Guía de estudio del Tema 10. Se apoya en el Tratado de la Unión Europea (TUE) y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), en su versión consolidada tras el Tratado de Lisboa. Material de estudio: para cualquier uso oficial, acude al Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) y al BOE.

0. Introducción

La Unión Europea (UE) es una organización internacional sui generis de integración, formada en la actualidad por veintisiete Estados europeos que han decidido ejercer en común una parte de sus competencias soberanas. No es un Estado federal ni una simple organización internacional clásica: es una realidad singular en la que los Estados miembros ceden el ejercicio de determinadas competencias a unas instituciones comunes, cuyas decisiones despliegan efectos directos en el ordenamiento y en la vida de los ciudadanos. Comprender qué es la Unión, cómo se organiza y cómo funciona su Derecho es hoy imprescindible para cualquier empleado público, porque una parte muy considerable de la actividad administrativa española se rige, directa o indirectamente, por normas de origen europeo.

España forma parte de la Unión desde el 1 de enero de 1986, y su pertenencia ha transformado profundamente nuestro ordenamiento: desde la moneda que usamos (el euro) hasta la contratación pública, la protección de datos, el medio ambiente, la agricultura o los derechos de los consumidores, buena parte de las reglas que aplica la Administración proceden de Bruselas, Estrasburgo o Luxemburgo. Por eso este tema, aunque no descanse sobre una única ley española, resulta esencial: dibuja el marco supranacional en el que se inserta toda la acción del Estado.

Conviene fijar desde el principio la naturaleza jurídica de la Unión. Tras el Tratado de Lisboa, la UE tiene personalidad jurídica única (art. 47 TUE), sucediendo a la anterior Comunidad Europea. Se rige por el principio de atribución: la Unión solo dispone de las competencias que los Estados le han conferido en los Tratados; todo lo no atribuido permanece en manos de los Estados. Y su actuación se somete a los principios de subsidiariedad (en las competencias no exclusivas, la Unión solo interviene si los objetivos pueden lograrse mejor a escala europea que nacional) y proporcionalidad (la acción de la Unión no excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados).

1. El origen y el proceso de integración europea

La idea de una Europa unida es antigua, pero solo cuajó tras la Segunda Guerra Mundial, ante la necesidad de garantizar la paz en un continente devastado y de reconciliar, sobre todo, a Francia y Alemania. El punto de partida suele situarse en la Declaración Schuman, pronunciada por el ministro francés de Asuntos Exteriores Robert Schuman el 9 de mayo de 1950 (fecha que hoy se celebra como el "Día de Europa"), en la que, inspirado por Jean Monnet, propuso poner en común la producción franco-alemana de carbón y acero bajo una autoridad común abierta a otros países.

De aquella propuesta nació la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), creada por el Tratado de París de 1951 (en vigor en 1952) y firmada por seis Estados fundadores: Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo. El éxito de la fórmula llevó a los mismos seis países a firmar en 1957 los Tratados de Roma (en vigor el 1 de enero de 1958), que instituyeron la Comunidad Económica Europea (CEE) —un mercado común— y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM). La integración avanzó por la vía económica con la convicción de que la interdependencia haría impensable una nueva guerra: es el método llamado "funcionalista" o de integración por sectores.

El proyecto se fue ampliando geográficamente en sucesivas adhesiones: en 1973 entraron Reino Unido, Irlanda y Dinamarca; en 1981, Grecia; en 1986, España y Portugal; en 1995, Austria, Finlandia y Suecia; en 2004 se produjo la gran ampliación al Este con diez nuevos Estados (Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, más Malta y Chipre); en 2007 se sumaron Rumanía y Bulgaria; y en 2013, Croacia. En sentido inverso, el Reino Unido abandonó la Unión el 31 de enero de 2020 (el llamado "Brexit"), tras un referéndum celebrado en 2016, siendo el primer Estado en ejercer el derecho de retirada del art. 50 TUE. Tras el Brexit, la Unión cuenta con veintisiete Estados miembros. El proceso de ampliación, no obstante, sigue abierto: varios países tienen la condición de Estados candidatos (en los Balcanes occidentales, así como Ucrania, Moldavia y otros), que deberán cumplir los criterios de Copenhague —instituciones estables que garanticen la democracia y el Estado de Derecho, una economía de mercado viable y la capacidad de asumir el acervo de la Unión— antes de poder adherirse. La adhesión de un nuevo Estado requiere, conforme al art. 49 TUE, el dictamen de la Comisión, la aprobación del Parlamento Europeo y la decisión unánime del Consejo, además de la ratificación por todos los Estados miembros.

