Guía de estudio del Tema 19. Se apoya en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC o Ley 39/2015), con referencia a la Ley 40/2015 (LRJSP) y a los Esquemas Nacionales de Interoperabilidad y de Seguridad (ENI y ENS). Material de estudio: para cualquier uso oficial, acude siempre al texto consolidado del BOE.

0. Introducción: el documento, soporte de la actividad administrativa

Toda la actividad de la Administración se plasma en documentos. La decisión que resuelve una solicitud, el informe que la fundamenta, la notificación que la comunica, el acta que deja constancia de una sesión o el certificado que acredita un hecho: todo se materializa en un documento. El documento administrativo es, por tanto, el soporte en el que la Administración expresa sus actos, se comunica con los ciudadanos y con otros órganos y deja constancia de su actuación. Estudiar los documentos administrativos es, en el fondo, estudiar cómo "habla" y cómo "recuerda" la Administración.

La Ley 39/2015 consolidó un cambio de época: la Administración es hoy, por defecto, electrónica. Los documentos se emiten y se archivan en soporte electrónico, los expedientes tienen formato electrónico y las copias en papel son la excepción. Este tema debe leerse, por ello, en clave digital: cuando se habla de documento administrativo se piensa, ante todo, en el documento electrónico, con sus requisitos de metadatos, firma y referencia temporal.

Para el auxiliar administrativo, este tema es de una utilidad diaria evidente. Emitir un oficio, expedir una copia auténtica, incorporar al expediente los documentos que aporta un ciudadano, gestionar una certificación o formar y ordenar un expediente son tareas centrales de su puesto. Conocer las clases de documentos, sus requisitos de validez y el régimen de las copias permite tramitar con corrección y evitar errores que pueden invalidar una actuación.

Conviene una distinción conceptual de partida: documento y acto administrativo no son lo mismo. El acto es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo que realiza la Administración en el ejercicio de una potestad; el documento es el soporte en el que ese acto se plasma y se hace constar. Un mismo documento (por ejemplo, una resolución) contiene un acto; pero hay documentos que no contienen actos en sentido estricto (como una nota informativa) y actos que, excepcionalmente, pueden producirse sin documento (por ejemplo, órdenes verbales en situaciones de urgencia, que después deben documentarse). En el mundo electrónico, esta relación se estrecha: prácticamente todo acto se documenta electrónicamente.

La actual regulación es fruto de una evolución. Durante décadas el documento administrativo fue esencialmente papel, autenticado con firmas manuscritas y sellos. La Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, introdujo de lleno el documento electrónico, la firma electrónica y las copias electrónicas. La Ley 39/2015 culminó ese proceso: hoy el documento administrativo es, por defecto, electrónico, y el papel se reserva para supuestos excepcionales. Todo el régimen que sigue debe leerse desde esa premisa.

1. El marco normativo

La regulación básica de los documentos administrativos se encuentra en la Ley 39/2015 (LPAC), que dedica varios preceptos a su emisión, validez, copias y aportación: los artículos 26 (emisión de documentos), 27 (validez y eficacia de las copias), 28 (documentos aportados por los interesados), 53 (derechos del interesado, incluido el acceso a documentos) y 70 (expediente administrativo). A ellos se suman la Ley 40/2015 (LRJSP) —que regula la actuación de la Administración, incluida la actuación administrativa automatizada, la firma electrónica del personal y los sistemas de código seguro de verificación— y, en el plano técnico, el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) y el Esquema Nacional de Seguridad (ENS), con sus normas técnicas, que fijan los requisitos de los documentos y copias electrónicos. El desarrollo reglamentario se contiene, en gran medida, en el Real Decreto 203/2021.

Conviene tener presente que la clasificación tradicional de los documentos administrativos (en documentos de decisión, de transmisión, de constancia y de juicio) no procede de un artículo concreto de la ley, sino de la doctrina y de los manuales de documentos administrativos elaborados por la Administración. Es, no obstante, una clasificación muy consolidada y frecuentemente preguntada, por lo que se estudia en este tema junto al régimen legal.

