Guía de estudio del Tema 18. Se apoya en el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado, con referencia al artículo 103 de la Constitución, a la Ley 40/2015 (LRJSP) y a los modelos de excelencia (EFQM y CAF). Es un tema conceptual, sin una única ley mapeada. Material de estudio: para cualquier uso oficial, acude siempre al texto consolidado del BOE.

0. Introducción: la calidad como cultura de servicio

Si el Tema 17 estudió cómo se atiende al ciudadano, este tema estudia con qué nivel de excelencia se hace. La calidad en la Administración no es un adorno ni una moda de gestión: es la traducción, en términos de servicio, del mandato constitucional de servir con objetividad los intereses generales (art. 103.1 CE) con eficacia y eficiencia. Una Administración de calidad es la que responde a lo que la ciudadanía necesita, en el plazo comprometido, con trato correcto y con una mejora constante de sus procesos.

El concepto de calidad procede del mundo de la empresa (la gestión de la calidad total), pero su traslado al sector público tiene matices propios. En la empresa, el objetivo último es el beneficio y el cliente puede elegir entre competidores; en la Administración, el objetivo es el interés general, el "cliente" es un ciudadano titular de derechos —muchas veces sin alternativa, porque el servicio es un monopolio público— y hay que atender, además, a principios como la igualdad, la legalidad y la universalidad. Por eso se habla de calidad "en clave de servicio público": no basta con satisfacer al usuario, hay que hacerlo respetando los valores públicos.

Para el auxiliar administrativo, este tema conecta con su día a día: participar en la elaboración y el seguimiento de una carta de servicios, recoger y tramitar quejas y sugerencias, colaborar en encuestas de satisfacción o aportar ideas de mejora son formas concretas de contribuir a la calidad. La calidad no es responsabilidad exclusiva de los directivos: es una tarea de toda la organización, y el personal que está en contacto con el ciudadano tiene un papel decisivo.

0.1. Un poco de historia: de la industria a los servicios públicos

El movimiento de la calidad nació en la industria del siglo XX. Autores como W. Edwards Deming y Joseph Juran desarrollaron, a partir de los años cincuenta —con enorme influencia en la reconstrucción industrial de Japón—, las técnicas del control estadístico y la filosofía de la mejora continua, que más tarde cristalizarían en la llamada gestión de la calidad total (TQM). En paralelo, la normalización internacional dio lugar a la familia de normas ISO 9000, que estandarizan los sistemas de gestión de la calidad. Todo ello configuró una disciplina que, en su origen, buscaba fabricar productos sin defectos y satisfacer al cliente.

La traslación de esta cultura a la Administración pública española se produjo, sobre todo, a partir de los años noventa. Hitos destacados fueron el Plan de Modernización de la Administración del Estado (1992), el Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos (2000) —que asumió expresamente los modelos de calidad total en el sector público— y el ya citado Real Decreto 1259/1999 sobre cartas de servicios y premios a la calidad, antecedente directo del vigente RD 951/2005. Este recorrido explica por qué el marco actual habla, con naturalidad, de "clientes", "compromisos", "indicadores" o "excelencia": conceptos importados del mundo de la gestión y adaptados a los valores del servicio público.

1. El marco de la calidad en la Administración

La preocupación por la calidad en la Administración española se consolidó a comienzos del siglo XXI. Un primer hito fue el Real Decreto 1259/1999, que reguló las cartas de servicios y los premios a la calidad. Su evolución cristalizó en la norma de referencia actual: el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado. Este marco se apoya, a su vez, en los principios de la Ley 40/2015 (LRJSP), cuyo artículo 3 exige a las Administraciones actuar conforme a los principios de servicio efectivo a los ciudadanos, simplicidad, claridad y proximidad, eficacia, eficiencia y racionalización y agilidad de los procedimientos.

El RD 951/2005 tiene por objeto la mejora continua de los servicios públicos mediante un conjunto integrado de programas, y su ámbito de aplicación es la Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientes de ella. No se aplica directamente a las comunidades autónomas ni a las entidades locales, que tienen sus propios marcos de calidad; pero el modelo estatal ha servido de referencia para muchos de ellos. Su finalidad última es doble: mejorar la satisfacción de la ciudadanía y fomentar una cultura de mejora continua dentro de las organizaciones públicas.