Paralelamente a las ampliaciones, la integración se profundizó con sucesivas reformas de los Tratados. El Acta Única Europea (1986) impulsó la realización del mercado interior antes de 1993. El Tratado de Maastricht (1992, en vigor en 1993) fue decisivo: creó la Unión Europea, instauró la ciudadanía europea, diseñó la estructura de los "tres pilares" y sentó las bases de la Unión Económica y Monetaria que conduciría al euro. Aquella estructura de tres pilares conviene recordarla: el primer pilar era el comunitario (las Comunidades Europeas, con el método supranacional); el segundo, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC); y el tercero, la cooperación en los asuntos de Justicia e Interior. Los pilares segundo y tercero funcionaban por el método intergubernamental (los Estados decidían por unanimidad, con escaso papel de las instituciones supranacionales). El Tratado de Lisboa suprimió esa estructura de pilares y unificó el conjunto bajo la personalidad jurídica única de la Unión, si bien la política exterior y de seguridad conserva rasgos intergubernamentales propios. Le siguieron el Tratado de Ámsterdam (1997) y el Tratado de Niza (2001), que adaptaron las instituciones a la ampliación. Un ambicioso Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa (2004) fracasó al ser rechazado en referéndum en Francia y los Países Bajos. Sus contenidos esenciales se recuperaron, sin la simbología constitucional, en el Tratado de Lisboa, firmado en 2007 y en vigor el 1 de diciembre de 2009, que configura la estructura actual de la Unión.

2. La estructura actual: el Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa constituye la base jurídica vigente de la Unión. Sus aportaciones más relevantes son: la Unión pasa a tener personalidad jurídica única y sustituye y sucede a la Comunidad Europea; desaparece la estructura de pilares; y el Derecho de la Unión se ordena en dos grandes Tratados de igual valor jurídico: el Tratado de la Unión Europea (TUE), que contiene los principios, valores, objetivos y el marco institucional, y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que regula con detalle las competencias, las políticas y el funcionamiento de las instituciones. A ellos se une la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, a la que el Tratado de Lisboa reconoce el mismo valor jurídico que los Tratados.

El Tratado de Lisboa reforzó, además, la legitimidad democrática de la Unión: amplió los poderes del Parlamento Europeo, otorgó a los parlamentos nacionales un papel en el control de la subsidiariedad, creó la iniciativa ciudadana europea y estableció figuras institucionales estables como la Presidencia permanente del Consejo Europeo y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Por primera vez se reguló expresamente el derecho de retirada de un Estado (art. 50 TUE), utilizado por el Reino Unido.

3. España en la Unión Europea

La incorporación de España a las entonces Comunidades Europeas fue una de las grandes aspiraciones de la Transición democrática. El Tratado de Adhesión se firmó el 12 de junio de 1985 y surtió efectos el 1 de enero de 1986, simultáneamente con Portugal. La adhesión tuvo un extraordinario impacto político y económico: consolidó la democracia, modernizó la economía y abrió el país a los fondos europeos.

El anclaje constitucional de la pertenencia se encuentra en el artículo 93 de la Constitución, conforme al cual, mediante ley orgánica, se puede autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Este precepto es la "puerta" por la que España cede a la Unión el ejercicio de competencias soberanas. Como consecuencia, España participa en todas las instituciones de la Unión, aplica su Derecho, contribuye a su presupuesto y se beneficia de sus políticas; el euro es nuestra moneda desde su implantación y las Administraciones españolas (estatal, autonómica y local) están obligadas a aplicar y respetar el Derecho de la Unión.

