Los Presupuestos Generales del Estado, su ejecución y control, y la contratación administrativa

Tema desarrollado siguiendo la estructura habitual de la oposición. La información es orientativa: verifica siempre el temario, la normativa y el currículo vigentes en tu convocatoria y tu comunidad autónoma.

Índice

• 0. Introducción
• 1. Relación con el currículo
• 2. Los Presupuestos Generales del Estado
  • 2.1. Concepto, naturaleza y marco constitucional
  • 2.2. Los principios presupuestarios
  • 2.3. Contenido, estructura y ciclo presupuestario
• 3. Ejecución y control del presupuesto
  • 3.1. La ejecución del gasto: las fases del procedimiento
  • 3.2. Las modificaciones de crédito
  • 3.3. El control interno y externo
• 4. La contratación administrativa
  • 4.1. Concepto, marco normativo y tipos de contratos
  • 4.2. Principios, partes y objeto
  • 4.3. El expediente y los procedimientos de adjudicación
• 5. Conclusiones
• 6. Bibliografía y webgrafía

0. Introducción

El tema anterior estudió cómo la Administración gestiona su recurso humano. Este tema aborda su dimensión económica: cómo prevé y autoriza sus ingresos y gastos (el presupuesto), cómo lo ejecuta y controla, y cómo adquiere los bienes, las obras y los servicios que necesita (la contratación administrativa). Son las tres herramientas que convierten las políticas públicas en gasto real y en prestaciones para el ciudadano.

El presupuesto es la institución central de la actividad financiera pública: una autorización del poder legislativo al ejecutivo para gastar, con un límite cuantitativo y temporal. Su régimen descansa en el artículo 134 de la Constitución y en la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP). La contratación, por su parte, se rige por la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), que traspone las directivas europeas. Siguiendo el título, desarrollaremos las tres materias en este orden. Para el profesorado de Administración de Empresas, este tema conecta la contabilidad y las finanzas con su aplicación en el sector público.

1. Relación con el currículo

Dentro de la familia profesional de Administración y Gestión y del marco de la LOE 2/2006 (modificada por la LOMLOE 3/2020) y de la Ley Orgánica 3/2022 de Formación Profesional, este tema sustenta:

• Administración y Finanzas (Grado Superior, Real Decreto 1584/2011; Orden ECD/308/2012): los módulos Gestión de la documentación jurídica y empresarial y Contabilidad y fiscalidad, en su proyección sobre la contratación con la Administración y el gasto público.
• Gestión Administrativa (Grado Medio, Real Decreto 1631/2009): el módulo Empresa y Administración, donde la empresa concurre como licitadora en la contratación pública.

El enfoque didáctico útil es la perspectiva de la empresa que contrata con la Administración: cómo se prepara una oferta, qué es el perfil de contratante, qué procedimientos existen y qué garantías ofrece el control del gasto. Se citará la normativa autonómica del currículo y la hacienda autonómica correspondiente.

2. Los Presupuestos Generales del Estado

2.1. Concepto, naturaleza y marco constitucional

Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) son la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por el sector público estatal (artículo 32 LGP). Tienen doble naturaleza: respecto de los gastos son una autorización limitativa (no se puede gastar por encima ni para fines distintos); respecto de los ingresos son una mera previsión (estimación de lo que se espera recaudar).

Su marco lo fija el artículo 134 CE: corresponde al Gobierno su elaboración y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación (manifestación de la potestad presupuestaria del artículo 66 CE); tienen carácter anual; si no se aprueban a tiempo, se prorrogan automáticamente los del ejercicio anterior; y la ley de presupuestos no puede crear tributos (aunque sí modificarlos si una ley tributaria sustantiva lo prevé). A ello se añade el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera del artículo 135 CE (reformado en 2011) y la conexión con la equidad y eficiencia del gasto público del artículo 31.2 CE.

2.2. Los principios presupuestarios

La LGP ordena el presupuesto en torno a principios clásicos, recogidos en sus artículos 26 y 27:

• Competencia: el presupuesto lo elabora el Gobierno y lo aprueban las Cortes (división de funciones).
• Universalidad y unidad: el presupuesto debe ser único y recoger la totalidad de los ingresos y gastos (presupuesto bruto, sin compensaciones).
• Especialidad: los créditos se destinan a una finalidad concreta (cualitativa), no superan su importe (cuantitativa, artículo 46) y se gastan en el ejercicio (temporal, artículo 49).
• Anualidad: el ejercicio presupuestario coincide con el año natural (artículo 34).
• No afectación: con carácter general los ingresos financian indistintamente la totalidad de los gastos (salvo afectaciones legalmente previstas).
• Estabilidad presupuestaria y plurianualidad (artículo 135 CE; Ley Orgánica 2/2012): los presupuestos se enmarcan en un escenario plurianual y en objetivos de estabilidad y de regla de gasto.

