La atención al ciudadano y los servicios de información administrativa

Guía de estudio de los Temas II.1 y II.2 del programa, con los que arranca el Bloque II (Actividad Administrativa y Ofimática): la atención al público y los servicios de información administrativa. Se desarrollan juntos porque comparten normativa y el tribunal los pregunta mezclados.

Se apoya en el artículo 103 de la Constitución Española y, sobre todo, en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC o Ley 39/2015), con referencia a la Ley 40/2015 (LRJSP), a la Ley 19/2013 de transparencia, al Real Decreto 203/2021 (Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos) y al Real Decreto 951/2005 (marco de calidad en la AGE). Material de estudio: para cualquier uso oficial, acude siempre al texto consolidado del BOE.

0. Introducción: del administrado al ciudadano

Durante mucho tiempo, la relación entre la Administración y las personas se contempló desde la perspectiva del poder: había una Administración que mandaba y un "administrado" que obedecía. El Estado social y democrático de Derecho ha cambiado por completo ese enfoque. Hoy la Administración se concibe como una organización al servicio de la ciudadanía, y la persona que se relaciona con ella no es un súbdito, sino un ciudadano titular de derechos. La atención al ciudadano es, precisamente, la expresión cotidiana de ese cambio de paradigma: la manera en que la Administración recibe, informa, asiste y responde a quienes acuden a ella.

El fundamento constitucional está en el artículo 103.1 de la Constitución: la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Servir a los intereses generales significa, en primer término, servir a las personas concretas que integran la comunidad. A ese mandato se han añadido, con el tiempo, la idea de buena administración —recogida en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que reconoce el derecho de toda persona a que sus asuntos sean tratados imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable— y una cultura de calidad orientada a la satisfacción del usuario.

Para el auxiliar administrativo, este tema es, quizá, el más directamente ligado a su trabajo diario. Atender presencialmente en una ventanilla, registrar un documento, asistir a una persona mayor en el uso de la sede electrónica, informar sobre el estado de un expediente o canalizar una queja son tareas cotidianas de su puesto. Conocer los derechos que asisten a las personas y los canales a través de los cuales pueden relacionarse con la Administración no es solo materia de examen: es la esencia de su función pública.

La regulación actual es fruto de una larga evolución. La Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dio el primer gran paso al reconocer un catálogo de derechos del ciudadano (su célebre artículo 35). La Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, proclamó por primera vez el derecho a relacionarse electrónicamente con la Administración. Y la vigente Ley 39/2015 culminó ese camino diseñando una Administración por defecto electrónica, en la que la tramitación en papel pasa a ser excepcional. Conocer esta evolución ayuda a entender por qué la ley combina, en un mismo texto, derechos clásicos (trato con respeto, uso de lenguas oficiales) con instrumentos nuevos (Punto de Acceso General, funcionario habilitado, registro electrónico).

Conviene precisar, además, qué se entiende por "atención al ciudadano". En sentido amplio, comprende dos grandes vertientes: la información administrativa —orientar sobre trámites, requisitos, servicios y el estado de los expedientes— y la gestión —recibir documentos, registrar, asistir, expedir copias, tramitar—. Ambas se prestan a través de un conjunto coordinado de canales (presencial, electrónico y telefónico) y de unidades especializadas. La atención de calidad exige que las dos vertientes funcionen de forma integrada, de modo que el ciudadano reciba, en cualquier canal, una respuesta homogénea, veraz y comprensible.

1. El marco normativo de la atención al ciudadano

La atención al ciudadano se regula en varias normas que conviene situar. En la cúspide, el artículo 103 CE (servicio objetivo a los intereses generales) y los artículos 9.2 (igualdad real), 14 (igualdad) y 105 (audiencia, acceso a archivos y registros) de la Constitución. En el plano legal, las dos grandes leyes administrativas de 2015: la Ley 39/2015 (LPAC), que regula las relaciones externas de la Administración con las personas (derechos, registros, procedimiento), y la Ley 40/2015 (LRJSP), que regula su organización y funcionamiento internos. A ellas se suma la Ley 19/2013 de transparencia (derecho de acceso a la información pública, estudiado en el Tema I.7), la normativa de protección de datos (RGPD y LO 3/2018, Tema I.12), el Real Decreto 203/2021, que desarrolla la actuación por medios electrónicos, y el Real Decreto 951/2005, que establece el marco general para la mejora de la calidad en la AGE (cartas de servicios, quejas y sugerencias), materia que se ampliará en el material complementario sobre la calidad en la Administración.

Conviene retener una idea: la Ley 39/2015 diseñó una Administración íntegramente electrónica, en la que el papel es la excepción. Pero esa apuesta por lo digital no puede dejar atrás a quien no tiene medios o habilidades: por eso, junto al derecho a relacionarse electrónicamente, la ley refuerza el derecho a ser asistido y crea la figura del funcionario habilitado y las oficinas de asistencia en materia de registros. La atención al ciudadano vive, así, en el equilibrio entre digitalización y accesibilidad.

La orientación al ciudadano impregna, además, los principios generales de actuación de la Administración. El artículo 3 de la Ley 40/2015 exige que las Administraciones sirvan con objetividad los intereses generales y actúen conforme, entre otros, a los principios de servicio efectivo a los ciudadanos, simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos, participación, transparencia, racionalización y agilidad de los procedimientos, buena fe y confianza legítima, y eficacia y eficiencia. Todos ellos tienen una lectura directa en clave de atención al ciudadano: una Administración que sirve de verdad es la que simplifica trámites, se explica con claridad, está cerca del ciudadano y responde con agilidad. Estos principios no son retórica: informan la interpretación de toda la normativa y orientan la conducta diaria del personal.

