El procedimiento administrativo común y el acto administrativo

Tema desarrollado siguiendo la estructura habitual de la oposición. La información es orientativa: verifica siempre el temario, la normativa y el currículo vigentes en tu convocatoria y tu comunidad autónoma.

Índice

• 0. Introducción
• 1. Relación con el currículo
• 2. El procedimiento administrativo común
  • 2.1. Concepto y normativa
  • 2.2. Los interesados
  • 2.3. Las fases del procedimiento
• 3. Los derechos de los ciudadanos
• 4. El acto administrativo
  • 4.1. Concepto, elementos y clases
  • 4.2. Requisitos y eficacia
  • 4.3. La validez: nulidad y anulabilidad
• 5. El silencio administrativo
• 6. La revisión de oficio
• 7. Conclusiones
• 8. Bibliografía y webgrafía

0. Introducción

La Administración no actúa de forma libre, sino a través de un cauce formal y garantista: el procedimiento administrativo. Es la principal garantía tanto del acierto y la legalidad de la decisión administrativa como de los derechos de los ciudadanos. La empresa se relaciona constantemente con la Administración mediante procedimientos (licencias, subvenciones, contratos, sanciones), por lo que conocer sus reglas es de máxima utilidad práctica. Este tema continúa el bloque de Derecho público tras la organización del Estado y las Administraciones públicas.

El fundamento constitucional está en el artículo 103 CE (la Administración sirve con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho) y en el artículo 105 CE (audiencia del interesado). La norma reguladora es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC). Siguiendo el título, estudiaremos el procedimiento, los derechos de los ciudadanos, el acto administrativo, el silencio y la revisión de oficio.

1. Relación con el currículo

Dentro de la familia profesional de Administración y Gestión y del marco de la LOE 2/2006 (LOMCE 8/2013, LOMLOE 3/2020) y de la Ley Orgánica 3/2022 de Formación Profesional, este tema sustenta:

• Administración y Finanzas (Grado Superior, Real Decreto 1584/2011; Orden ECD/308/2012): el módulo Gestión de la documentación jurídica y empresarial, en su parte de procedimiento administrativo y relaciones con la Administración.
• Gestión Administrativa (Grado Medio, Real Decreto 1631/2009): el módulo Tratamiento de la documentación contable y el de Empresa y Administración, donde se tramitan documentos ante las Administraciones.

El reto didáctico es que el alumnado sepa tramitar un procedimiento (presentar solicitudes, alegaciones y recursos) y conozca sus derechos frente a la Administración. Se citará la normativa autonómica del currículo correspondiente.

2. El procedimiento administrativo común

2.1. Concepto y normativa

El procedimiento administrativo es el cauce formal, integrado por una serie ordenada de actos y trámites, a través del cual la Administración prepara y manifiesta su voluntad y produce sus decisiones. Es «común» porque la Ley 39/2015 establece un procedimiento único y general para todas las Administraciones (estatal, autonómica y local), sin perjuicio de especialidades. La LPAC se caracteriza, además, por su apuesta decidida por la administración electrónica (tramitación digital por defecto).

2.2. Los interesados

Son interesados en el procedimiento (artículo 4 LPAC): quienes lo promueven como titulares de derechos o intereses legítimos; quienes, sin haberlo iniciado, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión; y aquellos cuyos intereses legítimos puedan resultar afectados y se personen. Se exige capacidad de obrar ante las Administraciones, y se admite la actuación mediante representante.

2.3. Las fases del procedimiento

El procedimiento se ordena en cuatro fases:

• Iniciación: de oficio (por acuerdo del órgano, denuncia, petición razonada u orden superior) o a solicitud del interesado. Pueden adoptarse medidas provisionales.
• Ordenación: impulso de oficio del procedimiento, con respeto a los principios de celeridad y de igualdad.
• Instrucción: los actos de prueba, alegaciones, informes y el trámite de audiencia al interesado, dirigidos a determinar y comprobar los hechos.
• Terminación: el modo normal es la resolución expresa; también terminan por desistimiento, renuncia, caducidad o por acuerdo o pacto (terminación convencional).

3. Los derechos de los ciudadanos

La LPAC reconoce un amplio catálogo de derechos. El artículo 13 enumera los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones: a comunicarse electrónicamente; a ser asistidas en el uso de medios electrónicos; a un trato con respeto y deferencia; al acceso a la información pública y a los archivos y registros; a no aportar documentos que ya obren en poder de la Administración; a la protección de datos personales; entre otros. Junto a ellos, el artículo 53 recoge los derechos del interesado en el procedimiento: a conocer el estado de la tramitación y a obtener copias; a identificar a las autoridades y al personal responsable; a formular alegaciones y aportar documentos; a no presentar documentos ya aportados o elaborados por la Administración; y a ser oído en el trámite de audiencia. Son la concreción del derecho a una buena administración.