Este tema se conecta estrechamente con otros del programa. El expediente y la gestión documental enlazan con el registro y el archivo (Tema 20); las copias auténticas y la asistencia a los ciudadanos, con la atención al ciudadano (Tema 17); los derechos del interesado, con el procedimiento administrativo común; y la protección de datos contenidos en los documentos, con el Tema 12. Estudiar los documentos administrativos es, por tanto, adquirir una herramienta transversal que se aplicará en prácticamente todas las tareas de tramitación. Por eso conviene dominar tanto los conceptos legales (arts. 26 a 28, 53 y 70 de la LPAC) como la clasificación doctrinal y las nociones de autenticación electrónica.

2. Concepto y validez del documento administrativo (art. 26)

El artículo 26 de la LPAC define los documentos públicos administrativos como los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. De esta definición se extrae la primera nota esencial: un documento es "administrativo" no por su contenido, sino por su origen (procede de un órgano administrativo) y por haber sido emitido válidamente. La Administración emitirá los documentos por escrito, a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. La forma electrónica es, pues, la regla.

El artículo 26.2 fija los requisitos de validez del documento electrónico administrativo. Para ser válido, debe:

• a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico, según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.
• b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.
• c) Incorporar una referencia temporal del momento en que ha sido emitido.
• d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.
• e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan conforme a la normativa aplicable.

Estos cinco requisitos son objeto frecuente de examen; una regla mnemotécnica sencilla es recordar que el documento electrónico necesita información, identificación, tiempo, metadatos y firma. El artículo 26.3 introduce una excepción a la firma: no requieren firma electrónica los documentos que se publiquen con carácter meramente informativo ni los que no formen parte de un expediente administrativo; en todo caso, será necesario identificar su origen.

El precepto también aclara un punto útil: se consideran válidos los documentos electrónicos que, cumpliendo los requisitos anteriores, sean trasladados a un tercero a través de medios electrónicos. Es decir, el documento electrónico no pierde su validez por el hecho de circular o de entregarse a otra persona u órgano, siempre que conserve sus elementos de autenticidad. Esta previsión es la base del intercambio electrónico de documentos entre Administraciones y con los ciudadanos, y de la interoperabilidad que recorre toda la Ley 39/2015.

2.1. Características de los documentos administrativos

De la regulación y de la doctrina se desprenden varias características de los documentos administrativos. Primera: producen efectos frente a terceros o en el ámbito de la propia Administración (los documentos que no producen efectos, como borradores o notas de trabajo, no son propiamente documentos administrativos). Segunda: son emitidos por un órgano administrativo en el ejercicio de sus competencias. Tercera: se emiten por escrito (hoy, electrónicamente) y con un lenguaje claro y correcto. Cuarta: quedan sujetos a un formato normalizado que garantiza su validez. No debe confundirse el documento administrativo (emitido por la Administración) con el documento privado (emitido por un particular), aunque este último pueda incorporarse a un procedimiento cuando el interesado lo aporta.

Conviene, además, situar el documento público administrativo dentro de la categoría más amplia de los documentos públicos. Junto a los administrativos (emitidos por la Administración) existen los documentos públicos notariales (autorizados por notario, como las escrituras), los judiciales (emanados de los órganos judiciales, como las sentencias) y los mercantiles y registrales. Todos son públicos, pero cada uno se rige por su propia normativa: por eso, como se verá, la LPAC no permite a la Administración expedir copias auténticas de documentos notariales, registrales o judiciales, que siguen su legislación específica. El documento administrativo tiene, frente al privado, una presunción de validez y produce efectos desde su emisión, en coherencia con la presunción de validez y la ejecutividad de los actos administrativos (arts. 38 y 39 LPAC).

2.2. La estructura de los documentos administrativos

Los documentos administrativos siguen, con carácter general, una estructura normalizada que facilita su comprensión y tramitación. Suelen distinguirse tres partes. El encabezamiento identifica el documento y su emisor: incluye datos como el órgano, la unidad, el número o referencia, el tipo de documento y, en su caso, el destinatario. El cuerpo contiene lo esencial: la exposición de los hechos y fundamentos y la parte dispositiva (lo que se decide, comunica, acredita o informa). Y el pie recoge la fecha, la identificación y firma del emisor y, cuando procede (por ejemplo, en las resoluciones), la indicación de los recursos que caben, el órgano ante el que se interponen y el plazo. Esta estructura, adaptada al soporte electrónico, garantiza la claridad y la seguridad jurídica.

