Guía de estudio del Tema 7. Se apoya en el texto consolidado de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Material de estudio: para cualquier uso oficial, acude al BOE.

0. Introducción

La transparencia es una exigencia básica de una democracia avanzada: los ciudadanos tienen derecho a saber qué hacen sus instituciones, cómo deciden y en qué se emplean los recursos públicos. Una Administración transparente rinde mejor cuentas, previene la corrupción y refuerza la confianza. En España, la norma que desarrolla esta exigencia es la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que este tema estudia a fondo. La Ley 19/2013 es, además, una de las piezas del Gobierno Abierto (Tema 6), con el que comparte valores, y se conecta estrechamente con la protección de datos personales (Tema 12), que actúa como su principal límite.

Aunque la Constitución de 1978 no reconoció expresamente un «derecho a la transparencia», sí contiene sus cimientos: el artículo 105.b) remite a la ley el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, con excepciones; el artículo 9.3 garantiza la publicidad de las normas; y el artículo 23 reconoce el derecho de participación. La Ley 19/2013 vino a colmar el vacío de una regulación general de la transparencia, situando a España en línea con los países de su entorno y con los estándares internacionales.

Conviene tener presente el contexto histórico e internacional. El primer país que reconoció el acceso a la información fue Suecia, ya en 1766, con su Ley de Libertad de Prensa. En el siglo XX y XXI el llamado «derecho a saber» se ha extendido por todo el mundo, y hoy más de un centenar de países cuentan con leyes de transparencia. En el ámbito del Consejo de Europa existe un Convenio sobre el Acceso a los Documentos Públicos (Convenio de Tromsø), primer tratado internacional en la materia, y en la Unión Europea el derecho de acceso a los documentos se reconoce en el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales. España llegó relativamente tarde a esta ola: antes de 2013, el acceso a la información se regía por el escueto artículo 37 de la antigua Ley 30/1992, que lo limitaba a los expedientes correspondientes a procedimientos terminados y con notables restricciones. La Ley 19/2013 supuso, por tanto, un salto cualitativo: un derecho de acceso amplio, universal y no condicionado a un interés.

Una cuestión debatida es la naturaleza jurídica del derecho de acceso. Aunque parte de la doctrina lo vincula a la libertad de información del artículo 20 de la Constitución (lo que lo convertiría en un derecho fundamental), la posición predominante —y la del propio Tribunal Constitucional— lo considera un derecho de configuración legal derivado del artículo 105.b), es decir, un derecho cuyo contenido concreto fija el legislador. Esta distinción tiene consecuencias prácticas: al no ser un derecho fundamental, su tutela no se realiza por el recurso de amparo ni por el procedimiento preferente y sumario, sino por las vías que la propia Ley 19/2013 establece.

1. La Ley 19/2013: objeto, estructura y entrada en vigor

El objeto de la Ley (art. 1) es triple: ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias de su incumplimiento. De ahí que la Ley tenga, en realidad, tres grandes bloques: la transparencia de la actividad pública (que a su vez se desdobla en publicidad activa y derecho de acceso), el buen gobierno y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como órgano de garantía.

Su estructura es la siguiente: un Título Preliminar (objeto), un Título I «Transparencia de la actividad pública» (con un Capítulo I de disposiciones generales y ámbito, un Capítulo II sobre publicidad activa y un Capítulo III sobre el derecho de acceso), un Título II «Buen gobierno» y un Título III «Consejo de Transparencia y Buen Gobierno», además de las disposiciones adicionales, transitorias y finales. Es importante retener esta arquitectura, porque ordena todo el tema.

En cuanto a su entrada en vigor, la Ley se publicó en diciembre de 2013, pero previó una vacatio legis escalonada: las obligaciones de transparencia entraron en vigor al año de su publicación para la Administración General del Estado, y las comunidades autónomas y las entidades locales dispusieron de un plazo de dos años para adaptarse. El bloque de buen gobierno entró en vigor de forma más inmediata.

