Medidas de prevención y de protección de los riesgos laborales: concepto, clases. Elaboración del mapa de riesgos

Índice

• 1. Concepto: prevención frente a protección
• 2. El marco: los principios de la acción preventiva (art. 15 LPRL)
• 3. Clases de medidas preventivas
• 4. Protección colectiva frente a protección individual
• 5. Otras medidas complementarias
• 6. El mapa de riesgos: concepto y utilidad
• 7. Fases de elaboración del mapa de riesgos

Una vez identificados y evaluados los riesgos laborales, el paso decisivo de la acción preventiva es decidir qué hacer con ellos: qué medidas adoptar para eliminarlos, reducirlos o controlarlos. Este tema aborda esa fase de intervención. Distingue los dos grandes modos de actuar sobre el riesgo —prevenir (evitar que el daño llegue a producirse) y proteger (limitar el daño una vez que el riesgo se materializa)—, sistematiza las clases de medidas que la técnica y la ley ponen a disposición del empresario, con especial atención a la preferencia legal de la protección colectiva sobre la individual, y explica el mapa de riesgos como instrumento gráfico que representa dónde están los peligros y con qué gravedad, orientando toda la planificación preventiva.

1. Concepto: prevención frente a protección

La Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL) define en su artículo 4 la prevención como «el conjunto de actividades o medidas adoptadas o previstas en todas las fases de actividad de la empresa con el fin de evitar o disminuir los riesgos derivados del trabajo». El riesgo laboral se mide por dos variables: la probabilidad de que el daño ocurra y la severidad o gravedad de sus consecuencias. Sobre esas dos variables se puede actuar de dos maneras distintas, que dan lugar a los dos conceptos centrales del tema.

La prevención actúa sobre la probabilidad: son las medidas dirigidas a evitar que el riesgo se materialice, atacando sus causas en el origen. Aislar una parte móvil de una máquina, sustituir un disolvente tóxico por otro inocuo, mejorar la iluminación o formar al trabajador son medidas preventivas, porque reducen la posibilidad de que el accidente o la enfermedad lleguen a producirse. La protección, en cambio, actúa sobre la severidad: son las medidas que, admitiendo que el riesgo puede materializarse, tratan de minimizar el daño una vez producido. El casco, la red de seguridad, el extintor o el arnés anticaídas no impiden que ocurra el suceso, pero reducen sus consecuencias. Prevención y protección no se oponen, sino que se complementan; ahora bien, la ley establece una jerarquía clara: siempre es preferible prevenir que proteger, porque es mejor que el daño no llegue a producirse que limitarlo cuando ya ha ocurrido. La protección es, en cierto modo, el reconocimiento de que la prevención tiene límites.

La distinción no es meramente académica: tiene consecuencias jurídicas de primer orden. El artículo 14 de la LPRL impone al empresario un deber general de protección eficaz de la seguridad y la salud de los trabajadores, deber que la doctrina y la jurisprudencia han calificado como una auténtica «deuda de seguridad». Ese deber no se agota con entregar un equipo de protección; obliga a agotar previamente las posibilidades de prevenir. Por eso, cuando la Inspección de Trabajo o los tribunales enjuician un accidente, no basta con que el empresario acredite que había repartido cascos o guantes: examinan si antes se adoptaron las medidas de prevención y de protección colectiva que habrían evitado el riesgo. Confiar la seguridad exclusivamente al EPI, cuando existían medidas colectivas posibles, constituye un incumplimiento que puede acarrear responsabilidad administrativa, recargo de prestaciones y responsabilidad civil o penal. Además, el art. 14.5 consagra el principio de coste cero: el conjunto de las medidas de prevención y protección no puede suponer ninguna carga económica para el trabajador.

