Guía de estudio del Tema 8. Se apoya en el texto consolidado de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Material de estudio: para cualquier uso oficial, acude al BOE.

0. Introducción

La Administración General del Estado (AGE) es la organización que sirve de instrumento al Gobierno de la Nación (Tema 5) para desarrollar la función ejecutiva en todo el territorio y en el exterior. Si el Gobierno dirige la política, la Administración la ejecuta: gestiona los servicios públicos, aplica las leyes, tramita los procedimientos y atiende a la ciudadanía. Comprender su estructura —quién manda sobre quién, qué órganos existen y para qué sirve cada uno— es imprescindible para cualquier empleado público, y muy especialmente para un auxiliar administrativo, que trabajará dentro de esa maquinaria.

La norma de referencia de este tema es la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, conocida por sus siglas LRJSP. Junto con su norma hermana, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), forma el binomio que en 2015 renovó el Derecho administrativo español. Ambas entraron en vigor el 2 de octubre de 2016 y vinieron a sustituir a un conjunto de normas anteriores: la vieja Ley 30/1992 de régimen jurídico y procedimiento, la Ley 6/1997 (LOFAGE) de organización y funcionamiento de la AGE, la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos y buena parte de la Ley 28/2006 de agencias estatales.

La distinción esencial es esta: la Ley 39/2015 regula el "hacia afuera" —cómo se relaciona la Administración con el ciudadano, cómo se tramitan los procedimientos y se dictan los actos— mientras que la Ley 40/2015 regula el "hacia adentro" —cómo se organiza la Administración, qué órganos la componen, cómo funcionan internamente, cómo se relacionan las distintas Administraciones entre sí y qué régimen tienen la responsabilidad patrimonial y la potestad sancionadora—. Este tema se ocupa fundamentalmente de la Ley 40/2015 y, dentro de ella, de la organización de la AGE (su Título I) y del sector público institucional (su Título II), sin perder de vista los principios y las reglas generales de organización que la propia Ley establece con carácter común para todas las Administraciones.

1. La Ley 40/2015: objeto, ámbito y estructura

El artículo 1 define el objeto de la Ley: establecer y regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones y de la potestad sancionadora, así como la organización y el funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional para el desarrollo de sus actividades. Es decir, la Ley tiene una parte común a todas las Administraciones (principios, órganos, responsabilidad, potestad sancionadora, funcionamiento electrónico, convenios y relaciones interadministrativas) y una parte específica de la AGE y su sector público (Títulos I y II).

El artículo 2 fija el ámbito subjetivo. La Ley se aplica al sector público, que comprende: a) la Administración General del Estado; b) las Administraciones de las comunidades autónomas; c) las entidades que integran la Administración Local; y d) el sector público institucional. Este último, a su vez, se integra por: cualesquiera organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas; las entidades de Derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones (que se sujetarán a la Ley en lo que específicamente se disponga y, en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas); y las Universidades públicas (regidas por su normativa específica y supletoriamente por esta Ley). La propia Ley aclara que tienen la consideración de Administraciones Públicas en sentido estricto la AGE, las de las comunidades autónomas, las entidades locales y los organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes de ellas.

En cuanto a su estructura, la Ley 40/2015 se ordena así: un Título Preliminar "Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público" (arts. 1 a 53), que es el bloque común y contiene los principios, los órganos administrativos, los órganos colegiados, la abstención y recusación, la potestad sancionadora, la responsabilidad patrimonial, el funcionamiento electrónico y los convenios; un Título I "Administración General del Estado" (arts. 54 a 80); un Título II "Organización y funcionamiento del sector público institucional" (arts. 81 a 139); y un Título III "Relaciones interadministrativas" (arts. 140 a 158), además de las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales.