Conviene fijar desde el principio una distinción terminológica que vertebra todo el tema: la transparencia activa (o publicidad activa) es la que la Administración realiza por iniciativa propia, publicando información sin que nadie la pida; la transparencia pasiva (o reactiva) es la que se produce a instancia del ciudadano, cuando este ejerce su derecho de acceso. La Ley regula ambas en su Título I. Un tercer concepto, más ligado al Gobierno Abierto, es la transparencia colaborativa, que va más allá de publicar datos y busca implicar a la ciudadanía en su interpretación y reutilización. Este tema se centra en las dos primeras, que son las que consagra la Ley 19/2013.

2. El ámbito de aplicación (arts. 2 a 4)

El artículo 2 delimita el amplio ámbito subjetivo de la Ley. Se aplica a todo el sector público: la Administración General del Estado, las Administraciones de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla, las entidades que integran la Administración local, y las entidades del sector público institucional (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, universidades públicas, etc.). Se aplica también a los órganos e instituciones constitucionales y estatutarios —la Casa de Su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas y órganos análogos autonómicos— en relación con sus actividades sujetas a Derecho administrativo.

El artículo 3 extiende las obligaciones de publicidad activa a otros sujetos: los partidos políticos, las organizaciones sindicales y las organizaciones empresariales, así como las entidades privadas que perciban ayudas o subvenciones públicas por encima de determinados umbrales (por ejemplo, cuando superen los 100.000 euros anuales, o cuando al menos el 40 % de sus ingresos provenga de ayudas públicas y alcancen una cifra mínima). El artículo 4 impone un deber de suministrar información a los adjudicatarios de contratos y a quienes presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas, para que la Administración a la que estén vinculados pueda cumplir sus obligaciones de transparencia; el incumplimiento reiterado de este deber puede conllevar la imposición de multas coercitivas.

Conviene distinguir dos conceptos que la Ley maneja. Cuando habla de «Administraciones Públicas» se refiere, en sentido estricto, a la AGE, las Administraciones autonómicas, las entidades locales y sus organismos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes. Cuando emplea la expresión más amplia «sector público» incluye, además, otras entidades (sociedades mercantiles públicas, fundaciones del sector público, asociaciones constituidas por Administraciones, etc.). Esta distinción importa porque algunas obligaciones (por ejemplo, la tramitación del derecho de acceso conforme a las reglas del procedimiento administrativo) se predican con más intensidad de las Administraciones Públicas en sentido estricto, mientras que las obligaciones de publicidad activa alcanzan a todo el sector público y aun a los sujetos del art. 3. En cualquier caso, el criterio rector es que quien gestiona fondos o funciones públicas está sujeto a la transparencia.

3. La publicidad activa (arts. 5 a 11)

La publicidad activa es la obligación de las Administraciones de publicar por iniciativa propia, sin necesidad de que nadie lo solicite, la información más relevante para garantizar la transparencia de su actividad. Es la primera de las dos vertientes de la transparencia.

El artículo 5 fija los principios generales: la información se publicará de forma periódica y actualizada; será clara, estructurada y comprensible, preferiblemente en formatos reutilizables; se garantizará su accesibilidad, interoperabilidad y calidad; y se difundirá a través de las sedes electrónicas o páginas web y del Portal de la Transparencia. Toda la publicidad activa está sometida a los límites del derecho de acceso (art. 14) y, muy especialmente, a la protección de datos personales (art. 15): cuando la información contenga datos especialmente protegidos, se publicará previa disociación (anonimización).

La Ley clasifica la información sujeta a publicidad activa en tres grandes categorías:

• Información institucional, organizativa y de planificación (art. 6): las funciones que desarrollan, la normativa que les es de aplicación, su estructura organizativa (organigrama con los responsables y su perfil), y los planes y programas anuales con sus objetivos, actividades y grado de cumplimiento.
• Información de relevancia jurídica (art. 7): las directrices, instrucciones y respuestas a consultas; los anteproyectos de ley y proyectos de reglamento; las memorias e informes de los procedimientos de elaboración de normas; y los documentos que deban someterse a información pública.
• Información económica, presupuestaria y estadística (art. 8): todos los contratos (objeto, duración, importe de licitación y adjudicación, procedimiento, instrumentos de publicidad, número de licitadores y adjudicatario), así como sus modificaciones y las declaraciones de desierto; los convenios suscritos (partes, objeto, plazo, obligaciones económicas) y las encomiendas de gestión; las subvenciones y ayudas concedidas (importe, objetivo y beneficiarios); los presupuestos, con la descripción de las partidas y su estado de ejecución; las cuentas anuales y los informes de auditoría y fiscalización; las retribuciones de los altos cargos y máximos responsables; las indemnizaciones percibidas al abandonar el cargo; las resoluciones de compatibilidad; y la información estadística necesaria para valorar el grado de cumplimiento y la calidad de los servicios públicos.

Esta información debe mantenerse publicada, actualizada y accesible mientras subsistan las obligaciones que la generaron; no basta con publicarla una vez. La Ley busca que cualquier ciudadano pueda, sin pedir nada, hacerse una idea cabal de quién gestiona lo público, cómo lo hace y en qué se gasta el dinero de todos.

El artículo 9 prevé el control del cumplimiento de estas obligaciones por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que puede dictar resoluciones con las medidas necesarias para su cese y formular requerimientos para subsanar los incumplimientos; el incumplimiento reiterado de las obligaciones de publicidad activa tiene la consideración de infracción grave a efectos disciplinarios. El artículo 10 crea y regula el Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado, dependiente del ministerio competente, que concentra la información publicada y facilita su acceso mediante un punto único. Y el artículo 11 establece los principios técnicos aplicables al Portal: accesibilidad (información comprensible y localizable por cualquiera), interoperabilidad (conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad) y reutilización (formatos que permitan su aprovechamiento), para que la información sea verdaderamente útil y no un mero volcado ilegible.

La diferencia entre publicidad activa y derecho de acceso es importante: en la publicidad activa la Administración actúa de oficio (publica sin que nadie lo pida) y con carácter general (para todos); en el derecho de acceso, es el ciudadano quien toma la iniciativa solicitando una información concreta. Ambas se complementan: cuanta más y mejor publicidad activa haya, menos necesidad habrá de solicitar información. Toda la información publicada debe respetar, además, los mismos límites (art. 14) y la protección de datos (art. 15) que rigen el derecho de acceso.

4. El derecho de acceso a la información pública (arts. 12 a 16)

La segunda vertiente de la transparencia es el derecho de acceso, la posibilidad de solicitar y obtener información pública. El artículo 12 reconoce que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos de la Ley y del artículo 105.b) de la Constitución. La titularidad es, por tanto, universal: no se exige ser español, ni mayor de edad, ni acreditar un interés particular.

El artículo 13 define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos obligados y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Es una definición muy amplia: abarca desde un informe hasta una base de datos, con independencia de quién lo elaborara originalmente.

Ayuda a comprenderlo con ejemplos. Es información pública accesible, en principio: el importe y el adjudicatario de un contrato, las subvenciones concedidas, las retribuciones de los altos cargos, los estudios e informes que fundamentan una decisión o las estadísticas de un servicio. No se accede, en cambio, a información que no existe (la Administración no está obligada a crear información que no tiene ni a elaborar respuestas ad hoc), a la información meramente auxiliar (borradores, notas y opiniones internas) o a la que choca con un límite o con la protección de datos. Conviene retener tres caracteres del derecho de acceso: es universal (lo tienen todas las personas), no requiere motivación ni acreditar interés, y recae sobre información ya existente en poder del sujeto obligado (no obliga a producir información nueva). Su ejercicio es, con carácter general, gratuito.

4.1. Los límites del derecho de acceso (art. 14)

El derecho de acceso no es absoluto. El artículo 14 enumera los límites que pueden justificar la denegación: la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública, la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, los intereses económicos y comerciales, la política económica y monetaria, el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, la garantía de la confidencialidad o el secreto en los procesos de toma de decisión y la protección del medio ambiente.