El lenguaje de los documentos merece una mención. La Administración debe emplear un lenguaje claro, correcto y accesible, evitando el abuso de tecnicismos y de fórmulas arcaicas, de modo que el ciudadano pueda entender lo que se le comunica. La modernización del lenguaje administrativo, estudiada en los temas de atención y calidad, tiene aquí una aplicación directa: un buen documento es, ante todo, un documento comprensible.

3. Las clases de documentos administrativos

La clasificación clásica, recogida en los manuales de documentos administrativos, distingue cuatro grandes grupos según su función: documentos de decisión, de transmisión, de constancia y de juicio. A ellos se añaden los documentos de los ciudadanos, que no son documentos administrativos en sentido estricto (los emite el particular), pero que se integran en el procedimiento. Veamos cada grupo.

3.1. Documentos de decisión

Son los que contienen una declaración de voluntad de un órgano administrativo sobre materias de su competencia. Dentro de ellos se distinguen:

• La resolución. Es el documento por el que se pone fin a un procedimiento y se decide sobre el fondo del asunto (o sobre su inadmisión). Conforme al artículo 88 de la LPAC, la resolución decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento; será congruente con las peticiones (sin agravar la situación inicial del interesado, sin perjuicio de la potestad de incoar un nuevo procedimiento); expresará los recursos que procedan, el órgano ante el que interponerlos y el plazo; y deberá ser motivada en los casos del artículo 35 (actos que limiten derechos, resuelvan recursos, se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes, etc.). Es el documento de decisión por excelencia.
• El acuerdo. Es el documento que recoge las decisiones adoptadas por los órganos competentes sobre la iniciación y las cuestiones que se susciten en la tramitación de un procedimiento, con carácter previo a la resolución (por ejemplo, el acuerdo de iniciación de oficio o el acuerdo de admisión a trámite). Un documento singular es la propuesta de resolución, que formula el instructor tras la instrucción y que precede a la resolución del órgano competente.

3.2. Documentos de transmisión

Son los que comunican la existencia de actos, hechos o actuaciones a otros órganos, unidades o a los interesados. Los principales son:

• La notificación. Comunica al interesado una resolución o acto administrativo que afecta a sus derechos e intereses. Es un documento de transmisión de gran trascendencia, pues de su correcta práctica depende la eficacia del acto (arts. 40 a 46 LPAC).
• La publicación. Sustituye o complementa a la notificación cuando así lo establece la norma, mediante su inserción en un diario oficial (por ejemplo, el BOE) o en la sede electrónica.
• El oficio. Es el documento de comunicación entre órganos o unidades pertenecientes a distintas entidades, o entre la Administración y otros organismos.
• La nota interior. Es el documento de comunicación entre unidades u órganos de un mismo departamento u organismo; es una comunicación de carácter interno.

Es útil precisar la diferencia entre oficio y nota interior, frecuente en los exámenes: el oficio comunica entre órganos de distinta dependencia (o con el exterior), mientras que la nota interior comunica dentro de un mismo órgano o departamento. Ambos son documentos de trámite y no deben confundirse con la notificación, que se dirige al interesado y despliega efectos sobre sus derechos (por eso su régimen -arts. 40 a 46 LPAC- es más garantista: contenido íntegro del acto, plazos, recursos, práctica preferentemente electrónica). La publicación en diario oficial sustituye a la notificación en los casos legalmente previstos (por ejemplo, cuando los interesados son desconocidos, cuando lo establece la norma o en procedimientos de concurrencia competitiva).

3.3. Documentos de constancia

Son los que acreditan hechos, actos o situaciones, dejando constancia de ellos. Destacan:

• El acta. Es el documento que deja constancia de hechos, circunstancias o acuerdos. Son típicas las actas de las sesiones de los órganos colegiados (que recogen los asistentes, el orden del día, las deliberaciones y los acuerdos, art. 18 de la Ley 40/2015) y las actas de inspección.
• El certificado (o certificación). Es el documento que acredita actos o situaciones de carácter administrativo que constan en los archivos, registros o expedientes de la Administración, destinado a producir efectos ante terceros o a instancia del interesado (por ejemplo, un certificado de empadronamiento o de estar al corriente de obligaciones).