¿Qué se entiende, exactamente, por "calidad" de un servicio público? No existe una definición única, pero suele describirse como el grado en que un servicio satisface las necesidades y expectativas de sus usuarios, prestado con arreglo a los principios de eficacia y eficiencia y respetando los valores públicos. De ahí que la calidad tenga siempre dos caras: una objetiva —el servicio cumple los estándares técnicos y los plazos (calidad de conformidad)— y otra subjetiva —el usuario se siente bien atendido y satisfecho (calidad percibida)—. Un buen sistema de calidad debe cuidar ambas: de nada sirve resolver rápido un trámite si se trata mal a la persona, ni ser muy amable si el servicio no funciona.

1.1. Los principios de la gestión de la calidad

Las modernas normas de calidad (como la ISO 9001) se asientan en un conjunto de principios que también inspiran la calidad en la Administración. Los más importantes son: el enfoque al cliente (o al ciudadano), que sitúa sus necesidades en el centro; el liderazgo, que exige a los responsables crear las condiciones para la mejora; el compromiso de las personas, porque la calidad la hacen los empleados; el enfoque a procesos, que analiza la actividad como una cadena de tareas encadenadas; la mejora continua como objetivo permanente; la toma de decisiones basada en la evidencia (en datos, no en intuiciones); y la gestión de las relaciones con proveedores y aliados. Estos principios son transversales a todos los programas del RD 951/2005 y conviene tenerlos presentes como telón de fondo del tema.

2. Los seis programas de calidad del RD 951/2005

El corazón del RD 951/2005 es un conjunto de seis programas de calidad que operan de forma coordinada. Conviene memorizarlos, porque su enumeración es una de las preguntas más frecuentes del tema. Son los siguientes:

• 1. Programa de análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción de los usuarios de los servicios.
• 2. Programa de cartas de servicios.
• 3. Programa de quejas y sugerencias.
• 4. Programa de evaluación de la calidad de las organizaciones (autoevaluación y evaluación externa).
• 5. Programa de reconocimiento (premios y certificación del nivel de excelencia).
• 6. Programa del Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos.

Estos programas forman un ciclo: se conoce lo que el ciudadano demanda y su grado de satisfacción (1), se asumen compromisos públicos de calidad (2), se recogen sus quejas y sugerencias (3), se evalúa cómo funciona la organización (4), se reconoce y difunde lo que funciona bien (5) y se observa y compara el conjunto del sistema (6). No son compartimentos estancos, sino piezas de un mismo engranaje de mejora continua. A continuación se estudian uno a uno.

Antes de entrar en el detalle, conviene fijar una visión de conjunto. Los tres primeros programas (demanda y satisfacción, cartas, quejas) están más orientados a la relación con el ciudadano: escuchan sus expectativas, le ofrecen compromisos y recogen su opinión. Los tres últimos (evaluación de las organizaciones, reconocimiento y Observatorio) están más orientados a la gestión interna y a la mejora del sistema: miran hacia dentro de las organizaciones y hacia el conjunto de la Administración. Los seis, sin embargo, comparten un mismo destinatario final —la ciudadanía— y un mismo propósito —la mejora continua de los servicios—, y se retroalimentan entre sí: los datos de satisfacción nutren las cartas y las evaluaciones, y las quejas y las evaluaciones alimentan al Observatorio.

3. El programa de cartas de servicios

Las cartas de servicios son, probablemente, el instrumento más conocido y el que da título a este tema. Una carta de servicios es un documento a través del cual los órganos, organismos y entidades de la Administración informan a los ciudadanos y usuarios sobre los servicios que tienen encomendados, sobre los derechos que les asisten en relación con aquellos y sobre los compromisos de calidad en su prestación. Su función es doble: por un lado, informar con transparencia sobre qué hace la unidad y a qué se compromete; por otro, vincular a la organización a unos estándares que puede exigir el ciudadano.

Las cartas de servicios persiguen varias finalidades encadenadas. Frente al ciudadano, le hacen visible qué servicios existen, qué puede esperar de ellos y qué derechos tiene, reduciendo la incertidumbre y facilitando el ejercicio de sus derechos. Frente a la propia organización, actúan como un instrumento de gestión: obligan a analizar los procesos, a fijar objetivos medibles y a asumir públicamente un nivel de calidad, lo que impulsa la mejora interna. Y frente a la sociedad, refuerzan la responsabilidad y la rendición de cuentas de lo público. En definitiva, la carta de servicios convierte una promesa genérica de "buen servicio" en un conjunto de compromisos concretos, medibles y verificables.

