La política económica: la política fiscal, el dinero, la inflación, el sistema financiero y la política monetaria

Tema desarrollado siguiendo la estructura habitual de la oposición. La información es orientativa: verifica siempre el temario, la normativa y el currículo vigentes en tu convocatoria y tu comunidad autónoma.

Índice

• 0. Introducción
• 1. Relación con el currículo
• 2. La política económica: fines, medios e instrumentos
• 3. La política fiscal y los Presupuestos Generales del Estado
  • 3.1. Concepto y tipos de política fiscal
  • 3.2. Los Presupuestos Generales del Estado
• 4. El dinero y la inflación
  • 4.1. El dinero y su proceso de creación
  • 4.2. La inflación: concepto, medición y efectos
• 5. El sistema financiero y el mercado de valores
• 6. La política monetaria
• 7. Conclusiones
• 8. Bibliografía y webgrafía

0. Introducción

En los temas anteriores vimos que el mercado, pese a su eficiencia, presenta fallos y que la economía atraviesa ciclos con fases de crisis y de paro. Para corregir esos fallos y suavizar las fluctuaciones, el sector público interviene mediante la política económica: el conjunto de medidas con que las autoridades tratan de orientar la economía hacia unos objetivos. Es la aplicación práctica de todo lo estudiado en el bloque de economía.

Este tema, uno de los más amplios del temario, aborda los grandes instrumentos de esa intervención. Estudiaremos primero la política económica en general (sus fines e instrumentos), después la política fiscal y los Presupuestos Generales del Estado (el gasto y los ingresos públicos), a continuación el dinero y la inflación (qué es el dinero y por qué suben los precios), el sistema financiero y el mercado de valores (cómo se canaliza el ahorro hacia la inversión) y, por último, la política monetaria del Banco Central Europeo. Es un tema esencial de FOL para comprender el marco económico del empleo y de la empresa, y de gran actualidad.

1. Relación con el currículo

La política económica y el sistema financiero son contenidos del módulo de Empresa e Iniciativa Emprendedora y de FOL, y fundamentales en los ciclos de Administración y Gestión. Permiten comprender cómo las decisiones de los gobiernos y del banco central afectan al empleo, a los precios y a la financiación de las empresas.

• Capacita para interpretar la actualidad: qué implica una subida de impuestos, un aumento del gasto público, una subida de tipos de interés del BCE o un repunte de la inflación.
• Conecta con el flujo circular y las macromagnitudes (la política económica actúa sobre las inyecciones y filtraciones) y con la financiación de la empresa.
• Desarrolla las competencias matemática, digital y de ciudadanía económica, y fomenta la educación financiera.

El reto didáctico es hacer comprensibles mecanismos complejos (la creación de dinero, la política monetaria) con ejemplos y con datos actuales, y educar una ciudadanía financiera capaz de gestionar su dinero y de entender los grandes debates de política económica. Resulta muy eficaz partir de situaciones que el alumnado vive de cerca —el precio de una hipoteca, la subida del carro de la compra, los impuestos de una nómina— para llegar desde ahí a los conceptos abstractos.

2. La política económica: fines, medios e instrumentos

La política económica es el conjunto de actuaciones de los poderes públicos dirigidas a influir en la economía para alcanzar determinados objetivos. Parte de una elección de fines (que reflejan valores y prioridades) y del empleo de unos instrumentos para lograrlos. Los fines u objetivos clásicos son cuatro, a veces representados como un «cuadrado mágico»:

• El crecimiento económico (aumento sostenido del PIB real).
• El pleno empleo (reducción del paro), mandato recogido en el artículo 40 de la Constitución.
• La estabilidad de precios (control de la inflación).
• El equilibrio exterior (de la balanza de pagos).

