Organización de la prevención. Los servicios de prevención. Derechos y obligaciones de trabajadores y empresarios en materia preventiva. Responsabilidades legales

Índice

• 1. La organización de la prevención: modalidades
• 2. Los servicios de prevención
• 3. Derechos y obligaciones del empresario
• 4. Derechos y obligaciones del trabajador
• 5. La participación: delegados de prevención y comité de seguridad y salud
• 6. Las responsabilidades legales

La prevención de riesgos laborales no puede quedar en manos de la improvisación: la ley exige que la empresa se organice para gestionarla, dotándose de personas y medios especializados, que reparta con claridad los derechos y las obligaciones de empresarios y trabajadores, que garantice la participación de estos y que responda de los incumplimientos. Este tema estudia esos cuatro pilares del sistema preventivo: cómo se organiza la prevención (las modalidades y los servicios de prevención), qué deben y qué pueden exigir empresarios y trabajadores, cómo participan estos últimos a través de sus representantes especializados, y qué responsabilidades —administrativas, de recargo, civiles y penales— acarrea el incumplimiento de la normativa.

1. La organización de la prevención: modalidades

El deber de organizar la prevención deriva del principio de integración: la prevención debe formar parte de la gestión de la empresa en todos sus niveles. Para materializarlo, el artículo 30 de la LPRL y el Reglamento de los Servicios de Prevención (RD 39/1997) ofrecen varias modalidades entre las que el empresario debe elegir en función del tamaño de la empresa y de la peligrosidad de su actividad:

• Asunción personal por el empresario. El propio empresario puede desarrollar la actividad preventiva cuando se trate de empresas de hasta 10 trabajadores (o hasta 25 si hay un único centro de trabajo), la actividad no figure entre las peligrosas del anexo I del RD 39/1997, el empresario desarrolle habitualmente su actividad en el centro y tenga la capacidad y formación necesarias. Queda fuera la vigilancia de la salud, que debe concertarse.
• Designación de uno o varios trabajadores. El empresario designa a trabajadores que se encargan de la actividad preventiva, dotándoles de la formación, el tiempo y los medios necesarios.
• Servicio de prevención propio (SPP). Es obligatorio constituirlo en las empresas de más de 500 trabajadores; en las de 250 a 500 que desarrollen alguna actividad peligrosa del anexo I; y cuando así lo decida la autoridad laboral en atención a la peligrosidad o la siniestralidad, salvo que se opte por un servicio ajeno. Es una unidad organizativa dentro de la empresa que debe cubrir al menos dos especialidades.
• Servicio de prevención mancomunado. Varias empresas que desarrollan su actividad en un mismo centro, polígono o grupo pueden constituir un servicio de prevención común.
• Servicio de prevención ajeno (SPA). Cuando las modalidades anteriores no resulten suficientes o no se opte por ellas, la empresa concierta la prevención con una entidad especializada acreditada por la autoridad laboral. Es la modalidad más extendida entre las pymes.

A ello se añaden dos instituciones de control. Los recursos preventivos (art. 32 bis LPRL) son personas con la formación preventiva adecuada cuya presencia es obligatoria en el centro durante la realización de actividades especialmente peligrosas, para vigilar el cumplimiento de las medidas. Y la auditoría del sistema de prevención (art. 30.6 LPRL y RD 39/1997) es obligatoria, con carácter general y periodicidad determinada, para las empresas que no concierten la prevención con un servicio ajeno; las empresas de hasta 50 trabajadores con actividades no peligrosas pueden sustituirla por una comunicación a la autoridad laboral.

La elección de la modalidad no es enteramente libre: viene condicionada por el número de trabajadores y por la peligrosidad de la actividad, de forma que a mayor tamaño y riesgo, más exigente es la organización requerida. Además, cualquiera que sea la modalidad elegida, la empresa debe garantizar que quedan cubiertas todas las especialidades preventivas necesarias y, muy en particular, la vigilancia de la salud, que exige personal sanitario y que en las modalidades más sencillas (asunción por el empresario o trabajador designado) ha de concertarse necesariamente con un servicio ajeno. Las modalidades, por tanto, pueden combinarse: es habitual que una empresa asuma internamente algunas especialidades con trabajadores designados y concierte las demás con un SPA. Lo esencial es que ninguna faceta de la prevención quede sin cobertura.