La presencia de España en las instituciones es la propia de un Estado grande: cuenta con un Comisario en la Comisión, con 61 eurodiputados en el Parlamento, con un puesto en el Consejo (donde su peso en la mayoría cualificada refleja su población, la cuarta de la Unión), con un juez en el Tribunal de Justicia y un miembro en el Tribunal de Cuentas, y ejerce por turno la Presidencia rotatoria del Consejo (la última, en el segundo semestre de 2023). La aplicación interna del Derecho de la Unión corresponde tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, cada uno en el ámbito de sus competencias: son estas, por ejemplo, las que a menudo transponen directivas en materias de su competencia (agricultura, medio ambiente, consumo), sin que ello altere que la responsabilidad última frente a la Unión por el incumplimiento recae en el Reino de España como Estado miembro. Este dato conecta directamente con el reparto competencial estudiado en el Tema 9.

4. Valores, objetivos y competencias de la Unión

El artículo 2 del TUE proclama los valores en los que se fundamenta la Unión: el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos, incluidos los de las minorías. Son valores comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres. El respeto de estos valores es condición para la adhesión (art. 49 TUE) y su violación grave puede acarrear la suspensión de derechos del Estado infractor (art. 7 TUE).

El artículo 3 del TUE fija los objetivos de la Unión: promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos; ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores; establecer un mercado interior y una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro; obrar por el desarrollo sostenible, el pleno empleo, la cohesión económica, social y territorial, y la solidaridad entre los Estados miembros; y afirmar sus valores en el resto del mundo.

El reparto de tareas entre la Unión y los Estados se articula mediante el sistema de competencias del TFUE, que distingue tres grandes categorías. Las competencias exclusivas (art. 3 TFUE), en las que solo la Unión puede legislar (unión aduanera, política comercial común, política monetaria de los Estados del euro, conservación de los recursos biológicos marinos, normas de competencia del mercado interior). Las competencias compartidas (art. 4 TFUE), en las que tanto la Unión como los Estados pueden legislar, pero los Estados solo en la medida en que la Unión no lo haya hecho (mercado interior, medio ambiente, agricultura, transportes, energía, protección de los consumidores, espacio de libertad, seguridad y justicia). Y las competencias de apoyo, coordinación o complemento (art. 6 TFUE), en las que la Unión solo respalda la acción de los Estados (salud, industria, cultura, turismo, educación, protección civil). Este esquema recuerda, salvando las distancias, al reparto competencial interno entre el Estado y las Comunidades Autónomas que se estudió en el Tema 9.

El ejercicio de estas competencias está sujeto a los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad (art. 5 TUE). En virtud de la atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le confieren los Estados; toda competencia no atribuida corresponde a los Estados. La subsidiariedad rige en las competencias no exclusivas: la Unión solo interviene si los objetivos de la acción no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados y pueden lograrse mejor a escala de la Unión. La proporcionalidad exige que el contenido y la forma de la acción de la Unión no excedan de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. Para reforzar el control de la subsidiariedad, el Tratado de Lisboa otorgó a los parlamentos nacionales un mecanismo de alerta temprana: cuando un número suficiente de cámaras considera que una propuesta legislativa vulnera la subsidiariedad, la Comisión debe revisarla (los llamados sistemas de "tarjeta amarilla" y "tarjeta naranja"). Es una vía de participación democrática de los Estados en la fase de elaboración de las normas europeas.

5. Las instituciones de la Unión Europea

El artículo 13 del TUE establece el marco institucional de la Unión, cuyo objeto es promover sus valores, perseguir sus objetivos y servir a sus intereses. Enumera siete instituciones: el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas. Conviene estudiarlas una a una, evitando confusiones frecuentes (en especial, entre los tres órganos que llevan la palabra "Consejo").

5.1. El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo (art. 14 TUE) representa directamente a los ciudadanos de la Unión. Sus miembros (eurodiputados) son elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto, por un mandato de cinco años. El Tratado fija su composición máxima en 750 miembros más el Presidente, distribuidos entre los Estados según un criterio de proporcionalidad "decreciente" (los países más poblados tienen más escaños, pero menos por habitante que los pequeños); tras las elecciones de 2024 el Parlamento cuenta con 720 eurodiputados, de los cuales España elige 61. El Parlamento ejerce, conjuntamente con el Consejo, la función legislativa y la función presupuestaria; además, ejerce funciones de control político (puede aprobar una moción de censura contra la Comisión) y elige al Presidente de la Comisión. Sus sesiones plenarias se celebran principalmente en Estrasburgo, mientras que las comisiones se reúnen en Bruselas y la Secretaría General radica en Luxemburgo.