El acta tiene especial relevancia en los órganos colegiados. Conforme al artículo 18 de la Ley 40/2015, de cada sesión el secretario levanta acta, que especifica necesariamente los asistentes, el orden del día, las circunstancias de lugar y tiempo, los puntos principales de las deliberaciones y el contenido de los acuerdos adoptados. El acta se aprueba en la misma o en la siguiente sesión, y puede emitirse en soporte electrónico con la firma del secretario y el visto bueno del presidente. En cuanto al certificado, no debe confundirse con la certificación de actos presuntos ni con la compulsa: la certificación acredita datos o situaciones que constan en la Administración, mientras que la antigua "compulsa" (cotejo de una copia con su original) ha sido sustituida, en la práctica, por el régimen de copias auténticas del artículo 27.

3.4. Documentos de juicio

Son los que contienen una declaración de juicio de un órgano administrativo sobre cuestiones de hecho o de derecho: fundamentalmente, los informes. El informe expresa una opinión o valoración técnica o jurídica que ayuda al órgano competente a formar su decisión. Los informes se estudian con más detalle en el apartado siguiente por su importancia en el procedimiento.

3.5. Los documentos de los ciudadanos

Junto a los documentos administrativos, en el procedimiento intervienen los documentos de los ciudadanos, que emiten los propios interesados. Los más relevantes son: la solicitud (art. 66 LPAC), por la que se inicia un procedimiento a instancia del interesado; las alegaciones (art. 76), que aportan datos o razones; los recursos, que impugnan actos administrativos; la denuncia (art. 62), que pone en conocimiento de la Administración hechos que pueden justificar la iniciación de oficio; y las declaraciones responsables y comunicaciones (art. 69), que permiten iniciar una actividad sin autorización previa bajo la responsabilidad del declarante. Aunque los emite el particular, se integran en el procedimiento y producen efectos jurídicos.

La solicitud merece atención por su frecuencia. El artículo 66 de la LPAC fija su contenido mínimo: nombre y apellidos del interesado (y, en su caso, de su representante); medio o lugar para las notificaciones; hechos, razones y petición; lugar y fecha; firma del solicitante; y órgano al que se dirige. Cuando las pretensiones de varias personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán formularse en una única solicitud colectiva. Si la solicitud presenta defectos, se activa la subsanación (art. 68): se requiere al interesado para que, en el plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición mediante resolución. La declaración responsable y la comunicación (art. 69), por su parte, permiten el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad desde el mismo día de su presentación, sin perjuicio del control posterior de la Administración.

Las alegaciones (art. 76) pueden formularse por los interesados en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, y deben ser tenidas en cuenta por el órgano al redactar la propuesta de resolución. Los recursos administrativos (alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión) son los documentos por los que el interesado impugna un acto que considera contrario a Derecho, y su contenido y plazos se estudian en el marco del procedimiento y de la revisión de los actos. Todos estos documentos de los ciudadanos comparten una nota: aunque los emite el particular, se integran en el expediente y obligan a la Administración a darles el curso legalmente previsto.

4. Los informes (art. 80)

Los informes son los documentos de juicio por excelencia y su régimen se recoge en el artículo 80 de la LPAC. Se clasifican con arreglo a dos criterios. Según su obligatoriedad, los informes son facultativos (los que no son obligatorios, se piden cuando el órgano lo estima conveniente) o preceptivos (los que una norma exige recabar obligatoriamente). Según su fuerza vinculante, son no vinculantes (el órgano puede apartarse de ellos motivadamente) o vinculantes (el órgano debe seguir su criterio). La regla general del artículo 80.1 es doble: salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. Es una de las reglas más preguntadas del procedimiento. Conviene no confundir los dos criterios: la obligatoriedad se refiere a si hay que pedirlos (facultativo/preceptivo), mientras que el carácter vinculante se refiere a si hay que seguirlos (vinculante/no vinculante). Un informe puede ser, por ejemplo, preceptivo pero no vinculante: hay que pedirlo, pero el órgano puede apartarse de su criterio motivadamente. Los informes deben ser sucintos y no incorporar la reproducción de anteriores actuaciones; su valor está en la aportación de un juicio técnico o jurídico útil para decidir.