2. ¿Quién se relaciona con la Administración? Capacidad de obrar e interesado

Antes de estudiar los derechos, hay que saber quién es su titular. El artículo 3 de la LPAC regula la capacidad de obrar ante las Administraciones: la tienen, además de quienes la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de los derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento sin la asistencia de su representante legal (salvo los menores incapacitados cuando la incapacitación afecte a esa actuación), y los grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y patrimonios independientes cuando la ley así lo declare expresamente.

El artículo 4 define el concepto de interesado en el procedimiento: quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos; los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión; y aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados y se personen mientras no haya recaído resolución. El artículo 5 regula la representación: los interesados con capacidad de obrar pueden actuar por medio de representante; la representación se presume para los actos y gestiones de mero trámite, pero debe acreditarse para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos. Estos conceptos, propios del procedimiento, son el sustrato sobre el que se apoya toda la atención al ciudadano.

La acreditación de la representación puede hacerse por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia y, en particular, mediante apoderamiento apud acta, otorgado por comparecencia electrónica en la sede o por comparecencia personal en las oficinas de asistencia en materia de registros. Para facilitarlo, el artículo 6 de la LPAC crea el registro electrónico de apoderamientos, en el que se inscriben los poderes que los interesados otorguen a un tercero para actuar en su nombre ante la Administración. Cada Administración dispone de su registro, interoperable con los demás, lo que permite que un ciudadano apodere a otra persona (por ejemplo, un familiar o un gestor) para realizar trámites por él. Es una herramienta de gran utilidad en la atención al ciudadano, especialmente para quienes no pueden o no saben actuar por sí mismos ante la Administración electrónica.

3. Los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración (art. 13)

El artículo 13 de la LPAC es el corazón de este tema. Reconoce a quienes tienen capacidad de obrar (conforme al art. 3) un catálogo de derechos generales en sus relaciones con las Administraciones, exigibles con independencia de que se sea o no interesado en un procedimiento concreto. Son los siguientes:

• a) Comunicarse a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración.
• b) Ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones.
• c) Utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su comunidad autónoma, conforme a la ley.
• d) Acceder a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con la Ley 19/2013 de transparencia y el resto del ordenamiento.
• e) Ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
• f) Exigir las responsabilidades de las Administraciones y del personal a su servicio cuando así corresponda legalmente.
• g) Obtener y utilizar los medios de identificación y firma electrónica contemplados en la ley.
• h) La protección de datos de carácter personal, y en particular la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones.
• i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

Estos derechos generales del artículo 13 se entienden sin perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 a quienes son interesados en un procedimiento (derecho a conocer el estado de la tramitación, a acceder al expediente y obtener copias, a no presentar documentos que ya obren en poder de la Administración o que hayan sido elaborados por ella, a formular alegaciones, a ser oídos, etc.). La diferencia es importante: el artículo 13 protege a cualquier persona que se relaciona con la Administración; el artículo 53 protege a quien ya es parte en un procedimiento. Ambos catálogos se complementan.

Merece la pena detenerse en algunos de estos derechos. El derecho a ser tratado con respeto y deferencia (letra e) no es una mera cortesía: impone a las autoridades y empleados públicos el deber activo de facilitar al ciudadano el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones; es la base del "buen trato" administrativo. El derecho a exigir responsabilidades (letra f) conecta con la responsabilidad patrimonial de la Administración y con la responsabilidad del personal a su servicio. El derecho a la protección de datos (letra h) exige seguridad y confidencialidad en el tratamiento de la información. Y el derecho de acceso a la información pública, archivos y registros (letra d) remite a la Ley 19/2013 de transparencia y al artículo 105.b) de la Constitución. Cada letra del artículo 13 es, en realidad, la puerta de entrada a un régimen jurídico más amplio.

Un derecho especialmente ligado a la atención cotidiana es el reconocido en el artículo 53.1.d): el derecho del interesado a no presentar documentos originales salvo que la norma lo exija, a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o que hayan sido elaborados por cualquier Administración (que podrá recabarlos electrónicamente a través de sus redes de interoperabilidad, salvo oposición del interesado), y a no presentar datos y documentos no exigidos por las normas. Este derecho, materialización del principio de simplificación y de "solo una vez" (once only), evita al ciudadano cargas innecesarias y es una de las claves de la Administración moderna.

4. El derecho y la obligación de relacionarse electrónicamente (art. 14)

El artículo 14 de la LPAC establece una regla general y una excepción. La regla general (art. 14.1): las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones a través de medios electrónicos o no, y el medio elegido puede modificarse en cualquier momento. La excepción (art. 14.2): determinados sujetos están obligados a relacionarse electrónicamente para cualquier trámite de un procedimiento. Estos obligados son, al menos:

• a) Las personas jurídicas.
• b) Las entidades sin personalidad jurídica.
• c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, en los trámites que realicen en ejercicio de esa actividad (se entienden incluidos, en todo caso, los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles).
• d) Quienes representen a un interesado obligado a relacionarse electrónicamente.
• e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites que realicen por razón de su condición de empleado público, en la forma que reglamentariamente se determine.

Además, el artículo 14.3 permite que, reglamentariamente, las Administraciones establezcan la obligación de relacionarse electrónicamente para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que, por su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. La clave de este artículo, muy preguntada, es la contraposición entre la libertad de elección de las personas físicas (regla) y la obligación de los sujetos del apartado 2 (excepción). Una persona física particular no está obligada, salvo que un reglamento la incluya conforme al 14.3.