3.1. Contenido de las cartas de servicios

El RD 951/2005 fija el contenido mínimo de las cartas, estructurado en varios apartados. La carta debe expresar, al menos:

• Información de carácter general y legal: datos identificativos y fines del órgano u organismo, los servicios que presta, los derechos de los usuarios en relación con esos servicios, las fórmulas de colaboración o participación de los usuarios en la mejora de los servicios y la relación de la normativa reguladora aplicable.
• Compromisos de calidad: los niveles o estándares de calidad que se ofrecen (por ejemplo, tiempos máximos de espera o de respuesta, horarios, mecanismos de comunicación) y los indicadores que permiten medir su cumplimiento.
• Medidas de subsanación: las medidas que se adoptarán en caso de incumplimiento de los compromisos declarados, con indicación expresa del modo de formular las reclamaciones. Conviene precisar que este incumplimiento no da lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración.
• Información complementaria: direcciones (postales, telefónicas y electrónicas), formas de acceso y transporte, y demás datos de interés (horarios, sistema de sugerencias y reclamaciones, etc.).

3.2. Elaboración, aprobación y seguimiento

La elaboración de la carta corresponde a la propia organización, que constituye un equipo de trabajo dirigido por un coordinador. El proceso sigue varias fases: identificar los servicios y a los usuarios; conocer sus expectativas (a partir del programa de análisis de la demanda); establecer los compromisos de calidad y sus indicadores; redactar la carta; aprobarla y difundirla; y, después, realizar su seguimiento y actualización. La carta se aprueba mediante resolución del Subsecretario del departamento del que dependa el órgano o, en el caso de los organismos públicos, del órgano competente, previa verificación por la Inspección General de Servicios del departamento, y se le da publicidad (publicación en el boletín oficial correspondiente y difusión entre los usuarios, en formatos accesibles y divulgativos).

Una vez aprobadas, las cartas deben ser objeto de seguimiento: la organización controla periódicamente el grado de cumplimiento de los compromisos a través de sus indicadores y comunica los resultados. Además, las cartas se actualizan siempre que haya modificaciones sustanciales en los servicios o en los compromisos, y en todo caso se revisan periódicamente (con carácter general, al menos cada tres años). El incumplimiento reiterado de los compromisos obliga a revisar la carta. Conviene subrayar de nuevo un punto muy preguntado: el incumplimiento de los compromisos de una carta de servicios da lugar a las medidas de subsanación previstas y puede exigir la revisión de la carta, pero no genera, por sí solo, responsabilidad patrimonial de la Administración ni derecho a indemnización.

3.3. Cartas electrónicas y cartas interadministrativas

El marco prevé, junto a las cartas de servicios "clásicas", dos modalidades específicas. Las cartas de servicios electrónicos son aquellas referidas a servicios prestados por medios electrónicos: informan de los servicios disponibles en la sede electrónica y de sus compromisos de calidad (disponibilidad, tiempos de respuesta, seguridad). Y las cartas de servicios interadministrativas son las que elaboran varios órganos o Administraciones que cooperan en la prestación de un servicio, de modo que el ciudadano recibe un compromiso conjunto con independencia de qué Administración intervenga en cada fase. Ambas modalidades responden a la realidad de una Administración electrónica y en red.

Conviene ilustrar con ejemplos qué aspecto tiene un compromiso de calidad, pues es el núcleo de la carta. Un compromiso bien formulado es medible y va acompañado de su indicador: "resolver las solicitudes de una determinada ayuda en un plazo máximo de treinta días" (indicador: porcentaje de solicitudes resueltas en plazo); "atender presencialmente en un tiempo de espera inferior a quince minutos" (indicador: tiempo medio de espera); "contestar los correos electrónicos en un máximo de cuarenta y ocho horas"; o "mantener disponible la sede electrónica el 99 % del tiempo". Frente a un compromiso, un objetivo vago como "atender bien al público" no sirve, porque no puede medirse ni exigirse. La diferencia entre una buena y una mala carta está, precisamente, en la concreción y la medibilidad de sus compromisos.

No debe confundirse la carta de servicios, dirigida a los ciudadanos, con los acuerdos de nivel de servicio (ANS o SLA), que son pactos internos entre unidades o con proveedores sobre el nivel de un servicio de apoyo. La carta es un instrumento de transparencia externa y de compromiso público; el acuerdo de nivel de servicio es una herramienta de gestión interna. Ambos comparten la lógica de fijar estándares medibles, pero se dirigen a destinatarios distintos.

