La gestión de los Recursos Humanos en la Administración Pública: derechos, deberes, régimen disciplinario y selección

Tema desarrollado siguiendo la estructura habitual de la oposición. La información es orientativa: verifica siempre el temario, la normativa y el currículo vigentes en tu convocatoria y tu comunidad autónoma.

Índice

• 0. Introducción
• 1. Relación con el currículo
• 2. La gestión de los Recursos Humanos en la Administración Pública
  • 2.1. Concepto, marco constitucional y el EBEP
  • 2.2. Clases de empleados públicos
  • 2.3. Planificación y ordenación de los recursos humanos
• 3. Derechos y deberes de los funcionarios
  • 3.1. Derechos individuales
  • 3.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente
  • 3.3. Deberes y código de conducta
  • 3.4. Situaciones administrativas e incompatibilidades
• 4. El régimen disciplinario
  • 4.1. Fundamento y principios
  • 4.2. Faltas y sanciones
  • 4.3. El procedimiento disciplinario
• 5. Selección y contratación de personal
  • 5.1. Principios rectores y requisitos
  • 5.2. Sistemas selectivos y acceso
  • 5.3. La oferta de empleo público y la contratación
• 6. Conclusiones
• 7. Bibliografía y webgrafía

0. Introducción

El tema anterior cerró el sistema de garantías del administrado. Este tema abre el estudio de la organización interna de la Administración por su recurso más valioso: las personas que la sirven. La gestión de los recursos humanos en el sector público comparte herramientas con la gestión de personal de cualquier empresa (planificación de plantillas, selección, retribución, evaluación), pero está sometida a un régimen jurídico singular presidido por dos mandatos constitucionales: el acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas (artículo 23.2 CE) y los principios de mérito y capacidad que ordenan el estatuto de los funcionarios (artículo 103.3 CE).

La norma central es el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015 (EBEP), que fija el régimen común de todos los empleados públicos del Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales. Siguiendo el título del tema, estudiaremos cuatro grandes bloques: la gestión y clases de empleados públicos, los derechos y deberes de los funcionarios, el régimen disciplinario y la selección y contratación de personal. Esta materia es esencial para el profesorado de Administración de Empresas, pues una parte del alumnado orientará su carrera al empleo público y debe conocer cómo se accede a él y cómo se rige.

1. Relación con el currículo

Dentro de la familia profesional de Administración y Gestión y del marco de la LOE 2/2006 (modificada por la LOMLOE 3/2020) y de la Ley Orgánica 3/2022 de Formación Profesional, este tema sustenta:

• Administración y Finanzas (Grado Superior, Real Decreto 1584/2011; Orden ECD/308/2012): los módulos Recursos Humanos y Responsabilidad Social Corporativa y Gestión de la documentación jurídica y empresarial, donde se compara la gestión de personal privada con la pública.
• Gestión Administrativa (Grado Medio, Real Decreto 1631/2009): el módulo Empresa y Administración, que presenta la Administración como empleadora y la condición de empleado público.

El enfoque didáctico conviene orientarlo a la salida profesional: cómo se prepara y supera una oposición, qué derechos y deberes asume quien accede al empleo público y qué consecuencias tiene incumplirlos. Se citará la normativa autonómica del currículo y, en su caso, la ley de función pública de la comunidad autónoma, que desarrolla el EBEP.

2. La gestión de los Recursos Humanos en la Administración Pública

2.1. Concepto, marco constitucional y el EBEP

La gestión de recursos humanos en la Administración es el conjunto de políticas y técnicas dirigidas a dotar, organizar, motivar y evaluar al personal necesario para prestar los servicios públicos con eficacia (artículo 103.1 CE: la Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa con eficacia). A diferencia de la empresa privada, no busca el beneficio sino el interés general, y su personal se selecciona y rige por principios de Derecho público.