A estos se añaden hoy objetivos como la equidad en la distribución de la renta y la sostenibilidad ambiental. El problema es que estos fines pueden entrar en conflicto entre sí: por ejemplo, estimular el empleo puede disparar la inflación, o combatir la inflación puede frenar el crecimiento. Esta relación inversa entre paro e inflación a corto plazo se conoce como la curva de Phillips. De ahí que la política económica exija priorizar y aceptar disyuntivas (trade-offs). Según su horizonte, se distingue la política coyuntural (a corto plazo, para estabilizar el ciclo: fiscal y monetaria) de la estructural (a largo plazo, para cambiar las bases de la economía: reformas del mercado de trabajo, educación, infraestructuras, política industrial). Los grandes instrumentos son la política fiscal, la monetaria, la de rentas (control de precios y salarios) y la exterior. En el marco de la Unión Económica y Monetaria, España conserva la política fiscal (con límites europeos), mientras que la monetaria está transferida al BCE.

Sobre cómo y cuánto debe intervenir el Estado existe un debate clásico entre escuelas. Los keynesianos defienden una intervención activa, sobre todo mediante la política fiscal, para sostener la demanda y alcanzar el pleno empleo, en la convicción de que el mercado, por sí solo, puede estancarse con paro. Los monetaristas (Friedman) y los liberales, en cambio, desconfían de la discrecionalidad, subrayan que la inflación es «siempre y en todo lugar un fenómeno monetario» y prefieren reglas estables y un Estado reducido. Este debate, lejos de ser académico, subyace a las grandes decisiones de política económica y explica las diferencias entre gobiernos y programas. La síntesis actual reconoce un papel a ambas políticas, con la monetaria centrada en la estabilidad de precios y la fiscal en la estabilización y la redistribución.

3. La política fiscal y los Presupuestos Generales del Estado

3.1. Concepto y tipos de política fiscal

La política fiscal es la que utiliza los ingresos y los gastos públicos para influir en la economía. Actúa sobre la demanda agregada (recuérdese que el gasto público, G, es uno de sus componentes) y sobre la redistribución de la renta. Según su orientación, puede ser:

• Política fiscal expansiva: aumenta el gasto público y/o baja los impuestos para estimular la economía en las recesiones. Incrementa la demanda, la producción y el empleo, pero tiende a generar déficit público.
• Política fiscal restrictiva o contractiva: reduce el gasto y/o sube los impuestos para enfriar una economía sobrecalentada y controlar la inflación o el déficit. Frena la demanda.

La política fiscal cuenta con estabilizadores automáticos, mecanismos que actúan por sí solos, sin necesidad de nuevas decisiones: en una recesión, la recaudación de impuestos baja (se gana menos) y el gasto en prestaciones por desempleo sube automáticamente, lo que sostiene la demanda; en una expansión ocurre lo contrario. Junto a ellos está la política fiscal discrecional (nuevas medidas deliberadas). La diferencia entre ingresos y gastos define el saldo presupuestario: hay superávit si los ingresos superan a los gastos, equilibrio si coinciden y déficit si los gastos superan a los ingresos. El déficit se financia con deuda pública (emisión de títulos), cuya acumulación forma la deuda del Estado, sujeta hoy a las reglas de estabilidad presupuestaria del artículo 135 de la Constitución y del marco fiscal europeo.

La política fiscal tiene, como la inversión, un efecto multiplicador sobre la renta: un aumento del gasto público la incrementa en una cuantía mayor. Pero también presenta límites y efectos secundarios que conviene conocer. El más citado es el efecto expulsión o crowding out: cuando el Estado se endeuda mucho para financiar el déficit, puede elevar los tipos de interés y «expulsar» del crédito a la inversión privada, restando eficacia al estímulo. Además, un déficit y una deuda elevados comprometen la sostenibilidad de las finanzas públicas, aumentan el pago de intereses (que resta recursos a otras políticas) y pueden minar la confianza de los mercados. Por eso la política fiscal expansiva es útil en las recesiones, pero debe reconducirse en las expansiones para no acumular desequilibrios, tal como exigen las reglas fiscales europeas de déficit y deuda.