2. Los principios generales de actuación (art. 3)

El artículo 3 es una de las piezas más preguntadas de la Ley. Enumera los principios con arreglo a los cuales las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Estos principios son: servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa; racionalización y agilidad de los procedimientos y de las actividades materiales de gestión; buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; responsabilidad por la gestión pública; planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas; eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados; economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales; eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; y cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

El mismo artículo consagra un principio de enorme trascendencia práctica: las Administraciones Públicas se relacionan entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y la protección de los datos personales. Es decir, la relación interna y entre Administraciones es, por regla general, electrónica. Además, la actuación electrónica de las Administraciones se rige por los principios de neutralidad tecnológica y adaptabilidad al progreso, de manera que no se imponga una tecnología concreta y los sistemas puedan evolucionar.

El artículo 4 añade los principios de intervención de las Administraciones en la actividad de los particulares: cuando la Administración limite el ejercicio de derechos individuales o colectivos, deberá aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público y justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen. Debe, además, evaluar periódicamente los efectos de las medidas y velar por que se produzca el menor perjuicio posible.

3. Los órganos administrativos (arts. 5 a 14)

Antes de estudiar la organización concreta de la AGE, la Ley regula, con carácter general, la teoría de los órganos administrativos. El artículo 5 define qué es un órgano: tienen tal consideración las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo. Corresponde a cada Administración Pública delimitar sus propias unidades administrativas. La creación de cualquier órgano exige: determinar su forma de integración en la Administración y su dependencia jerárquica; delimitar sus funciones y competencias; y dotarlo de los créditos necesarios para su puesta en marcha. No pueden crearse nuevos órganos que dupliquen otros ya existentes si al tiempo no se suprime o restringe la competencia de estos.

El artículo 8 regula la competencia, que es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación. Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración sin especificar el órgano, se entenderá que la facultad corresponde al órgano inferior competente por razón de la materia y del territorio. La titularidad y el ejercicio de las competencias pueden verse alterados por diversas técnicas que la Ley regula a continuación:

• Delegación de competencias (art. 9): los órganos podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en entidades de Derecho público vinculadas o dependientes. No podrán delegarse, entre otras: las competencias relativas a asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno, las Cortes Generales, las presidencias de los Consejos de Gobierno autonómicos o las Asambleas legislativas; la adopción de disposiciones de carácter general; la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso; y las materias en que así se determine por norma con rango de ley. La delegación debe publicarse en el diario oficial correspondiente, y las resoluciones dictadas por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.
• Avocación (art. 10): los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente. La avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá notificarse a los interesados. Es, por así decirlo, la operación inversa a la delegación.
• Encomienda de gestión (art. 11): la realización de actividades de carácter material o técnico de la competencia de un órgano podrá ser encomendada a otros órganos o entidades de Derecho público de la misma o de distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos. La encomienda no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio; sigue siendo responsabilidad del órgano encomendante dictar los actos o resoluciones que den soporte a la actividad.
• Delegación de firma (art. 12): los titulares de los órganos podrán, en materia de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan. La delegación de firma no altera la competencia del órgano delegante y no requiere publicación. No cabe en las resoluciones de carácter sancionador.
• Suplencia (art. 13): en caso de vacante, ausencia o enfermedad, así como en los casos de abstención o recusación, los titulares de los órganos serán suplidos temporalmente por quien designe el órgano competente para el nombramiento; si no se designa suplente, la competencia la ejercerá quien designe el órgano administrativo inmediato superior del que dependa. La suplencia no implica alteración de la competencia.

El artículo 14 cierra este bloque con las reglas para las decisiones sobre competencia: el órgano que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, si este pertenece a la misma Administración. Conviene diferenciar bien estas figuras: la delegación traslada el ejercicio de la competencia (con excepciones), la avocación lo recupera para el superior, la encomienda de gestión traslada solo tareas materiales, la delegación de firma solo la firma, y la suplencia cubre temporalmente al titular; ninguna de ellas, salvo la delegación de competencias, altera la titularidad de la competencia.