En cuanto al plazo, los informes se evacuan en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos permita o exija otro plazo. Si el informe es preceptivo, se podrá suspender el transcurso del plazo máximo para resolver, por el tiempo que medie entre la petición y la recepción, con el límite de tres meses. Si no se emite en plazo un informe facultativo, se podrán proseguir las actuaciones; y si no se emite un informe preceptivo, podrá suspenderse hasta su recepción dentro del límite indicado.

Un caso particular es el dictamen, que es un informe de especial cualificación emitido por un órgano consultivo. El Consejo de Estado (o el órgano consultivo autonómico equivalente) es el supremo órgano consultivo del Gobierno, y en determinados procedimientos su dictamen es preceptivo (por ejemplo, en la revisión de oficio de actos nulos o en la elaboración de ciertos reglamentos). Cuando en la resolución deba tenerse en cuenta un dictamen preceptivo, la fórmula empleada varía: se dice que la resolución se adopta "de acuerdo con" el dictamen (cuando lo sigue) o "oído" el dictamen (cuando se aparta de él). Conviene, en todo caso, no confundir el informe (documento de juicio, que ilustra) con la resolución (documento de decisión, que resuelve): el informe ayuda a decidir, pero no decide.

5. La autenticación: firma electrónica, sello y código seguro de verificación

Para que un documento electrónico sea válido debe estar autenticado, es decir, debe poder acreditarse quién lo emite y que su contenido no ha sido alterado. La Ley 40/2015 regula, a estos efectos, varios sistemas. La firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones se emplea en la actuación administrativa cuando interviene una persona física (por ejemplo, el funcionario que firma una resolución). El sello electrónico del órgano u organismo se utiliza en la actuación administrativa automatizada, es decir, aquella realizada íntegramente por medios electrónicos sin intervención de una persona física (por ejemplo, la emisión automática de un recibo o de un certificado). Y el código seguro de verificación (CSV) es un sistema que vincula el documento con el órgano emisor y permite comprobar su autenticidad accediendo a la sede electrónica; es el código que aparece impreso en las copias en papel de documentos electrónicos.

Estos sistemas explican por qué hoy es posible obtener, sin acudir a una ventanilla, un documento con plena validez: la firma, el sello o el CSV garantizan su autenticidad e integridad. El auxiliar administrativo debe conocer estos mecanismos, pues intervienen en la emisión de documentos y en la expedición de copias que se estudian a continuación.

6. Las copias auténticas (art. 27)

El artículo 27 de la LPAC regula las copias realizadas por las Administraciones. Cada Administración determina los órganos competentes para expedir copias auténticas de documentos públicos administrativos o privados. La regla esencial, muy preguntada, es doble: las copias auténticas tienen la misma validez y eficacia que los documentos originales, y las copias auténticas de documentos privados surten únicamente efectos administrativos. Además, las copias auténticas realizadas por una Administración tienen validez en las restantes.

Una copia auténtica es la realizada, cualquiera que sea su soporte, por los órganos competentes, garantizando la identidad del órgano que la realiza y su contenido. Su expedición puede hacerse mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada (sin intervención de una persona física, con sello electrónico o código seguro de verificación). Cada Administración mantiene un registro de funcionarios habilitados para expedir copias auténticas, interoperable e interconectado, en el que constan, al menos, los que prestan servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.

La validez interadministrativa de las copias auténticas es una nota clave: una copia auténtica expedida por una Administración vale ante todas las demás, lo que evita al ciudadano tener que autenticar de nuevo el mismo documento en cada organismo. Ahora bien, la expedición de copias de documentos notariales, registrales y judiciales, así como de los diarios oficiales, no se rige por el artículo 27, sino por su legislación específica (art. 27.6): un auxiliar no puede, por ejemplo, expedir una copia auténtica de una escritura notarial o de una sentencia con arreglo a la LPAC.