5.2. El Consejo Europeo

El Consejo Europeo (art. 15 TUE) es la institución que da a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y define sus orientaciones y prioridades políticas generales. Es, por tanto, el gran órgano de dirección política, pero no ejerce función legislativa. Está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, más su Presidente y el Presidente de la Comisión; participa también el Alto Representante. Su Presidente es una figura estable, elegido por el propio Consejo Europeo por dos años y medio, renovable una sola vez, y no puede ejercer mandato nacional alguno. El Consejo Europeo se pronuncia, por regla general, por consenso. No debe confundirse con el Consejo de Europa, que es una organización internacional distinta y ajena a la Unión (la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos).

5.3. El Consejo (Consejo de la Unión Europea)

El Consejo (art. 16 TUE), también llamado Consejo de la Unión Europea o, coloquialmente, "Consejo de Ministros", representa a los Estados miembros. Ejerce, junto con el Parlamento, la función legislativa y la función presupuestaria, así como funciones de definición de políticas y de coordinación. Está compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, que varía según la materia tratada (se reúne en distintas "formaciones": Asuntos Generales, Asuntos Económicos y Financieros, Justicia e Interior, etc.). La Presidencia de sus formaciones es rotatoria entre los Estados cada seis meses, salvo la de Asuntos Exteriores, que corresponde de forma permanente al Alto Representante. El Consejo adopta sus decisiones, como regla general, por mayoría cualificada, definida como un sistema de doble mayoría: el 55 % de los Estados miembros (al menos quince) que representen, además, al menos el 65 % de la población de la Unión.

5.4. La Comisión Europea

La Comisión Europea (art. 17 TUE) es la institución que promueve el interés general de la Unión y ejerce funciones ejecutivas. Sus atribuciones más características son: el monopolio de la iniciativa legislativa (por regla general, los actos legislativos de la Unión solo pueden adoptarse a propuesta de la Comisión); la condición de guardiana de los Tratados (vela por su aplicación y puede interponer recursos por incumplimiento contra los Estados); la ejecución del presupuesto y la gestión de los programas de la Unión; y la representación exterior de la Unión (salvo en política exterior y de seguridad). La Comisión está formada por un nacional de cada Estado miembro (los "Comisarios"), incluidos su Presidente y el Alto Representante, que es uno de sus Vicepresidentes; su mandato es de cinco años. El Presidente de la Comisión es propuesto por el Consejo Europeo (teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas) y elegido por el Parlamento Europeo. La Comisión ejerce sus responsabilidades con plena independencia: sus miembros no solicitan ni aceptan instrucciones de ningún Gobierno ni de ninguna institución, y no representan a sus Estados de origen, sino al interés general de la Unión. Funciona bajo el principio de colegialidad: sus decisiones se adoptan y asumen por el conjunto del colegio de Comisarios. Y responde colegiadamente ante el Parlamento Europeo, que puede exigir su responsabilidad política mediante una moción de censura; de prosperar esta (con una mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente a la mayoría de los miembros del Parlamento), la Comisión debe dimitir en bloque. Esta responsabilidad ante la cámara de los ciudadanos es una de las claves de la legitimidad democrática del sistema y sitúa a la Comisión en una posición análoga —guardando las distancias— a la de un ejecutivo ante su parlamento.

5.5. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (art. 19 TUE) garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Es la institución que asegura que el Derecho de la Unión se aplique de manera uniforme en todos los Estados. Comprende dos órganos: el Tribunal de Justicia propiamente dicho (integrado por un juez por cada Estado miembro, asistido por abogados generales) y el Tribunal General. Sus competencias principales son: el recurso por incumplimiento (contra los Estados que no cumplen el Derecho de la Unión); el recurso de anulación (para controlar la legalidad de los actos de las instituciones); el recurso por omisión; y, muy señaladamente, la cuestión prejudicial, mecanismo por el que los jueces nacionales pueden (o deben, en última instancia) plantear al Tribunal dudas sobre la interpretación o validez del Derecho de la Unión. Tiene su sede en Luxemburgo. No debe confundirse con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que pertenece al Consejo de Europa y tiene su sede en Estrasburgo.

