La Seguridad Social. El régimen general: encuadramiento, cotización, recaudación y acción protectora

Tema desarrollado siguiendo la estructura habitual de la oposición. La información es orientativa: verifica siempre el temario, la normativa y el currículo vigentes en tu convocatoria y tu comunidad autónoma. Los tipos de cotización y las cuantías se actualizan cada año; comprueba los vigentes.

Índice

• 0. Introducción
• 1. Relación con el currículo
• 2. Concepto, normativa y ámbito
  • 2.1. Concepto y fundamento
  • 2.2. Normativa vigente
  • 2.3. Ámbito de aplicación
• 3. La estructura del sistema
  • 3.1. Modalidades y niveles
  • 3.2. Régimen general y regímenes especiales
  • 3.3. Entidades gestoras y servicios comunes
• 4. El régimen general: los actos de encuadramiento
  • 4.1. La inscripción de empresas
  • 4.2. La afiliación
  • 4.3. Altas y bajas
• 5. La cotización
• 6. La recaudación
• 7. La acción protectora
• 8. Conclusiones
• 9. Bibliografía y webgrafía

0. Introducción

Uno de los grandes logros del Estado social es la Seguridad Social: el sistema público que protege a las personas frente a las situaciones de necesidad —la enfermedad, el accidente, la vejez, el desempleo, la muerte del sostén de la familia— mediante un mecanismo de solidaridad colectiva. Trabajar no es solo percibir un salario: es también cotizar y quedar cubierto por esta red de protección. Comprender cómo funciona la Seguridad Social es, por ello, esencial para cualquier trabajador.

Su fundamento está en la Constitución: el artículo 41 ordena a los poderes públicos mantener «un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo». Su norma central es el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 8/2015). Siguiendo el enunciado, estudiaremos el concepto, la normativa y el ámbito, la estructura del sistema, el régimen general (encuadramiento, cotización y recaudación) y la acción protectora.

1. Relación con el currículo

La Seguridad Social es un contenido nuclear del módulo de FOL (bloque de relación laboral y protección social) y de gran utilidad práctica para el alumnado, que a lo largo de su vida cotizará y percibirá prestaciones.

• Capacita para comprender la cotización (la conexión con la nómina) y para conocer las prestaciones a las que se tiene derecho.
• Conecta con los organismos laborales, con el salario y con la prevención de riesgos.
• Desarrolla las competencias cívica, numérica y de ciudadanía social, y el valor de la solidaridad.

El reto didáctico es hacer accesible un sistema complejo con casos prácticos (calcular una cuota, identificar la prestación aplicable) y con las sedes electrónicas de la Seguridad Social. Se citará la normativa y las cuantías vigentes.

2. Concepto, normativa y ámbito

2.1. Concepto y fundamento

La Seguridad Social es el conjunto de medidas públicas con las que el Estado protege a los ciudadanos frente a las situaciones de necesidad, garantizándoles prestaciones (económicas, sanitarias y de servicios sociales) mediante un sistema de solidaridad y reparto. Su idea rectora es que las cotizaciones de quienes trabajan hoy financian las prestaciones de quienes las necesitan (los jubilados, los enfermos, los parados): un pacto entre generaciones y entre situaciones.

Históricamente, la protección social evolucionó desde la beneficencia (caridad graciable) a los seguros sociales (protección de riesgos concretos —accidentes, vejez—, iniciada por Bismarck en el siglo XIX) y, finalmente, a la Seguridad Social como sistema integral y universal (a partir del informe Beveridge de 1942). Es una de las conquistas centrales del constitucionalismo social, y su sostenibilidad —ante el envejecimiento de la población— es hoy uno de los grandes debates públicos.

En la evolución histórica suelen contraponerse dos modelos. El modelo «Bismarck» o profesional (Alemania, finales del siglo XIX) protege a los trabajadores frente a riesgos concretos mediante seguros sociales financiados con cotizaciones, y las prestaciones son proporcionales a lo cotizado (lógica contributiva). El modelo «Beveridge» o universal (Reino Unido, 1942) protege a todos los ciudadanos frente a la necesidad, con financiación por impuestos y prestaciones básicas iguales (lógica asistencial). El sistema español es mixto: predominantemente contributivo, pero con un creciente nivel no contributivo y universal, sobre todo en sanidad.