Esta preferencia por prevenir tiene, por lo demás, un doble fundamento. Uno humano: el daño evitado es un daño que nunca llega a existir, mientras que la protección solo atenúa un daño que ya se ha producido; y muchas lesiones y enfermedades profesionales son irreversibles, de modo que ninguna reparación posterior devuelve la salud perdida. Otro económico: prevenir en el origen suele ser más barato que asumir las consecuencias de la siniestralidad (bajas, indemnizaciones, recargos, paradas de producción, deterioro de la imagen), como refleja la teoría del iceberg de los costes. Todo ello enlaza con el mandato constitucional del art. 40.2 CE, que ordena a los poderes públicos velar por la seguridad e higiene en el trabajo, y con la Directiva Marco 89/391/CEE, que la LPRL transpone y que sitúa la prevención integrada como eje del sistema.

2. El marco: los principios de la acción preventiva (art. 15 LPRL)

Las medidas que el empresario adopte no son libres, sino que deben ajustarse a los principios de la acción preventiva del artículo 15 de la LPRL, que ordenan jerárquicamente cómo hay que actuar. Constituyen el auténtico «decálogo» de la prevención:

• Evitar los riesgos: el primer objetivo es suprimir el riesgo en su raíz (eliminar el proceso o la sustancia peligrosa).
• Evaluar los riesgos que no se puedan evitar: lo que no puede suprimirse, ha de conocerse y medirse (evaluación de riesgos).
• Combatir los riesgos en su origen: actuar sobre el foco, no sobre las consecuencias.
• Adaptar el trabajo a la persona (y no la persona al trabajo), especialmente en el diseño de los puestos, la elección de equipos y los métodos de trabajo, para atenuar el trabajo monótono y repetitivo (principio ergonómico).
• Tener en cuenta la evolución de la técnica: aprovechar el progreso técnico para mejorar la seguridad.
• Sustituir lo peligroso por lo que entrañe poco o ningún peligro.
• Planificar la prevención, integrándola en un conjunto coherente que abarque la técnica, la organización, las condiciones de trabajo, las relaciones sociales y los factores ambientales.
• Anteponer la protección colectiva a la individual: el principio capital de este tema (art. 15.1.h).
• Dar las debidas instrucciones a los trabajadores (formación e información).

El artículo 15 añade otras reglas de gran importancia práctica: el empresario debe tomar en consideración las capacidades profesionales del trabajador al encomendarle una tarea, y adoptar las medidas necesarias para que solo accedan a las zonas de riesgo grave quienes hayan recibido información suficiente. Y, muy relevante, el art. 15.4 exige prever las distracciones o imprudencias no temerarias del trabajador: la prevención no puede confiar en que el trabajador se comporte siempre de forma ideal, sino que debe diseñarse contando con el error humano previsible. Esta ordenación de principios es la que permite enjuiciar si las medidas adoptadas por una empresa son o no las correctas.

Los principios del art. 15 no son un simple listado orientativo, sino una jerarquía de obligado cumplimiento que debe recorrerse en orden: primero intentar evitar el riesgo; si no es posible, evaluarlo y combatirlo en el origen; y solo cuando el riesgo residual no puede reducirse más por medios técnicos u organizativos, recurrir a la protección individual. Esta jerarquía coincide con la que manejan los estándares internacionales de gestión de la prevención (la llamada «jerarquía de controles»: eliminación, sustitución, controles de ingeniería, controles administrativos y, en último lugar, EPI). Todas estas actuaciones han de integrarse en el sistema general de gestión de la empresa a través del plan de prevención (art. 16 LPRL), de modo que la prevención no sea un añadido formal, sino una dimensión más de cada decisión y de cada nivel jerárquico. Y las medidas deben ser dinámicas: el art. 14.2 obliga a perfeccionarlas de manera continua para adaptarlas a las nuevas circunstancias y a la evolución de la técnica.

3. Clases de medidas preventivas

Las medidas pueden clasificarse desde varios puntos de vista que se superponen. El primero, ya visto, es el de su finalidad: medidas de prevención (sobre la probabilidad) y medidas de protección (sobre la severidad).

