Guía de estudio del Tema 9. Se apoya en el Título VIII de la Constitución Española de 1978 y en el texto consolidado de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL). Material de estudio: para cualquier uso oficial, acude al BOE.

0. Introducción: la organización territorial del Estado

Uno de los rasgos más característicos de la Constitución de 1978 es la profunda descentralización territorial del poder que introdujo. Frente al Estado centralista anterior, la Constitución diseñó un modelo en el que, junto a la Administración General del Estado (Tema 8), existen otras dos grandes esferas de gobierno con autonomía propia: las Comunidades Autónomas y las entidades locales (municipios y provincias, señaladamente). Este tema estudia esas dos esferas: primero, la organización autonómica, regulada esencialmente en el Título VIII de la Constitución; después, la Administración Local, cuyo régimen básico establece la Ley 7/1985.

El precepto que abre el Título VIII es el artículo 137, verdadera clave de bóveda: "El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses". De él se extraen dos ideas capitales. La primera es que existen tres niveles de organización territorial: el municipal, el provincial y el autonómico. La segunda es que a los tres se les reconoce autonomía, aunque de distinta naturaleza: la de las Comunidades Autónomas es una autonomía política (pueden dictar leyes y tienen instituciones de autogobierno), mientras que la de los municipios y provincias es una autonomía administrativa (gestionan sus intereses, pero no legislan).

Este modelo se completa con dos principios que actúan como contrapeso de la autonomía: la unidad de la Nación española, "patria común e indivisible de todos los españoles" (art. 2), y la solidaridad entre las nacionalidades y regiones. El artículo 2 los engarza con maestría: la Constitución "se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española... y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas". Unidad, autonomía y solidaridad son, pues, los tres ejes sobre los que gira toda la organización territorial.

Conviene, además, situar el modelo en su evolución histórica. La Constitución no definió de antemano cuántas comunidades habría ni con qué techo competencial: dejó abierto un proceso que se fue cerrando entre 1979 y 1983. Tras la aprobación de los primeros Estatutos (País Vasco y Cataluña, 1979), el proceso se generalizó con la fórmula que la prensa bautizó como "café para todos": la extensión de la autonomía a todo el territorio y una progresiva equiparación de los niveles competenciales. Un hito polémico fue la LOAPA (Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico, 1982), en gran parte declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional, que dejó claro que el Estado no podía armonizar por ley lo que la Constitución y los Estatutos ya habían distribuido. Los pactos autonómicos de 1981 y 1992 y las sucesivas reformas estatutarias (destacadamente las de 2006-2007) fueron perfilando el mapa actual de diecisiete comunidades y dos ciudades autónomas. España es hoy uno de los Estados más descentralizados de Europa, comparable en el reparto efectivo de poder a Estados federales como Alemania, aunque formalmente se defina como un Estado autonómico y no federal, por cuanto la autonomía deriva de la Constitución y no de un pacto entre entes soberanos previos.

1. Principios constitucionales de la organización territorial

Antes de descender al detalle conviene fijar los principios que el Título VIII consagra, porque de ellos deriva todo lo demás. El principio de autonomía (art. 137) implica que cada entidad territorial gestiona un ámbito propio de intereses bajo su responsabilidad; no es soberanía —que reside únicamente en el pueblo español (art. 1.2)— sino un poder limitado para la gestión de intereses propios dentro del marco de la Constitución y las leyes.

El principio de solidaridad (art. 138) obliga al Estado a velar por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio, atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. Su artículo 138.2 prohíbe que las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas impliquen privilegios económicos o sociales. El principio de igualdad (art. 139) garantiza que todos los españoles tengan los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio y que ninguna autoridad pueda adoptar medidas que obstaculicen directa o indirectamente la libertad de circulación de personas y bienes. Finalmente, un principio implícito de gran importancia es el de lealtad institucional y colaboración entre todas las Administraciones, que estudiamos en el Tema 8.