La política fiscal es, además, el gran instrumento de redistribución de la renta. A través de los impuestos progresivos (que gravan más a quien más tiene) y del gasto social (sanidad, educación, pensiones, prestaciones), el sector público corrige parte de las desigualdades que genera el mercado y sostiene el Estado del bienestar. El grado de redistribución deseable es objeto de intenso debate político, pues confronta los objetivos de equidad con los posibles efectos sobre los incentivos y la eficiencia. En cualquier caso, la política fiscal cumple así una triple función: de asignación (provisión de bienes públicos), de estabilización (suavizar el ciclo) y de redistribución.

3.2. Los Presupuestos Generales del Estado

El principal instrumento de la política fiscal son los Presupuestos Generales del Estado (PGE): la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los gastos que como máximo podrá realizar el Estado y de los ingresos que prevé obtener durante un ejercicio (que coincide con el año natural). Su regulación arranca del artículo 134 de la Constitución: corresponde al Gobierno su elaboración y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación, mediante una ley anual.

El ciclo presupuestario tiene cuatro fases: elaboración (el Gobierno prepara el proyecto, dirigido por el Ministerio de Hacienda), discusión y aprobación (las Cortes lo debaten, enmiendan y aprueban como ley antes del inicio del ejercicio), ejecución (a lo largo del año, gastando conforme a lo aprobado) y control (interno, por la Intervención General; y externo, por el Tribunal de Cuentas y las Cortes). Los créditos se ordenan por clasificaciones —orgánica (quién gasta), funcional o por programas (para qué) y económica (en qué, por capítulos)—, lo que permite saber con precisión el destino de cada euro público.

Los PGE se rigen por varios principios: anualidad (vigencia de un año; si no se aprueban a tiempo, se prorrogan los anteriores), unidad y universalidad (todos los ingresos y gastos en un único documento), especialidad (los créditos se destinan a fines concretos) y estabilidad presupuestaria. Los ingresos públicos proceden sobre todo de los tributos: los impuestos (directos, como el IRPF o el Impuesto de Sociedades, que gravan la renta; e indirectos, como el IVA, que gravan el consumo), las tasas (por servicios o utilizaciones concretas) y las contribuciones especiales, además de otros ingresos patrimoniales y de la deuda. Los gastos se destinan a servicios públicos, prestaciones sociales (pensiones, desempleo), inversión y pago de intereses de la deuda. El sistema tributario debe ser, por mandato del artículo 31 de la Constitución, justo y basado en la capacidad económica y en la progresividad.

4. El dinero y la inflación

4.1. El dinero y su proceso de creación

El dinero es todo activo generalmente aceptado como medio de pago. Antes del dinero existía el trueque, muy ineficiente porque exigía la «doble coincidencia de necesidades». El dinero surgió para superarlo y ha evolucionado desde el dinero mercancía (sal, metales preciosos) al dinero papel y al dinero fiduciario actual (billetes y monedas sin valor intrínseco, cuyo valor descansa en la confianza y en su curso legal), hasta el dinero bancario (depósitos) y el electrónico. El dinero cumple tres funciones: es medio de cambio (se acepta en los intercambios), unidad de cuenta (permite medir y comparar el valor de los bienes) y depósito de valor (permite conservar riqueza para el futuro).

Para desempeñar bien estas funciones, el dinero debe reunir ciertas cualidades: ser duradero, fácilmente transportable, divisible, homogéneo y difícil de falsificar, y su cantidad debe estar controlada para que conserve su valor. La aparición de las criptomonedas (como el bitcoin) ha reabierto el debate sobre la naturaleza del dinero: al no estar respaldadas por un banco central ni tener curso legal general y sufrir gran volatilidad, cumplen mal las funciones de unidad de cuenta y depósito de valor. Por ello, los bancos centrales, incluido el BCE, exploran la emisión de monedas digitales propias (el proyecto del euro digital), que combinarían la comodidad de lo digital con la garantía de una autoridad pública.