La aplicación de estos límites tiene reglas importantes: debe ser justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección, atendiendo a las circunstancias del caso concreto, especialmente al interés público o privado superior que justifique el acceso. Los límites no operan de forma automática: el órgano debe realizar, según ha precisado la doctrina del Consejo de Transparencia, un doble juicio. El test del daño consiste en valorar si conceder el acceso causaría un perjuicio concreto, definido y real a alguno de los bienes protegidos (no basta con invocar el límite en abstracto). Y el test del interés público consiste en ponderar si, aun existiendo ese perjuicio, hay un interés superior que justifique divulgar la información. Solo si el perjuicio es real y no existe un interés prevalente en el acceso puede denegarse. Los límites deben, además, interpretarse de forma restrictiva, porque la regla general es el acceso.

Cuando la aplicación de un límite no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso parcial, omitiendo la parte afectada (por ejemplo, tachando ciertos datos), salvo que de ello resulte una información distorsionada o carente de sentido; en tal caso se indicará al solicitante qué parte se ha omitido. Este principio de acceso parcial es una manifestación del favor hacia la transparencia: ante la duda, se abre lo que se pueda en lugar de denegar en bloque.

4.2. La protección de datos personales (art. 15)

El límite más importante en la práctica es la protección de datos personales. El artículo 15 establece un delicado sistema de ponderación entre el derecho de acceso y el derecho a la protección de datos. Como regla: si la información contiene datos especialmente protegidos (ideología, afiliación sindical, religión, creencias, origen racial, salud, vida sexual, o datos relativos a infracciones penales o administrativas), el acceso solo será posible con el consentimiento expreso del afectado o si aquellos datos hubieran sido hechos manifiestamente públicos por él. Para el resto de datos personales, el órgano pondera el interés público en la divulgación y los derechos de los afectados, teniendo en cuenta factores como que la información se refiera a la organización o funciones (mayor tendencia al acceso) o a la vida privada (mayor protección). Cuando no sea posible o proporcionado el acceso completo, se recurre a la disociación de los datos personales (anonimización) para permitir el acceso al resto.

Un matiz relevante es el elemento temporal: los límites del art. 14 no son eternos. Muchos de ellos (por ejemplo, la confidencialidad de un proceso de decisión o ciertos intereses económicos) decaen con el tiempo, de modo que una información que hoy no puede facilitarse podría ser accesible más adelante, cuando el perjuicio ya no exista. Por eso la ponderación se hace en el momento de resolver la solicitud y atendiendo a las circunstancias de ese momento. Igualmente, el hecho de que una información contenga algún dato sujeto a límite no justifica denegar todo el documento: prima el acceso parcial siempre que la parte accesible conserve sentido.

5. El procedimiento de acceso (arts. 17 a 22)

El artículo 17 regula la solicitud de acceso, que se dirige al titular del órgano que posea la información. La solicitud debe contener la identidad del solicitante, la información que se solicita, una dirección de contacto (preferentemente electrónica) y, en su caso, la modalidad preferida de acceso. Una nota esencial: el solicitante no está obligado a motivar su solicitud; podrá exponer los motivos por los que la solicita, pero su ausencia no será causa de rechazo. Puede presentarse por cualquier medio que permita tener constancia, incluidos los electrónicos, y en cualquiera de las lenguas cooficiales del territorio.

El artículo 18 enumera las causas de inadmisión a trámite, que deben motivarse: (a) información en curso de elaboración o de publicación general; (b) información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos; (c) información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración; (d) solicitudes dirigidas a un órgano que no posee la información y desconoce el competente (aunque en ese caso debe remitirla al competente e informar al solicitante); y (e) solicitudes manifiestamente repetitivas o abusivas no justificadas con la finalidad de transparencia.

La tramitación (art. 19) contiene varias reglas de gestión relevantes para el trabajo administrativo. Si la solicitud no identifica suficientemente la información, se pide al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, de no hacerlo, se le tendrá por desistido (suspendiéndose entretanto el plazo para resolver). Si el órgano que recibe la solicitud no posee la información pero conoce el competente, le remite la solicitud y lo comunica al solicitante. Cuando la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concede un plazo de quince días para que formulen alegaciones (trámite de audiencia), suspendiéndose el plazo para resolver hasta que se reciban o transcurra el plazo. Si la información ya ha sido publicada, la resolución puede limitarse a indicar al solicitante cómo acceder a ella.