4. Los órganos colegiados y la abstención y recusación (arts. 15 a 24)

Los artículos 15 a 22 regulan los órganos colegiados, esto es, los formados por una pluralidad de miembros que adoptan sus decisiones de manera conjunta (comisiones, consejos, tribunales de selección, juntas, etc.). En ellos se distinguen dos figuras clave. El Presidente (art. 19) ostenta la representación del órgano, acuerda la convocatoria de las sesiones, fija el orden del día, preside las sesiones y modera el debate, y dirime con su voto de calidad los empates. El Secretario (art. 16) puede ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración; le corresponde velar por la legalidad formal y material de las actuaciones, efectuar la convocatoria por orden del Presidente, recibir los actos de comunicación de los miembros, preparar el despacho de los asuntos y, sobre todo, redactar y autorizar las actas.

Para la válida constitución del órgano (art. 17) se requiere, con carácter general, la presencia —presencial o a distancia— del Presidente y el Secretario (o de quienes les suplan) y de al menos la mitad de sus miembros. La Ley admite expresamente la constitución y celebración de sesiones, la adopción de acuerdos y la remisión de actas por medios electrónicos (a distancia), lo que refuerza el principio de funcionamiento electrónico. Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos. No podrá ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día, salvo que asistan todos los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría. El acta (art. 18) de cada sesión especificará necesariamente los asistentes, el orden del día, las circunstancias de lugar y tiempo, los puntos principales de las deliberaciones y el contenido de los acuerdos adoptados.

Los artículos 23 y 24 regulan dos garantías de la imparcialidad: la abstención y la recusación. Deben abstenerse de intervenir en un procedimiento —y comunicarlo a su superior, que resolverá— las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes concurra alguno de estos motivos de abstención (art. 23): tener interés personal en el asunto o en otro cuya resolución pudiera influir la de aquel, ser administrador de sociedad interesada o tener cuestión litigiosa pendiente; tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o de afinidad hasta el segundo con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades interesadas o con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento; tener amistad íntima o enemistad manifiesta con esas personas; haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento de que se trate; y tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado servicios profesionales en los dos últimos años. La actuación de quien debiera abstenerse no implica, necesariamente, la invalidez de los actos en que haya intervenido, pero da lugar a responsabilidad. Cuando el interesado aprecie alguno de esos motivos podrá promover la recusación (art. 24) en cualquier momento de la tramitación del procedimiento, planteándola por escrito con expresión de la causa.

5. La potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial (arts. 25 a 37)

Aunque su desarrollo procedimental corresponde a la Ley 39/2015, la Ley 40/2015 fija los principios sustantivos de la potestad sancionadora (arts. 25 a 31): legalidad (la potestad sancionadora se ejerce solo cuando ha sido expresamente reconocida por una norma con rango de ley); irretroactividad (se aplican las disposiciones vigentes en el momento de los hechos, salvo que las posteriores sean más favorables); tipicidad (solo constituyen infracciones las acciones tipificadas por ley, y solo se imponen las sanciones previstas); responsabilidad (solo pueden ser sancionados quienes resulten responsables a título de dolo o culpa); proporcionalidad entre la gravedad del hecho y la sanción; prescripción de infracciones y sanciones; y non bis in idem (no cabe sancionar dos veces por los mismos hechos cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento).

Los artículos 32 a 37 regulan la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, otra garantía capital del Estado de Derecho. Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar. El daño alegado debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Se trata de una responsabilidad objetiva y directa: no exige demostrar culpa de un funcionario concreto, basta el nexo causal entre el funcionamiento del servicio y la lesión antijurídica. La Administración, no obstante, podrá repetir contra las autoridades y el personal a su servicio cuando hubieran incurrido en dolo, culpa o negligencia graves.