El marco constitucional descansa en tres preceptos: el artículo 23.2 CE (derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos), el artículo 103.3 CE (la ley regulará el estatuto de los funcionarios, el acceso conforme a los principios de mérito y capacidad, el sistema de incompatibilidades y las garantías de imparcialidad) y el artículo 9.3 CE (interdicción de la arbitrariedad), de los que derivan las garantías del empleo público.

El EBEP (Real Decreto Legislativo 5/2015) es la norma básica que desarrolla ese mandato. Su artículo 1 establece las bases del régimen estatutario de los funcionarios y enuncia los fundamentos de actuación: servicio a los ciudadanos, igualdad, mérito y capacidad, sometimiento pleno a la ley, eficacia en la gestión de los recursos humanos, transparencia y evaluación. Su artículo 2 fija su ámbito: se aplica al personal de la Administración General del Estado, de las comunidades autónomas, de las entidades locales, de los organismos públicos y de las universidades públicas. Es legislación básica: cada comunidad autónoma la desarrolla mediante su propia ley de función pública.

2.2. Clases de empleados públicos

El artículo 8 EBEP define al empleado público como quien desempeña funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales, y distingue cuatro clases:

• Funcionarios de carrera (artículo 9): vinculados por una relación estatutaria de Derecho administrativo, con carácter permanente, para el desempeño de servicios profesionales retribuidos. El ejercicio de funciones que impliquen la participación en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales corresponde exclusivamente a funcionarios.
• Funcionarios interinos (artículo 10): nombrados, por razones de necesidad y urgencia, para desempeñar funciones propias de funcionarios de carrera en supuestos tasados (plazas vacantes, sustitución, programas temporales, exceso de tareas), con carácter temporal.
• Personal laboral (artículo 11): vinculado por un contrato de trabajo regido por el Estatuto de los Trabajadores, fijo, indefinido o temporal, para las funciones que las leyes de función pública no reserven a funcionarios.
• Personal eventual (artículo 12): el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, realiza funciones de confianza o asesoramiento especial; su nombramiento y cese son libres.

Junto a ellos, el artículo 13 contempla el personal directivo profesional, que desarrolla funciones directivas y se sujeta a evaluación con criterios de eficacia, eficiencia, responsabilidad y control de resultados.

2.3. Planificación y ordenación de los recursos humanos

La gestión exige instrumentos técnicos de ordenación. Los principales son:

• Planes de ordenación de recursos humanos: instrumentos de planificación que integran previsiones sobre necesidades de personal, formación, promoción interna, movilidad y, en su caso, medidas de reasignación o jubilación.
• Relaciones de puestos de trabajo (RPT): instrumento de ordenación que enumera y clasifica los puestos, fija sus requisitos (grupo, cuerpo, forma de provisión, complementos) y ordena la estructura de la organización.
• Oferta de empleo público (OEP) (artículo 70): instrumento que recoge las necesidades de recursos humanos con asignación presupuestaria que deban proveerse mediante incorporación de personal de nuevo ingreso; comporta la obligación de convocar los procesos selectivos en un plazo máximo (con carácter general, tres años improrrogables).
• Registros de personal y la estructura en grupos de clasificación profesional (A1, A2, B, C1 y C2, según la titulación exigida, artículo 76).

3. Derechos y deberes de los funcionarios

3.1. Derechos individuales

El artículo 14 EBEP reconoce a los empleados públicos, entre otros, los siguientes derechos individuales:

• A la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera (garantía de imparcialidad).
• Al desempeño efectivo de las funciones propias de su condición y a la progresión en la carrera profesional y promoción interna.
• A percibir las retribuciones e indemnizaciones por razón del servicio.
• A la formación continua y a la actualización permanente de conocimientos.
• Al respeto de su intimidad y dignidad (incluida la protección frente al acoso), a la jornada y vacaciones, a las licencias y permisos, y a una eficaz protección en materia de seguridad y salud en el trabajo (Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales).
• A la no discriminación por razón de nacimiento, origen, sexo o cualquier otra condición (artículo 14 CE; Ley Orgánica 3/2007 de igualdad efectiva de mujeres y hombres).