La resolución (art. 20) debe dictarse y notificarse en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente; este plazo puede ampliarse por otro mes cuando el volumen o la complejidad lo requieran, previa notificación al solicitante. Las resoluciones que denieguen el acceso, que concedan el acceso parcial o a través de una modalidad distinta de la solicitada, o que permitan el acceso pese a la oposición de un tercero, deben ser motivadas. Punto capital de examen: transcurrido el plazo máximo sin resolución expresa, la solicitud se entiende desestimada (el silencio administrativo es negativo). El artículo 21 prevé, para facilitar el ejercicio del derecho, la existencia de unidades de información en la Administración General del Estado (las llamadas Unidades de Información de Transparencia), encargadas de recabar y difundir la información, recibir y dar tramitación a las solicitudes, realizar los trámites internos necesarios, llevar un registro de las solicitudes y asegurar la disponibilidad de la información. Por último, el artículo 22 regula la formalización del acceso: se realiza preferentemente por vía electrónica, en la modalidad solicitada, y es gratuito, sin perjuicio de las exacciones que puedan aplicarse por la expedición de copias o la transposición a formatos distintos del original. Si en el plazo de diez días desde la notificación de la concesión el solicitante no formaliza el acceso, se le podrá tener por desistido.

6. La reclamación ante el Consejo de Transparencia (arts. 23 y 24)

Frente a las resoluciones (expresas o presuntas) en materia de acceso, la Ley crea una vía de garantía específica. El artículo 23 configura la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como una reclamación potestativa y previa a la impugnación en vía contencioso-administrativa, que sustituye a los recursos administrativos ordinarios. Es decir, quien no esté conforme con la resolución puede elegir entre acudir directamente a los tribunales o presentar antes esta reclamación gratuita y especializada.

El artículo 24 regula su tramitación: la reclamación se interpone en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a la notificación del acto impugnado o desde que se produzcan los efectos del silencio; el Consejo la resuelve en el plazo máximo de tres meses, transcurridos los cuales se entiende desestimada (silencio negativo). Cuando la denegación se hubiera fundado en la protección de datos personales, el Consejo debe recabar informe de la Agencia Española de Protección de Datos. Las resoluciones del Consejo se publican y ponen fin a la vía administrativa.

Las ventajas de esta reclamación son claras: es gratuita, la resuelve un órgano especializado e independiente y evita al ciudadano el coste y la lentitud de acudir directamente a los tribunales. Sus resoluciones, además, van creando una doctrina que orienta a las Administraciones sobre cómo aplicar la Ley (qué debe darse, cómo ponderar los límites, etc.). Solo cuando el ciudadano no queda satisfecho con la resolución de la reclamación —o si prefiere no presentarla— acude a la jurisdicción contencioso-administrativa, que es la vía judicial de control. Frente a la resistencia de una Administración a ejecutar lo resuelto, el propio Consejo puede efectuar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones.

Es fundamental no confundir este derecho de acceso «universal» de la Ley 19/2013 con el derecho del interesado a acceder al expediente de un procedimiento en el que es parte, que regula el artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015 (Tema 19). Son dos cauces distintos: el de la Ley 19/2013 lo tiene cualquier persona respecto de cualquier información pública, sin necesidad de ser parte ni de motivar; el de la Ley 39/2015 lo tiene únicamente el interesado respecto del expediente concreto en el que interviene. La disposición adicional primera de la Ley 19/2013 aclara, además, que las materias con un régimen jurídico específico de acceso (por ejemplo, el acceso a los archivos, a la información ambiental o a la información tributaria) se rigen por su normativa propia, aplicándose la Ley 19/2013 con carácter supletorio.