Debe subrayarse que el deber de organizar la prevención es universal: alcanza a toda empresa con al menos un trabajador, por pequeña que sea, aunque la intensidad de la organización exigida sea proporcional a su tamaño y riesgo. La modalidad elegida, así como la identificación del servicio de prevención o de los trabajadores designados, debe constar en el plan de prevención como parte de la organización de la prevención de la empresa. La organización preventiva no es, pues, una carga reservada a las grandes empresas, sino una obligación general que solo varía en su forma de cumplimiento.

2. Los servicios de prevención

El artículo 31 de la LPRL define el servicio de prevención como el conjunto de medios humanos y materiales necesarios para realizar las actividades preventivas y garantizar la adecuada protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, asesorando y asistiendo para ello al empresario, a los trabajadores, a sus representantes y a los órganos de representación especializados. Es, por tanto, el órgano técnico asesor de la prevención en la empresa.

Los servicios de prevención deben estar en condiciones de cubrir las cuatro disciplinas o especialidades preventivas: la seguridad en el trabajo (frente a los accidentes), la higiene industrial (frente a los contaminantes y las enfermedades profesionales), la ergonomía y psicosociología aplicada (adaptación del trabajo a la persona y factores organizativos) y la medicina del trabajo (vigilancia de la salud). Entre sus funciones figuran el diseño y la aplicación del plan de prevención, la evaluación de los riesgos, la planificación de la actividad preventiva, la información y formación de los trabajadores, la prestación de los primeros auxilios y los planes de emergencia y la vigilancia de la salud. Los servicios de prevención ajenos deben obtener la acreditación de la autoridad laboral, que garantiza que reúnen los medios y la capacidad exigidos.

El servicio de prevención propio debe constituir una unidad organizativa específica cuyos integrantes dediquen de forma exclusiva su actividad a la prevención, contar con las instalaciones y medios adecuados y disponer, como mínimo, de dos de las cuatro especialidades, desarrolladas por expertos con la titulación correspondiente (nivel superior); las restantes pueden concertarse. El servicio ajeno, por su parte, formaliza su relación con la empresa mediante un concierto escrito que precisa los aspectos cubiertos, las actuaciones concretas y los medios comprometidos. En ambos casos, la actividad se plasma en una programación anual de las actuaciones preventivas y en una memoria anual de lo realizado, documentos que deben ponerse a disposición de la autoridad laboral, de las autoridades sanitarias y del comité de seguridad y salud. De este modo, el servicio de prevención no es un mero prestador externo, sino un asesor cuya actividad se planifica, se documenta y se somete a control.

Dentro del servicio, la medicina del trabajo merece una mención particular, pues es la especialidad que lleva a cabo la vigilancia de la salud (art. 22 LPRL). La realiza personal sanitario con competencia técnica, mediante reconocimientos y protocolos específicos según los riesgos del puesto, y está sujeta a estrictas garantías: es voluntaria para el trabajador salvo las excepciones tasadas, confidencial (el acceso a los datos médicos se reserva al personal sanitario, comunicándose al empresario solo las conclusiones de aptitud), y debe prolongarse en el tiempo cuando lo exijan patologías de larga latencia. La medicina del trabajo aporta, además, una función colectiva y preventiva —el análisis epidemiológico de los daños— que retroalimenta la evaluación de riesgos, y no solo la asistencial individual.

3. Derechos y obligaciones del empresario

El eje del sistema es el deber general de protección del empresario, consagrado en el artículo 14 de la LPRL: los trabajadores tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud, lo que se traduce en un correlativo deber del empresario de garantizarla. La jurisprudencia lo ha calificado como una «deuda de seguridad» del empresario frente a sus trabajadores. De ese deber genérico derivan obligaciones específicas: evaluar los riesgos, planificar y ejecutar la actividad preventiva, informar y formar a los trabajadores, proporcionar equipos de trabajo y EPI adecuados, vigilar la salud, adoptar medidas de emergencia, garantizar la consulta y participación y coordinar la actividad con otras empresas concurrentes. El deber se rige, además, por el principio de coste cero (art. 14.5): ninguna medida preventiva puede suponer coste alguno para el trabajador.