4. El programa de análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción

No se puede mejorar lo que no se conoce. Por eso el primer programa consiste en escuchar al ciudadano. El análisis de la demanda tiene por objeto conocer las necesidades y expectativas de los usuarios respecto de los servicios: qué esperan, qué valoran, qué echan en falta. La evaluación de la satisfacción mide, con carácter periódico, el grado de satisfacción de los usuarios con los servicios recibidos. Ambos se realizan con métodos rigurosos: encuestas, paneles, grupos de discusión, buzones de opinión o el análisis de las quejas y sugerencias.

Los resultados de este programa alimentan a todos los demás: sirven para fijar los compromisos de las cartas de servicios, para orientar los planes de mejora y para evaluar la organización. La clave es que las decisiones de mejora se apoyen en datos y en la voz del ciudadano, y no en meras impresiones. Un servicio que mide sistemáticamente la satisfacción de sus usuarios y actúa en consecuencia es un servicio orientado de verdad a las personas.

Metodológicamente, este programa combina técnicas cuantitativas y cualitativas. Entre las cuantitativas destacan las encuestas de satisfacción (presenciales, telefónicas o electrónicas) sobre muestras representativas, que permiten obtener índices comparables en el tiempo. Entre las cualitativas se emplean los grupos de discusión (o grupos focales), las entrevistas en profundidad y el análisis de la información espontánea (quejas, sugerencias, redes sociales). Un concepto clave es la distinción entre lo que el ciudadano necesita, lo que espera y lo que finalmente percibe: la satisfacción surge, precisamente, de la relación entre las expectativas previas y la percepción del servicio recibido. De ahí la importancia de no generar expectativas que luego no se puedan cumplir. Un compromiso realista y cumplido genera más confianza que una promesa ambiciosa que se incumple; por eso las cartas de servicios deben fijar niveles de calidad exigentes pero alcanzables.

5. El programa de quejas y sugerencias

El tercer programa canaliza la participación directa del ciudadano en la mejora, ya estudiado en su vertiente de atención en el Tema 17. Los usuarios pueden presentar quejas (manifestaciones de insatisfacción con los servicios) y sugerencias (propuestas para mejorarlos) por medios electrónicos, presenciales o postales. Las unidades responsables deben tramitarlas e informar al interesado de las actuaciones realizadas y de las medidas adoptadas, con carácter general, en el plazo de veinte días hábiles.

Como ya se advirtió, es esencial recordar que la queja no es un recurso administrativo: no paraliza los plazos para recurrir, no condiciona el ejercicio de las acciones o derechos y no impide interponer los recursos que procedan. Su valor es el de un instrumento de mejora continua y de retroalimentación: cada queja es información sobre un fallo del servicio, y cada sugerencia, una oportunidad de mejora. Si el interesado no recibe contestación o no está conforme, puede dirigirse a la Inspección General de Servicios del departamento correspondiente. Este programa cierra el círculo de la escucha activa iniciado con el análisis de la demanda.

En el plano operativo, cada unidad dispone de formularios (en papel y electrónicos) para la presentación de quejas y sugerencias, y designa una unidad responsable de su gestión. Recibida una queja, esta se registra, se traslada a la unidad afectada para que informe y se comunica al ciudadano la respuesta en el plazo indicado. El análisis agregado de las quejas —qué se reclama, con qué frecuencia, en qué servicios— es una fuente de información valiosísima para detectar problemas recurrentes y orientar los planes de mejora. Por eso las organizaciones no deben ver las quejas como una molestia, sino como un regalo: el ciudadano que se queja está dando la oportunidad de corregir un fallo que otros muchos, quizá, sufren en silencio.

6. El programa de evaluación de la calidad de las organizaciones

El cuarto programa consiste en evaluar cómo funcionan las organizaciones públicas, tomando como referencia modelos reconocidos de excelencia. Se articula en dos niveles complementarios. La autoevaluación es un ejercicio de reflexión interna que la propia organización realiza sobre sí misma, identificando sus puntos fuertes y sus áreas de mejora conforme a un modelo. La evaluación externa la realiza un equipo ajeno a la organización, que contrasta la autoevaluación y valida sus resultados con mayor objetividad. De la evaluación surgen planes o programas de mejora con acciones concretas, responsables y plazos.