2.3. Contenido, estructura y ciclo presupuestario

El contenido y el alcance subjetivo se regulan en el artículo 33 LGP (Administración General, organismos, Seguridad Social, sociedades y fundaciones públicas). La estructura (artículos 39 a 41) clasifica los créditos de gasto según tres criterios: orgánico (quién gasta: centro gestor), por programas o funcional (para qué se gasta: política de gasto) y económico (en qué se gasta: capítulos de operaciones corrientes —personal, gastos corrientes, financieros, transferencias— y de capital —inversiones reales y transferencias de capital—, más los financieros). Los ingresos se ordenan por su naturaleza económica.

El ciclo presupuestario comprende cuatro fases:

1. Elaboración (artículo 36 LGP): el Ministerio de Hacienda coordina el anteproyecto a partir de los objetivos de estabilidad y de los presupuestos de cada departamento; lo aprueba el Gobierno como proyecto de ley y se remite a las Cortes antes del 1 de octubre (artículo 37).
2. Discusión y aprobación: las Cortes lo examinan, enmiendan y aprueban como Ley de Presupuestos Generales del Estado (artículo 134 CE).
3. Ejecución: la realiza el ejecutivo durante el ejercicio (epígrafe siguiente).
4. Control: interno (IGAE) y externo (Tribunal de Cuentas), con rendición de la Cuenta General del Estado.

3. Ejecución y control del presupuesto

3.1. La ejecución del gasto: las fases del procedimiento

Aprobado el presupuesto, su ejecución es el proceso de realizar los gastos e ingresos previstos. La gestión del gasto sigue un procedimiento con fases sucesivas (artículo 73 LGP), que la práctica resume con el acrónimo A-D-O-P:

• A — Autorización del gasto: acto por el que se acuerda realizar un gasto por una cuantía cierta o aproximada, reservando el crédito. No genera relación con terceros.
• D — Disposición o compromiso: acto por el que se acuerda el gasto previamente autorizado, por su importe exacto y con un tercero determinado (por ejemplo, tras adjudicar un contrato). Vincula a la Hacienda.
• O — Reconocimiento de la obligación: acto que declara la existencia de un crédito exigible a favor del tercero, una vez acreditada la prestación (la obra entregada, el servicio prestado).
• P — Ordenación del pago y pago material: expedición de la orden de pago y su realización efectiva al acreedor.

Las competencias para autorizar y comprometer el gasto corresponden, según su cuantía, a los ministros y al Consejo de Ministros (artículo 74). Sobre la ejecución opera, como garantía previa, la función interventora (fiscalización previa de cada acto con repercusión económica).

3.2. Las modificaciones de crédito

El presupuesto es limitativo, pero la realidad puede exigir ajustes. La LGP (artículos 51 y siguientes) tasa las modificaciones de crédito, que alteran las consignaciones iniciales con garantías:

• Créditos extraordinarios y suplementos de crédito (artículo 55): para gastos que no pueden demorarse y para los que no hay crédito o es insuficiente.
• Transferencias de crédito (artículo 52): traslado de importe entre créditos, con límites (no minoran créditos para gastos ya comprometidos ni los ampliados).
• Créditos ampliables (artículo 54): los que la ley declara ampliables en función de la efectiva recaudación de derechos afectados.
• Generaciones, incorporaciones y créditos extraordinarios: por ingresos no previstos, por remanentes incorporables o por anticipos de tesorería.

3.3. El control interno y externo

El gasto público se somete a un doble control:

• Control interno: lo ejerce la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), órgano del propio ejecutivo, en tres modalidades (artículos 140 y siguientes LGP): la función interventora (fiscalización previa, comprobación material y fiscalización del reconocimiento de la obligación y del pago), el control financiero permanente y la auditoría pública. Su finalidad es verificar la legalidad y la buena gestión económico-financiera.
• Control externo: lo ejerce el Tribunal de Cuentas (artículo 136 CE), supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, dependiente de las Cortes Generales. Realiza una función fiscalizadora (examen de la Cuenta General) y otra jurisdiccional (enjuiciamiento de la responsabilidad contable). En las comunidades autónomas existen, además, órganos de control externo propios.