La deuda de seguridad tiene un carácter amplio y dinámico: no se satisface con un cumplimiento formal, sino que exige una protección real y eficaz, actualizada de manera permanente conforme evolucionan las circunstancias y la técnica (art. 14.2). Comprende, además, un deber in eligendo e in vigilando: el empresario responde de la elección adecuada de las personas y de la vigilancia efectiva del cumplimiento de las medidas. Esa vigilancia se extiende, mediante la coordinación de actividades empresariales (art. 24 LPRL y RD 171/2004), a las empresas contratistas y subcontratistas que concurren en su centro, respondiendo el empresario principal del control del cumplimiento por sus contratas de la normativa de prevención cuando se trate de la propia actividad. Junto al empresario, la LPRL impone también obligaciones a los fabricantes, importadores y suministradores de maquinaria, equipos, productos y útiles de trabajo (art. 41), que deben garantizar que no constituyan una fuente de peligro y facilitar la información necesaria para su uso seguro.

De forma más concreta, las obligaciones específicas del empresario que desarrollan ese deber general pueden sistematizarse así:

• Elaborar e implantar el plan de prevención, realizar la evaluación de riesgos y la planificación de la actividad preventiva (art. 16).
• Proporcionar equipos de trabajo y EPI adecuados y garantizar su uso (arts. 17 y 41).
• Informar, consultar y formar a los trabajadores (arts. 18 y 19).
• Garantizar la vigilancia de la salud (art. 22) y adoptar medidas de emergencia y frente al riesgo grave e inminente (arts. 20 y 21).
• Proteger a los trabajadores especialmente sensibles, a la maternidad y a los menores (arts. 25 a 27).
• Coordinar la actividad con otras empresas concurrentes (art. 24) y documentar toda la actividad preventiva (art. 23).

Este catálogo evidencia que la deuda de seguridad se concreta en un conjunto de deberes exigibles cuyo incumplimiento activa las responsabilidades que después se examinan.

4. Derechos y obligaciones del trabajador

El trabajador es titular del derecho a la protección, pero también sujeto de deberes preventivos. El artículo 29 de la LPRL establece que corresponde a cada trabajador velar por su propia seguridad y salud y por la de aquellas personas a las que pueda afectar su actividad. En particular, debe: usar correctamente las máquinas, herramientas, sustancias peligrosas y equipos; utilizar correctamente los medios y equipos de protección facilitados; no poner fuera de funcionamiento ni anular los dispositivos de seguridad; informar de inmediato de cualquier situación de riesgo; cooperar con el empresario para garantizar unas condiciones seguras; y contribuir al cumplimiento de las obligaciones de la autoridad. El incumplimiento de estos deberes tiene la consideración de incumplimiento laboral a los efectos del poder disciplinario del empresario (art. 58 ET), de modo que la seguridad es también una exigencia para el trabajador, no solo un derecho.

Ahora bien, el deber del trabajador tiene límites y no desplaza la responsabilidad principal del empresario, que es el garante de la seguridad. Por eso la imprudencia profesional del trabajador —la derivada de la confianza que inspira el ejercicio habitual del trabajo— no exonera al empresario ni impide calificar el suceso como accidente de trabajo; solo la imprudencia temeraria rompe el nexo. Como contrapartida de sus deberes, el trabajador dispone de un derecho de autoprotección: ante una situación de riesgo grave e inminente puede interrumpir su actividad y abandonar el puesto (art. 21 LPRL), sin sufrir por ello perjuicio alguno. El equilibrio es, pues, claro: el trabajador debe colaborar activamente en su seguridad, pero la posición de garante y la deuda de seguridad corresponden al empresario.

5. La participación: delegados de prevención y comité de seguridad y salud

La LPRL configura la participación de los trabajadores como un principio esencial, articulado a través de una representación especializada. Los Delegados de Prevención (art. 35) son los representantes de los trabajadores con funciones específicas en materia de prevención, designados por y entre los representantes del personal (delegados de personal y miembros del comité de empresa). Su número se fija con arreglo a una escala legal en función de la plantilla: hasta 30 trabajadores, el propio delegado de personal; de 31 a 49, un delegado de prevención; de 50 a 100, dos; de 101 a 500, tres; de 501 a 1.000, cuatro; y así sucesivamente hasta un máximo de ocho. Sus competencias y facultades (art. 36) incluyen colaborar con la dirección, promover la prevención, ser consultados, vigilar y controlar el cumplimiento, acompañar a los técnicos y a la Inspección y acceder a la información; gozan de las garantías de los representantes del personal (art. 37, que remite al art. 68 ET) y están sujetos al deber de sigilo.