5.6. El Banco Central Europeo (BCE)

El Banco Central Europeo (arts. 13 TUE y 282 y ss. TFUE) es la institución responsable de la política monetaria de los Estados cuya moneda es el euro (la zona euro). Su objetivo primordial es mantener la estabilidad de los precios. Actúa con plena independencia y, junto con los bancos centrales nacionales, forma el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC); los bancos centrales de los países del euro constituyen el Eurosistema. Tiene el derecho exclusivo de autorizar la emisión del euro y su sede está en Fráncfort del Meno (Alemania).

5.7. El Tribunal de Cuentas Europeo

El Tribunal de Cuentas (art. 285 TFUE) es la institución encargada del control de las cuentas de la Unión: fiscaliza la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos y comprueba la buena gestión financiera. Está compuesto por un nacional de cada Estado miembro, que ejercen sus funciones con plena independencia por un mandato de seis años renovable. Elabora un informe anual y dictámenes que ayudan al Parlamento y al Consejo a controlar la ejecución del presupuesto. Tiene su sede en Luxemburgo. No debe confundirse con el Tribunal de Cuentas español (Tema 8/15), que fiscaliza las cuentas del sector público nacional.

5.8. Otros órganos de la Unión

Junto a las siete instituciones, la Unión cuenta con órganos de gran relevancia. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad dirige la política exterior común y es, a la vez, Vicepresidente de la Comisión. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) y el Comité Europeo de las Regiones son órganos consultivos que representan, respectivamente, a la sociedad civil organizada y a los entes regionales y locales. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) financia proyectos de interés europeo. Y el Defensor del Pueblo Europeo investiga las quejas por mala administración de las instituciones. Existen, además, numerosas agencias especializadas (como la Europol, la Agencia Europea de Medicamentos o Frontex).

6. El procedimiento legislativo y el presupuesto de la Unión

La producción normativa de la Unión se articula, principalmente, a través del procedimiento legislativo ordinario (antes llamado "codecisión"), regulado en el art. 294 TFUE, que se ha convertido en la regla general. En él, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptan conjuntamente, en pie de igualdad y a propuesta de la Comisión, los actos legislativos. El acto solo prospera si ambos lo aprueban en idénticos términos: si no hay acuerdo en una primera lectura, el procedimiento avanza a segunda lectura y, en su caso, a un Comité de Conciliación que busca un texto común. Este esquema refleja el doble fundamento democrático de la Unión: la legitimidad de los ciudadanos (representados en el Parlamento) y la de los Estados (representados en el Consejo). Existen, además, procedimientos legislativos especiales para materias sensibles, en los que decide el Consejo con mera consulta o aprobación del Parlamento, con frecuencia por unanimidad.

Merece atención el ciclo de decisión: la Comisión propone (iniciativa), el Parlamento y el Consejo deliberan y aprueban (legislación), la Comisión y los Estados ejecutan, y el Tribunal de Justicia controla la legalidad. La ejecución uniforme de los actos suele confiarse a la Comisión asistida por comités de representantes de los Estados (la llamada "comitología"), mediante actos de ejecución; y la Comisión puede recibir la facultad de completar o modificar elementos no esenciales de un acto mediante actos delegados.

La actividad de la Unión se sostiene sobre su presupuesto, que se rige por los principios de unidad, universalidad, anualidad, especialidad y, sobre todo, equilibrio (el presupuesto de la Unión debe estar equilibrado en ingresos y gastos; la Unión no incurre en déficit para financiar su gasto ordinario). Los ingresos proceden de los recursos propios: los derechos de aduana del arancel exterior común, un porcentaje del IVA armonizado, una aportación basada en la Renta Nacional Bruta de cada Estado (el recurso más importante) y otros recursos como el basado en los residuos de plásticos no reciclados. El gasto se programa a medio plazo mediante el Marco Financiero Plurianual (MFP), que fija los límites máximos de gasto por periodos de varios años, y se concreta en el presupuesto anual, aprobado conjuntamente por el Parlamento y el Consejo. Las grandes partidas de gasto son la Política Agrícola Común (PAC), la política de cohesión (fondos estructurales y de cohesión, que han beneficiado notablemente a España) y, en los últimos años, el instrumento extraordinario de recuperación tras la pandemia.