6. El funcionamiento electrónico del sector público y los convenios (arts. 38 a 53)

La Ley dedica un capítulo al funcionamiento electrónico del sector público, coherente con el principio del artículo 3. Sus figuras esenciales son: la sede electrónica (art. 38), dirección electrónica disponible a través de redes de telecomunicaciones cuya titularidad corresponde a una Administración y cuya gestión y contenidos son responsabilidad de esta, sujeta a los principios de transparencia, publicidad, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad; el portal de internet (art. 39), punto de acceso electrónico titularidad de una Administración que permite el acceso a la información y a los servicios; los sistemas de identificación de las Administraciones (art. 40); la actuación administrativa automatizada (art. 41), aquella producida por un sistema de información sin intervención directa de un empleado público; el sello electrónico para la actuación automatizada (art. 42); la firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones (art. 43); el intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación (art. 44); el aseguramiento e interoperabilidad de la firma (art. 45); y el archivo electrónico de documentos (art. 46), conforme al cual las Administraciones deben conservar en soporte electrónico todos los documentos que formen parte de un expediente, así como los que, no formando parte, tengan valor probatorio.

Finalmente, los artículos 47 a 53 regulan los convenios, definidos como acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de Derecho público o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de Derecho privado para un fin común. Un convenio no puede tener por objeto prestaciones propias de los contratos (en ese caso, se rige por la legislación de contratos del sector público). Los convenios deben mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos y contribuir a la realización de actividades de utilidad pública. Tienen una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior, y podrá acordarse su prórroga por un periodo de hasta otros cuatro años. Los convenios que suscriba la AGE o sus organismos deben remitirse, además, al Tribunal de Cuentas cuando superen determinados importes.

7. La organización de la Administración General del Estado (arts. 54 a 68)

Entramos ya en el corazón del tema: el Título I de la Ley, dedicado a la Administración General del Estado. El artículo 54 establece que la AGE, bajo la dirección del Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carácter administrativo. El artículo 55 fija su estructura y sus principios de organización: la AGE se organiza en Presidencia del Gobierno y en Ministerios, comprendiendo cada uno de estos uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa. La organización responde a los principios de división funcional en departamentos ministeriales y de gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno en las comunidades autónomas, salvo las excepciones legalmente previstas.

La Ley distingue, dentro de la AGE, entre órganos superiores y órganos directivos, y entre la organización central y la territorial. En la organización central hay órganos superiores y órganos directivos; en la organización territorial hay, esencialmente, órganos directivos. La clasificación es la siguiente:

• Son órganos superiores: los Ministros y los Secretarios de Estado. Les corresponde establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad y fijar los objetivos.
• Son órganos directivos: los Subsecretarios y Secretarios generales; los Secretarios generales técnicos y Directores generales; y los Subdirectores generales. Les corresponde el desarrollo y ejecución de aquellos planes. En la organización territorial, son órganos directivos los Delegados y Subdelegados del Gobierno; y en el exterior, los embajadores y representantes permanentes.

Todos los demás órganos y unidades administrativas se encuentran bajo la dependencia o dirección de un órgano superior o directivo. Un dato clave y muy preguntado: los titulares de los órganos directivos son nombrados atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, y su designación se realiza —salvo los casos que la Ley exceptúa— entre funcionarios de carrera. El artículo 56 señala como elementos organizativos básicos de la AGE las unidades administrativas, que comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente y dirigidos por un responsable; las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo (RPT).

Los artículos 57 a 60 regulan la creación y estructura de los Ministerios. La creación, modificación y supresión de los Ministerios y de las Secretarías de Estado se establece mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno. La organización de los Ministerios responde a la existencia de órganos directivos subordinados. Los órganos de nivel inferior a Dirección General se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del titular del Ministerio competente en materia de Función Pública; las Subdirecciones Generales se crean, modifican y suprimen por orden del Ministro respectivo, previa autorización del Ministerio de Hacienda/Función Pública. Veamos ahora, uno a uno, los órganos de la organización central.