¿Qué ocurre si un sujeto obligado a relacionarse electrónicamente presenta una solicitud en papel? La ley no la tiene por no presentada sin más: el artículo 68.4 de la LPAC dispone que, en tal caso, la Administración requerirá al interesado para que la subsane mediante su presentación electrónica, y se considerará como fecha de presentación aquella en que se haya realizado la subsanación. Es una consecuencia relevante: presentar en papel estando obligado a lo electrónico puede suponer la pérdida de la fecha original y, con ello, del plazo. Por eso el auxiliar debe informar correctamente a los sujetos obligados sobre el canal que les corresponde.

5. La asistencia en el uso de medios electrónicos y el funcionario habilitado (art. 12)

La apuesta por la Administración electrónica exige una contrapartida: nadie puede quedar excluido por no saber o no poder usar los medios digitales. El artículo 12 de la LPAC obliga a las Administraciones a garantizar que los interesados puedan relacionarse electrónicamente, poniendo a su disposición los canales, sistemas y aplicaciones necesarios.

Su apartado 2 impone el deber de asistir en el uso de medios electrónicos a los interesados no obligados (los no incluidos en los apartados 2 y 3 del art. 14) que así lo soliciten, especialmente en la identificación y firma electrónica, la presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y la obtención de copias auténticas. Y crea una figura esencial para la atención al ciudadano: si el interesado no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma podrá realizarla válidamente un funcionario público habilitado mediante el sistema de firma del que esté dotado. Para ello es necesario que el interesado se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso, del que debe quedar constancia. El apartado 3 exige que cada Administración mantenga un registro de funcionarios habilitados, interoperable e interconectado con los de las demás; en él constarán, al menos, los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros. Esta figura es la que permite, por ejemplo, que una persona mayor sin certificado digital pueda, con la ayuda del auxiliar, presentar una solicitud electrónica.

6. Identificación y firma electrónica (arts. 9 a 11)

Para relacionarse electrónicamente hay que poder acreditar quién se es (identificación) y, en su caso, manifestar la voluntad (firma). La ley distingue ambos conceptos. El artículo 9 regula los sistemas de identificación: con carácter general, se admiten los sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de firma o de sello, así como los sistemas de clave concertada y cualquier otro que las Administraciones consideren válido (el sistema Cl@ve es el más extendido en la AGE). El artículo 10 regula los sistemas de firma admitidos, y el artículo 11 precisa cuándo es exigible cada uno: la identificación basta con carácter general, mientras que la firma solo se exige para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos. Es una distinción muy preguntada: no todo trámite exige firma; para muchas actuaciones es suficiente identificarse.

El sistema Cl@ve merece una mención práctica: es la plataforma común de identificación de la AGE que ofrece dos modalidades, Cl@ve PIN (clave temporal, para un uso ocasional) y Cl@ve Permanente (usuario y contraseña reforzados), junto a la posibilidad de usar el DNI electrónico o un certificado. Todo el sistema descansa sobre el principio de interoperabilidad: los medios de identificación admitidos por una Administración deben ser reconocidos por las demás, de modo que el ciudadano no necesite un instrumento distinto para cada organismo. Estos aspectos, junto con la seguridad de los sistemas, se rigen por los Esquemas Nacional de Interoperabilidad y de Seguridad y por el Reglamento de actuación por medios electrónicos (RD 203/2021). Para el auxiliar, saber orientar al ciudadano sobre cómo obtener y usar Cl@ve es una competencia cotidiana.

7. Los canales de atención al ciudadano

La atención al ciudadano se presta hoy a través de varios canales complementarios: presencial, electrónico y telefónico. La ley y su desarrollo reglamentario los articulan de forma coordinada.

7.1. La atención presencial: las oficinas de asistencia en materia de registros

La pieza central de la atención presencial es la Oficina de Asistencia en Materia de Registros (OAMR), que sustituyó a las antiguas oficinas de registro con un papel mucho más amplio. Además de registrar documentos, la OAMR asiste a los ciudadanos: les ayuda a identificarse y firmar electrónicamente (funcionario habilitado), digitaliza los documentos presentados en papel para incorporarlos al expediente electrónico —devolviendo los originales al interesado—, expide copias auténticas, informa sobre el estado de tramitación y facilita el acceso a los servicios electrónicos. Es, en suma, el puente físico entre el ciudadano y la Administración electrónica.

La atención presencial se organiza cada vez más mediante sistemas de cita previa, que permiten ordenar la afluencia, reducir esperas y garantizar el tiempo de atención necesario a cada persona. La cita previa es una herramienta de gestión útil, pero no puede convertirse en una barrera que impida el ejercicio de derechos: por ello ha de garantizarse siempre la posibilidad de presentar documentos y ser atendido, especialmente a quienes tienen dificultades para obtener cita por medios electrónicos. El equilibrio entre la eficiencia organizativa y el derecho de acceso es, también aquí, la clave.

Una función típica de la OAMR es la expedición de copias auténticas, regulada en el artículo 27 de la LPAC. Una copia auténtica es una reproducción, en cualquier soporte, realizada por un órgano competente que garantiza su identidad con el original y que tiene la misma validez y eficacia que este. Las copias auténticas de documentos privados solo surten efectos administrativos y se expiden a solicitud del interesado. Es importante distinguir la copia auténtica (con plena validez) de la copia simple (mera reproducción sin garantía). Gracias a esta función, el ciudadano puede aportar una copia auténtica en lugar del original, conservando este último, y evitar así el riesgo de extravío de documentos importantes.