Del artículo 41 de la Constitución y de la propia lógica del sistema se deducen sus principios informadores: la universalidad (tiende a proteger a todos), la solidaridad (los que más aportan sostienen a los que más necesitan; solidaridad intergeneracional, interterritorial y entre profesiones), la unidad (un sistema único con caja única gestionado por el Estado), la igualdad (a igual necesidad, igual protección) y la suficiencia (las prestaciones deben cubrir realmente la necesidad).

La sostenibilidad del sistema —el equilibrio entre ingresos por cotizaciones y gasto en pensiones— es hoy el gran reto, por el envejecimiento de la población y la jubilación de las generaciones del baby boom. De ahí las sucesivas reformas orientadas a garantizar su viabilidad sin renunciar a su carácter público y solidario, tarea que se aborda en el marco del consenso del Pacto de Toledo.

2.2. Normativa vigente

La norma básica es el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, desarrollado por numerosos reglamentos (de inscripción, afiliación, cotización, recaudación y de cada prestación) y complementado por las órdenes anuales de cotización y las leyes de presupuestos. A ella se añaden las normas internacionales: los convenios de la OIT, los reglamentos de la Unión Europea de coordinación de los sistemas de Seguridad Social (Reglamento 883/2004, que garantiza los derechos de los trabajadores migrantes: totalización de periodos, exportación de prestaciones) y los convenios bilaterales con terceros países.

La LGSS se estructura en un título preliminar con las normas generales y comunes (campo de aplicación, afiliación, cotización, recaudación, acción protectora), un extenso régimen del régimen general y del resto de regímenes, y un título dedicado a las prestaciones no contributivas. Es, por su volumen y su continua modificación, una de las normas más complejas del ordenamiento; de ahí la importancia de acudir siempre a su versión consolidada y a las órdenes de cotización del año.

El Pacto de Toledo (1995 y sus sucesivas renovaciones) es el acuerdo parlamentario que fija las recomendaciones para garantizar la estabilidad del sistema de pensiones: la separación de las fuentes de financiación (las prestaciones contributivas se pagan con cotizaciones y las no contributivas con impuestos), la constitución de un Fondo de Reserva («hucha de las pensiones»), la revalorización de las pensiones y la adaptación a la realidad demográfica. Sus recomendaciones inspiran las reformas legales.

2.3. Ámbito de aplicación

El sistema protege, en su modalidad contributiva, a quienes ejercen una actividad profesional (trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia, con independencia de su sexo, estado o profesión) y a los asimilados; y, en su modalidad no contributiva, a todos los ciudadanos que se encuentren en situación de necesidad y carezcan de recursos, aunque no hayan cotizado. Se materializa así el mandato constitucional de protección «para todos los ciudadanos». La incorporación al sistema de quien trabaja es obligatoria e irrenunciable: no depende de la voluntad de las partes.

3. La estructura del sistema

3.1. Modalidades y niveles

El sistema se organiza en dos modalidades y varios niveles:

• La modalidad contributiva (nivel profesional): las prestaciones se reconocen a quienes han cotizado y son, en general, proporcionales a lo cotizado; se financia básicamente con las cotizaciones de empresarios y trabajadores. Es el núcleo del sistema (jubilación, incapacidad, desempleo contributivo…).
• La modalidad no contributiva (nivel asistencial): protege a quienes se hallan en situación de necesidad y carecen de recursos, sin exigir cotización previa; se financia con impuestos (aportaciones del Estado). Comprende, por ejemplo, las pensiones no contributivas de jubilación e invalidez, el subsidio por desempleo, las prestaciones familiares y el Ingreso Mínimo Vital.

Junto a ambas existe un nivel complementario, libre y privado (planes y fondos de pensiones, mejoras voluntarias de las empresas, seguros), que el artículo 41 de la Constitución declara libre y que se superpone —sin sustituirla— a la protección pública.