2. Las Comunidades Autónomas: el derecho a la autonomía y su acceso

La Constitución no creó directamente las Comunidades Autónomas, sino que reconoció el derecho a acceder a la autonomía y reguló los procedimientos para ejercerlo. Se habla por ello de un "principio dispositivo": fueron los territorios los que decidieron constituirse en comunidades. El resultado fueron diecisiete Comunidades Autónomas y dos ciudades con estatuto de autonomía (Ceuta y Melilla).

La Constitución previó varias vías de acceso a la autonomía. La vía ordinaria o lenta (art. 143) se reservó a las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, a los territorios insulares y a las provincias con entidad regional histórica. La iniciativa correspondía a las Diputaciones interesadas y a las dos terceras partes de los municipios cuya población representara, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia. La vía especial o rápida (art. 151) exigía requisitos más intensos de iniciativa, pero permitía asumir desde el principio un mayor nivel competencial; por ella accedieron las llamadas "comunidades históricas" (Cataluña, País Vasco y Galicia, que ya habían plebiscitado estatutos, y Andalucía). El artículo 144 habilitó a las Cortes Generales, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional, para autorizar la constitución de una comunidad autónoma en territorios que no superaran el ámbito provincial (fue el caso de Madrid) o para acordar un estatuto para territorios no integrados en la organización provincial (Ceuta y Melilla). La disposición transitoria segunda facilitó el acceso rápido a los territorios que en el pasado hubieran plebiscitado estatutos de autonomía.

3. Los Estatutos de Autonomía

La norma fundamental de cada Comunidad Autónoma es su Estatuto de Autonomía. El artículo 147 lo define como "la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma", y añade que el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico. Los Estatutos tienen, así, una doble naturaleza: son la norma suprema de la comunidad y, a la vez, una ley orgánica del Estado, pues se aprueban y reforman por las Cortes Generales mediante ley orgánica. Se sitúan, por tanto, por encima del resto de leyes autonómicas y solo por debajo de la Constitución.

El artículo 147.2 fija el contenido mínimo que todo Estatuto debe recoger: a) la denominación de la comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica; b) la delimitación de su territorio; c) la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; y d) las competencias asumidas dentro del marco de la Constitución. La reforma de los Estatutos (art. 147.3) se ajustará al procedimiento establecido en ellos mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica. En algunos casos, la reforma exige además referéndum de los electores de la comunidad. Los Estatutos son, en definitiva, la "constitución interna" de cada comunidad, siempre subordinada al texto constitucional.

4. La distribución de competencias entre el Estado y las CCAA

Este es, quizá, el punto más complejo y más preguntado del régimen autonómico. La Constitución no establece una lista cerrada de competencias para cada comunidad, sino un sistema flexible basado en dos listas y una cláusula de cierre.

El artículo 148 enumera las materias que las Comunidades Autónomas podrán asumir en sus Estatutos: la organización de sus instituciones de autogobierno, la ordenación del territorio, el urbanismo y la vivienda, las obras públicas de interés de la comunidad, los ferrocarriles y carreteras de su ámbito, la agricultura y ganadería, los montes, la gestión en materia de protección del medio ambiente, el fomento del desarrollo económico, el patrimonio monumental, el fomento de la cultura y de la lengua propia, la promoción del turismo y del deporte, la asistencia social, la sanidad e higiene, etc. Es una lista de competencias potenciales de las comunidades.

El artículo 149 enumera, en su apartado 1, las materias de competencia exclusiva del Estado: la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles; la nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo; las relaciones internacionales; la defensa y las Fuerzas Armadas; la Administración de Justicia; la legislación mercantil, penal, penitenciaria y procesal, y la legislación laboral; la legislación civil; la Hacienda general y la Deuda del Estado; las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; y un largo etcétera hasta treinta y dos apartados.

La pieza que cierra el sistema es el artículo 149.3, la llamada cláusula residual: las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos; la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos corresponderá al Estado; y el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las comunidades.