Conviene detallar esas facultades. Los delegados de prevención pueden acompañar a los técnicos en las evaluaciones y a los inspectores de trabajo en sus visitas, acceder a la información y documentación preventiva, recibir del empresario los datos sobre los daños a la salud, realizar visitas a los lugares de trabajo, proponer medidas y, en caso de riesgo grave e inminente, proponer al órgano de representación el acuerdo de paralización de la actividad. Como garantías, el tiempo empleado en el ejercicio de sus funciones se considera de ejercicio de representación (con el crédito horario del art. 68 ET), pero el tiempo dedicado a las visitas de acompañamiento, a las reuniones del comité y a la formación preventiva —que el empresario debe facilitar— no consume ese crédito, sino que es tiempo de trabajo efectivo. Están, además, protegidos frente a represalias y obligados al sigilo profesional respecto de la información reservada.

El Comité de Seguridad y Salud (art. 38) es el órgano paritario y colegiado de participación destinado a la consulta regular y periódica de las actuaciones de la empresa en materia de prevención. Debe constituirse en todas las empresas o centros de trabajo de 50 o más trabajadores. Su composición es paritaria: está formado por los delegados de prevención, de una parte, y por el empresario y sus representantes en igual número, de otra (así, con tres delegados de prevención, el comité tendrá tres representantes de cada parte). Sus competencias (art. 39) comprenden participar en la elaboración y evaluación de los planes de prevención, promover iniciativas de mejora y conocer la situación de la prevención en la empresa. Se reúne, al menos, trimestralmente.

Esta representación especializada se superpone a la representación general de los trabajadores —unitaria y sindical— pero no se confunde con ella: los delegados de prevención se eligen de entre los representantes unitarios, de modo que ambos canales quedan conectados. La participación se refuerza, además, con el deber de consulta del empresario (art. 33 LPRL): antes de adoptar decisiones relevantes en materia de organización preventiva, elección de la modalidad, planificación de la formación o introducción de nuevas tecnologías, debe consultar a los trabajadores o a sus representantes con la debida antelación. La participación no es, por tanto, un formalismo, sino un elemento estructural del sistema: la seguridad se gestiona con los trabajadores, no solo para ellos.

En las empresas o centros de menos de 50 trabajadores, en los que no se constituye comité de seguridad y salud, las funciones de participación las asumen directamente los delegados de prevención. Y en las empresas sin representación del personal (habitualmente las muy pequeñas), el empresario debe consultar directamente a los trabajadores. El sistema garantiza, así, un cauce de participación cualquiera que sea el tamaño de la empresa, adaptando su intensidad al número de trabajadores. Debe recordarse, por último, que el cómputo se realiza por centro de trabajo a efectos del comité, lo que puede obligar a constituir comité en un centro grande aunque la empresa tenga otros más pequeños.

6. Las responsabilidades legales

El incumplimiento de la normativa de prevención puede generar, por un mismo hecho, un abanico de responsabilidades de distinta naturaleza, que pueden acumularse. Son cuatro los órdenes de responsabilidad. Antes de examinarlos conviene identificar a los sujetos responsables: el principal es el empresario como deudor de seguridad, pero también pueden responder los trabajadores designados y los servicios de prevención, los técnicos que elaboran evaluaciones deficientes, los fabricantes y suministradores (art. 41) e incluso el propio trabajador en el plano disciplinario. La responsabilidad recae, en definitiva, sobre quien incumple el deber que la ley le atribuye.

La responsabilidad administrativa deriva de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS, RDL 5/2000), que tipifica las infracciones en materia de prevención en leves, graves y muy graves y las sanciona con multas de cuantía creciente por tramos. Las infracciones prescriben, en materia de prevención, al año, a los tres años y a los cinco años según su gravedad. La sanción se impone previa acta de la Inspección de Trabajo, que goza de presunción de certeza. Son ejemplos de infracción grave no realizar la evaluación de riesgos, no efectuar la vigilancia de la salud o no formar e informar a los trabajadores; y muy grave, no observar las normas específicas en actividades de riesgo grave o no paralizar los trabajos ante un riesgo grave e inminente. Junto a la potestad sancionadora, la Inspección dispone de una facultad singular: puede ordenar la paralización inmediata de los trabajos cuando advierta un riesgo grave e inminente para la seguridad o la salud de los trabajadores (art. 44 LPRL y art. 21). La competencia sancionadora corresponde a la autoridad laboral (estatal o autonómica según la cuantía).