Este nivel complementario o de previsión social complementaria comprende los planes y fondos de pensiones (individuales y de empleo), las mejoras voluntarias que las empresas pactan en convenio (por ejemplo, complementos de la prestación de incapacidad temporal hasta el 100 % del salario) y los seguros privados. No sustituye a la Seguridad Social pública, sino que la complementa para quien desea o puede reforzar su protección; su desarrollo se fomenta, sobre todo, en su modalidad de empleo (negociada colectivamente).

Para reforzar la sostenibilidad, el sistema cuenta además con un Fondo de Reserva de la Seguridad Social (la «hucha de las pensiones»), constituido con los excedentes de cotización para hacer frente a necesidades futuras, y con mecanismos de revalorización de las pensiones que tratan de mantener su poder adquisitivo. La combinación de un nivel público fuerte y un nivel complementario voluntario es el modelo hacia el que apuntan las reformas.

3.2. Régimen general y regímenes especiales

Por razón de la actividad, el sistema se divide en un régimen general y varios regímenes especiales:

• El régimen general agrupa a la mayoría de los trabajadores por cuenta ajena de la industria y los servicios. Es el régimen de referencia. Dentro de él existen sistemas especiales para ciertas actividades (agrario, empleados de hogar), con particularidades de cotización.
• Los regímenes especiales atienden a colectivos con singularidades: el régimen especial de trabajadores autónomos (RETA), el del mar (gestionado por el Instituto Social de la Marina) y el de la minería del carbón. La tendencia legal es la convergencia hacia el régimen general, para lograr un sistema más homogéneo.

3.3. Entidades gestoras y servicios comunes

La gestión del sistema corresponde a distintos organismos públicos:

• Las entidades gestoras: el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), que reconoce y gestiona las prestaciones económicas (y el Ingreso Mínimo Vital); el Instituto Social de la Marina (ISM), para el sector marítimo-pesquero; y el IMSERSO y los órganos autonómicos, para los servicios sociales y determinadas prestaciones no contributivas. La asistencia sanitaria la prestan los servicios de salud de las comunidades autónomas.
• El servicio común: la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), «caja única» del sistema, que gestiona la inscripción, la afiliación, la cotización y la recaudación y administra el patrimonio y los fondos.
• Las entidades colaboradoras: las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social (asociaciones de empresarios que gestionan las contingencias profesionales —accidentes de trabajo y enfermedades profesionales— y parte de la incapacidad temporal) y las empresas (que colaboran, por ejemplo, en el pago delegado de la incapacidad temporal).

Conviene distinguir con claridad las entidades gestoras (que reconocen y gestionan las prestaciones: INSS, ISM, IMSERSO) del servicio común (la TGSS, que gestiona el dinero: afiliación, cotización, recaudación y el patrimonio único de la Seguridad Social). Esta separación entre quién paga las prestaciones y quién administra la caja única es una garantía de control y de eficacia.

La gestión se realiza hoy de forma electrónica: las empresas se relacionan con la TGSS a través del Sistema RED (Remisión Electrónica de Documentos) y del sistema de liquidación directa, y los ciudadanos disponen de la sede electrónica y de aplicaciones (como Import@ss) para gestionar altas, informes de vida laboral y prestaciones. La digitalización ha simplificado enormemente unos trámites antes farragosos.

El patrimonio de la Seguridad Social es único y está afecto a sus fines; la TGSS lo administra y custodia. La colaboración de las empresas y de las mutuas en la gestión (por ejemplo, adelantando el pago de la incapacidad temporal, que luego se compensa en la cotización) descarga de trabajo a la Administración y agiliza el cobro por los beneficiarios.

4. El régimen general: los actos de encuadramiento

Los actos de encuadramiento son los que incorporan a empresas y trabajadores al sistema. Corresponden a la TGSS y son obligatorios y previos a la actividad.