El artículo 27.3 fija reglas técnicas conforme al ENI y al ENS. La digitalización se define como el proceso tecnológico que convierte un documento en papel (u otro soporte no electrónico) en un fichero electrónico con la imagen codificada, fiel e íntegra del documento. Las copias en papel de documentos electrónicos deben incluir la condición de copia y un código seguro de verificación (CSV) u otro sistema que permita contrastar su autenticidad accediendo a los archivos electrónicos del órgano emisor. Los interesados pueden solicitar copias auténticas de los documentos válidamente emitidos; la copia debe expedirse, salvo las excepciones de la Ley 19/2013, en el plazo de quince días desde la recepción de la solicitud en el registro electrónico. Además, las Administraciones están obligadas a expedir copias auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que vaya a incorporarse a un expediente. La expedición de copias de documentos notariales, registrales y judiciales y de los diarios oficiales se rige por su legislación específica.

Conviene distinguir con claridad tres figuras que suelen confundirse. La copia auténtica tiene la misma validez que el original y la expide el órgano competente garantizando su identidad y contenido. La copia simple es una mera reproducción, sin garantía de autenticidad, y no sustituye al original a efectos de acreditación. Y el documento original es el que se emitió inicialmente. La regla de oro para el auxiliar es que solo la copia auténtica —expedida por quien tiene competencia, con los requisitos del artículo 27— produce los mismos efectos que el original; una fotocopia sin más no es una copia auténtica. De ahí la importancia de expedir correctamente las copias y de emplear los sistemas de verificación (CSV) que permiten comprobar su autenticidad.

7. Los documentos aportados por los interesados (art. 28)

El artículo 28 de la LPAC regula los documentos que aportan los interesados. Su regla de partida es que los interesados deben aportar los datos y documentos exigidos por las normas, pudiendo aportar además cualquier otro que estimen conveniente. Pero la ley reconoce un derecho capital: el derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o que hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La Administración deberá recabarlos electrónicamente a través de sus redes corporativas o de las plataformas de intermediación de datos, salvo que el interesado se oponga (oposición que no cabe cuando la aportación se exija en el ejercicio de potestades sancionadoras o de inspección). Es la materialización del principio de "solo una vez".

Otras reglas relevantes: las Administraciones no exigirán documentos originales salvo que, con carácter excepcional, la normativa lo establezca; los interesados se responsabilizan de la veracidad de los documentos que presenten; las copias que aporten tienen eficacia exclusivamente en el ámbito de la actividad de las Administraciones; y, excepcionalmente y de forma motivada, la Administración puede solicitar el cotejo de las copias, requiriendo la exhibición del original, cuando la relevancia del documento lo exija o existan dudas sobre la calidad de la copia. Si excepcionalmente debe presentarse un original en papel, el interesado obtendrá una copia auténtica conforme al artículo 27 antes de su presentación electrónica.

El artículo 28 contiene también una regla sobre los informes preceptivos ya elaborados por un órgano distinto del que tramita: deberán remitirse en el plazo de diez días desde su solicitud; cumplido ese plazo, se informará al interesado de que puede aportarlo él mismo o esperar a su remisión. Y una límite importante al derecho a no aportar: la oposición del interesado a que la Administración recabe sus documentos no cabe cuando la aportación se exija en el marco de potestades sancionadoras o de inspección. Estas reglas equilibran la comodidad del ciudadano con las necesidades de control de la Administración.

8. Los derechos del interesado en relación con los documentos (art. 53)

El artículo 53 de la LPAC reconoce a los interesados en un procedimiento una serie de derechos, varios de ellos directamente relacionados con los documentos. Destacan: el derecho a conocer el estado de tramitación del procedimiento, el sentido del silencio, el órgano competente y los actos de trámite dictados, así como a acceder y obtener copia de los documentos contenidos en el procedimiento; el derecho a identificar a las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se tramita; el derecho a no presentar documentos originales (y, si excepcionalmente deben presentarse, a obtener una copia autenticada); el derecho a no presentar datos y documentos no exigidos por las normas o que ya obren en poder de la Administración; el derecho a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase anterior al trámite de audiencia; el derecho a obtener información y orientación; y el derecho a actuar asistido de asesor. En los procedimientos sancionadores, además, se reconocen los derechos a ser notificado de los hechos imputados y a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario.