7. Las fuentes del Derecho de la Unión Europea

El ordenamiento jurídico de la Unión es un orden propio, distinto tanto del Derecho internacional clásico como de los Derechos nacionales, que se integra en estos y se impone a ellos. Sus fuentes se clasifican en Derecho originario y Derecho derivado.

El Derecho originario (o primario) es el que constituye la "constitución material" de la Unión. Lo integran los Tratados (el TUE y el TFUE, con sus protocolos y anexos), la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea —que tiene el mismo valor jurídico que los Tratados— y los principios generales del Derecho de la Unión elaborados por la jurisprudencia. El Derecho originario ocupa la cúspide de la jerarquía normativa europea; el resto de las normas deben respetarlo.

El Derecho derivado (o secundario) es el que producen las instituciones en ejercicio de las competencias que les atribuyen los Tratados. El artículo 288 del TFUE enumera los actos jurídicos típicos de la Unión, cuya distinción es una de las materias más preguntadas en cualquier examen:

• El Reglamento: tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. No necesita ninguna norma nacional de transposición: se aplica por sí mismo desde su entrada en vigor, como si fuera una ley interna. Es el instrumento de unificación por excelencia.
• La Directiva: obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que debe conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. Requiere, por ello, una transposición al Derecho interno dentro de un plazo determinado. Es el instrumento de armonización, que respeta las particularidades de cada Estado.
• La Decisión: es obligatoria en todos sus elementos. Cuando designa destinatarios (un Estado, una empresa), solo es obligatoria para estos. Sirve para regular situaciones concretas.
• Las Recomendaciones y los Dictámenes: no son vinculantes; expresan una opinión o invitan a un comportamiento, pero no crean obligaciones jurídicas.

La distinción clave para el opositor es la que separa el reglamento (directamente aplicable, no necesita transposición) de la directiva (obliga en el resultado y necesita transposición). Junto a estos actos, el sistema conoce los actos delegados (que completan o modifican elementos no esenciales de un acto legislativo) y los actos de ejecución (que garantizan condiciones uniformes de aplicación), así como los acuerdos internacionales celebrados por la Unión, que también forman parte de su ordenamiento.

8. La relación entre el Derecho de la Unión y el Derecho interno

La verdadera singularidad de la Unión reside en la forma en que su Derecho se relaciona con el de los Estados. Esta relación se rige por unos principios que no figuran expresamente en los Tratados, sino que fueron elaborados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y que hoy son la piedra angular del sistema.

El principio de primacía establece que, en caso de conflicto, el Derecho de la Unión prevalece sobre el Derecho nacional de los Estados miembros, cualquiera que sea su rango (incluso constitucional, según el Tribunal de Justicia). El juez nacional debe inaplicar la norma interna contraria al Derecho de la Unión. Este principio se afirmó en la célebre sentencia Costa contra ENEL (1964). Su fundamento es evidente: sin primacía, la aplicación uniforme del Derecho europeo sería imposible, pues cada Estado podría dejarlo sin efecto con sus propias normas.

El principio de efecto directo permite que los particulares invoquen directamente las normas de la Unión ante los tribunales nacionales para hacer valer los derechos que aquellas les reconocen. Se consagró en la sentencia Van Gend en Loos (1963). Los reglamentos tienen efecto directo pleno. Las directivas, en principio, no lo tienen (necesitan transposición), pero el Tribunal ha admitido que, cuando un Estado no las transpone en plazo o lo hace incorrectamente, sus disposiciones claras, precisas e incondicionales pueden producir efecto directo vertical (el ciudadano puede invocarlas frente al Estado, aunque no frente a otro particular).