4.1. La inscripción de empresas

La inscripción de la empresa es el acto por el que el empresario que va a contratar trabajadores se da de alta como tal ante la TGSS, antes de iniciar su actividad. Con ella se le asigna un Código de Cuenta de Cotización (CCC), número que identifica a la empresa ante la Seguridad Social y bajo el cual se agrupan sus trabajadores. En la inscripción, el empresario hace constar la entidad (mutua o INSS) con la que cubre las contingencias profesionales.

4.2. La afiliación

La afiliación es el acto por el que una persona se incorpora por primera vez al sistema de la Seguridad Social. Sus caracteres:

• Es única: cada persona tiene un solo número de afiliación para toda su vida, cualquiera que sea el régimen o la empresa.
• Es general y obligatoria: alcanza a todos los que trabajan y no depende de la voluntad de las partes.
• Es vitalicia: se mantiene aunque la persona deje de trabajar (entonces pasa a situación de baja, pero no pierde su número).
• La solicita el empresario respecto de sus trabajadores antes del inicio de la prestación; si no lo hace, puede afiliarlos de oficio la TGSS o la Inspección, o solicitarla el propio trabajador.

4.3. Altas y bajas

Mientras la afiliación es única y vitalicia, las altas y bajas reflejan el inicio y el cese de cada actividad concreta. El alta comunica a la TGSS que un trabajador comienza a prestar servicios y activa la obligación de cotizar y la cobertura; debe solicitarla el empresario antes del inicio de la actividad. La baja comunica el cese. Existen situaciones singulares: el alta de oficio (practicada por la Inspección o la TGSS cuando el empresario incumple) y, muy importante, el alta de pleno derecho o presunta: a efectos de las contingencias profesionales (accidente de trabajo y enfermedad profesional) y del desempleo, se considera al trabajador en alta aunque el empresario haya incumplido su obligación de darlo de alta, de modo que quede protegido (con responsabilidad del empresario incumplidor). Junto al alta se distingue la situación asimilada al alta (desempleo, excedencia por cuidado, etc.), en la que se conserva la protección pese a no trabajarse.

Cada trabajador tiene, además del número de afiliación, un Número de la Seguridad Social (NUSS) que lo identifica en todas sus relaciones con el sistema. Las comunicaciones de altas, bajas y variaciones de datos deben efectuarse en los plazos reglamentarios (el alta, con carácter previo al inicio; la baja, en los días siguientes al cese), por medios electrónicos.

El incumplimiento de las obligaciones de encuadramiento y cotización constituye una infracción grave o muy grave, sancionable por la Inspección de Trabajo, y puede acarrear la responsabilidad del empresario en el pago de las prestaciones que hubiera debido cubrir (por ejemplo, si un trabajador no dado de alta sufre un accidente de trabajo). La afiliación y el alta no son, pues, una mera formalidad: son la puerta de la protección social del trabajador.

5. La cotización

La cotización es la obligación de ingresar en la Seguridad Social unas cantidades (cuotas) calculadas sobre unas bases. Nace con el alta y subsiste mientras dura la actividad. El sujeto obligado es el empresario, que ingresa tanto su aportación como la del trabajador, que descuenta de la nómina (retención vista en el tema del recibo de salarios).

La cuota se obtiene aplicando un tipo (un porcentaje) a una base de cotización (artículo 147 de la LGSS):

• La base de contingencias comunes (BCCC): las percepciones salariales del mes más la prorrata de pagas, excluidas las horas extraordinarias, con topes máximo y mínimo.
• La base de contingencias profesionales y de conceptos de recaudación conjunta (BCCP): la anterior más las horas extraordinarias; sirve para accidentes de trabajo, desempleo, Formación Profesional y FOGASA.

Los tipos se reparten entre la empresa (la mayor parte) y el trabajador. Con carácter orientativo: por contingencias comunes, el 28,30 % (23,60 % empresa + 4,70 % trabajador); por desempleo, un porcentaje variable según el tipo de contrato; por Formación Profesional, el 0,70 % (0,60 % + 0,10 %); por FOGASA, el 0,20 % (solo empresa); por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, un tipo a cargo exclusivo de la empresa según una tarifa de primas por actividad; y el Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), para reforzar las pensiones. La cotización se regula en los artículos 19 y siguientes de la LGSS.