El resultado natural de toda evaluación es un plan de mejora: un documento que recoge, ordenadas por prioridad, las acciones concretas que la organización se compromete a acometer para corregir sus debilidades, con indicación de responsables, plazos y recursos. Sin plan de mejora, la evaluación se queda en diagnóstico estéril; con él, se cierra el ciclo y se transforma en cambio real. De ahí que se diga que las organizaciones excelentes no son las que no tienen defectos, sino las que los detectan y corrigen sistemáticamente. La periodicidad de las evaluaciones permite comprobar, en cada nuevo ciclo, si las acciones de mejora han surtido efecto.

Los modelos de referencia empleados son, principalmente, el modelo EFQM (de la European Foundation for Quality Management, muy extendido en el ámbito privado y público), el modelo CAF (Common Assessment Framework o Marco Común de Evaluación, diseñado específicamente para el sector público europeo) y el modelo EVAM (Evaluación, Aprendizaje y Mejora, un modelo simplificado desarrollado para facilitar la iniciación de las organizaciones públicas españolas). Todos comparten una misma filosofía: evaluar de forma sistemática los agentes facilitadores (liderazgo, estrategia, personas, recursos, procesos) y los resultados (en los usuarios, en las personas, en la sociedad y en el rendimiento), para orientar la mejora.

El modelo EFQM en su formulación clásica se estructuraba en nueve criterios: cinco agentes facilitadores (liderazgo; estrategia; personas; alianzas y recursos; y procesos, productos y servicios) y cuatro de resultados (resultados en las personas, en los clientes, en la sociedad y resultados clave). La lógica es que unos buenos agentes producen buenos resultados, y que estos, a su vez, retroalimentan la mejora (aprendizaje, creatividad e innovación). En su versión renovada de 2020, el modelo EFQM se reorganizó en tres dimensiones —Dirección (por qué y para qué existe la organización), Ejecución (cómo actúa) y Resultados (qué consigue)—, pero mantiene la misma filosofía de excelencia sostenida.

El modelo CAF, pensado para el sector público, replica esa arquitectura con nueve criterios (cinco agentes y cuatro resultados) desglosados en subcriterios, e incorpora un sistema de puntuación que permite a la organización situar su nivel y compararse. Su gran ventaja es la sencillez y gratuidad: está concebido como una herramienta de autoevaluación accesible que introduce a las organizaciones públicas en la cultura de la calidad total. El modelo EVAM, aún más simplificado, facilita los primeros pasos a las unidades que se inician en la evaluación. La elección de un modelo u otro depende de la madurez de la organización, pero todos apuntan a lo mismo: conocerse para mejorar.

Conviene distinguir estos modelos de excelencia (EFQM, CAF, EVAM), que son marcos de autoevaluación global de la organización, de las certificaciones de sistemas de gestión como la norma ISO 9001. La certificación ISO 9001 acredita, mediante una auditoría de una entidad externa acreditada, que la organización dispone de un sistema de gestión de la calidad conforme a la norma internacional (enfoque a procesos, orientación al cliente y mejora continua). Muchas unidades administrativas están certificadas conforme a la ISO 9001. La diferencia esencial es que los modelos de excelencia miden el grado de excelencia global y sirven para mejorar, mientras que la certificación ISO acredita la conformidad del sistema con una norma. Ambas herramientas son compatibles y complementarias.

7. El programa de reconocimiento

El quinto programa busca reconocer y difundir las buenas prácticas, como estímulo para la mejora. Comprende dos instrumentos. En primer lugar, la certificación del nivel de excelencia de las organizaciones, que acredita públicamente, tras una evaluación, el grado de excelencia alcanzado conforme a los modelos de referencia. En segundo lugar, los premios a la calidad e innovación en la gestión pública, que distinguen a las organizaciones que se hayan destacado por la excelencia de su rendimiento, por sus prácticas innovadoras o por la calidad de sus servicios. El reconocimiento cumple una función de motivación y de aprendizaje compartido: premiar lo que se hace bien e invitar a las demás organizaciones a imitarlo. La difusión de las buenas prácticas es tan importante como el propio premio.