Los Ministros (art. 61) son los jefes superiores de sus departamentos y órganos superiores de la AGE. Entre sus funciones destacan: ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento; fijar los objetivos del Ministerio, aprobar los planes de actuación y asignar los recursos necesarios; nombrar y separar a los titulares de los órganos directivos del Ministerio; mantener las relaciones con las comunidades autónomas; dirigir la actuación de los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio; y resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los organismos adscritos a su departamento. Recuérdese que los Ministros son, a la vez, miembros del Gobierno (Tema 5): tienen una doble condición, política (miembro del órgano colegiado Gobierno) y administrativa (jefe superior del departamento).

Los Secretarios de Estado (art. 62) son directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específico de un Ministerio. Actúan bajo la dirección del titular del departamento al que pertenezcan, dirigen y coordinan las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia y responden ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados. Son órganos superiores, pero jerárquicamente por debajo del Ministro.

Los Subsecretarios (art. 63) ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen sus servicios comunes y ejercen las competencias correspondientes a dichos servicios (gestión de personal, presupuestaria, de contratación, de inspección, etc.). Ostentan además la jefatura superior de todo el personal del departamento. De ellos depende, orgánicamente, la Secretaría General Técnica. Los Subsecretarios son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio, entre funcionarios de carrera del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales pertenecientes a Cuerpos o Escalas clasificados en el Subgrupo A1. Son, por tanto, un órgano directivo esencial: el "número dos" administrativo del Ministerio en la gestión interna.

Los Secretarios generales (art. 64), cuando existan de forma excepcional, ejercen las competencias sobre un sector de actividad administrativa determinado y tienen categoría de Subsecretario; se nombran por Real Decreto del Consejo de Ministros entre personas con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada. Los Secretarios generales técnicos (art. 65), bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, tienen las competencias sobre servicios comunes que les atribuya el Real Decreto de estructura del departamento y, en todo caso, las relativas a producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones; tienen categoría de Director General y se nombran entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1.

Los Directores generales (art. 66) son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio; proponen los proyectos de su Dirección para alcanzar los objetivos, dirigen y gestionan sus servicios y los recursos asignados, e impulsan la consecución de los objetivos. Se nombran, con carácter general, entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1, salvo que el Real Decreto de estructura permita que, en atención a las características específicas del puesto, su titular no reúna dicha condición (en cuyo caso la designación deberá motivarse). Los Subdirectores generales (art. 67) son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director general o del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de los proyectos, objetivos o actividades que les asignen; se nombran y cesan por el Ministro o el Secretario de Estado del que dependan, entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1. El artículo 68 se refiere a los servicios comunes de los Ministerios, que prestan a los órganos directivos el asesoramiento, el apoyo técnico y, en su caso, la gestión directa en relación con las funciones de planificación, programación y presupuestación, cooperación internacional, comunicación, administración financiera, gestión de medios materiales y servicios, producción normativa, asistencia jurídica, gestión del personal, inspección y estadística.

8. La organización territorial y en el exterior (arts. 69 a 80)

La AGE no actúa solo desde Madrid: está presente en todo el territorio a través de su organización territorial (arts. 69 a 79) y en el extranjero a través de la Administración en el exterior (art. 80). El artículo 69 enumera los órganos territoriales: los Delegados del Gobierno en las comunidades autónomas, los Subdelegados del Gobierno en las provincias y los Directores Insulares.

Los Delegados del Gobierno (arts. 72 y 73) representan al Gobierno de la Nación en el territorio de la respectiva comunidad autónoma, sin perjuicio de la representación ordinaria del Estado en la comunidad a través de sus propias estructuras. Dirigen y supervisan la Administración General del Estado en el territorio autonómico y la coordinan, cuando proceda, con la Administración propia de la comunidad. Son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno, y tienen rango de Subsecretario. Dependen orgánicamente de la Presidencia del Gobierno y funcionalmente del Ministerio competente por razón de la materia. Entre sus funciones están: dirigir la Delegación del Gobierno; proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a través de los Subdelegados y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; y elevar al Gobierno las propuestas que estime convenientes.