Estrechamente ligado al anterior está el principio de aplicabilidad directa de los reglamentos (se aplican sin norma nacional intermedia) y el de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares por incumplimiento del Derecho de la Unión, reconocido en la sentencia Francovich (1991). Todos estos principios se articulan, en la práctica, a través de la cuestión prejudicial, verdadero motor de la construcción jurídica europea: mediante ella, el diálogo entre los jueces nacionales y el Tribunal de Justicia garantiza que el Derecho de la Unión se interprete y aplique de la misma manera en los veintisiete Estados. Un órgano jurisdiccional cuyas decisiones no sean susceptibles de recurso (por ejemplo, un tribunal supremo) está obligado a plantear la cuestión prejudicial cuando alberga dudas sobre la interpretación del Derecho de la Unión, salvo que la respuesta sea evidente ("acto claro") o ya exista jurisprudencia.

A los principios anteriores se añade el de interpretación conforme: los jueces y autoridades nacionales deben interpretar el Derecho interno, en la medida de lo posible, a la luz del Derecho de la Unión y de sus objetivos, de modo que se favorezca su plena eficacia. En cuanto a la posición de España, el Tribunal Constitucional ha precisado (Declaración 1/2004) que la primacía del Derecho de la Unión opera respecto de la ley, pero que la propia cesión de competencias del art. 93 CE encuentra su fundamento y sus límites en la Constitución; en la práctica, no obstante, el sistema funciona con normalidad porque el juez ordinario español aplica de manera cotidiana la primacía y el efecto directo, e inaplica la norma nacional incompatible sin necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad. Este engranaje explica por qué el Derecho de la Unión no es un cuerpo extraño, sino Derecho interno de aplicación directa en cada uno de los Estados miembros.

9. La ciudadanía de la Unión y el mercado interior

Uno de los grandes logros de la integración es el mercado interior, un espacio sin fronteras interiores en el que está garantizada la libre circulación. Se asienta sobre las cuatro libertades fundamentales: la libre circulación de mercancías, de personas, de servicios y de capitales. A ellas se añade, en el ámbito de las personas, la libertad de establecimiento. Estas libertades han transformado la vida cotidiana: permiten estudiar, trabajar, residir o hacer negocios en cualquier Estado miembro. A ellas se han sumado logros de enorme calado simbólico y práctico: el espacio Schengen, que suprimió los controles en las fronteras interiores entre la mayoría de los Estados y creó un espacio común de libre circulación de personas; y la moneda única, el euro, adoptada como moneda escritural en 1999 y puesta en circulación en billetes y monedas en 2002, que utilizan actualmente veinte Estados miembros (la "zona euro"), entre ellos España. La unión monetaria implica una política monetaria común dirigida por el BCE y una coordinación de las políticas económicas y presupuestarias de los Estados.

El Tratado de Maastricht creó, además, la ciudadanía de la Unión (art. 20 TFUE): es ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro; la ciudadanía europea se añade a la nacional y no la sustituye. De ella derivan derechos importantes: el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros; el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en el Estado de residencia, en las mismas condiciones que sus nacionales; el derecho a la protección diplomática y consular de cualquier Estado miembro en terceros países donde el propio no esté representado; el derecho de petición ante el Parlamento Europeo y de reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo; y el derecho a promover una iniciativa ciudadana europea (un millón de firmas de varios Estados para instar a la Comisión a legislar). Estos derechos son la cara más tangible de la pertenencia a la Unión para los ciudadanos.

10. El papel del empleado público auxiliar

La pertenencia a la Unión tiene consecuencias muy concretas en el trabajo administrativo diario. En primer lugar, el empleado público debe tener presente que aplica un ordenamiento de dos niveles: el nacional y el europeo. Muchas normas que maneja (en contratación pública, subvenciones, protección de datos, medio ambiente, consumo) son transposición de directivas o desarrollo de reglamentos europeos; conviene, por tanto, conocer su origen para interpretarlas correctamente y estar atento a los plazos de transposición y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