A partir de estas listas, la doctrina y la jurisprudencia constitucional distinguen varios tipos de competencias, distinción que es imprescindible dominar. Las competencias exclusivas corresponden por entero a una sola instancia (el Estado o la comunidad), que dispone sobre ellas de todas las funciones: legislación y ejecución. Las competencias compartidas son las más frecuentes y funcionan por el binomio "bases + desarrollo": el Estado establece la legislación básica (un común denominador normativo para toda España) y la comunidad la desarrolla legislativamente y la ejecuta; ocurre así, por ejemplo, en materia de sanidad, medio ambiente o régimen jurídico de las Administraciones. Las competencias concurrentes permiten que ambas instancias actúen simultáneamente sobre una misma materia con títulos distintos, como sucede en cultura (art. 149.2). Y cabe distinguir también, dentro de las compartidas, los supuestos en que la comunidad solo asume la ejecución de la legislación estatal (por ejemplo, en buena parte de la legislación laboral). Un ejemplo clásico ayuda a fijarlo: en materia laboral, la legislación es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.7ª), pero su ejecución (inspección, oficinas de empleo, sanciones) puede corresponder a las comunidades. Cuando surgen dudas sobre a quién corresponde una competencia, el árbitro es el Tribunal Constitucional, que resuelve los conflictos de competencia y los recursos de inconstitucionalidad, y que ha construido una copiosa doctrina sobre el alcance de lo "básico".

El artículo 150 añade tres instrumentos de flexibilización del reparto: las leyes marco (art. 150.1), por las que las Cortes atribuyen a las comunidades la facultad de dictar normas legislativas dentro de un marco y con arreglo a los principios que la propia ley estatal fije; las leyes de transferencia o delegación (art. 150.2), que transfieren o delegan facultades correspondientes a materias de titularidad estatal susceptibles de transferencia por su propia naturaleza; y las leyes de armonización (art. 150.3), que permiten al Estado armonizar las disposiciones normativas de las comunidades, incluso en materias atribuidas a su competencia, cuando así lo exija el interés general, apreciado por mayoría absoluta de cada Cámara. Estos instrumentos permiten adaptar el reparto sin necesidad de reformar la Constitución ni los Estatutos.

5. La organización institucional de las Comunidades Autónomas

El artículo 152 diseña, para las comunidades que accedieron por la vía del artículo 151, un esquema institucional que en la práctica han seguido todas. Sus tres instituciones básicas son:

• Una Asamblea Legislativa (Parlamento autonómico), elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure la representación de las diversas zonas del territorio. Ejerce la potestad legislativa de la comunidad, aprueba sus presupuestos y controla al ejecutivo.
• Un Consejo de Gobierno (el ejecutivo autonómico), con funciones ejecutivas y administrativas, presidido por el Presidente de la comunidad.
• Un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la comunidad y la representación ordinaria del Estado en ella.

El propio artículo 152 prevé, además, la existencia en cada comunidad de un Tribunal Superior de Justicia, que culmina la organización judicial en el ámbito territorial de la comunidad, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo. Es importante no confundir: el Tribunal Superior de Justicia no es un órgano de la comunidad autónoma, sino del Poder Judicial del Estado (que es único), aunque su ámbito territorial coincida con el de la comunidad.

El control de la actividad de los órganos de las comunidades (art. 153) se ejerce por varias vías: el Tribunal Constitucional, respecto de la constitucionalidad de sus disposiciones con fuerza de ley; el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, respecto del ejercicio de funciones delegadas del art. 150.2; la jurisdicción contencioso-administrativa, respecto de la Administración autónoma y sus normas reglamentarias; y el Tribunal de Cuentas, respecto de lo económico y presupuestario. Como último recurso, el artículo 155 permite al Gobierno, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, adoptar las medidas necesarias para obligar a una comunidad al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del interés general, cuando no atienda un requerimiento previo.