4. La contratación administrativa

4.1. Concepto, marco normativo y tipos de contratos

La contratación administrativa es la actividad por la que el sector público adquiere obras, suministros y servicios o encarga la gestión de servicios públicos, mediante contratos sujetos a un régimen de Derecho público. Se rige por la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), que traspone las Directivas de la UE de 2014 y persigue la eficiencia en el uso de los fondos, la integridad y la competencia (artículo 1).

Los tipos de contratos (artículos 12 a 18) son: de obras (artículo 13), de concesión de obras (artículo 14), de concesión de servicios (artículo 15), de suministro (artículo 16) y de servicios (artículo 17). Por su régimen jurídico se distinguen los contratos administrativos (artículo 25), con prerrogativas de la Administración (interpretación, modificación —ius variandi—, resolución), y los contratos privados de la Administración.

4.2. Principios, partes y objeto

La LCSP se asienta en los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia, no discriminación e igualdad de trato de los licitadores y selección de la oferta económicamente más ventajosa, junto a la eficiente utilización de los fondos (artículo 1). El contrato debe responder a una necesidad real y a la idoneidad de su objeto (artículo 28).

Son partes: el órgano de contratación (por el sector público) y el contratista (que debe acreditar aptitud, capacidad y solvencia, y no estar incurso en prohibiciones de contratar). El objeto ha de estar determinado (artículo 99), pudiendo dividirse en lotes para favorecer el acceso de las pymes. La transparencia se canaliza por el perfil de contratante (artículo 63), publicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público.

4.3. El expediente y los procedimientos de adjudicación

La preparación exige un expediente de contratación (artículo 116) que incorpora los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas, la justificación de la necesidad, el valor estimado y la fiscalización del gasto. La adjudicación se realiza por alguno de los procedimientos del artículo 131:

• Procedimiento abierto: cualquier empresario interesado puede presentar oferta; es la regla general. Existe una variante de abierto simplificado (artículo 159) para contratos de menor cuantía, más ágil.
• Procedimiento restringido: solo presentan oferta los empresarios seleccionados por el órgano de contratación tras una fase de solvencia.
• Procedimientos con negociación y diálogo competitivo (artículo 167): para supuestos tasados (soluciones complejas o necesidades que el mercado no resuelve de forma estándar).
• Contrato menor: por su escasa cuantía, con tramitación simplificada y límites legales (para evitar el fraccionamiento del objeto).

La adjudicación se decide aplicando los criterios de valoración del artículo 145 (mejor relación calidad-precio, no solo el precio), se formaliza el contrato y se inscribe en el Registro de Contratos del Sector Público (artículo 346). La ejecución se rige por el principio de riesgo y ventura del contratista, con las prerrogativas administrativas ya citadas.

5. Conclusiones

Este tema cierra el sub-bloque de organización del sector público con sus dos instrumentos económicos esenciales. El presupuesto es la autorización democrática del gasto (artículo 134 CE; Ley 47/2003), sometida a principios estrictos —especialidad, anualidad, estabilidad— y a un doble control (interno de la IGAE y externo del Tribunal de Cuentas). La contratación administrativa (Ley 9/2017) garantiza que la Administración adquiera bienes y servicios con publicidad, igualdad y eficiencia, abriendo a las empresas —incluidas las pymes— un mercado regulado y transparente.

Para el profesorado de Administración de Empresas, dominar esta materia es clave: permite enseñar tanto la gestión económica del sector público como la concurrencia de la empresa a la contratación pública, una salida profesional real para el alumnado de los ciclos de la familia. Con él se completa el bloque administrativo del temario y se enlaza con los temas de gestión financiera y contabilidad.

6. Bibliografía y webgrafía

• Constitución Española de 1978 (artículos 31.2, 66, 134, 135 y 136: gasto público, potestad presupuestaria, PGE, estabilidad y Tribunal de Cuentas).
• Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (concepto y estructura de los PGE, elaboración, ejecución del gasto, modificaciones de crédito y control).
• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (tipos de contratos, principios, expediente y procedimientos de adjudicación).
• Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
• Manuales de Hacienda Pública y de Derecho Administrativo. Webgrafía: Boletín Oficial del Estado (boe.es); Intervención General de la Administración del Estado (igae.pap.hacienda.gob.es); Plataforma de Contratación del Sector Público (contrataciondelestado.es); Tribunal de Cuentas (tcu.es).