Los Subdelegados del Gobierno (art. 74) existen en cada provincia, bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno. Son nombrados por el Delegado del Gobierno por el procedimiento de libre designación, entre funcionarios de carrera del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales pertenecientes a Cuerpos o Escalas clasificados como Subgrupo A1; tienen nivel de Subdirector general. En las comunidades autónomas uniprovinciales, en principio, el Delegado del Gobierno asume las competencias que corresponderían al Subdelegado, salvo que se cree expresamente la Subdelegación por sus circunstancias. Los Directores Insulares (art. 70) existen en las islas que reglamentariamente se determinen, dependen jerárquicamente del Delegado del Gobierno o del Subdelegado cuando exista, y se nombran por el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera.

Finalmente, el artículo 80 regula la Administración General del Estado en el exterior, integrada por las Embajadas, las Representaciones o Misiones Permanentes ante organizaciones internacionales, las Misiones Diplomáticas Especiales, las Delegaciones y las Oficinas Consulares, así como las instituciones y organismos públicos que actúen en el exterior. Se rige, además de por esta Ley, por la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado y por la normativa internacional aplicable (Convenios de Viena sobre relaciones diplomáticas y consulares).

9. El sector público institucional (arts. 81 a 139)

El Título II regula el sector público institucional, es decir, el conjunto de entidades diferenciadas —con personalidad jurídica propia, en la mayoría de los casos— que las Administraciones crean para gestionar de forma descentralizada determinadas actividades. Es el fenómeno de la descentralización funcional: en lugar de que todo lo haga la Administración matriz, se crean entes especializados dotados de autonomía de gestión.

El artículo 81 establece los principios generales de actuación (legalidad, eficiencia, sostenibilidad, transparencia, supervisión continua) y prevé que todas las entidades integrantes del sector público institucional formen parte del Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local (art. 82), inventario público que asegura el control y seguimiento de estas entidades. Cada entidad queda adscrita a una Administración concreta (art. 83), lo que determina su régimen presupuestario, contable y de control. El artículo 84 ofrece la clasificación del sector público institucional estatal, que se integra por las siguientes categorías:

• Los organismos públicos vinculados o dependientes de la AGE, que a su vez se dividen en organismos autónomos y entidades públicas empresariales.
• Las autoridades administrativas independientes.
• Las sociedades mercantiles estatales.
• Los consorcios.
• Las fundaciones del sector público.
• Los fondos carentes de personalidad jurídica.
• Las Universidades públicas no transferidas.

El artículo 85 impone un control de eficacia y una supervisión continua de todas estas entidades, desde su creación hasta su extinción, a fin de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera. Veamos ahora, en detalle, las categorías principales.

Los organismos públicos (arts. 88 y 89) son entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión, creadas para la realización de actividades administrativas de fomento, prestación o gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Se clasifican en dos tipos:

• Organismos autónomos (arts. 98 a 102): desarrollan actividades derivadas de la propia Administración Pública, en régimen de descentralización funcional, y se rigen fundamentalmente por el Derecho administrativo. Dependen de un Ministerio (o de un organismo público adscrito a él) al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de sus resultados. Ejemplos: la Jefatura Central de Tráfico (DGT), el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), el IMSERSO o el Instituto de la Mujer.
• Entidades públicas empresariales (arts. 103 a 108): organismos públicos que se financian mayoritariamente con ingresos de mercado y a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos regulados por esta Ley y demás normas de Derecho público. Ejemplos: ADIF, Puertos del Estado o ENAIRE.

Las autoridades administrativas independientes (arts. 109 y 110) son entidades de Derecho público que, vinculadas a la AGE y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas, por requerir su desempeño de independencia funcional o especial autonomía respecto de la Administración General del Estado. Ejemplos característicos son la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), el Consejo de Seguridad Nuclear o la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD).