En segundo lugar, buena parte de la inversión pública se financia con fondos europeos (los fondos estructurales y de cohesión, la Política Agrícola Común o los fondos del instrumento de recuperación), cuya gestión exige respetar reglas europeas de elegibilidad, publicidad y control; un auxiliar puede participar en la tramitación de expedientes financiados con estos fondos. En tercer lugar, el principio de primacía obliga a inaplicar la norma interna contraria al Derecho de la Unión, algo que el personal debe saber para no incurrir en irregularidades. Y, en cuarto lugar, la ciudadanía europea se traduce en trámites cotidianos: empadronamiento y derechos electorales de ciudadanos de la Unión residentes, reconocimiento de titulaciones, coordinación de prestaciones sociales, etc. Finalmente, el empleado público debe tener presente el deber de cooperación leal (art. 4.3 TUE): las Administraciones de los Estados miembros están obligadas a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados y del Derecho derivado, y a abstenerse de cualquier medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión. Este deber alcanza a todos los niveles de la Administración —estatal, autonómica y local— y convierte a cada empleado público, en su ámbito, en un aplicador del Derecho de la Unión. En definitiva, comprender la Unión no es una cuestión teórica: es entender el marco supranacional dentro del cual se desenvuelve toda la Administración española.

11. Esquema-resumen

LA UNIÓN EUROPEA (TUE + TFUE, Tratado de Lisboa 2009)
│
├─ ORIGEN
│   ├─ Declaración Schuman (9-may-1950) → CECA (Tratado de París 1951)
│   ├─ Tratados de Roma 1957: CEE + EURATOM (en vigor 1958)
│   ├─ Maastricht 1992 (UE, ciudadanía, UEM) · Ámsterdam · Niza
│   └─ Lisboa 2009: personalidad jurídica única, TUE + TFUE, Carta DDFF
│
├─ ESPAÑA: adhesión 1-ene-1986 · fundamento art. 93 CE (LO)
│
├─ VALORES (art. 2 TUE) y OBJETIVOS (art. 3 TUE)
│   └─ Competencias: exclusivas / compartidas / de apoyo (arts. 3-6 TFUE)
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├─ INSTITUCIONES (art. 13 TUE) — SIETE
│   ├─ Parlamento Europeo (14): ciudadanos, sufragio directo 5 años (720; ESP 61)
│   ├─ Consejo Europeo (15): Jefes de Estado/Gobierno; NO legisla; Pdte. 2,5 años
│   ├─ Consejo (16): Estados; colegisla; mayoría cualificada (55% Estados / 65% pobl.)
│   ├─ Comisión (17): interés general; MONOPOLIO de iniciativa; guardiana Tratados
│   ├─ TJUE (19): respeto del Derecho; cuestión prejudicial; Luxemburgo
│   ├─ BCE (282 TFUE): política monetaria del euro; Fráncfort
│   └─ Tribunal de Cuentas (285 TFUE): control de cuentas; Luxemburgo
│
├─ FUENTES
│   ├─ Originario: Tratados + Carta DDFF (mismo valor) + principios generales
│   └─ Derivado (art. 288 TFUE):
│       ├─ Reglamento: general, obligatorio, DIRECTAMENTE APLICABLE (sin transposición)
│       ├─ Directiva: obliga en el RESULTADO; necesita TRANSPOSICIÓN
│       ├─ Decisión: obligatoria en todos sus elementos (a sus destinatarios)
│       └─ Recomendaciones y dictámenes: NO vinculantes
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├─ RELACIÓN CON EL DERECHO INTERNO
│   ├─ Primacía (Costa/ENEL 1964) · Efecto directo (Van Gend en Loos 1963)
│   └─ Responsabilidad del Estado (Francovich 1991) · cuestión prejudicial
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└─ CIUDADANÍA (art. 20 TFUE) + MERCADO INTERIOR (4 libertades)
    └─ Circular/residir · voto municipal y europeo · protección consular · iniciativa

Consejo final: no confundas el Consejo Europeo (jefes de Estado o de Gobierno, marca la dirección política, no legisla), el Consejo de la Unión Europea (ministros, colegisla) y el Consejo de Europa (organización ajena a la UE, la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos). Y ten muy claro el binomio estrella: reglamento = obligatorio y aplicable directamente sin transposición; directiva = obliga en cuanto al resultado y necesita transposición al Derecho interno en un plazo. Repasa también las sedes (Estrasburgo, Bruselas, Luxemburgo, Fráncfort) y las fechas clave (1950 Schuman, 1957 Roma, 1986 España, 1992 Maastricht, 2009 Lisboa), que son objeto frecuente de pregunta.