7. El buen gobierno (Título II, arts. 25 a 32)

El segundo gran bloque de la Ley es el buen gobierno. El artículo 25 delimita su ámbito: se aplica a los altos cargos y asimilados de las Administraciones. En la Administración General del Estado, son altos cargos, entre otros, los miembros del Gobierno, los Secretarios de Estado, los Subsecretarios, los Secretarios Generales, los Delegados del Gobierno y los presidentes o directores de organismos públicos; la Ley se aplica también a los altos cargos de las Administraciones autonómicas y locales y, con las adaptaciones necesarias, a los cargos análogos. El artículo 26 recoge los principios a los que deben ajustar su actividad, agrupados en:

• Principios generales: actuar con transparencia en la gestión de los asuntos públicos, con dedicación al servicio público, con austeridad, y con responsabilidad por sus decisiones, absteniéndose de conductas contrarias a estos principios.
• Principios éticos: desempeñar el cargo con imparcialidad y no discriminación, respetar la Constitución y el resto del ordenamiento, guardar la debida reserva de la información confidencial, ejercer sus funciones con dedicación y ejemplaridad, y no aceptar regalos que superen los usos habituales.
• Principios de actuación: desempeñar su trabajo con eficacia y con economía y eficiencia en el uso de los recursos, mantener una conducta digna, cumplir con diligencia las tareas, administrar los recursos con austeridad y velar por los intereses generales.

La gran novedad del Título II fue anudar a estos principios un régimen sancionador. La Ley tipifica infracciones en tres ámbitos: en materia de conflicto de intereses (art. 27, por remisión a la normativa reguladora del ejercicio del alto cargo), en materia de gestión económico-presupuestaria (art. 28) y en el ámbito disciplinario (art. 29). Entre las infracciones económico-presupuestarias figuran, por ejemplo, incurrir en alcance en la administración de fondos públicos, comprometer gastos, liquidar obligaciones y ordenar pagos sin crédito suficiente o con infracción de la normativa, o administrar los recursos sin sujeción a las disposiciones que regulan su liquidación y recaudación. Entre las disciplinarias, el incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los Estatutos, la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave, la publicación o utilización indebida de secretos, la notoria falta de rendimiento o el abandono del servicio.

Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves, y a ellas se asocian sanciones (art. 30). En los casos más graves, la sanción incluye la declaración del incumplimiento y su publicación en el BOE, la destitución del cargo (cuando no se hubiera producido ya el cese), la no percepción de pensiones indemnizatorias, la obligación de restituir las cantidades indebidamente percibidas y la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública. Además, los sancionados por infracciones muy graves no podrán ser nombrados para ocupar un alto cargo durante un periodo de entre cinco y diez años. El procedimiento sancionador respeta los principios del Derecho administrativo sancionador (legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad). Con ello, la Ley pretende que el buen gobierno no sea una mera declaración de intenciones, sino una exigencia jurídicamente exigible y con consecuencias.

8. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (Título III, arts. 33 a 40)

El tercer bloque de la Ley crea el órgano de garantía. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es un organismo público de los previstos en la legislación estatal, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, que actúa con autonomía e independencia en el cumplimiento de sus fines. Está adscrito al Ministerio con competencias en la materia (Hacienda / Función Pública), pero esa adscripción es meramente organizativa y no menoscaba su independencia funcional: sus resoluciones no reciben instrucciones de nadie. Se rige por su ley de creación (la propia Ley 19/2013), por su Estatuto y, supletoriamente, por la legislación general del sector público. La razón de dotarlo de autonomía es evidente: un órgano que controla la transparencia de las Administraciones debe estar a resguardo de las presiones de esas mismas Administraciones. Su finalidad (art. 34) es promover la transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio del derecho de acceso a la información y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno.