El recargo de prestaciones (art. 164 LGSS) supone que, cuando el accidente de trabajo o la enfermedad profesional se deban a la falta de medidas de seguridad, todas las prestaciones económicas se incrementan de un 30 a un 50 %, a cargo directo del empresario infractor. Tiene naturaleza mixta (sancionadora e indemnizatoria), no es asegurable (recae necesariamente sobre el empresario) y es compatible con las demás responsabilidades. El recargo lo declara el INSS mediante un procedimiento específico, y su cuantía —del 30 al 50 %— se gradúa según la gravedad de la falta. A la responsabilidad en materia de Seguridad Social se añade, además, la que deriva de la falta de afiliación, alta o cotización (art. 167 LGSS), que puede obligar al empresario a asumir directamente el pago de las prestaciones. Todo ello convierte el incumplimiento preventivo en una contingencia económicamente muy onerosa para la empresa.

La responsabilidad civil obliga a reparar los daños y perjuicios causados al trabajador (o a sus familiares) por el incumplimiento, ya sea por la vía contractual (art. 1101 CC) o extracontractual (art. 1902 CC); su finalidad es indemnizatoria y busca la reparación íntegra del daño. Y la responsabilidad penal se reserva para los incumplimientos más graves: los delitos contra los derechos de los trabajadores de los artículos 316 a 318 del Código Penal castigan a quienes, estando legalmente obligados, no faciliten los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad adecuadas, poniendo así en peligro grave su vida, salud o integridad, tanto si se actúa con dolo (art. 316) como por imprudencia grave (art. 317), previéndose la responsabilidad de los administradores en el caso de personas jurídicas (art. 318).

Una nota característica de estos delitos es que constituyen delitos de peligro: se consuman por el solo hecho de crear el peligro grave, sin necesidad de que llegue a producirse un resultado lesivo. Ahora bien, si además del peligro se produce la muerte o lesiones del trabajador, entran en juego los delitos de homicidio o lesiones por imprudencia (arts. 142 y 152 CP), en concurso con el delito de riesgo. El bien jurídico protegido es la seguridad y la salud de los trabajadores como interés colectivo, lo que explica que se castigue ya la puesta en peligro. Por su gravedad, la vía penal está reservada a los incumplimientos más serios y conscientes.

Volviendo a la responsabilidad civil, conviene precisar que la reclamación de la indemnización por los daños derivados de un accidente de trabajo o enfermedad profesional corresponde, con carácter general, a la jurisdicción social (art. 2.b de la Ley 36/2011). La indemnización persigue la reparación íntegra del daño (lucro cesante, daño emergente, daño moral), y suele cuantificarse con apoyo en baremos orientativos. Su relación con el recargo es de compatibilidad, si bien los tribunales tienden a evitar la sobreindemnización, descontando lo ya percibido por prestaciones al fijar la indemnización civil complementaria, de modo que el trabajador quede plenamente resarcido pero sin duplicar la reparación de un mismo perjuicio.

En cuanto a su compatibilidad, rige el principio non bis in idem: no cabe sancionar administrativa y penalmente por los mismos hechos, sujeto y fundamento, de modo que la vía penal excluye la administrativa (y la paraliza mientras se sustancia). En cambio, el resto de responsabilidades son compatibles entre sí: un mismo accidente puede dar lugar simultáneamente a la sanción administrativa (o penal), al recargo de prestaciones y a la indemnización civil. Debe añadirse que, en los supuestos de contratas y subcontratas de la propia actividad, la ley prevé la responsabilidad solidaria del empresario principal por las obligaciones de sus contratistas en materia de seguridad y salud durante el tiempo de la contrata (art. 42.3 LISOS, en relación con el art. 24 LPRL), reforzando así el control en las cadenas de subcontratación, especialmente frecuentes en sectores como la construcción. Este dato completa el mapa de sujetos responsables y refleja que la ley persigue que la fragmentación empresarial no diluya la protección de los trabajadores.

En conclusión, el sistema preventivo se cierra con un régimen de responsabilidades que refuerza el cumplimiento: organizar bien la prevención mediante la modalidad adecuada, dotarse de un servicio de prevención competente, respetar el reparto de derechos y deberes entre empresario y trabajador y garantizar la participación de estos a través de sus delegados y del comité no es solo una exigencia técnica o una buena práctica, sino una obligación jurídica cuyo incumplimiento se sanciona con severidad en los planos administrativo, de Seguridad Social, civil y penal. Prevención bien organizada y responsabilidad exigible son las dos caras de un mismo sistema.