Los Premios a la Calidad e Innovación en la Gestión Pública se convocan periódicamente y se organizan en varias modalidades, entre las que tradicionalmente figuran un premio a la excelencia en la gestión (a las organizaciones con mejores resultados globales conforme a los modelos), premios a la innovación en la gestión y premios a las buenas prácticas o a la ciudadanía (que reconocen actuaciones concretas de especial valor para los usuarios). Junto a los premios, la certificación del nivel de excelencia permite a cada organización obtener un sello acreditativo de la puntuación alcanzada en su evaluación conforme al modelo elegido, que puede exhibir públicamente. Estos reconocimientos, además de su valor simbólico, generan un efecto de emulación muy positivo dentro de la Administración.

8. El programa del Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos

El sexto programa establece el Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos, concebido como una plataforma de análisis periódico y uniforme de la percepción ciudadana sobre los servicios públicos, que permite obtener una visión global e integrada de su calidad. El Observatorio recoge, analiza y difunde información —a partir, entre otras fuentes, de los demás programas— y elabora informes sobre la percepción y la satisfacción de la ciudadanía con los servicios de la AGE. Su valor es ofrecer una fotografía de conjunto que va más allá de cada organización concreta y que sirve para orientar las políticas de calidad y para rendir cuentas del funcionamiento del sistema.

La utilidad del Observatorio es, sobre todo, estratégica: al agregar la información de las encuestas, las quejas, las evaluaciones y las cartas de todas las organizaciones, permite detectar tendencias (mejora o empeoramiento de la percepción a lo largo del tiempo), identificar los ámbitos mejor y peor valorados y comparar unos servicios con otros. Esa mirada transversal ayuda a la Administración a decidir dónde concentrar los esfuerzos de mejora y ofrece a la ciudadanía una rendición de cuentas honesta sobre el estado de sus servicios públicos. Es, en cierto modo, el "cuadro de mando" de la calidad del conjunto de la Administración.

9. La mejora continua y el ciclo PDCA

Todos los programas anteriores comparten una misma lógica: la de la mejora continua. Su expresión metodológica más conocida es el ciclo PDCA o ciclo de Deming, cuyas siglas responden a las cuatro fases en inglés: Planificar (Plan) —fijar objetivos y planes—, Hacer (Do) —ejecutar lo planificado—, Verificar (Check) —medir los resultados y compararlos con los objetivos— y Actuar (Act) —corregir las desviaciones e incorporar las mejoras—. El ciclo es continuo: al terminar, se vuelve a empezar, de modo que la organización mejora de forma progresiva y permanente. Este es el "motor" que subyace a las cartas de servicios (que fijan compromisos y los revisan), a la evaluación de la satisfacción (que mide y corrige) y a la evaluación de las organizaciones (que detecta áreas de mejora y planifica acciones).

Junto al PDCA, la cultura de la calidad maneja otros conceptos útiles: el enfoque al cliente/ciudadano (orientar todo a sus necesidades), la gestión por procesos (analizar y optimizar la cadena de actividades que produce el servicio), la gestión por resultados (medir lo que se consigue, no solo lo que se hace) y el benchmarking o comparación con las mejores prácticas de otras organizaciones. Todos ellos tienen una misma finalidad: convertir la mejora en un hábito y no en un esfuerzo aislado.

La gestión de la calidad se apoya, además, en un conjunto de herramientas prácticas para analizar problemas y datos. Entre las más conocidas figuran el diagrama de Ishikawa (o de "espina de pescado", que ordena las causas de un problema), el diagrama de Pareto (que aplica la regla del 80/20 para priorizar las pocas causas que provocan la mayor parte de los fallos), los diagramas de flujo (que representan gráficamente un proceso para detectar cuellos de botella), las hojas de recogida de datos y los histogramas. No es preciso dominarlas en detalle, pero sí saber que la mejora de la calidad no se basa en la improvisación, sino en el análisis riguroso de los procesos y de los datos, con el fin de tomar decisiones fundamentadas.

Una advertencia conceptual frecuente en los exámenes: la mejora continua (mejoras pequeñas e incrementales, el kaizen japonés) no es lo mismo que la reingeniería o el rediseño radical de procesos (cambios profundos y de gran alcance). Ambas estrategias son legítimas y complementarias: unas veces basta con afinar lo existente y otras hay que rediseñarlo por completo. Lo importante es que la organización nunca se conforme con el estado actual de sus servicios.