El derecho de acceso al expediente y a obtener copia de los documentos que contiene (art. 53.1.a) tiene, en el entorno electrónico, una vía privilegiada: quienes se relacionan electrónicamente pueden consultar esa información en el Punto de Acceso General electrónico o en la sede electrónica, entendiéndose cumplida la obligación de facilitar copias mediante su puesta a disposición en esos entornos. No debe confundirse este acceso —el del interesado a "su" expediente— con el derecho de acceso a la información pública de la Ley 19/2013 (Tema 7), que corresponde a cualquier persona respecto de la información pública en general y tiene su propio procedimiento y límites.

Estos derechos del artículo 53 (propios de quien es interesado en un procedimiento) se completan con los derechos generales del artículo 13 (propios de cualquier persona), estudiados en el Tema 17. La diferencia entre ambos catálogos es una de las claves del programa: el artículo 13 protege a cualquiera que se relaciona con la Administración; el artículo 53 protege, con derechos adicionales, a quien ya es parte en un procedimiento.

9. El expediente administrativo (art. 70)

Los documentos no viven aislados: se agrupan en expedientes. El artículo 70 de la LPAC define el expediente administrativo como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. El expediente es, por tanto, la "biografía" documental de un procedimiento: reúne, en orden, todo lo que ha llevado a la decisión y lo que sirve para ejecutarla. Tres ideas conviene subrayar de la definición: es un conjunto ordenado (no un amontonamiento), sus documentos son antecedente y fundamento de la resolución (guardan relación con ella) e incluye las diligencias de ejecución (el expediente no acaba necesariamente con la resolución, sino que abarca también lo necesario para llevarla a cabo).

El artículo 70.2 impone que los expedientes tengan formato electrónico y se formen mediante la agregación ordenada de documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias, junto con un índice numerado de todos los documentos cuando se remita, debiendo constar además copia electrónica certificada de la resolución adoptada. Cuando deba remitirse, el expediente electrónico se envía completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice asimismo autentificado, conforme al ENI. La autenticación del índice garantiza la integridad e inmutabilidad del expediente y permite que un mismo documento forme parte de varios expedientes.

El artículo 70.4 precisa qué no forma parte del expediente administrativo: la información auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos entre órganos, así como los juicios de valor, salvo que se trate de informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución. Esta delimitación es importante: no todo papel que "ronda" un asunto forma parte del expediente; solo lo que constituye antecedente y fundamento de la resolución.

Conviene retener tres notas del expediente electrónico, muy preguntadas. Primera, el foliado: cuando el expediente se remite, sus documentos van numerados y ordenados, de modo que pueda seguirse su secuencia. Segunda, el índice electrónico autentificado, que garantiza la integridad del conjunto y su recuperación. Tercera, la posibilidad de que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos sin necesidad de duplicarlo físicamente, gracias a la gestión electrónica. Estas características hacen del expediente electrónico un instrumento más seguro, trazable y eficiente que el antiguo expediente en papel, y conectan directamente con la gestión documental y el archivo que se estudian en el Tema 20.

10. El papel del auxiliar administrativo

El auxiliar administrativo maneja documentos a diario y participa activamente en su ciclo de vida. Entre sus funciones figuran: elaborar borradores y documentos de trámite (oficios, notas interiores, comunicaciones); expedir copias auténticas cuando esté habilitado para ello; digitalizar los documentos en papel que presentan los ciudadanos para incorporarlos al expediente electrónico, devolviendo los originales; tramitar certificados y certificaciones a partir de los datos que obran en los archivos; formar y ordenar el expediente, foliando e indexando los documentos; y custodiar la documentación garantizando su integridad y la protección de los datos personales que contiene.

Hacer bien estas tareas exige rigor: un documento mal emitido (sin la firma exigida, sin los metadatos, sin identificación del origen) puede ser inválido; una copia mal expedida puede carecer de autenticidad; un expediente mal formado puede dificultar la resolución o su control posterior. El auxiliar es, en este sentido, un garante de la corrección documental de la Administración, y su trabajo diligente es esencial para la seguridad jurídica de los ciudadanos y para el buen funcionamiento del servicio público.