6. La financiación de las Comunidades Autónomas

La autonomía política sería una fórmula vacía sin autonomía financiera. El artículo 156 reconoce a las comunidades autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. El artículo 157 enumera sus recursos: los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, las transferencias de un Fondo de Compensación Interterritorial, los rendimientos de su patrimonio y el producto de las operaciones de crédito. El desarrollo de este modelo se contiene en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). El artículo 158 prevé, para corregir desequilibrios y hacer efectiva la solidaridad, un Fondo de Compensación Interterritorial destinado a gastos de inversión, cuyos recursos distribuyen las Cortes Generales entre las comunidades y provincias. Existen, además, dos regímenes forales especiales: el Concierto Económico del País Vasco y el Convenio de Navarra, amparados por la disposición adicional primera de la Constitución.

7. La Administración Local: fundamento constitucional y autonomía local

Pasamos ahora a la segunda gran esfera del tema: la Administración Local. Su reconocimiento constitucional se encuentra en los artículos 137, 140, 141 y 142. El artículo 140 garantiza la autonomía de los municipios, que gozarán de personalidad jurídica plena; su gobierno y administración corresponden a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales son elegidos por los vecinos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; los Alcaldes son elegidos por los Concejales o por los vecinos. El propio artículo 140 menciona el régimen especial de Concejo Abierto. El artículo 141 configura la provincia como entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado; su gobierno y administración autónoma se encomiendan a las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. El artículo 141.4 reconoce, para los archipiélagos, la administración propia de las islas mediante Cabildos (Canarias) o Consejos (Baleares). Por último, el artículo 142 asegura la suficiencia financiera de las Haciendas locales para el desempeño de sus funciones.

El Tribunal Constitucional ha caracterizado la autonomía local como una "garantía institucional": la Constitución no fija con detalle su contenido, pero impide que el legislador la vacíe o la desnaturalice, asegurando un núcleo o "imagen reconocible" de la institución. El desarrollo de ese núcleo básico corresponde a la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), norma central de este bloque. La LBRL ha sido modificada de forma relevante por la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), que reordenó las competencias municipales y reforzó los controles de estabilidad presupuestaria.

El artículo 3 de la LBRL clasifica las entidades locales. Son entidades locales territoriales el municipio, la provincia y la isla (en los archipiélagos balear y canario). Gozan, además, de la condición de entidades locales las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, las áreas metropolitanas, las mancomunidades de municipios y las entidades de ámbito territorial inferior al municipio instituidas o reconocidas por las comunidades autónomas.

8. El municipio: elementos, organización y competencias

El municipio es, según el artículo 11 de la LBRL, la entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Tiene tres elementos esenciales: el territorio, la población y la organización.

El territorio se identifica con el término municipal (art. 12), que es el ámbito espacial en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias; cada municipio pertenece a una sola provincia. La creación o supresión de municipios y la alteración de términos municipales se regulan por la legislación de las comunidades autónomas; tras la reforma de 2013, la creación de nuevos municipios exige que cuenten con una población mínima de 5.000 habitantes y que resulten financieramente sostenibles.

La población está constituida por el conjunto de personas inscritas en el padrón municipal. El padrón (arts. 15 a 17) es el registro administrativo donde constan los vecinos del municipio; sus datos constituyen prueba de la residencia y del domicilio habitual. Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente; quien viva en varios municipios se inscribirá en el que habite durante más tiempo al año. La condición de vecino se adquiere en el mismo momento de la inscripción en el padrón. El artículo 18 enumera los derechos y deberes de los vecinos: ser elector y elegible, participar en la gestión municipal, utilizar los servicios públicos municipales, contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas, ser informado y pedir la consulta popular, exigir la prestación de los servicios mínimos obligatorios, etc.

El padrón tiene, además, una dimensión práctica que conviene precisar. Su gestión corresponde al Ayuntamiento, pero los datos se coordinan y se ponen a disposición del Instituto Nacional de Estadística (INE), que a partir de ellos fija oficialmente las cifras de población de cada municipio mediante Real Decreto; esas cifras son las que se emplean para infinidad de fines (número de concejales, servicios obligatorios, financiación). De la inscripción padronal se expiden dos documentos distintos que el auxiliar debe saber diferenciar: el certificado de empadronamiento, documento con carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos, firmado por el Secretario, y el volante de empadronamiento, de carácter meramente informativo, que acredita la residencia con menor solemnidad y se emplea en la mayoría de las gestiones ordinarias. La inscripción es obligatoria y su falseamiento u omisión puede acarrear consecuencias; los datos del padrón están sujetos a la normativa de protección de datos personales (Tema 12) y solo pueden cederse en los casos legalmente previstos.