Un aspecto fascinante es la creación de dinero bancario. Los bancos no guardan todos los depósitos en caja: mantienen solo una fracción (el coeficiente de caja o de reservas) y prestan el resto. Ese préstamo se convierte en nuevos depósitos en otros bancos, que a su vez vuelven a prestar una parte, y así sucesivamente. De este modo, el sistema bancario multiplica el dinero inicial a través del multiplicador monetario (inverso del coeficiente de caja). Por ejemplo, con un coeficiente del 10 %, un depósito inicial de 1.000 € puede generar hasta 10.000 € de dinero bancario. Por eso se distinguen distintos agregados monetarios (M1, M2, M3) según su liquidez, y por eso el control de la cantidad de dinero es una función delicada que corresponde al banco central.

Los agregados monetarios ordenan el dinero según su liquidez: M1 comprende el efectivo en manos del público y los depósitos a la vista (el dinero más líquido); M2 añade los depósitos de ahorro y a plazo corto; y M3 incorpora otros activos menos líquidos. Vigilar su evolución permite al banco central controlar la cantidad de dinero en circulación. La relación entre el dinero y los precios se sintetiza en la teoría cuantitativa del dinero, expresada en la ecuación de cambio M · V = P · Q (cantidad de dinero por su velocidad de circulación = nivel de precios por la producción). De ella se deduce la tesis monetarista: si la cantidad de dinero crece más deprisa que la producción, el resultado es inflación. Aunque simplificada, esta idea sustenta la preocupación de los bancos centrales por controlar la masa monetaria.

4.2. La inflación: concepto, medición y efectos

La inflación es el aumento sostenido y generalizado del nivel de precios de una economía; su consecuencia es la pérdida de poder adquisitivo del dinero (con la misma cantidad se compra menos). En España se mide con el Índice de Precios de Consumo (IPC), que elabora el INE siguiendo la evolución del precio de una cesta de la compra representativa del consumo de los hogares; la tasa de inflación es la variación porcentual del IPC. Se habla de inflación subyacente cuando se excluyen los elementos más volátiles (energía y alimentos no elaborados). Los fenómenos extremos son la deflación (caída generalizada de precios, peligrosa porque retrae el consumo) y la hiperinflación (subidas descontroladas).

El cálculo del IPC parte de una cesta de miles de bienes y servicios, cada uno con una ponderación según su peso en el gasto de los hogares (más peso la vivienda o la alimentación, menos otros artículos), y toma un año base de referencia. El INE actualiza periódicamente la cesta y las ponderaciones para reflejar los cambios en el consumo. Junto al IPC nacional se calcula el IPC Armonizado (IPCA), con una metodología común europea que permite comparar la inflación entre países y es el que utiliza el BCE. Un fenómeno especialmente peligroso es la espiral precios-salarios: si los trabajadores, para no perder poder adquisitivo, exigen subidas salariales iguales a la inflación, y las empresas las trasladan a los precios, se realimenta la inflación; por eso los pactos de rentas tratan de repartir el coste de la inflación y frenar esa espiral.

Las causas de la inflación son principalmente dos. La inflación de demanda se produce cuando la demanda agregada crece más deprisa que la capacidad productiva («demasiado dinero persiguiendo demasiado pocos bienes»). La inflación de costes surge cuando aumentan los costes de producción (energía, materias primas, salarios) y las empresas los trasladan a los precios; el repunte de 2022, causado por la energía, es un ejemplo. Existe además la inflación estructural y la alimentada por las expectativas (la espiral precios-salarios). Sus efectos son muy negativos: reduce el poder adquisitivo (sobre todo de quienes tienen rentas fijas, como pensionistas), genera incertidumbre que desincentiva la inversión, perjudica a los ahorradores y beneficia a los deudores (devuelven un dinero que vale menos), y resta competitividad exterior. Por todo ello, controlar la inflación es el objetivo prioritario de la política monetaria.