Su composición (art. 35) comprende dos órganos: la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno (órgano colegiado en el que están representados, entre otros, el Congreso, el Senado, la Administración, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, la Agencia Española de Protección de Datos y otros) y el Presidente del Consejo. El Presidente (art. 37) es nombrado por un período no renovable de cinco años, mediante real decreto, a propuesta del titular del Ministerio con competencias en la materia, entre personas de reconocido prestigio, previa comparecencia ante la comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, que debe refrendar el nombramiento. La Comisión de Transparencia y Buen Gobierno (art. 36) es un órgano colegiado presidido por el Presidente del Consejo e integrado, además, por un Diputado, un Senador, un representante del Tribunal de Cuentas, un representante del Defensor del Pueblo, un representante de la Agencia Española de Protección de Datos, un representante de la Secretaría de Estado competente en Administraciones Públicas y un representante de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Esta composición plural refuerza su independencia.

Entre las funciones del Consejo (art. 38) destacan: adoptar recomendaciones para el mejor cumplimiento de la Ley; asesorar en materia de transparencia e informar preceptivamente los proyectos normativos que la desarrollen o afecten; evaluar el grado de aplicación de la Ley y elaborar una memoria anual; resolver las reclamaciones que se presenten contra las resoluciones en materia de acceso (su función más conocida); promover la elaboración de borradores de directrices; colaborar con órganos análogos; y velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad y de buen gobierno, pudiendo instar la incoación de expedientes disciplinarios o sancionadores.

9. La transparencia en las comunidades autónomas y las entidades locales

La Ley 19/2013 es una ley básica que fija un suelo común, pero deja margen a las comunidades autónomas, muchas de las cuales han aprobado sus propias leyes de transparencia, con frecuencia más ambiciosas (más obligaciones de publicidad, portales propios, comisionados o consejos autonómicos de transparencia). Las entidades locales también están plenamente sujetas y disponen de sus portales de transparencia. Para articular la garantía del derecho de acceso en el ámbito autonómico, algunas comunidades han creado sus propios órganos (comisionados, consejos o comisiones autonómicas de transparencia), mientras que otras han celebrado convenios con el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal para que sea este quien resuelva las reclamaciones de su ámbito. La transparencia es, por tanto, una política multinivel: el Estado fija un mínimo común y cada comunidad y entidad local lo desarrolla y garantiza en su territorio. Para el opositor, la regla práctica es sencilla: la Ley 19/2013 es el marco básico aplicable a la Administración General del Estado y, con carácter de mínimo, a todas; sobre él, cada comunidad puede haber añadido obligaciones adicionales. En caso de duda sobre qué órgano resuelve una reclamación, hay que atender a la Administración de la que proceda la resolución (estatal, autonómica o local) y a si existe órgano autonómico propio o convenio con el Consejo estatal.

10. Relación con la protección de datos y con el Gobierno Abierto

La transparencia vive en equilibrio permanente con la protección de datos. Ambos son derechos dignos de protección: el derecho a saber y el derecho a la intimidad y a la protección de los datos personales (art. 18.4 de la Constitución y Tema 12). La regla práctica es la ponderación del art. 15: se favorece el acceso cuando la información se refiere a la organización, el funcionamiento o el gasto público, y se protege con más fuerza cuando afecta a la vida privada de las personas; en la duda, se acude a la disociación. Por su parte, la transparencia es uno de los cuatro pilares del Gobierno Abierto (junto con la participación, la colaboración y la rendición de cuentas): sin información no hay participación real ni control efectivo. Y se apoya en la administración electrónica (Tema 11), que hace posible publicar y solicitar información sin desplazamientos.

Para el empleado público —y, en particular, para un Auxiliar Administrativo— la transparencia no es una abstracción, sino una tarea cotidiana. En su trabajo diario contribuye a la transparencia cuando tramita correctamente las solicitudes de acceso (registrándolas, remitiéndolas al órgano competente, respetando los plazos y el trámite de audiencia a terceros), cuando mantiene actualizada la información del portal de transparencia de su unidad, cuando documenta y archiva adecuadamente los expedientes (sin una buena gestión documental no hay información que dar) y cuando vela por la protección de los datos personales al preparar la información que se publica o entrega, aplicando la disociación cuando procede. La transparencia, en suma, se construye desde la base: en cada registro, cada expediente y cada respuesta al ciudadano.