Un segundo criterio atiende a la disciplina técnica desde la que se combate el riesgo. La seguridad en el trabajo actúa frente a los riesgos de accidente (máquinas, caídas, contactos eléctricos, incendio) mediante resguardos, protecciones y procedimientos seguros. La higiene industrial actúa frente a los contaminantes ambientales causantes de enfermedad profesional (agentes químicos, físicos y biológicos) mediante el control de la exposición. La ergonomía adapta el puesto, los equipos y la organización a las características de la persona, previniendo la carga física y los trastornos musculoesqueléticos. La psicosociología actúa sobre los factores de organización que generan estrés, insatisfacción o acoso. A ellas se añade la medicina del trabajo, que mediante la vigilancia de la salud detecta precozmente las alteraciones. Cada riesgo se combate con la disciplina adecuada, y con frecuencia con varias a la vez.

Un tercer criterio, procedente de la higiene, atiende al punto de la cadena sobre el que se interviene: el esquema foco-medio-receptor. Lo prioritario es actuar sobre el foco o fuente del riesgo: eliminación del agente, sustitución por otro menos peligroso, encerramiento o automatización del proceso, diseño intrínsecamente seguro y mantenimiento. Si no basta, se actúa sobre el medio o camino de propagación: ventilación general, extracción localizada, aislamiento o apantallamiento, aumento de la distancia, orden y limpieza, señalización. Y solo en último término se actúa sobre el receptor o trabajador: rotación y reducción del tiempo de exposición, formación e información y, finalmente, el equipo de protección individual. Este esquema es la traducción técnica del principio legal de combatir el riesgo en su origen y de anteponer lo colectivo a lo individual.

Un cuarto criterio, complementario, distingue las medidas materiales o técnicas (las que se incorporan a las instalaciones, los equipos y el ambiente: resguardos, ventilación, tomas de tierra, EPI) de las medidas organizativas y humanas (las que actúan sobre la forma de trabajar y sobre las personas: procedimientos de trabajo seguro, rotación, señalización, formación, información y vigilancia de la salud). Las primeras suelen ser más fiables porque no dependen de la conducta; las segundas son imprescindibles porque ninguna medida técnica es completa sin un trabajador informado y formado. Una buena política preventiva combina ambas: la técnica reduce el riesgo en su fuente y la organización garantiza que las personas sepan convivir con el riesgo residual de forma segura. El error frecuente consiste en apoyarse solo en las medidas humanas (carteles y advertencias) descuidando las materiales, que son las que de verdad eliminan el peligro.

4. Protección colectiva frente a protección individual

Dentro de las medidas de protección, la LPRL establece una preferencia inequívoca: la protección colectiva ha de anteponerse a la protección individual (art. 15.1.h). Comprender bien esta jerarquía es imprescindible, porque es uno de los errores empresariales más frecuentes y una pregunta recurrente en los exámenes.

La protección colectiva es aquella que protege simultáneamente a varios trabajadores y cuya eficacia no depende de la voluntad ni de la actuación de cada uno. Son ejemplos las barandillas y rodapiés en los bordes de caída, los resguardos y dispositivos de seguridad de las máquinas (RD 1215/1997), las redes de seguridad, los sistemas de extracción localizada de humos y polvos, los apantallamientos frente al ruido o las radiaciones, los interruptores diferenciales y las tomas de tierra frente al riesgo eléctrico, o el entibado de zanjas. Su ventaja es doble: protegen a todos y funcionan «solas», sin exigir un comportamiento correcto del trabajador. Por eso son prioritarias.

Conviene conocer las protecciones colectivas típicas de cada riesgo. Frente al riesgo eléctrico, las tomas de tierra, los interruptores diferenciales, el aislamiento de las partes activas, las tensiones de seguridad y el enclavamiento (RD 614/2001). Frente al riesgo de máquinas, los resguardos fijos, móviles o regulables y los dispositivos de protección (mandos a dos manos, células fotoeléctricas, paradas de emergencia) que exige el RD 1215/1997. Frente al riesgo de caída de altura, las barandillas con rodapié, las redes de seguridad, los sistemas provisionales de protección de borde y las líneas de vida. Frente al riesgo de incendio, la sectorización, la detección automática, las bocas de incendio equipadas, los rociadores y las vías de evacuación protegidas. Y frente a los contaminantes, la extracción localizada en el foco y la ventilación general del local. En todos estos casos, la medida colectiva debe intentarse antes de recurrir al EPI.