5. El sistema financiero y el mercado de valores

El sistema financiero es el conjunto de instituciones, mercados y activos que canalizan el ahorro de las unidades con superávit (sobre todo las familias) hacia la inversión de las unidades con déficit (empresas y sector público). Cumple así una función esencial para la economía: sin él, el ahorro no financiaría la inversión y no habría crecimiento. Sus elementos son los activos financieros (títulos que representan un derecho, caracterizados por su liquidez, rentabilidad y riesgo), los intermediarios y los mercados.

Todo activo financiero se define por tres características que mantienen entre sí una relación de compromiso: la liquidez (facilidad para convertirlo en dinero sin pérdidas), la rentabilidad (rendimiento que ofrece) y el riesgo (probabilidad de no recuperar lo invertido). La regla básica es que no se pueden maximizar las tres a la vez: a mayor rentabilidad, mayor riesgo; y los activos más líquidos y seguros ofrecen menor rentabilidad. Comprender este «triángulo» es la base de la educación financiera y de cualquier decisión de ahorro o inversión, un contenido cada vez más presente en el currículo. La transformación digital ha añadido, además, nuevos actores (las fintech, la banca online, los medios de pago electrónicos), que están cambiando el funcionamiento del sistema financiero.

Los intermediarios financieros se dividen en bancarios (bancos, cajas y cooperativas de crédito, que captan depósitos y conceden préstamos, creando dinero bancario) y no bancarios (compañías de seguros, fondos de inversión, fondos de pensiones, que no crean dinero). Están supervisados por el Banco de España (entidades de crédito), la CNMV (mercados de valores) y la Dirección General de Seguros. Los mercados financieros se clasifican en monetarios (activos a corto plazo y muy líquidos) y de capitales (a largo plazo); y en primarios (donde se emiten los títulos nuevos) y secundarios (donde se negocian los ya existentes).

El mercado de valores por excelencia es la Bolsa, un mercado secundario donde se compran y venden acciones (partes del capital de una empresa, que dan derecho a dividendos) y obligaciones o bonos (títulos de deuda, que dan derecho a intereses). La Bolsa permite a las empresas financiarse y a los ahorradores invertir y dar liquidez a sus títulos. Su evolución se resume en índices bursátiles como el IBEX 35 (las 35 mayores empresas cotizadas españolas), y está supervisada por la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) para garantizar la transparencia y proteger al inversor. Invertir en bolsa ofrece mayor rentabilidad potencial, pero también mayor riesgo, lo que enlaza con la importancia de la educación financiera.

6. La política monetaria

La política monetaria es el conjunto de medidas que adopta la autoridad monetaria para controlar la cantidad de dinero y los tipos de interés, con el fin último de mantener la estabilidad de precios. En la zona euro, la política monetaria está transferida al Banco Central Europeo (BCE), que junto con los bancos centrales nacionales (como el Banco de España) forma el Eurosistema. El BCE es independiente de los gobiernos y su objetivo principal, fijado por los Tratados, es la estabilidad de precios, que define como una inflación en torno al 2 % a medio plazo.

Al igual que la fiscal, la política monetaria puede ser expansiva (aumentar la cantidad de dinero y bajar los tipos de interés para estimular el crédito, el consumo y la inversión, adecuada en recesión) o restrictiva (reducir el dinero y subir los tipos para frenar la inflación, a costa de enfriar la actividad). El giro de 2022-2023, con fuertes subidas de tipos para combatir la inflación, es un ejemplo de política restrictiva. Sus instrumentos convencionales son: la fijación de los tipos de interés oficiales (el precio al que presta a la banca), las operaciones de mercado abierto (compraventa de títulos para inyectar o drenar liquidez) y el coeficiente de caja o reservas mínimas. Tras la crisis de 2008 se añadieron instrumentos no convencionales, como los programas de compra masiva de activos (la expansión cuantitativa o quantitative easing), empleados para estimular la economía cuando los tipos ya estaban muy bajos.