La organización municipal se regula en los artículos 19 a 24. El gobierno y la administración del municipio corresponden al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales (salvo en los municipios que funcionan en régimen de Concejo Abierto). El artículo 20 fija los órganos necesarios. Existen en todos los ayuntamientos: el Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno. La Junta de Gobierno Local existe en todos los municipios con población superior a 5.000 habitantes y en los de menos cuando así lo disponga su reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno. La Comisión Especial de Cuentas existe en todos los municipios. Veamos los principales órganos:

• El Alcalde (art. 21) es el Presidente de la Corporación. Entre sus muy numerosas atribuciones destacan: dirigir el gobierno y la administración municipal; representar al Ayuntamiento; convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno; dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales; dictar bandos; ejercer la jefatura de la Policía Local; y ser el jefe superior de todo el personal de la Corporación. El Alcalde puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones en la Junta de Gobierno Local y en los Concejales.
• Los Tenientes de Alcalde (art. 23) son nombrados y separados libremente por el Alcalde de entre los miembros de la Junta de Gobierno Local (o, donde esta no exista, de entre los Concejales); su función esencial es sustituir al Alcalde en los casos de vacante, ausencia o enfermedad.
• El Pleno (art. 22) está integrado por todos los Concejales y es presidido por el Alcalde. Es el órgano de máxima representación política de los vecinos. Le corresponden, entre otras, las atribuciones de control y fiscalización de los órganos de gobierno; la aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas; la aprobación de los presupuestos; los acuerdos sobre alteración del término municipal; la determinación de los recursos propios de carácter tributario; y la aprobación de las formas de gestión de los servicios.
• La Junta de Gobierno Local (art. 23) se integra por el Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal de miembros de la Corporación, nombrados y separados libremente por el Alcalde. Su función es asistir al Alcalde y ejercer las atribuciones que este o el Pleno le deleguen.

Las competencias del municipio se articulan en dos preceptos clave. El artículo 25 enumera las materias sobre las que el municipio ejercerá competencias propias en los términos de la legislación estatal y autonómica: urbanismo; medio ambiente urbano; abastecimiento de agua y saneamiento; infraestructura viaria; evaluación e información de situaciones de necesidad social; policía local y tráfico; protección civil; protección de la salubridad pública; cementerios; ferias y abastos; promoción del deporte y de la cultura; y protección y gestión del patrimonio histórico, entre otras. El artículo 26 establece los servicios mínimos obligatorios que todo municipio debe prestar según su población:

• Todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
• Más de 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.
• Más de 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.
• Más de 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

Junto a estos regímenes generales, el artículo 29 regula el Concejo Abierto, propio de los municipios con menos de 100 habitantes y de aquellos que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno; en él, el gobierno y la administración corresponden a un Alcalde y a una Asamblea Vecinal de la que forman parte todos los electores. Y el Título X de la LBRL establece un régimen orgánico especial para los municipios de gran población (en general, los de más de 250.000 habitantes y las capitales de provincia de más de 175.000, entre otros), con órganos específicos como los distritos, la Junta de Gobierno Local reforzada, la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones o el Consejo Social de la ciudad. Las ciudades de Madrid y Barcelona disponen, además, de leyes de capitalidad y de régimen especial propias.

La reforma operada por la Ley 27/2013 (LRSAL) introdujo un principio capital que conviene retener: "una Administración, una competencia", con el objetivo de evitar duplicidades y garantizar la sostenibilidad financiera. Distinguió con nitidez entre las competencias propias (las del art. 25, atribuidas por ley), las competencias delegadas por el Estado o la comunidad (que deben ir acompañadas de la correspondiente financiación) y las competencias distintas de las propias y de las delegadas —antes llamadas "impropias"—, que el municipio solo puede ejercer cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no se incurra en duplicidad, previos informes vinculantes de la Administración competente y de la que tenga atribuida la tutela financiera. La LRSAL reforzó también el papel de las Diputaciones en la coordinación de determinados servicios en los municipios de menos de 20.000 habitantes y ancló toda la actividad local a la estabilidad presupuestaria exigida por el artículo 135 de la Constitución.