Las sociedades mercantiles estatales (arts. 111 a 117) son sociedades mercantiles sobre las que se ejerce control estatal (participación directa o indirecta en el capital superior al 50 %, o situación de control). Se rigen por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de personal directivo, de control económico-financiero y de contratación. Un límite esencial: en ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública. Los consorcios (arts. 118 a 127) son entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades del sector público —a las que pueden sumarse entidades privadas sin ánimo de lucro— para desarrollar actividades de interés común; quedan adscritos a una de las Administraciones participantes.

Las fundaciones del sector público (arts. 128 a 136) son organizaciones constituidas sin ánimo de lucro que tienen afectado de modo duradero su patrimonio a la realización de fines de interés general, con aportación mayoritaria (directa o indirecta) del sector público; tampoco pueden ejercer potestades públicas. Por último, los fondos carentes de personalidad jurídica (arts. 137 a 139) son patrimonios separados afectos a una finalidad concreta, sin personalidad jurídica propia, que se crean por ley. Es importante entender la lógica del conjunto: cuanto más se aleja la actividad del núcleo de "autoridad" y más se acerca a la prestación de servicios o a la actividad económica en el mercado, más se aplica el Derecho privado; a la inversa, cuanto más implica ejercicio de potestades, más pesa el Derecho administrativo.

10. Las relaciones interadministrativas (arts. 140 a 158)

El Título III regula las relaciones entre las distintas Administraciones (Estado, comunidades autónomas y entidades locales), pieza fundamental en un Estado políticamente descentralizado como el nuestro. El artículo 140 enumera los principios que rigen estas relaciones: lealtad institucional; adecuación al orden de distribución de competencias; colaboración (deber de actuar con el resto de Administraciones para el logro de fines comunes); cooperación (cuando dos o más Administraciones asumen compromisos específicos en aras de una acción común); coordinación (en cuya virtud una Administración, generalmente el Estado, asegura la coherencia de las actuaciones); eficiencia en la gestión de los recursos públicos compartiendo el uso de recursos comunes, salvo que no resulte posible; responsabilidad de cada Administración respecto de sus actuaciones; y garantía de la unidad de mercado.

El artículo 141 concreta el deber de colaboración: las Administraciones deberán respetar el ejercicio legítimo de las competencias de las demás, ponderar la totalidad de los intereses públicos implicados, facilitar la información que precisen y prestarse la asistencia que soliciten, entre otras obligaciones. El artículo 143 desarrolla la cooperación, y el artículo 144 enumera las técnicas de cooperación: la participación en órganos de cooperación (como las Conferencias Sectoriales y las Comisiones Bilaterales de Cooperación), la participación en órganos consultivos de otras Administraciones, la prestación de medios materiales, económicos o personales, la cooperación interadministrativa para la aplicación coordinada de la normativa, la emisión de informes no preceptivos y las actuaciones de cooperación en materia de administración electrónica y de gestión de servicios. Destacan las Conferencias Sectoriales (arts. 147 a 151), órganos de cooperación multilateral, sectoriales, integrados por el Ministro competente y los Consejeros de las comunidades autónomas, y la Conferencia de Presidentes como órgano de cooperación al máximo nivel político.

11. El papel del empleado público auxiliar

Todo lo estudiado tiene una traducción muy concreta en el trabajo diario de un auxiliar administrativo. Conocer la organización de la AGE permite saber a quién dirigirse y por qué cauce: identificar el órgano competente para resolver un asunto, remitirlo correctamente cuando no lo sea (art. 14), y comprender la cadena de mando —del Subdirector general al Director general, de este al Secretario de Estado o al Subsecretario, y de estos al Ministro—. Dominar las figuras de delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia evita errores frecuentes: por ejemplo, saber que una resolución dictada "por delegación" se considera del órgano delegante, o que la delegación de firma no cabe en sanciones.