3.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente

El artículo 15 EBEP reconoce derechos de ejercicio colectivo: la libertad sindical, la negociación colectiva y la participación en la determinación de las condiciones de trabajo, el ejercicio de la huelga (garantizando los servicios esenciales de la comunidad), el planteamiento de conflictos colectivos y el derecho de reunión. Estos derechos enlazan con los artículos 28 CE (libertad sindical y huelga) y con los órganos de representación (juntas de personal y delegados de personal) regulados en el propio EBEP.

3.3. Deberes y código de conducta

El artículo 52 EBEP impone a los empleados públicos el deber de desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción a la Constitución y al ordenamiento, y establece un Código de Conducta integrado por principios éticos y de conducta:

• Principios éticos (artículo 53): actuación con respeto a la Constitución, objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez y promoción del entorno cultural y medioambiental.
• Principios de conducta (artículo 54): tratar con atención al ciudadano, cumplir las instrucciones y órdenes profesionales (salvo que constituyan infracción manifiesta del ordenamiento), guardar secreto de las materias clasificadas, informar con veracidad, administrar con austeridad los recursos públicos y no influir en agilizar trámites en beneficio propio o de terceros.

Estos principios informan la interpretación del régimen disciplinario y sirven de fundamento a la actuación inspectora.

3.4. Situaciones administrativas e incompatibilidades

El funcionario puede hallarse en distintas situaciones administrativas (servicio activo, servicios especiales, excedencia en sus modalidades, suspensión de funciones), que modulan sus derechos y obligaciones. Además, el artículo 103.3 CE exige un sistema de incompatibilidades, desarrollado por la Ley 53/1984 de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas: como regla, no se puede desempeñar un segundo puesto o actividad en el sector público ni actividades privadas que comprometan la imparcialidad o impidan o menoscaben el cumplimiento de los deberes.

4. El régimen disciplinario

4.1. Fundamento y principios

El régimen disciplinario es una manifestación de la potestad sancionadora de la Administración sobre su propio personal (relación de sujeción especial), estudiada en el tema anterior en su vertiente general. El artículo 93 EBEP sujeta a los funcionarios al régimen disciplinario y remite, en cuanto a principios, a los del artículo 25 CE y a los de la potestad sancionadora. El artículo 94 exige que la potestad disciplinaria se ejerza con arreglo a los principios de legalidad y tipicidad, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, proporcionalidad, culpabilidad y presunción de inocencia.

4.2. Faltas y sanciones

El artículo 95 EBEP clasifica las faltas en muy graves, graves y leves. Son muy graves, entre otras, el incumplimiento del deber de respeto a la Constitución, toda actuación que suponga discriminación, el abandono del servicio, la desobediencia grave, la publicación o utilización indebida de secretos, el notorio incumplimiento de las funciones esenciales, la realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio de derechos fundamentales y el acoso. Las faltas graves y leves se determinan por las leyes de función pública atendiendo a criterios de intencionalidad, perturbación del servicio y reincidencia.

El artículo 96 enumera las sanciones: separación del servicio (solo por faltas muy graves), despido disciplinario del personal laboral, suspensión firme de funciones (hasta seis años), traslado forzoso, demérito (penalización en la carrera o la movilidad) y apercibimiento. La graduación atiende a la proporcionalidad. Las infracciones y sanciones prescriben en los plazos del artículo 97 (las muy graves, a los tres años; las graves, a los dos; las leves, a los seis meses).

4.3. El procedimiento disciplinario

El artículo 98 EBEP exige que la imposición de sanciones por faltas graves y muy graves se realice mediante el procedimiento establecido, con respeto a las garantías de audiencia al interesado, separación entre la fase instructora y la sancionadora, y posibilidad de adoptar medidas provisionales (como la suspensión provisional) durante la tramitación. El procedimiento se rige supletoriamente por la Ley 39/2015 y por el reglamento de régimen disciplinario aplicable.