La protección individual se materializa en el equipo de protección individual (EPI), regulado por el Real Decreto 773/1997 y por el artículo 17 de la LPRL. El EPI es «cualquier equipo destinado a ser llevado o sujetado por el trabajador para que le proteja de uno o varios riesgos que puedan amenazar su seguridad o su salud, así como cualquier complemento o accesorio destinado a tal fin». La nota jurídica esencial es que el EPI constituye el último recurso: solo debe recurrirse a él cuando los riesgos no se puedan evitar o limitar suficientemente por medios técnicos de protección colectiva o mediante métodos de organización del trabajo (art. 17.2 LPRL y RD 773/1997). No es una alternativa libre a la protección colectiva, sino un complemento subsidiario. Presenta además desventajas: no elimina el riesgo (solo interpone una barrera), puede resultar incómodo, depende de que el trabajador lo use correctamente y protege únicamente a quien lo lleva.

Los EPI se clasifican, según su diseño, en tres categorías: categoría I (riesgos mínimos, como los guantes de jardinería), categoría II (riesgos intermedios, como el calzado de seguridad) y categoría III (riesgos que pueden causar daños graves, irreversibles o la muerte, como los equipos anticaídas o de protección respiratoria frente a agentes peligrosos). Todos deben llevar el marcado CE. Por partes del cuerpo protegen la cabeza (casco), los ojos y la cara (gafas, pantallas), el oído (tapones, orejeras), las vías respiratorias (mascarillas, equipos filtrantes), las manos (guantes), los pies (calzado de seguridad), el tronco y el cuerpo (ropa, arneses anticaídas). En cuanto a las obligaciones, el empresario debe determinar los EPI necesarios, proporcionarlos gratuitamente, velar por su uso, asegurar su mantenimiento y reposición y formar e informar sobre su utilización; el trabajador, conforme al art. 17 y a su deber general de cooperación, está obligado a utilizarlos y cuidarlos correctamente y a informar de cualquier defecto.

La elección del EPI no es libre, sino que el RD 773/1997 fija un procedimiento: analizar los riesgos que no han podido evitarse por otros medios, definir las características que debe reunir el equipo para protegerse de ellos, comparar esas características con las de los equipos disponibles en el mercado (que deben ostentar el marcado CE) y, elegido el equipo, determinar sus condiciones de utilización —en particular el tiempo durante el cual debe llevarse—, teniendo en cuenta la gravedad del riesgo, la frecuencia de la exposición y las prestaciones del propio equipo. Cuando sea necesario emplear varios EPI simultáneamente, deben ser compatibles entre sí y mantener su eficacia frente a los riesgos. Todo el proceso debe realizarse con consulta y participación de los trabajadores. En suma, el EPI cierra la cadena de protección, pero nunca abre el análisis: primero se agotan la prevención y la protección colectiva, y lo que resta se cubre con el equipo individual adecuado.

5. Otras medidas complementarias

Junto a las medidas técnicas de prevención y protección, la LPRL contempla un conjunto de medidas de carácter organizativo y humano igualmente obligatorias. La formación y la información de los trabajadores (arts. 18 y 19 LPRL) son medidas preventivas de primer orden: un trabajador informado de los riesgos de su puesto y formado en los métodos seguros de trabajo previene por sí mismo muchos accidentes; la formación debe ser suficiente, adecuada al puesto, impartida dentro de la jornada y sin coste para el trabajador. La vigilancia de la salud (art. 22) permite detectar precozmente los daños. Los planes de emergencia y las medidas de primeros auxilios, lucha contra incendios y evacuación (art. 20) preparan la respuesta ante situaciones graves. Y la coordinación de actividades empresariales (art. 24 LPRL, desarrollado por el RD 171/2004) organiza la prevención cuando varias empresas concurren en un mismo centro de trabajo.