10. Las instituciones de la calidad

La coordinación e impulso de las políticas de calidad ha correspondido a distintos órganos a lo largo del tiempo. Durante años, la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL), creada en 2007, fue el organismo de referencia en la evaluación de políticas y en el impulso de la calidad de los servicios (gestión de los premios, difusión de los modelos, elaboración de guías). Tras su supresión en 2017, sus funciones en materia de calidad de los servicios se integraron en el Ministerio competente en materia de función pública (a través del correspondiente órgano directivo y del Instituto para la Evaluación de Políticas Públicas). Con independencia de su ubicación orgánica concreta en cada momento, lo relevante para el opositor es que existe una estructura administrativa encargada de coordinar, impulsar y evaluar las políticas de calidad en la AGE, y que el marco jurídico de referencia sigue siendo el RD 951/2005.

A escala departamental, cada ministerio cuenta con Inspecciones Generales de Servicios y unidades responsables de la calidad, que gestionan las quejas y sugerencias, coordinan las cartas de servicios y las evaluaciones y velan por la mejora continua en su ámbito. La calidad es, así, una tarea que combina un impulso central con una ejecución descentralizada en cada organización.

Conviene recordar, además, que el marco estatal (RD 951/2005) no agota el panorama. Las comunidades autónomas y muchas entidades locales han aprobado sus propios instrumentos de calidad —cartas de servicios, sistemas de sugerencias y reclamaciones, observatorios, agencias de evaluación—, con frecuencia inspirados en el modelo estatal y en los mismos modelos europeos de excelencia (EFQM y CAF). El resultado es un ecosistema de calidad multinivel en el que las distintas Administraciones comparten filosofía y herramientas, adaptándolas a sus competencias y a su realidad organizativa.

11. Calidad, simplificación administrativa y reducción de cargas

Una dimensión esencial de la calidad, aunque a veces se olvide, es la simplificación administrativa. Un servicio de calidad es, ante todo, un servicio sencillo: que no exige trámites innecesarios, ni documentos redundantes, ni desplazamientos inútiles. La reducción de cargas administrativas —el conjunto de obligaciones de información y tramitación que soportan ciudadanos y empresas— es una política europea y nacional consolidada, ligada al principio de proporcionalidad y al de servicio efectivo a los ciudadanos (art. 3 Ley 40/2015). Medidas como la declaración responsable y la comunicación (que sustituyen a autorizaciones previas), el principio de "solo una vez" (no volver a pedir lo que ya obra en poder de la Administración, art. 53 LPAC), la interoperabilidad de los datos entre Administraciones o la tramitación electrónica han supuesto un enorme ahorro de tiempo y de costes para la ciudadanía. Simplificar no es rebajar el control: es eliminar lo superfluo para centrar el esfuerzo en lo esencial.

Esta idea enlaza con la mejora de la regulación (la llamada better regulation): antes de aprobar una norma se evalúa su necesidad, su proporcionalidad y su impacto (incluido el impacto sobre las cargas), y después se revisa su funcionamiento. Una regulación clara, estable y proporcionada es, en sí misma, un factor de calidad, porque facilita el cumplimiento y reduce la litigiosidad. La calidad de los servicios y la calidad de las normas son, así, dos caras de una misma Administración bien gestionada.

12. Calidad, transparencia y gobierno abierto

La calidad de los servicios se integra, finalmente, en el marco más amplio del gobierno abierto (estudiado en el Tema 6) y de la transparencia (Tema 7). La Ley 19/2013 obliga a publicar información sobre la organización, las funciones y los servicios, sobre los planes y programas y su grado de cumplimiento y sobre los indicadores de calidad y evaluación. Publicar los compromisos de una carta de servicios y sus resultados permite al ciudadano controlar su cumplimiento; y una organización que evalúa su calidad y difunde los resultados está rindiendo cuentas. Los principios de gobierno abierto —transparencia, participación, colaboración y rendición de cuentas— y las políticas de calidad comparten, por tanto, un mismo objetivo: una Administración más eficaz, cercana y confiable. Calidad, transparencia y participación forman un triángulo virtuoso en el que la información permite el control, el control estimula la mejora y la mejora eleva la confianza de la ciudadanía en sus instituciones.

14. El papel del auxiliar administrativo

La calidad no la construyen solo los planes ni los directivos: la hacen realidad, cada día, las personas que prestan el servicio. El auxiliar administrativo participa en el sistema de calidad de muchas maneras: colaborando en la elaboración y el seguimiento de las cartas de servicios de su unidad; cumpliendo en su trabajo los compromisos declarados (tiempos de respuesta, trato, información); recogiendo y tramitando correctamente las quejas y sugerencias; participando en las encuestas de satisfacción y en los ejercicios de autoevaluación; y, sobre todo, aportando su conocimiento directo del servicio para proponer mejoras. Nadie conoce mejor los fallos y las oportunidades de un trámite que quien lo tramita a diario. Por eso muchas organizaciones canalizan las ideas de mejora de su personal a través de buzones internos, grupos de mejora o equipos de calidad, en los que el auxiliar puede participar activamente.