9. La elección de los órganos municipales y el personal al servicio de la Corporación

La composición del Ayuntamiento resulta de las elecciones municipales, que se celebran cada cuatro años y se rigen por la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (LOREG). Los Concejales se eligen mediante listas cerradas y bloqueadas por circunscripción (el término municipal), aplicando la regla proporcional de D'Hondt, con una barrera electoral del 5 % de los votos válidos. El número de Concejales depende de la población del municipio (por ejemplo, 5 concejales hasta 250 residentes, 7 de 251 a 1.000, 11 de 2.001 a 5.000, y así sucesivamente en una escala creciente). En los municipios de menos de 100 habitantes rige, como se ha visto, el sistema de Concejo Abierto.

La elección del Alcalde tiene lugar en la sesión constitutiva de la Corporación (art. 196 LOREG). Pueden ser candidatos todos los Concejales que encabecen sus respectivas listas. Si alguno de ellos obtiene la mayoría absoluta de los votos de los Concejales, es proclamado Alcalde; si ninguno la alcanza, se proclama Alcalde al Concejal que encabece la lista más votada en el municipio (regla de la lista más votada). El Alcalde puede ser destituido mediante moción de censura —que debe ser constructiva, es decir, incluir un candidato alternativo y ser suscrita por la mayoría absoluta— o someterse a una cuestión de confianza vinculada a determinados asuntos.

Junto a los cargos representativos, toda entidad local cuenta con personal a su servicio: funcionarios de carrera, personal laboral y personal eventual. Reviste especial importancia el grupo de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional (art. 92 bis de la LBRL), a los que la ley reserva unas funciones públicas necesarias en todas las corporaciones. Son tres las escalas o funciones:

• La Secretaría, comprensiva de la fe pública (dar fe de los actos y acuerdos de los órganos) y el asesoramiento legal preceptivo a la Corporación.
• El control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria (la Intervención) y la contabilidad.
• La Tesorería y la recaudación.

Estos funcionarios se seleccionan por el Estado y garantizan la legalidad y el control económico de las entidades locales con independencia del signo político de cada corporación; son, por así decirlo, los guardianes técnicos de la legalidad y de las cuentas en los Ayuntamientos y Diputaciones. Un auxiliar administrativo de una entidad local trabajará frecuentemente en dependencia de la Secretaría o de la Intervención, apoyando la tramitación de expedientes, la preparación de sesiones y la gestión contable.

10. La provincia y otras entidades locales

La provincia es, según el artículo 31 de la LBRL, una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios, que tiene como fines propios garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, asegurar la prestación integral y adecuada de los servicios de competencia municipal y participar en la coordinación de la Administración local con la de la comunidad autónoma y la del Estado. Su gobierno y administración autónoma corresponden a la Diputación Provincial (o a las Corporaciones de carácter representativo equivalentes en los regímenes especiales).

La organización provincial (art. 32) sigue un esquema paralelo al municipal. Existen en todas las Diputaciones: el Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno. El Pleno de la Diputación (art. 33) está integrado por el Presidente y los Diputados provinciales, que no se eligen directamente por los vecinos, sino que son elegidos de entre los Concejales de los municipios de la provincia tras las elecciones municipales, según el reparto por partidos judiciales. El Presidente (art. 34) dirige el gobierno y la administración de la provincia y es elegido por el Pleno de entre sus miembros. Las competencias propias de la Diputación (art. 36) giran en torno a una idea central: la asistencia y cooperación a los municipios, especialmente a los de menor población y capacidad económica y de gestión. Incluyen la coordinación de los servicios municipales para garantizar su prestación integral, la asistencia jurídica, económica y técnica a los municipios, la prestación de servicios de carácter supramunicipal, la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social, y el ejercicio de funciones de coordinación en los términos de la LRSAL.