11. Balance y retos de la Ley de transparencia

Más de una década después de su aprobación, el balance de la Ley 19/2013 es positivo pero con margen de mejora. Entre sus logros: ha implantado una cultura de publicidad activa impensable antes, ha creado portales de transparencia en todas las Administraciones, ha reconocido un derecho de acceso amplio y ha dado a luz un órgano de garantía especializado que ha generado una doctrina consistente. Entre los retos pendientes suelen señalarse: la lentitud en la resolución de algunas solicitudes y el uso del silencio negativo como forma de eludir la respuesta; la calidad desigual de la información publicada (a veces abundante pero poco reutilizable); la necesidad de reforzar la independencia y los medios del Consejo; la extensión de la transparencia a nuevos ámbitos (algoritmos y decisiones automatizadas, grupos de interés o lobbies); y una mejor articulación con la protección de datos. Por eso se debate periódicamente una reforma que profundice en la transparencia y refuerce sus garantías.

Debe recordarse, por último, que la transparencia no es un fin en sí misma, sino un medio al servicio de una Administración más democrática, eficaz y honesta. Su verdadero éxito no se mide por la cantidad de datos publicados, sino por que la ciudadanía pueda entender y controlar lo que hacen sus instituciones y, con ello, participar mejor en la vida pública. Ese es el vínculo profundo entre la transparencia, el Gobierno Abierto (Tema 6) y la calidad de la democracia.

12. Ideas fuerza para el examen

• Ley 19/2013, de 9 de diciembre: objeto triple (transparencia, derecho de acceso y buen gobierno); tres bloques y Título Preliminar + tres Títulos.
• Ámbito subjetivo amplio (art. 2): todo el sector público y los órganos constitucionales en sus actividades sujetas a Derecho administrativo; también partidos, sindicatos, patronales y entidades subvencionadas (art. 3).
• Publicidad activa (arts. 5-8): información institucional/organizativa (art. 6), de relevancia jurídica (art. 7) y económica/presupuestaria (art. 8); Portal de la Transparencia (art. 10).
• Derecho de acceso (art. 12): lo tienen TODAS las personas; información pública = contenidos o documentos en poder del sujeto obligado, elaborados o adquiridos en sus funciones (art. 13).
• Límites (art. 14): justificados y proporcionados; posibilidad de acceso parcial. Protección de datos (art. 15): ponderación; datos especialmente protegidos, con consentimiento; disociación.
• Solicitud (art. 17): NO exige motivación. Inadmisión (art. 18): información auxiliar, en elaboración, reelaboración, abusivas…
• Resolución (art. 20): plazo de un mes (ampliable otro mes); silencio NEGATIVO; acceso gratuito (art. 22).
• Reclamación ante el Consejo (arts. 23-24): potestativa y previa al contencioso, sustituye a los recursos; plazo de un mes; se resuelve en tres meses (silencio negativo).
• Buen gobierno (arts. 25-32): principios generales, éticos y de actuación de los altos cargos; régimen de infracciones (muy graves, graves y leves) y sanciones.
• Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (arts. 33-40): organismo con autonomía; órganos = Comisión + Presidente (nombrado por 5 años, no renovable); resuelve las reclamaciones.
• No confundir: el acceso «universal» de la Ley 19/2013 (cualquier persona, cualquier información) frente al acceso del interesado al expediente (art. 53 Ley 39/2015).
• Transparencia activa (de oficio) vs transparencia pasiva (a solicitud). Los límites (art. 14) se aplican con test del daño y test del interés público, de forma restrictiva y con acceso parcial.

Domina la doble vertiente de la transparencia (publicidad activa y derecho de acceso), los plazos y el silencio negativo, los límites y la protección de datos, y el papel del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Presta especial atención a los datos numéricos del tema (plazo de resolución de un mes ampliable a otro; reclamación en un mes y resolución en tres; Presidente del Consejo por cinco años no renovable) y a las trampas habituales (el silencio en el acceso es NEGATIVO; la solicitud NO exige motivación; el derecho lo tienen TODAS las personas). Consolídalo con las 100 preguntas del test de este tema, repásalo con las flashcards y consulta el texto de la Ley 19/2013 en el BOE cuando dudes.