7.2. El registro (art. 16) y los lugares de presentación

El artículo 16 de la LPAC dispone que cada Administración tenga un Registro Electrónico General en el que se hará el asiento de todo documento que se presente o reciba, pudiendo anotarse también la salida de documentos oficiales. Los asientos se anotan respetando el orden temporal de recepción o salida, con indicación de la fecha; el registro garantiza para cada asiento un número, epígrafe, fecha y hora, identificación del interesado y órgano remitente o destinatario, y emite automáticamente un recibo (copia autenticada del documento con la fecha, hora y número de entrada). Los registros de todas las Administraciones deben ser plenamente interoperables e interconectados.

El artículo 16.4 enumera los lugares de presentación de los documentos que los interesados dirijan a la Administración: (a) en el registro electrónico de la Administración u organismo destinatario o en cualquier otro registro electrónico de los sujetos del art. 2.1; (b) en las oficinas de Correos, en la forma reglamentaria; (c) en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero; (d) en las oficinas de asistencia en materia de registros; y (e) en cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes. Esta pluralidad de lugares (el llamado "registro único" y la interoperabilidad) permite presentar un escrito dirigido a cualquier Administración desde el registro de otra. Además, el art. 16.5 impone la digitalización de los documentos presentados presencialmente y la devolución de los originales.

7.3. La atención electrónica: Punto de Acceso General, sede electrónica y Carpeta Ciudadana

El canal electrónico se articula en torno a varios instrumentos. El Punto de Acceso General electrónico (PAGe) (administracion.gob.es) es el portal que facilita a las personas el acceso a la información y a los servicios de la Administración; el derecho a comunicarse a través de él figura en el art. 13.a). La sede electrónica es la dirección electrónica de titularidad de una Administración a través de la cual esta actúa con plena responsabilidad y con las garantías de integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios. La Carpeta Ciudadana permite a cada persona consultar sus expedientes, notificaciones y datos. El desarrollo de todo ello se contiene en el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos.

El PAGe tiene norma propia: la Orden HAP/1949/2014, de 13 de octubre, que regula el Punto de Acceso General de la Administración General del Estado y crea su sede electrónica. De ella se pregunta un dato muy concreto: la dirección electrónica de referencia de la sede electrónica del PAG es https://sede.administracion.gob.es. Conviene no confundirla con el portal de información administracionelectronica.gob.es, ni con el teléfono 060, que es el canal telefónico de atención. El PAGe funciona así como puerta única: desde él se accede a la información, a los servicios y a la Carpeta Ciudadana, y su sede da soporte a los trámites que requieren garantías de identificación y firma.

La notificación electrónica (arts. 40 a 43 de la LPAC) merece atención por su importancia práctica. Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté obligado a relacionarse así. Se realizan mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración, a través de la Dirección Electrónica Habilitada Única o de ambos sistemas. Con independencia del medio, cuando la persona haya facilitado un correo o teléfono, se le remitirá un aviso avisándole de la puesta a disposición de la notificación (aviso cuya falta no invalida la notificación). La regla temporal es clave: la notificación electrónica se entiende practicada en el momento en que se acceda a su contenido; pero si, estando obligada a relacionarse electrónicamente o habiendo elegido este medio, la persona no accede en el plazo de diez días naturales desde su puesta a disposición, la notificación se entiende rechazada y se da por efectuada el trámite, salvo imposibilidad técnica o material acreditada. Comprender este mecanismo es esencial para orientar bien a la ciudadanía.

Cuando la notificación resulta infructuosa por cualquier medio o los interesados son desconocidos o se ignora el lugar de notificación, la ley prevé la publicación de un anuncio en el Boletín Oficial del Estado a través del Tablón Edictal Único (art. 44 LPAC), que opera como sistema común y complementario para todas las Administraciones. Estos aspectos de las notificaciones, aunque propios del procedimiento, tienen una gran repercusión en la atención al ciudadano: buena parte de las consultas en ventanilla se refieren, precisamente, a notificaciones recibidas o no recibidas, por lo que el auxiliar debe conocer su régimen básico para informar correctamente y evitar que una persona pierda un plazo por desconocimiento.

Dos precisiones sobre el registro son muy preguntadas. La primera, el cómputo de plazos: la presentación en el registro electrónico puede realizarse todos los días del año, durante las veinticuatro horas; a efectos de cómputo de plazos, la fecha y hora oficiales son las de la sede electrónica de acceso al registro, y se aplican las reglas de días inhábiles del artículo 30 (los sábados, domingos y festivos declarados). La segunda, la interconexión: el sistema de interconexión de registros (SIR) y la Oficina de Registro Virtual (ORVE) permiten que un documento presentado en el registro de una Administración llegue electrónicamente a la Administración de destino, haciendo realidad el "registro único". La presentación en Correos exige que el documento se muestre en sobre abierto para que se estampe el sello con la fecha antes de su certificación.

7.4. La atención telefónica y multicanal

La atención telefónica complementa a las anteriores. En la AGE, el teléfono 060 es el número de referencia de información administrativa general. La tendencia es hacia una atención multicanal e integrada: la persona elige el canal (presencial, teléfono, internet) y la Administración garantiza una respuesta coherente en todos ellos, evitando que la elección del canal condicione la calidad del servicio.