5. Selección y contratación de personal

5.1. Principios rectores y requisitos

La selección concreta los mandatos de los artículos 23.2 y 103.3 CE. El artículo 55 EBEP establece los principios rectores del acceso al empleo público: igualdad, mérito y capacidad, junto a la publicidad de las convocatorias, la transparencia, la imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección, la independencia y discrecionalidad técnica de los tribunales, la adecuación del contenido de las pruebas a las funciones y la agilidad del proceso. El artículo 56 fija los requisitos generales: nacionalidad española (con apertura a nacionales de la UE en los términos legales), edad mínima, titulación exigida, capacidad funcional y no hallarse inhabilitado ni separado del servicio.

5.2. Sistemas selectivos y acceso

El artículo 61 EBEP regula los sistemas selectivos de los funcionarios de carrera: la oposición (una o varias pruebas para determinar la capacidad y aptitud), el concurso-oposición (valoración de méritos más pruebas) y, excepcionalmente, el concurso. Los procesos deben cuidar la conexión entre las pruebas y las tareas a desempeñar e incluir, en su caso, pruebas prácticas, períodos de prácticas o cursos de formación. El artículo 59 reserva un cupo para personas con discapacidad (no inferior al siete por ciento de las vacantes) para favorecer su acceso.

El personal laboral se selecciona por los mismos principios (artículo 55) mediante convocatoria pública y los sistemas de oposición, concurso-oposición o concurso. El personal interino y el laboral temporal se seleccionan por procedimientos ágiles que respetan, igualmente, igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

5.3. La oferta de empleo público y la contratación

El cauce ordinario es la oferta de empleo público (artículo 70 EBEP): las necesidades de personal con consignación presupuestaria se aprueban y publican, y obligan a convocar los procesos selectivos en el plazo improrrogable de tres años. La OEP está condicionada por la tasa de reposición de efectivos que fijan las Leyes de Presupuestos. Superado el proceso, la relación de servicios se formaliza: en los funcionarios, mediante nombramiento de la autoridad competente, publicación y toma de posesión con juramento o promesa de cumplir la Constitución; en el personal laboral, mediante contrato de trabajo sujeto al Estatuto de los Trabajadores. La contratación de bienes y servicios por la Administración (contratación administrativa) es materia distinta, propia del tema siguiente.

6. Conclusiones

La gestión de los recursos humanos en la Administración Pública combina las técnicas de la dirección de personas con un régimen jurídico singular al servicio del interés general. El EBEP articula ese régimen: define las clases de empleados públicos, reconoce un catálogo de derechos (individuales y colectivos) equilibrado con exigentes deberes y un código de conducta, garantiza la disciplina mediante un régimen sancionador respetuoso con los principios del artículo 25 CE y, sobre todo, asegura que el acceso al empleo público se rija por igualdad, mérito y capacidad (artículos 23.2 y 103.3 CE).

Para el profesorado de Administración de Empresas, este tema tiene un doble valor: formativo, porque permite comparar la gestión de personal pública y privada; y orientador, porque buena parte del alumnado aspirará a un empleo público y debe conocer cómo se accede a él y qué estatuto asume. El tema enlaza con el siguiente, dedicado a los Presupuestos Generales del Estado y a la contratación administrativa, que completan la dimensión económica y organizativa del sector público.

7. Bibliografía y webgrafía

• Constitución Española de 1978 (artículos 9.3, 14, 23.2, 25, 28 y 103: principios del empleo público).
• Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (clases de personal, derechos y deberes, régimen disciplinario y acceso).
• Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
• Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales y Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (en lo aplicable al empleo público).
• Manuales de Derecho Administrativo y de Función Pública. Webgrafía: Boletín Oficial del Estado (boe.es); portal de la Administración (administracion.gob.es); INAP (inap.es).