El auxiliar contribuye, además, a hacer efectivos los principios del artículo 3: el servicio efectivo a los ciudadanos, la simplicidad y la agilidad, y muy en especial el funcionamiento electrónico —tramitación en sede electrónica, uso del archivo electrónico, respeto de la interoperabilidad y de la protección de datos—. En los órganos colegiados (tribunales de oposiciones, comisiones, mesas de contratación) es habitual que un auxiliar apoye las funciones de secretaría: preparar la convocatoria, ordenar el orden del día, tomar nota y colaborar en la redacción del acta. Y el conocimiento del sector público institucional le ayuda a entender por qué unas entidades se rigen por Derecho administrativo y otras por Derecho privado, y a orientar correctamente al ciudadano hacia el organismo (SEPE, DGT, AEAT, etc.) que corresponda. En suma, este tema no es teoría abstracta: es el mapa de la casa en la que el auxiliar va a trabajar.

12. Esquema-resumen

LEY 40/2015 (LRJSP) — Régimen Jurídico del Sector Público
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├─ OBJETO Y ÁMBITO (arts. 1-2)
│   ├─ Bases del régimen jurídico + responsabilidad + potestad sancionadora
│   ├─ Organización y funcionamiento de la AGE y su sector público
│   └─ Sector público: AGE + CCAA + EELL + sector público institucional
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├─ PRINCIPIOS (arts. 3-4)
│   ├─ Servicio efectivo, eficacia, eficiencia, transparencia, coordinación…
│   ├─ Relación electrónica entre Administraciones (regla general)
│   └─ Intervención: proporcionalidad + menor restricción + motivación
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├─ ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS (arts. 5-14)
│   ├─ Competencia: IRRENUNCIABLE (art. 8)
│   ├─ Delegación de competencias (art. 9) / Avocación (art. 10)
│   ├─ Encomienda de gestión (art. 11) — solo tareas materiales
│   ├─ Delegación de firma (art. 12) — no en sanciones
│   └─ Suplencia (art. 13) — no altera la competencia
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├─ COLEGIADOS (15-22) + ABSTENCIÓN/RECUSACIÓN (23-24)
│   ├─ Presidente (voto de calidad) + Secretario (acta)
│   └─ Abstención: interés, parentesco (4.º consang./2.º afinidad), amistad/enemistad…
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├─ SANCIONADORA (25-31) + RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL (32-37)
│   └─ Responsabilidad: objetiva, directa; funcionamiento normal o anormal
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├─ FUNCIONAMIENTO ELECTRÓNICO (38-46) + CONVENIOS (47-53)
│   └─ Convenios: máx. 4 años + prórroga hasta 4 años
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├─ TÍTULO I · AGE (54-80)
│   ├─ Órganos SUPERIORES: Ministros + Secretarios de Estado
│   ├─ Órganos DIRECTIVOS: Subsecretario, Secretario general (técnico),
│   │   Director general, Subdirector general
│   ├─ Central: Ministerios (creación por RD del Presidente)
│   └─ Territorial: Delegados (CCAA, rango Subsecretario) + Subdelegados
│       (provincia, nivel Subdirector) + Directores Insulares; y exterior
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├─ TÍTULO II · SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL (81-139)
│   ├─ Organismos autónomos (Dº administrativo) / EPE (Dº privado)
│   ├─ Autoridades administrativas independientes (CNMC, CNMV, AEPD…)
│   ├─ Sociedades mercantiles estatales (sin potestades públicas)
│   ├─ Consorcios · Fundaciones · Fondos sin personalidad
│   └─ Inventario + supervisión continua
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└─ TÍTULO III · RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS (140-158)
    ├─ Principios: lealtad institucional, colaboración, cooperación, coordinación
    └─ Conferencias Sectoriales + Conferencia de Presidentes

Consejo final: memoriza el "quién es quién" de la AGE (superiores vs. directivos) y el mapa de las cinco técnicas de alteración de la competencia; son los dos bloques que más caen. Y recuerda el binomio: Ley 39/2015 = procedimiento (hacia afuera), Ley 40/2015 = organización (hacia adentro).