7.5. La información administrativa: general y particular

La información administrativa es un cauce esencial de la relación con el ciudadano y tradicionalmente se ha clasificado en dos tipos. La información general es la relativa a la identificación, fines, competencias, estructura, funcionamiento y localización de los organismos, a los requisitos y trámites de los procedimientos y a la tramitación en general; se facilita a cualquier persona, sin exigir acreditación de legitimación alguna, y de forma preferente por medios electrónicos. La información particular, en cambio, es la referida al estado o contenido de un procedimiento concreto y a la identificación de las autoridades y del personal bajo cuya responsabilidad se tramita; por afectar a un expediente determinado, solo puede facilitarse a las personas que tengan la condición de interesadas en él o a sus representantes. Esta distinción, muy preguntada, marca el límite entre lo que puede informarse a cualquiera y lo que solo puede comunicarse a quien es parte, en garantía de la protección de datos y de la confidencialidad.

Conviene detenerse aquí, porque esta materia no se rige solo por la LPAC: la desarrolla con detalle el Real Decreto 208/1996, de 9 de febrero, por el que se regulan los servicios de información administrativa y atención al ciudadano, que es —medido sobre los exámenes oficiales— el reglamento más preguntado de todo el temario. Su artículo 1 define la información administrativa como el cauce a través del cual los ciudadanos acceden al conocimiento de sus derechos y obligaciones y a la utilización de los bienes y servicios públicos, y la clasifica precisamente en las dos únicas categorías que ya conocemos: general y particular.

La información general (art. 2) es la relativa a la identificación, fines, competencia, estructura, funcionamiento y localización de organismos y unidades; a los requisitos jurídicos o técnicos de proyectos, actuaciones o solicitudes; y a la tramitación de procedimientos, servicios y prestaciones. Sus tres reglas de examen son:

• Se facilita obligatoriamente a los ciudadanos, sin exigir la acreditación de legitimación alguna (art. 2.2).
• Cuando resulte conveniente una mayor difusión, deberá ofrecerse a los grupos sociales o instituciones interesados en su conocimiento (art. 2.3).
• Se usarán los medios de difusión adecuados a cada circunstancia, potenciando los que permitan la información a distancia —publicaciones, sistemas telefónicos o cualquier otra forma que los avances tecnológicos permitan— (art. 2.4). Ojo con el distractor clásico: la norma potencia la información a distancia, no la presencial.

La información particular (art. 3) es la concerniente al estado o contenido de los procedimientos en tramitación y a la identificación de las autoridades y del personal de la AGE bajo cuya responsabilidad se tramitan. Sus reglas propias, también muy preguntadas:

• Solo puede facilitarse a quienes tengan la condición de interesados en el procedimiento o a sus representantes legales (art. 3.1).
• Sí puede referirse a datos de carácter personal que afecten a la intimidad o privacidad, pero entonces queda reservada a las personas a que se refieran, con los límites de la normativa de protección de datos (art. 3.2). Cuidado: el enunciado falso habitual es «en ningún caso podrá referirse a datos de carácter personal».
• La aportan las unidades de gestión de la Administración General del Estado, sin perjuicio de que las unidades y oficinas de información colaboren con ellas (art. 3.3). Esta es la diferencia orgánica clave con la información general.

El artículo 4 enumera las funciones de atención personalizada al ciudadano, y el tribunal pregunta por su nombre exacto:

• De recepción y acogida: facilitar al ciudadano la orientación y ayuda que precise en el momento inicial de su visita, en particular para localizar dependencias y funcionarios. Es la que más veces ha caído.
• De orientación e información: aclaraciones prácticas sobre procedimientos, trámites, requisitos y documentación. Nunca puede entrañar interpretación normativa ni consideración jurídica o económica: es determinación de conceptos, información de opciones legales o ayuda para rellenar impresos.
• De gestión: recepción de la documentación inicial del expediente cuando así se haya dispuesto, y trámite y resolución de cuestiones cuya urgencia y simplicidad demanden respuesta inmediata.
• De recepción de iniciativas o sugerencias de ciudadanos y empleados públicos para mejorar los servicios.
• De recepción de quejas y reclamaciones por tardanzas, desatenciones o actuaciones irregulares.
• De asistencia en el ejercicio del derecho de petición (arts. 29 y 77 CE): se orienta al ciudadano y, además, las unidades deben elevar al órgano competente las peticiones recibidas en las que no figure destinatario o conste erróneamente.

En cuanto a la organización (capítulo II), hay tres piezas que conviene distinguir. Las unidades departamentales de información administrativa existen en cada Ministerio, y su jefatura corresponde al titular de la Subdirección General con competencia en la materia (art. 5). El Centro de Información Administrativa (art. 6) desarrolla las funciones propias de aquellas unidades y, además, le corresponde específicamente sostener un sistema de información administrativa al ciudadano, eminentemente telefónico, sobre los servicios públicos y trámites de toda la Administración General del Estado —esta es la respuesta cuando se pregunta a quién compete ese sistema— y mantener y distribuir las bases de datos de la AGE. Y las oficinas de información y atención al ciudadano (arts. 7 a 9) forman la red: en los servicios centrales hay oficinas centrales (en la sede de cada Departamento) y oficinas sectoriales o especializadas; y en el ámbito territorial, el artículo 9.1 dispone que las dependientes de las Delegaciones del Gobierno en las comunidades autónomas, de los Gobiernos Civiles y de las Delegaciones Insulares del Gobierno tienen carácter de oficinas CENTRALES (no sectoriales: es el dato que se pregunta), mientras que las de los servicios y dependencias provinciales de los Ministerios pueden tener carácter sectorial.

Por último, el artículo 10 resuelve la colaboración entre Administraciones: mediante convenio de colaboración suscrito por distintas Administraciones públicas podrá acordarse que desde las oficinas de cualquiera de ellas se ofrezca al ciudadano la información administrativa de las otras, así como crear oficinas integradas con participación de varias Administraciones. El instrumento es el convenio, no una ley ni un real decreto.