Mención especial merece la señalización de seguridad y salud, regulada por el Real Decreto 485/1997. La señalización no elimina el riesgo ni sustituye a las medidas de protección: es una medida complementaria que advierte, informa u obliga cuando el riesgo no ha podido evitarse por otros medios. Emplea distintos tipos de señales —en forma de panel, luminosas, acústicas, gestuales y comunicaciones verbales— y un código de colores de seguridad de conocimiento imprescindible: el rojo significa prohibición y material de lucha contra incendios; el amarillo (o amarillo anaranjado), advertencia o peligro; el azul, obligación (por ejemplo, uso obligatorio de EPI); y el verde, salvamento, socorro y situación de seguridad (salidas, vías de evacuación, primeros auxilios). La forma refuerza el significado: círculo para prohibición y obligación, triángulo para advertencia y cuadrado o rectángulo para información de salvamento.

Las medidas de emergencia del art. 20 LPRL merecen un desarrollo específico. El empresario debe analizar las posibles situaciones de emergencia (incendio, explosión, fuga, accidente grave) y adoptar las medidas necesarias en materia de primeros auxilios, lucha contra incendios y evacuación, designando al personal encargado de ponerlas en práctica —los equipos de emergencia y de primera intervención— y comprobando periódicamente su correcto funcionamiento mediante simulacros. Para ello debe organizar las relaciones con los servicios externos (protección civil, bomberos, urgencias médicas). En los centros que lo requieren, estas previsiones se formalizan en un plan de autoprotección. Los primeros auxilios exigen, además, disponer de botiquín adecuado, de personal con formación suficiente y, en su caso, de local de primeros auxilios, según el número de trabajadores y la peligrosidad de la actividad. Por último, la coordinación de actividades empresariales (art. 24 LPRL y RD 171/2004) cobra especial relieve cuando en un mismo centro concurren varias empresas: el empresario titular del centro debe informar e impartir instrucciones, y el empresario principal vigilar el cumplimiento por sus contratas de la normativa de prevención, estableciendo los medios de coordinación oportunos.

6. El mapa de riesgos: concepto y utilidad

El mapa de riesgos es la representación gráfica —sobre el plano o croquis del centro de trabajo— de los riesgos existentes en la empresa, localizados por zonas, áreas o puestos y acompañados de una valoración de su magnitud. Es, en esencia, una «fotografía» visual del estado de la seguridad y salud en la empresa: de un solo vistazo permite saber dónde están los riesgos, de qué tipo son y con qué gravedad. No es un instrumento que sustituya a la evaluación de riesgos del artículo 16 de la LPRL, sino que la complementa y la hace comprensible, traduciendo sus resultados a un lenguaje gráfico accesible para todos.

Su utilidad es múltiple. Sirve para diagnosticar la situación preventiva de la empresa; para priorizar la acción preventiva concentrando los recursos donde el riesgo es mayor; para informar y sensibilizar a los trabajadores, que ven representados de forma clara los peligros de su entorno; para planificar la actividad preventiva y el mantenimiento; y para el seguimiento, al permitir comparar mapas de distintos momentos y comprobar si la situación mejora. Por su carácter participativo, en su elaboración deben intervenir los trabajadores y sus representantes (delegados de prevención), que aportan un conocimiento directo del puesto, en coherencia con los derechos de consulta y participación de los arts. 33 y 36 LPRL.