4. El acto administrativo

4.1. Concepto, elementos y clases

El acto administrativo es toda declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una Administración en el ejercicio de una potestad administrativa y sujeta al Derecho administrativo. Sus elementos son: subjetivo (el órgano competente), objetivo (contenido lícito, posible y determinado), causal (el fin de interés general) y formal (el procedimiento y la forma). Se clasifican, entre otros criterios, en actos favorables (amplían derechos: autorizaciones, subvenciones) y de gravamen (los restringen: sanciones, órdenes); expresos y presuntos (silencio); y resolutorios o de trámite.

4.2. Requisitos y eficacia

Los actos deben producirse por el órgano competente y ajustarse al procedimiento. Han de adoptar la forma que corresponda, por lo general escrita (artículo 36 LPAC). Determinados actos deben ser motivados (artículo 35): los que limiten derechos, los que resuelvan recursos o se separen del criterio anterior, los discrecionales, etc. En cuanto a la eficacia, los actos se presumen válidos y producen efectos desde que se dictan (ejecutividad), si bien su eficacia puede demorarse hasta su notificación (artículo 40) o publicación; la notificación defectuosa puede privar de efectos al acto.

4.3. La validez: nulidad y anulabilidad

La invalidez del acto presenta dos grados:

• Nulidad de pleno derecho (artículo 47 LPAC): el grado máximo, reservado a vicios graves y tasados (actos que lesionen derechos fundamentales, dictados por órgano manifiestamente incompetente, de contenido imposible, constitutivos de infracción penal, dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento, etc.). El acto nulo no produce efectos y su vicio es insubsanable e imprescriptible.
• Anulabilidad (artículo 48 LPAC): la regla general para las demás infracciones del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. El acto anulable es válido mientras no se anule y su vicio es subsanable (convalidación). Los defectos de forma solo invalidan si privan al acto de los requisitos indispensables o causan indefensión.

5. El silencio administrativo

La Administración tiene la obligación de resolver expresamente y de notificar en plazo todos los procedimientos (artículo 21 LPAC). Cuando incumple ese deber dentro del plazo máximo, la ley anuda al silencio unas consecuencias para proteger al ciudadano:

• En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado (artículo 24 LPAC), el silencio es, por regla general, positivo (estimatorio): la falta de resolución equivale a la concesión de lo solicitado. Excepcionalmente es negativo cuando una ley o norma de la UE así lo establezca, y en ciertos supuestos (derecho de petición, facultades sobre el dominio público, actividades que puedan dañar el medio ambiente, procedimientos de responsabilidad o de impugnación de actos). El silencio positivo es un verdadero acto; el negativo, una mera ficción para permitir el recurso.
• En los procedimientos iniciados de oficio (artículo 25 LPAC): si pudieran derivarse efectos favorables, el silencio es desestimatorio; si son de gravamen o sancionadores, se produce la caducidad del procedimiento.

6. La revisión de oficio

La revisión de oficio es la potestad de la Administración para volver sobre sus propios actos y dejarlos sin efecto, sin necesidad de acudir a los tribunales. Es una potestad excepcional, por la tensión que genera con la seguridad jurídica. Sus modalidades son:

• Revisión de actos nulos (artículo 106 LPAC): la Administración puede declarar de oficio la nulidad de los actos que incurran en alguna causa del artículo 47, en cualquier momento, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente.
• Declaración de lesividad de actos anulables (artículo 107 LPAC): la Administración no puede anular por sí misma los actos favorables anulables; debe declararlos lesivos para el interés público (en el plazo de cuatro años) e impugnarlos después ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
• Revocación y rectificación (artículo 109 LPAC): la Administración puede revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables (mientras no sea contrario al ordenamiento) y rectificar los errores materiales, de hecho o aritméticos.

Frente a la revisión de oficio, el ciudadano dispone de los recursos administrativos (alzada, reposición y extraordinario de revisión) y del recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, objeto del tema siguiente.

7. Conclusiones

El procedimiento administrativo común, regulado en la Ley 39/2015, es el cauce formal y garantista de la actuación administrativa, con sus fases de iniciación, ordenación, instrucción y terminación, y con un robusto catálogo de derechos de los ciudadanos (artículos 13 y 53). Su resultado típico es el acto administrativo, que se presume válido y ejecutivo pero puede incurrir en nulidad (artículo 47) o anulabilidad (artículo 48). Ante la inactividad, el silencio administrativo protege al interesado (positivo, por regla, en los procedimientos a solicitud; desestimatorio o con caducidad en los de oficio). Y la revisión de oficio permite a la Administración depurar sus actos nulos, declarar lesivos los anulables o revocar los de gravamen.

Para el profesorado de Administración de Empresas, este tema es de gran aplicación práctica en las relaciones de la empresa con la Administración y enlaza directamente con el siguiente, dedicado a los recursos administrativos y a la jurisdicción contencioso-administrativa.

8. Bibliografía y webgrafía

• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículos 4, 13, 21, 24, 25, 35, 36, 40, 47, 48, 53, 106, 107 y 109).
• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Constitución Española de 1978 (artículos 103, 105 y 106).
• Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (revisión judicial de los actos).
• Manuales de Derecho Administrativo. Webgrafía: Boletín Oficial del Estado (boe.es); portal de la Administración (administracion.gob.es); Consejo de Estado (consejo-estado.es).