⚠️ Dos avisos de vigencia sobre este Real Decreto, porque su texto original sigue circulando en apuntes desactualizados. Primero: la Comisión Interministerial de Información Administrativa que regulaban sus artículos 11 a 13 fue suprimida por el Real Decreto 776/2011, de 3 de junio, de modo que esos artículos están derogados (por eso, cuando aparece como opción, suele ser el distractor). Segundo: el capítulo III, sobre el Libro de Quejas y Sugerencias, está derogado por el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, que es la norma que hoy regula las quejas y sugerencias (se estudia en el epígrafe 10 y en el tema de calidad).

8. La lengua de los procedimientos (art. 15)

El artículo 15 de la LPAC regula la lengua de los procedimientos. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado es el castellano; no obstante, los interesados que se dirijan a los órganos de la AGE con sede en el territorio de una comunidad autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella. En los procedimientos tramitados por las Administraciones autonómicas y locales, se utilizará la lengua que establezca la legislación autonómica correspondiente, y se traducirá al castellano cuando deban surtir efectos fuera del territorio de la comunidad o cuando lo soliciten los interesados. Este derecho enlaza con el art. 13.c) y con el artículo 3 de la Constitución (el castellano como lengua oficial del Estado y las demás lenguas españolas como cooficiales en sus comunidades). En la práctica, ello significa que un ciudadano puede dirigirse a una oficina de la AGE situada, por ejemplo, en Cataluña, Galicia, la Comunidad Valenciana o el País Vasco tanto en castellano como en la lengua cooficial de esa comunidad, y que la Administración debe atenderle y tramitar el procedimiento respetando esa elección, sin que ello suponga demora ni perjuicio alguno para el interesado.

9. Accesibilidad, atención a la diversidad y lenguaje claro

Una buena atención al ciudadano debe ser accesible para todos. La normativa impone que los servicios, tanto presenciales como electrónicos, sean utilizables por las personas con discapacidad y por las personas mayores, en condiciones de igualdad. Los servicios electrónicos deben cumplir los requisitos de accesibilidad exigidos por la normativa (el Real Decreto 1112/2018 sobre accesibilidad de los sitios web y aplicaciones móviles del sector público, que traspone la directiva europea). Ello implica webs comprensibles, compatibles con productos de apoyo, y la eliminación de barreras físicas y digitales.

La norma que concreta todo esto en el trato diario con el ciudadano es el Real Decreto 366/2007, de 16 de marzo, por el que se establecen las condiciones de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad en sus relaciones con la Administración General del Estado. Es, tras el RD 208/1996, el segundo reglamento más preguntado del temario, y su lógica es sencilla: fija las condiciones que deben cumplir los medios que la AGE dedica específicamente a relacionarse con la ciudadanía.

Su artículo 1.2 declara medios preferentes de relación con los ciudadanos, obligados por tanto a cumplir las condiciones de accesibilidad, exactamente dos: las Oficinas de Atención al Ciudadano (los espacios físicos dedicados exclusiva o prioritariamente al contacto directo) y los modelos normalizados (los impresos puestos a disposición para solicitudes, declaraciones, alegaciones o recursos). Ni «cualquier dependencia administrativa» ni «las oficinas exclusivamente»: son las oficinas y los modelos normalizados.

El artículo 2 enuncia los principios con los que la AGE asegura a los ciudadanos con discapacidad la efectividad de sus derechos: la garantía de la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal; la acción positiva para compensar las desventajas (no las «ventajas», como dice el distractor) que pudieran presentar; la puesta a disposición de medios y apoyos humanos y materiales suplementarios; y la eliminación de cualquier norma, criterio o práctica que vulnere esa igualdad.

Sobre la ubicación de las oficinas (art. 4) hay un matiz que el tribunal explota: la Administración las ubicará en entornos que garanticen el acceso, y para ello el precepto formula recomendaciones, no mandatos absolutos. Así, la oficina se ubicará en planta a nivel de la vía pública con carácter preferente y siempre que resulte posible (nunca «en todo caso»); al menos uno de los itinerarios que unan la oficina con la vía pública deberá ser accesible (no «todos»); la oficina debe estar correctamente señalizada visualmente desde el exterior para ser fácilmente identificable; y, si dispone de aparcamiento, reservará un número suficiente de plazas —así, sin porcentaje: no hay un 2 %, ni un 5 %, ni un 7 %— convenientemente señalizadas y destinadas en exclusividad a personas con movilidad reducida.

En cuanto a los documentos e impresos, conviene separar dos artículos que se confunden. El artículo 12 (disponibilidad) exige garantizar que estén accesibles en estantes o dispensadores que permitan obtenerlos con autonomía; que, a requerimiento de la persona con discapacidad, se ofrezcan en formatos alternativos —tipografías grandes o ampliadas, braille— o se cuente con personal de apoyo para facilitar su cumplimentación; y que, además, estén en todo caso disponibles en las páginas web en formato electrónico accesible (esto último no depende de que nadie lo pida). El artículo 13 (contenido y estructura) ordena que se redacten con un lenguaje simple y directo, SIN que se utilicen siglas ni abreviaturas; que los documentos básicos de uso más habitual cuenten con versiones simplificadas para personas con discapacidad intelectual o problemas de comprensión escrita; y que en los impresos se reserven espacios de tamaño suficiente y se evite el uso de fondos con dibujos y tintas de poco contraste, acompañándolos de instrucciones claras y concisas.