Conviene no confundir el mapa de riesgos con otros documentos gráficos afines. El plano de evacuación o de emergencia representa las vías y salidas de evacuación, la ubicación de los medios de extinción y los puntos de encuentro, con una finalidad distinta (la respuesta ante emergencias). El mapa higiénico es un mapa de riesgos específico centrado en la exposición a contaminantes (ruido, agentes químicos), con las mediciones ambientales localizadas por zonas. El mapa de riesgos en sentido amplio integra todos los tipos de riesgo. Su elaboración corresponde al servicio de prevención —propio o ajeno—, con la colaboración de los mandos y de los trabajadores, y su resultado se incorpora a la documentación preventiva de la empresa junto con la evaluación de riesgos y la planificación de la actividad preventiva.

7. Fases de elaboración del mapa de riesgos

La elaboración de un mapa de riesgos sigue un proceso ordenado que suele desarrollarse en las siguientes fases:

• 1. Recogida de información y datos. Se reúnen los planos del centro, la descripción de los procesos y los puestos, la plantilla, los datos de siniestralidad (accidentes y enfermedades profesionales), las evaluaciones de riesgos previas y las mediciones higiénicas (ruido, contaminantes, iluminación). Es la base documental del mapa.
• 2. Identificación de los riesgos. Para cada zona y puesto se determinan los factores de riesgo presentes (mecánicos, eléctricos, de incendio, químicos, físicos, biológicos, ergonómicos y psicosociales), a partir de la observación directa, las listas de comprobación y la consulta a los trabajadores.
• 3. Localización sobre el plano. Cada riesgo identificado se sitúa geográficamente en el plano del centro, de modo que quede claro dónde se encuentra.
• 4. Valoración o estimación de la magnitud. Se estima la importancia de cada riesgo combinando la probabilidad de que se materialice y la severidad de sus consecuencias, normalmente con el método binario del INSST (riesgo trivial, tolerable, moderado, importante e intolerable). Esta valoración es la que permite priorizar.
• 5. Representación gráfica. Se plasman los riesgos en el plano mediante una simbología normalizada: símbolos o pictogramas según el tipo de riesgo y un código de colores según su gravedad (por ejemplo, verde/amarillo/naranja/rojo de menor a mayor). El resultado es el mapa propiamente dicho, acompañado de una leyenda.
• 6. Interpretación, propuestas y actualización. A la vista del mapa se proponen las medidas correctoras, se integran en la planificación de la actividad preventiva y se fija la revisión periódica del mapa, que es un documento «vivo» que debe actualizarse cuando cambian los procesos, los equipos o tras un accidente.

El corazón del mapa es la valoración de la fase cuarta, porque de ella depende la prioridad de actuación. El método más difundido —el binario del INSST— cruza en una matriz la probabilidad estimada (baja, media, alta) con la severidad de las consecuencias (ligeramente dañino, dañino, extremadamente dañino) y obtiene un nivel de riesgo que va de trivial a intolerable. Ese nivel indica no solo la urgencia, sino también el plazo con el que deben adoptarse las medidas: un riesgo intolerable obliga a paralizar el trabajo hasta corregirlo, mientras que un riesgo tolerable puede abordarse de forma programada. Al representar esos niveles con colores sobre el plano, el mapa convierte una tabla de valores en una imagen inmediatamente legible, que dirige la mirada hacia las zonas «rojas». La periodicidad de la revisión no está tasada con carácter general, pero el mapa —como la evaluación de la que se nutre— debe actualizarse siempre que cambien las condiciones de trabajo, se incorporen nuevos equipos o procesos, se detecten daños en la salud o lo aconsejen los controles periódicos.

En definitiva, el mapa de riesgos cierra el círculo entre la evaluación (saber qué riesgos hay y cuánto valen) y la planificación (decidir qué medidas adoptar y en qué orden). Traduce a un plano lo que la evaluación expresa en documentos, y por su fuerza visual es una herramienta especialmente eficaz para la información y la participación. Todo ello confirma la idea rectora del tema: frente al riesgo laboral, el ordenamiento ordena prevenir antes que proteger, actuar en el origen y de forma colectiva, y reservar el equipo de protección individual para cuando no queda otra alternativa; y para decidir dónde y cómo actuar, nada mejor que disponer de una buena fotografía de los riesgos: el mapa.