Conviene, por último, valorar con realismo el sentido de todo este sistema. Las cartas de servicios y los programas de calidad aportan beneficios evidentes: dan transparencia (el ciudadano sabe qué puede esperar), generan compromiso y responsabilidad en la organización, permiten medir y comparar, y orientan la mejora hacia lo que de verdad importa a los usuarios. Su principal riesgo es convertirse en un ejercicio burocrático y formal —cartas que nadie lee, compromisos poco ambiciosos, indicadores que no se miden— si no van acompañados de un compromiso real de la dirección y de todo el personal. La calidad auténtica no está en el documento, sino en la actitud cotidiana de servicio.

Detrás de todo el aparato de programas, modelos y siglas late una idea sencilla: hacer las cosas cada vez mejor para servir a la ciudadanía. Una Administración de calidad es una Administración que escucha, que se compromete públicamente, que mide sus resultados, que reconoce lo que funciona y que no deja de mejorar. Y en esa tarea, el trabajo diligente, atento y comprometido del auxiliar administrativo es una pieza imprescindible.

13. Esquema-resumen

• Marco: art. 103 CE (eficacia, servicio a los intereses generales) + art. 3 Ley 40/2015 (servicio efectivo, eficacia, eficiencia) + RD 951/2005 (marco general de calidad en la AGE y sus organismos).
• Los 6 programas: (1) análisis de la demanda y evaluación de la satisfacción; (2) cartas de servicios; (3) quejas y sugerencias; (4) evaluación de la calidad de las organizaciones (autoevaluación + externa); (5) reconocimiento (certificación de excelencia + premios); (6) Observatorio de la Calidad.
• Cartas de servicios: documento que informa de servicios, derechos y compromisos de calidad con indicadores; contenido (información general/legal, compromisos, medidas de subsanación, datos complementarios); su incumplimiento NO genera responsabilidad patrimonial; se aprueban por resolución del Subsecretario y se publican; modalidades electrónicas e interadministrativas.
• Quejas y sugerencias: NO son recurso; plazo de contestación 20 días hábiles; posible acudir a la Inspección General de Servicios.
• Modelos de excelencia: EFQM, CAF (sector público europeo) y EVAM (simplificado); agentes facilitadores + resultados.
• Mejora continua: ciclo PDCA (Planificar-Hacer-Verificar-Actuar) o ciclo de Deming; enfoque al ciudadano, gestión por procesos y por resultados, benchmarking.
• Instituciones: AEVAL (2007-2017) y, tras su supresión, el ministerio competente en función pública; Inspecciones Generales de Servicios en cada departamento; marco de calidad multinivel (CCAA y EELL con sus propios instrumentos).
• Simplificación: reducción de cargas, declaración responsable y comunicación, "solo una vez" (art. 53 LPAC) e interoperabilidad; mejora de la regulación (better regulation) como factor de calidad.
• Relación con otros temas: atención al ciudadano (Tema 17), gobierno abierto (Tema 6), transparencia (Tema 7) y principios de la Ley 40/2015 (Tema 8).

En síntesis, el Tema 18 completa al 17: si aquel describía los canales y derechos de la atención, este aporta el marco de calidad que garantiza que esa atención mejore de forma continua. Dominar los seis programas del RD 951/2005, el concepto y contenido de las cartas de servicios y las nociones básicas de excelencia (EFQM/CAF) y de mejora continua (PDCA) permite responder con solvencia la mayoría de las preguntas de examen sobre esta materia.

14. Ideas que más se preguntan

• La enumeración de los seis programas del RD 951/2005.
• El concepto y el contenido de las cartas de servicios y que fijan compromisos de calidad con indicadores.
• Que el incumplimiento de los compromisos de una carta no genera responsabilidad patrimonial.
• Que las cartas se aprueban por resolución del Subsecretario del departamento.
• Que la queja no es un recurso y el plazo de contestación de 20 días hábiles.
• La distinción entre autoevaluación y evaluación externa y los modelos EFQM/CAF/EVAM.
• El ciclo PDCA (o de Deming) como método de mejora continua.