El resto del reglamento detalla el acceso a las oficinas y la señalización interior —la información relevante debe ofrecerse al menos en dos de las tres modalidades sensoriales: visual, acústica y táctil (altorrelieve o braille)—, la configuración de los puestos de atención, con bucles de inducción magnética señalizados para usuarios de prótesis auditivas y mostradores a altura adecuada, los sistemas interactivos de información y la formación del personal. Todo ello puede exceptuarse parcialmente (art. 11) cuando concurran circunstancias de infraestructura o de protección del patrimonio que hagan su aplicación materialmente o económicamente imposible, mediante resolución que las motive y con arreglo a los conceptos de ajuste razonable y carga desproporcionada.

La atención a la diversidad exige también combatir la brecha digital: no todas las personas tienen la misma facilidad con lo electrónico, y de ahí la importancia de la asistencia (art. 12) y de las oficinas presenciales. En la atención a las personas con discapacidad, ello se traduce en medidas concretas: eliminación de barreras arquitectónicas en las oficinas, disponibilidad de medios de apoyo a la comunicación (por ejemplo, para personas sordas), documentos en formatos accesibles o de lectura fácil y, en su caso, la asistencia personalizada del empleado público. Las personas mayores, las que residen en el medio rural o quienes carecen de competencias digitales encuentran en la atención presencial y telefónica una garantía de que la digitalización no se convierta en exclusión.

A ello se suma la exigencia de un lenguaje administrativo claro: los escritos y comunicaciones deben ser comprensibles, evitando el uso innecesario de tecnicismos y fórmulas farragosas. Un lenguaje claro no es un lujo estético: es una condición para que el ciudadano pueda ejercer realmente sus derechos y cumplir sus obligaciones. Un formulario ininteligible o una resolución llena de jerga jurídica generan indefensión y desconfianza. Por eso la modernización del lenguaje administrativo —frases cortas, estructura ordenada, explicación de los términos técnicos imprescindibles— forma parte de las políticas de calidad de la Administración y es una responsabilidad de todo el personal, incluido el auxiliar.

10. Las quejas y sugerencias

El sistema de quejas y sugerencias, regulado en el Real Decreto 951/2005 (marco general para la mejora de la calidad en la AGE), es un instrumento clave de la atención al ciudadano: permite a los usuarios expresar su insatisfacción con los servicios (quejas) o proponer mejoras (sugerencias). Los ciudadanos pueden formularlas por medios electrónicos, presenciales o postales, y la unidad responsable debe informar al interesado de las actuaciones realizadas y de las medidas adoptadas, en el plazo establecido (con carácter general, veinte días hábiles).

Es esencial no confundir la queja con un recurso administrativo: la queja no es un recurso, no paraliza los plazos para recurrir ni condiciona el ejercicio de las acciones o derechos, y su presentación no impide interponer los recursos que procedan. La queja es un instrumento de mejora de la calidad y de retroalimentación de la Administración, no un medio de impugnación de actos. Tampoco debe confundirse con la reclamación ante el Defensor del Pueblo (art. 54 CE), alto comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos fundamentales, que supervisa la actividad de la Administración: mientras la queja del RD 951/2005 se dirige a la propia unidad prestadora del servicio, la queja ante el Defensor del Pueblo es un control externo de la Administración.

Junto a las quejas y sugerencias, la propia LPAC prevé mecanismos de participación y, en el ámbito de la calidad, programas de análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción de los usuarios, la evaluación de la calidad de las organizaciones y los reconocimientos a la excelencia. Todos estos instrumentos (que se estudian, junto con las cartas de servicios, en el material complementario sobre la calidad en la Administración) comparten una misma finalidad: escuchar al ciudadano para mejorar continuamente el servicio. La atención al ciudadano no termina cuando se resuelve el trámite: se prolonga en la medición de la satisfacción y en la mejora constante.

11. La protección de datos en la atención al ciudadano

Toda atención al ciudadano implica el tratamiento de datos personales: nombre, DNI, domicilio, datos de contacto y, en ocasiones, datos sensibles (salud, situación social). El artículo 13.h) reconoce el derecho a la protección de datos y a la seguridad y confidencialidad de la información. El auxiliar administrativo debe aplicar los principios estudiados en el Tema I.12 (RGPD y LO 3/2018): tratar solo los datos necesarios, con una base de legitimación válida (habitualmente el cumplimiento de una obligación legal o el ejercicio de poderes públicos), guardar el deber de confidencialidad y no ceder datos a terceros salvo cobertura legal. En la atención presencial, además, hay que evitar que terceros presentes en la oficina accedan a la información de otra persona. La protección de datos es, por tanto, una exigencia transversal de toda buena atención.

De ahí que en la práctica se apliquen cautelas concretas: no facilitar información sobre un expediente a quien no acredite ser interesado o su representante (recuérdese la distinción entre información general y particular), no dejar a la vista documentos con datos de otras personas, no comentar asuntos de terceros y utilizar los datos exclusivamente para la finalidad para la que se recabaron. El deber de confidencialidad subsiste incluso después de finalizar la relación de servicio. Estas cautelas, lejos de ser un formalismo, protegen un derecho fundamental (art. 18.4 CE) y refuerzan la confianza de la ciudadanía en la Administración.

12. El papel del auxiliar administrativo

El auxiliar administrativo es, con frecuencia, la cara visible de la Administración: la primera persona con la que el ciudadano se encuentra. De su trato, su información y su ayuda depende, en buena medida, la imagen que la ciudadanía tiene del servicio público. Sus funciones en este ámbito son muchas: informar y orientar sobre trámites y requisitos; registrar documentos y expedir recibos; asistir en el uso de la sede electrónica y actuar, en su caso, como funcionario habilitado; digitalizar documentos y expedir copias auténticas; canalizar quejas y sugerencias; y hacer todo ello con respeto y deferencia (art. 13.e), en un lenguaje claro, garantizando la accesibilidad y la protección de datos.