La provincia conoce, además, varios regímenes especiales. En las comunidades autónomas uniprovinciales (como Madrid, Murcia, La Rioja, Cantabria o Asturias), la Diputación Provincial quedó integrada en la comunidad autónoma, que asumió sus competencias y recursos; no existe, por tanto, una Diputación separada. En los territorios históricos forales del País Vasco (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya) el gobierno provincial corresponde a las Diputaciones Forales y a las Juntas Generales, con amplísimas competencias amparadas por la disposición adicional primera de la Constitución. Y en los archipiélagos, como se ha dicho, la administración insular sustituye o se superpone a la provincial.

La isla, en los archipiélagos balear y canario, es también entidad local territorial, gobernada y administrada por los Consejos Insulares (Baleares) y por los Cabildos Insulares (Canarias). Estos órganos, además de su condición de entidades locales, ejercen competencias autonómicas por delegación o transferencia de sus respectivas comunidades, lo que les confiere una posición singular en el mapa territorial. Junto a las entidades territoriales, la LBRL reconoce otras entidades locales:

• Las comarcas (art. 42): agrupaciones de municipios con características comunes que precisen una gestión propia o demanden servicios supramunicipales; su creación corresponde a las comunidades autónomas.
• Las áreas metropolitanas (art. 43): entidades integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta de determinados servicios.
• Las mancomunidades de municipios (art. 44): asociaciones voluntarias de municipios para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia; tienen personalidad y capacidad jurídicas propias y se rigen por sus estatutos.
• Las entidades de ámbito territorial inferior al municipio (art. 24 bis), como aldeas, pedanías, parroquias o caseríos, para la administración descentralizada de núcleos de población separados.

11. Las relaciones interadministrativas y la autonomía local

La convivencia de tres esferas territoriales exige reglas de relación. La LBRL (arts. 55 a 62) las ordena bajo los principios de lealtad institucional, información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos. Las Administraciones deben facilitarse la información que precisen, prestarse la cooperación y asistencia activas que pudieran solicitarse y respetar el ejercicio legítimo de las competencias ajenas.

Una garantía esencial de la autonomía local es que las entidades locales no están sometidas a controles genéricos de oportunidad por parte del Estado o de las comunidades autónomas; el control de legalidad de sus actos corresponde, en última instancia, a los Tribunales. La Administración del Estado o la de la comunidad pueden impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa los actos y acuerdos locales que incurran en infracción del ordenamiento (arts. 65 y 66 de la LBRL), pero no pueden anularlos por sí mismas: deben requerir previamente a la entidad local para que anule el acto y, si no lo hace, acudir a los tribunales. Solo de forma excepcional, cuando un acto o acuerdo local atente gravemente contra el interés general de España, el Delegado del Gobierno puede suspenderlo e impugnarlo (art. 67). Esta ausencia de tutela administrativa ordinaria es, precisamente, la manifestación más clara del respeto a la autonomía local.

Las técnicas de cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las de las comunidades y el Estado pueden desarrollarse, además, con carácter voluntario (mediante convenios, consorcios o planes conjuntos) o resultar obligatorias cuando la ley lo prevea. En materias de competencia concurrente, el instrumento típico es la coordinación mediante planes sectoriales, que fijan los objetivos y las prioridades de la acción pública en un ámbito determinado sin vaciar la autonomía de decisión de cada entidad sobre su propia gestión. Como cierre del sistema, la Ley Orgánica 2/1979 del Tribunal Constitucional prevé un conflicto en defensa de la autonomía local, que permite a los municipios y provincias acudir al Tribunal Constitucional frente a leyes del Estado o de las comunidades que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada.