El mecanismo es intuitivo con un ejemplo. Si el BCE baja el tipo de interés oficial, los bancos obtienen financiación más barata y pueden prestar a familias y empresas a menor coste; el crédito se abarata, aumentan el consumo (por ejemplo, en vivienda o bienes duraderos) y la inversión empresarial, y la economía se reactiva, aunque con riesgo de más inflación. Si, por el contrario, sube los tipos —como hizo para atajar la inflación de 2022—, el crédito se encarece (suben las cuotas de las hipotecas a tipo variable), el consumo y la inversión se moderan y la presión sobre los precios cede, a costa de un menor crecimiento. Esta cadena de efectos, que el alumnado percibe en su vida cotidiana a través del coste de los préstamos, ilustra por qué las decisiones del banco central ocupan tanto espacio en la actualidad económica.

La independencia del BCE respecto de los gobiernos es una pieza clave de su diseño. Se justifica para evitar la tentación de financiar el gasto público «imprimiendo dinero» —lo que a la larga genera inflación— y para dotar de credibilidad al objetivo de estabilidad de precios: si los agentes confían en que el banco central mantendrá la inflación bajo control, sus expectativas se moderan y la propia inflación se contiene. Esta credibilidad es un activo que el banco central debe cuidar, porque la política monetaria opera en buena medida a través de las expectativas del público.

La política monetaria influye en la economía a través de varios canales: el del tipo de interés (afecta al coste del crédito y, por tanto, al consumo y la inversión), el del crédito, el del tipo de cambio y el de las expectativas. Su gran ventaja es la rapidez con que se adoptan las decisiones (frente a la lentitud de la fiscal, que requiere aprobación parlamentaria); su límite es que, en ciertas circunstancias (la «trampa de la liquidez»), puede perder eficacia. La coordinación entre la política monetaria (única, del BCE) y las políticas fiscales (nacionales) es uno de los grandes retos de la Unión Económica y Monetaria, pues una economía puede necesitar estímulos que la política monetaria común no le proporcione, al estar calibrada para el conjunto de la zona euro.

7. Conclusiones

La política económica es la intervención del sector público para alcanzar los grandes objetivos —crecimiento, empleo, estabilidad de precios y equilibrio exterior—, a menudo en conflicto entre sí. Sus dos grandes instrumentos coyunturales son la política fiscal (ingresos y gastos públicos, plasmados en los Presupuestos Generales del Estado del artículo 134 CE) y la política monetaria (control del dinero y los tipos de interés).

El dinero, medio de pago aceptado y multiplicado por el sistema bancario, es la pieza sobre la que actúa la política monetaria, cuyo objetivo prioritario es controlar la inflación (el aumento sostenido de los precios, medido por el IPC). El sistema financiero y el mercado de valores canalizan el ahorro hacia la inversión, y la política monetaria del BCE, con sus instrumentos convencionales y no convencionales, persigue la estabilidad de precios en la zona euro. Todos estos mecanismos están hoy fuertemente condicionados por la pertenencia de España a la Unión Económica y Monetaria.

Para el docente de FOL, este tema es imprescindible para formar una ciudadanía capaz de comprender las decisiones de política económica que afectan a su vida —los impuestos, el empleo, los precios, los tipos de interés de una hipoteca— y de gestionar con criterio sus finanzas personales. Enlaza con las macromagnitudes del tema anterior y da paso al estudio de las relaciones económicas internacionales del tema siguiente.

8. Bibliografía y webgrafía

• Constitución Española de 1978, arts. 31, 40, 134 y 135 (sistema tributario, empleo, PGE y estabilidad presupuestaria).
• Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
• Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
• SAMUELSON, P. A. y NORDHAUS, W. D.: Economía. McGraw-Hill.
• MANKIW, N. G.: Macroeconomía. Antoni Bosch.
• MOCHÓN, F.: Economía. Teoría y política. McGraw-Hill.
• Banco Central Europeo: www.ecb.europa.eu.
• Banco de España: www.bde.es; CNMV: www.cnmv.es; INE (IPC): www.ine.es.