La obligación de cotizar nace con el inicio de la actividad (el alta) y se extingue con el cese debidamente comunicado; subsiste, además, en ciertas situaciones asimiladas. Las bases están sujetas a un tope máximo (una base máxima común para todos los grupos, que se actualiza cada año) y a unos topes mínimos ligados al salario mínimo interprofesional y al grupo de cotización, de modo que la cotización se mueve siempre dentro de esa horquilla.

Un ejemplo ilustra el cálculo. Para una base de contingencias comunes de 1.800 €, la cuota del trabajador por contingencias comunes (4,70 %) sería 84,60 €; a ella se suman su cotización por desempleo, Formación Profesional y el MEI. La cuota de la empresa por contingencias comunes (23,60 %) sería 424,80 €, más desempleo, Formación Profesional, FOGASA y la prima de accidentes de trabajo. La suma de todas las cuotas —la del trabajador (descontada en nómina) y la de la empresa— es lo que esta ingresa mensualmente en la Tesorería.

Para fomentar el empleo, la ley prevé reducciones y bonificaciones en las cuotas empresariales (por la contratación indefinida, de jóvenes, de personas con discapacidad o en dificultad, entre otros colectivos). Estos incentivos son un instrumento de política de empleo, aunque su eficacia es objeto de debate.

6. La recaudación

La recaudación es la función de cobro de las cuotas y demás recursos del sistema, atribuida a la Tesorería General de la Seguridad Social. Se realiza mediante el sistema de liquidación directa (el sistema informático que calcula las cuotas a partir de los datos que la empresa comunica). La cotización tiene periodicidad mensual y se ingresa en el periodo voluntario (el mes siguiente); si no se paga, se abre la vía de apremio (periodo ejecutivo), con recargos e intereses y el eventual embargo de bienes del deudor. La TGSS puede conceder aplazamientos del pago en determinadas condiciones. El control del cumplimiento corresponde a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que puede levantar actas de liquidación de las cuotas no ingresadas.

El impago de las cuotas en plazo genera recargos (un porcentaje que aumenta según el retraso) y el devengo de intereses; la deuda no satisfecha se reclama por la providencia de apremio y, en su caso, mediante el embargo de bienes. La obligación de cotizar prescribe a los cuatro años, lo mismo que el derecho de la Tesorería a exigir el pago; por eso es importante conservar los justificantes.

Conviene insistir, con finalidad orientadora, en la importancia de cotizar: cada periodo cotizado se refleja en el informe de vida laboral del trabajador y constituye la base de sus derechos futuros (la pensión de jubilación, la prestación por desempleo, la incapacidad). El trabajo sin alta ni cotización (la economía sumergida) priva al trabajador de esta protección y es una infracción grave; una de las tareas del profesorado de FOL es concienciar sobre ello.

7. La acción protectora

La acción protectora es el conjunto de prestaciones con las que el sistema protege a las personas ante las situaciones de necesidad. Se activa cuando se produce una contingencia protegida, que puede ser:

• Común: la enfermedad común y el accidente no laboral (los ajenos al trabajo).
• Profesional: el accidente de trabajo y la enfermedad profesional (derivados del trabajo), que gozan de una protección reforzada (no exigen periodo previo de cotización, la base de cálculo es más favorable y se cubren desde el alta de pleno derecho).

La distinción entre contingencias comunes y profesionales tiene, pues, consecuencias prácticas de gran calado. El accidente de trabajo se define legalmente como toda lesión corporal que el trabajador sufra con ocasión o por consecuencia del trabajo por cuenta ajena, e incluye el accidente in itinere (el de ida o vuelta al trabajo). La enfermedad profesional es la contraída a consecuencia del trabajo en las actividades incluidas en un cuadro oficial y por la acción de los elementos allí indicados. Su estudio detallado, junto al del resto de contingencias y prestaciones, corresponde al tema siguiente.