El trabajo con documentos exige, además, especial cuidado con la protección de datos (Tema 12): los documentos contienen con frecuencia datos personales, por lo que su tratamiento, custodia y comunicación deben ajustarse al RGPD y a la LO 3/2018. No cabe facilitar copias ni información de un expediente a quien no sea interesado o su representante, ni dar acceso a documentos con datos de terceros sin cobertura. La corrección documental y la protección de datos son, por tanto, dos caras de una misma diligencia profesional.

La transición al documento y al expediente electrónicos ha transformado, por último, la propia forma de trabajar. El documento electrónico aporta ventajas claras: se localiza y se comparte con rapidez, puede formar parte de varios expedientes sin duplicarse, se conserva sin deterioro y su autenticidad e integridad quedan garantizadas por la firma, el sello o el código seguro de verificación. Frente al antiguo archivo de papel, con sus problemas de espacio, extravío y deterioro, el entorno electrónico ofrece mayor trazabilidad, seguridad y eficiencia. El auxiliar administrativo actual debe, por ello, dominar tanto las reglas jurídicas de los documentos como las herramientas de tramitación electrónica que las hacen efectivas. En definitiva, quien comprende qué es un documento administrativo, cómo se autentica, cómo se copia y cómo se integra en un expediente, comprende el lenguaje mismo con el que la Administración actúa y deja constancia de su actividad, algo imprescindible en cualquier puesto de tramitación.

11. Esquema-resumen

• Concepto (art. 26): documento público administrativo = el válidamente emitido por un órgano de la Administración; por escrito y por medios electrónicos. Requisitos del documento electrónico: información, identificación, referencia temporal, metadatos y firma. Sin firma: los meramente informativos y los que no forman parte de un expediente (identificando el origen).
• Clases (doctrina): de decisión (resolución, acuerdo), de transmisión (notificación, publicación, oficio, nota interior), de constancia (acta, certificado) y de juicio (informe). Documentos de los ciudadanos: solicitud (66), alegaciones (76), recursos, denuncia (62), declaración responsable y comunicación (69).
• Informes (art. 80): facultativos/preceptivos y vinculantes/no vinculantes; regla general: facultativos y no vinculantes; plazo de 10 días.
• Copias auténticas (art. 27): misma validez y eficacia que el original; las de documentos privados solo efectos administrativos; funcionario habilitado o actuación automatizada; digitalización, CSV; plazo de 15 días; obligación de expedir copia auténtica electrónica de los documentos en papel que se incorporen a un expediente.
• Documentos de los interesados (art. 28): derecho a no aportar lo que ya obra en poder de la Administración ("solo una vez"); no se exigen originales; responsabilidad de la veracidad; cotejo excepcional.
• Derechos del interesado (art. 53): conocer el estado, acceder y obtener copia, identificar al personal, no aportar, formular alegaciones, asistencia de asesor; en sancionador, presunción de no responsabilidad.
• Expediente (art. 70): conjunto ordenado de documentos y actuaciones, antecedente y fundamento de la resolución; formato electrónico, foliado, autentificado, con índice; no forma parte la información auxiliar o de apoyo (salvo informes preceptivos/facultativos previos).
• Autenticación: firma electrónica del personal (con intervención humana), sello electrónico (actuación automatizada) y código seguro de verificación (CSV) para comprobar la autenticidad.

12. Ideas que más se preguntan

• El concepto de documento público administrativo del art. 26 y los cinco requisitos del documento electrónico.
• Las cuatro clases de documentos administrativos (decisión, transmisión, constancia, juicio) y algún ejemplo de cada una.
• Que los informes son, por regla general, facultativos y no vinculantes (art. 80).
• Que las copias auténticas tienen la misma validez que el original y que las de documentos privados solo surten efectos administrativos (art. 27).
• El plazo de 15 días para expedir copias auténticas solicitadas por el interesado.
• El derecho a no aportar documentos que ya obran en poder de la Administración (art. 28) y a no presentar originales.
• El concepto y los requisitos del expediente administrativo (art. 70) y qué no forma parte de él.
• La diferencia entre oficio (entre órganos distintos) y nota interior (dentro del mismo órgano), y entre facultativo/preceptivo y vinculante/no vinculante en los informes.