En el ejercicio de estas tareas, el auxiliar está sujeto a los principios de conducta del empleado público estudiados en el Tema I.14 (TREBEP): debe tratar con atención y respeto a los ciudadanos, actuar con imparcialidad y objetividad sin discriminar a nadie, informar de manera veraz y completa, y guardar el debido sigilo respecto de los asuntos que conozca por razón de su cargo, sin utilizar la información en beneficio propio o de terceros. Un trato descortés, una información errónea o la revelación indebida de datos no solo perjudican al ciudadano: constituyen incumplimientos de sus deberes que pueden derivar en responsabilidad disciplinaria.

Detrás de cada uno de estos gestos hay un principio: la Administración existe para servir a las personas. El auxiliar que atiende con paciencia a una persona mayor, que explica con claridad un formulario o que ayuda a presentar una solicitud electrónica no está haciendo un favor: está ejerciendo su función y haciendo efectivos los derechos que la ley reconoce a la ciudadanía. La atención al ciudadano es, en definitiva, el rostro humano de todo lo estudiado en el temario: la Constitución, las leyes administrativas y los derechos se hacen tangibles, para la mayoría de las personas, precisamente en el momento en que se acercan a una oficina o a una sede electrónica y son bien atendidas.

13. Esquema-resumen

• Fundamento: art. 103 CE (servicio objetivo a los intereses generales), buena administración (art. 41 CDFUE), calidad. Marco: Ley 39/2015 (relaciones externas), Ley 40/2015 (organización), Ley 19/2013 (transparencia), RD 203/2021 y RD 951/2005.
• Titulares: capacidad de obrar (art. 3), interesado (art. 4), representación (art. 5).
• Derechos de las personas (art. 13): PAG electrónico, asistencia, lenguas oficiales, acceso a información, trato con respeto, exigir responsabilidades, identificación/firma, protección de datos. Sin perjuicio de los del interesado (art. 53).
• Relación electrónica (art. 14): las personas físicas ELIGEN; están OBLIGADOS: personas jurídicas, entidades sin personalidad, colegiados obligatorios (notarios/registradores), representantes de obligados y empleados públicos. Ampliación reglamentaria (14.3).
• Asistencia (art. 12): deber de asistir a los no obligados; funcionario habilitado (identificación previa + consentimiento expreso); registro de funcionarios habilitados.
• Identificación vs. firma (arts. 9-11): la firma solo se exige para solicitudes, declaraciones/comunicaciones, recursos, desistimiento y renuncia.
• Canales: presencial (OAMR: asiste, digitaliza, copias auténticas), registro (art. 16: registro electrónico general, lugares de presentación 16.4, recibo), electrónico (PAGe, sede electrónica, Carpeta Ciudadana, notificación electrónica) y telefónico (060).
• Lengua (art. 15), accesibilidad (RD 1112/2018), lenguaje claro y quejas y sugerencias (RD 951/2005; NO son recurso, plazo 20 días).
• ⭐ RD 208/1996 (información administrativa) — el reglamento MÁS preguntado. Información general (sin acreditar legitimación; se potencia la difusión a distancia) vs. particular (estado del procedimiento + identificación de autoridades; solo interesados o representantes; SÍ puede referirse a datos personales, reservada a los afectados; la aportan las unidades de gestión). Funciones (art. 4): recepción y acogida · orientación e información (sin interpretación normativa) · gestión · iniciativas y sugerencias · quejas y reclamaciones · asistencia en el derecho de petición. Organización: unidades departamentales · Centro de Información Administrativa (sostiene el sistema, eminentemente telefónico, de toda la AGE) · oficinas; art. 9.1: las de Delegaciones del Gobierno, Gobiernos Civiles y Delegaciones Insulares son CENTRALES. Art. 10: convenio de colaboración para dar información de otras AAPP y crear oficinas integradas. ⚠️ Comisión Interministerial SUPRIMIDA (RD 776/2011) y Libro de Quejas DEROGADO (RD 951/2005).
• ⭐ RD 366/2007 (accesibilidad y no discriminación ante la AGE) — medios preferentes: Oficinas de Atención al Ciudadano + modelos normalizados. Principios (art. 2): garantía de la igualdad de oportunidades y acción positiva para compensar desventajas. Ubicación (art. 4): planta a nivel de vía pública preferentemente y si es posible; al menos uno de los itinerarios accesible; señalizada desde el exterior; aparcamiento: «número suficiente de plazas» (sin porcentaje). Documentos: art. 12 a requerimiento → braille o tipografía ampliada o personal de apoyo, y en todo caso en web accesible; art. 13 lenguaje simple y directo SIN siglas ni abreviaturas, versiones simplificadas de los básicos, y evitar fondos de poco contraste. Señalización: al menos dos de las tres modalidades sensoriales.

14. Ideas que más se preguntan

• El catálogo del artículo 13 (derechos de las personas) frente al del artículo 53 (derechos del interesado).
• Los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente (art. 14.2) y la libertad de las personas físicas (art. 14.1).
• El funcionario habilitado (art. 12): identificación del interesado + consentimiento expreso.
• Los lugares de presentación de documentos (art. 16.4) y el recibo del registro.
• La diferencia entre identificación y firma (art. 11) y para qué actuaciones se exige la firma.
• Que la queja no es un recurso ni paraliza plazos (RD 951/2005).
• La lengua: en la AGE, castellano y cooficial en su territorio (art. 15).