Las prestaciones son de varios tipos:

• Económicas: sustituyen o complementan las rentas del trabajo. Son las de incapacidad temporal, nacimiento y cuidado del menor, riesgo durante el embarazo y la lactancia, incapacidad permanente (en sus grados), jubilación, muerte y supervivencia (viudedad, orfandad), desempleo, las prestaciones familiares y el Ingreso Mínimo Vital.
• En especie: la asistencia sanitaria (prestación farmacéutica y servicios del sistema de salud).
• Los servicios sociales (atención a personas mayores y con discapacidad, recuperación) y la asistencia social complementaria.

Las prestaciones tienen unos caracteres comunes: son irrenunciables e indisponibles (no cabe cederlas ni renunciar a ellas), intransferibles y, en general, inembargables (con los límites de los salarios). El derecho a las prestaciones no prescribe, aunque sí lo hacen las mensualidades concretas no reclamadas. Cada prestación exige unos requisitos (estar en alta o situación asimilada, un periodo previo de cotización o carencia —salvo en las profesionales—, la concurrencia de la contingencia) y se estudia en detalle en el tema siguiente.

Un principio importante es el de automaticidad de las prestaciones: en muchos casos —señaladamente en las contingencias profesionales— la entidad gestora o la mutua anticipa la prestación al trabajador aunque el empresario haya incumplido sus obligaciones de alta o cotización, sin perjuicio de repetir después contra el empresario incumplidor (responsabilidad empresarial). Se protege así al trabajador, que no debe pagar las consecuencias del incumplimiento de su empleador.

La protección por desempleo merece una mención, por su importancia y por su cita expresa en el artículo 41 de la Constitución. Tiene un nivel contributivo (la prestación por desempleo, para quien ha cotizado, cuya duración y cuantía dependen de lo cotizado) y un nivel asistencial (los subsidios, para quien agota la prestación o no reúne la carencia y carece de rentas). A ellos se añade, como última red de protección frente a la pobreza, el Ingreso Mínimo Vital, prestación no contributiva gestionada por el INSS que garantiza unos ingresos mínimos a los hogares vulnerables.

8. Conclusiones

La Seguridad Social es el gran instrumento del Estado social para proteger a los ciudadanos frente a las situaciones de necesidad (artículo 41 de la Constitución), regulada por la Ley General de la Seguridad Social (RDLeg 8/2015). Su estructura combina las modalidades contributiva (financiada por cotizaciones, proporcional a lo cotizado) y no contributiva (financiada por impuestos, para quien carece de recursos), y se organiza en un régimen general y unos regímenes especiales, gestionados por el INSS, el ISM y el IMSERSO, con la TGSS como caja única.

El régimen general funciona mediante los actos de encuadramiento (inscripción de la empresa con su Código de Cuenta de Cotización, afiliación única y vitalicia del trabajador, altas y bajas), la cotización (bases y tipos a cargo de la empresa y del trabajador) y la recaudación por la TGSS, todo ello al servicio de la acción protectora: un catálogo de prestaciones frente a las contingencias comunes y profesionales. Para el profesorado de FOL, dominar el sistema es esencial para orientar al alumnado sobre sus derechos y deberes de protección social, y enlaza con el estudio detallado de las prestaciones.

9. Bibliografía y webgrafía

• Constitución Española de 1978 (artículo 41). Real Decreto Legislativo 8/2015, texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS).
• Reglamentos de inscripción de empresas, afiliación, cotización y recaudación. Orden anual de cotización a la Seguridad Social. Reglamento (CE) 883/2004 de coordinación de los sistemas de Seguridad Social.
• Montoya Melgar, A.: Derecho del Trabajo. Blasco Lahoz, J. F. y López Gandía, J.: Curso de Seguridad Social. Manuales de Derecho de la Seguridad Social.
• Informe Beveridge (1942) y modelo Bismarck de seguros sociales (referencias históricas).
• Webgrafía: Seguridad Social (seg-social.es), Tesorería General y sedes electrónicas; Instituto Nacional de la Seguridad Social; Boletín Oficial del Estado (boe.es); TodoFP (todofp.es).