12. El papel del empleado público auxiliar

Este tema es especialmente útil para orientarse en el mapa administrativo de España. Un auxiliar administrativo, aunque preste servicio en la Administración General del Estado, debe saber qué Administración es competente en cada materia: dirigir a un ciudadano a la comunidad autónoma cuando pregunta por sanidad, educación o servicios sociales; al Ayuntamiento cuando se trata de urbanismo, padrón, licencias o servicios municipales; y a la Diputación cuando el asunto excede del municipio pequeño. Comprender la distribución de competencias (arts. 148 y 149 CE) evita errores tan frecuentes como remitir un asunto a la Administración equivocada.

El conocimiento del padrón municipal es directamente aplicable: muchos trámites (ayudas, escolarización, tarjeta sanitaria) exigen acreditar el empadronamiento, y el auxiliar debe saber qué es, cómo se acredita y qué valor probatorio tiene el certificado o volante de empadronamiento. Igualmente, quien trabaje en una entidad local manejará a diario la organización municipal (Pleno, Junta de Gobierno, Alcalde) y colaborará en la preparación de sesiones, convocatorias y actas de los órganos colegiados, aplicando lo estudiado en el Tema 8. Conviene, por último, no perder de vista la coherencia del conjunto: la Administración General del Estado (Tema 8), las Comunidades Autónomas y las entidades locales forman un sistema único que debe funcionar de forma coordinada al servicio del ciudadano, con lealtad institucional y evitando duplicidades. En suma, este tema traza el marco en el que se inserta cualquier gestión: saber quién hace qué en la España de las autonomías y de las corporaciones locales es una competencia profesional básica de todo empleado público.

13. Esquema-resumen

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL (Título VIII CE + Ley 7/1985)
│
├─ PRINCIPIOS
│   ├─ Unidad (art. 2) + Autonomía (art. 137) + Solidaridad (art. 138)
│   └─ Igualdad y libre circulación (art. 139)
│
├─ COMUNIDADES AUTÓNOMAS (autonomía POLÍTICA — legislan)
│   ├─ Acceso: vía lenta (143), vía rápida (151), art. 144, DT 2.ª
│   ├─ Estatuto de Autonomía (147): norma institucional básica + LO del Estado
│   ├─ Competencias: art. 148 (asumibles) / art. 149.1 (exclusivas del Estado)
│   │   └─ Cláusula residual (149.3): Derecho estatal SUPLETORIO
│   ├─ Instituciones (152): Asamblea Legislativa + Consejo de Gobierno +
│   │   Presidente (elegido por la Asamblea, nombrado por el Rey) + TSJ
│   ├─ Control (153): TC, Gobierno+Consejo de Estado, cont.-adva., T. Cuentas
│   │   └─ Coacción estatal (155): mayoría absoluta del Senado
│   └─ Financiación (156-158): LOFCA + Fondo de Compensación Interterritorial
│
└─ ADMINISTRACIÓN LOCAL (autonomía ADMINISTRATIVA — no legislan)
    ├─ Base constitucional: 140 (municipio) · 141 (provincia) · 142 (Haciendas)
    ├─ Entidades locales (art. 3 LBRL): territoriales = municipio, provincia, isla;
    │   + comarcas, áreas metropolitanas, mancomunidades, EATIM
    ├─ MUNICIPIO (art. 11): territorio (término) + población (padrón) + organización
    │   ├─ Órganos: Alcalde + Tenientes + Pleno (todos); Junta de Gobierno (>5.000)
    │   ├─ Competencias propias (art. 25)
    │   ├─ Servicios mínimos (art. 26): todos / >5.000 / >20.000 / >50.000
    │   └─ Concejo Abierto (art. 29, <100 hab) · gran población (Título X)
    └─ PROVINCIA (art. 31): Diputación (Presidente, Vicepresidentes, Junta, Pleno)
        └─ Fin: asistencia y cooperación a los municipios (art. 36)

Consejo final: no confundas los dos tipos de autonomía (política de las CCAA vs. administrativa de las entidades locales) ni los Tribunales Superiores de Justicia (que son órganos del Poder Judicial del Estado, no de la comunidad autónoma). Y memoriza bien los umbrales de población del art. 26 LBRL —5.000, 20.000 y 50.000 habitantes— junto con los órganos municipales necesarios; son de los datos que con más frecuencia caen en el examen.