Tema desarrollado para el bloque legislativo de la oposición de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería (TCAE). La Ley General de Sanidad es la norma que, desarrollando el artículo 43 de la Constitución, creó el Sistema Nacional de Salud tal y como lo conocemos. Contenido común a todas las convocatorias autonómicas; datos verificados contra el texto consolidado del BOE. El temario evaluable exacto lo fija tu convocatoria.

Índice

• 0. La ley que construyó el sistema sanitario público
• 1. Qué es la Ley General de Sanidad
  • 1.1. Fechas, objeto y desarrollo del art. 43 CE
  • 1.2. Titulares del derecho y universalización
• 2. Principios y características del sistema
• 3. El Sistema Nacional de Salud: concepto y estructura
  • 3.1. Qué es el SNS
  • 3.2. Estado, comunidades autónomas y coordinación
  • 3.3. El Consejo Interterritorial
• 4. La ordenación territorial: áreas y zonas de salud
  • 4.1. El área de salud
  • 4.2. La zona básica de salud
  • 4.3. Atención primaria y atención especializada
• 5. Actuaciones sanitarias y salud pública
• 6. Derechos y deberes de los usuarios
• 7. Infracciones, sanciones e intervención pública
• 8. Cómo se proyecta sobre el TCAE
• 9. Esquema de repaso (llaves)
• 10. Ideas fuerza para el test

0. La ley que construyó el sistema sanitario público

Cuando la Constitución de 1978 reconoció en su artículo 43 el derecho a la protección de la salud, dejó a los poderes públicos la tarea de organizar los servicios necesarios para hacerlo efectivo. Esa tarea la cumplió, ocho años después, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, conocida por sus siglas LGS. Es la ley que dio el gran salto: pasó de un modelo de seguro obligatorio ligado a la cotización (la vieja asistencia de la Seguridad Social, que solo cubría a los trabajadores y sus familias) a un sistema sanitario público de vocación universal, financiado con impuestos y organizado en torno al concepto de Sistema Nacional de Salud.

Aunque después llegaron otras leyes importantes —la de cohesión y calidad (Ley 16/2003), la de autonomía del paciente (Ley 41/2002) o el Estatuto Marco (Ley 55/2003)—, todas ellas se construyen sobre los cimientos que puso la Ley General de Sanidad. Por eso es un tema recurrente en los exámenes de TCAE: aporta el vocabulario básico del sistema (área de salud, zona básica, atención primaria y especializada, Consejo Interterritorial) y los principios que explican por qué la sanidad pública es como es. Muchas preguntas se responden fijando datos concretos: la fecha de la ley, quiénes son los titulares del derecho o qué es un área de salud.

1. Qué es la Ley General de Sanidad

1.1. Fechas, objeto y desarrollo del art. 43 CE

La Ley 14/1986 es de 25 de abril de 1986. Su objeto es la regulación general de todas las acciones que permitan hacer efectivo el derecho a la protección de la salud reconocido en el artículo 43 y concordantes de la Constitución. Es, por tanto, la ley que desarrolla el mandato constitucional del art. 43: donde la Constitución dice que los poderes públicos organizarán y tutelarán la salud pública, la Ley General de Sanidad concreta cómo. Se dictó al amparo del reparto competencial del art. 149.1.16 CE (bases y coordinación general de la sanidad para el Estado) y abrió el proceso de transferencia de la asistencia sanitaria a las comunidades autónomas, que culminaría en 2002.

Para valorar el cambio que supuso conviene mirar atrás. El sistema anterior tenía su origen en el Seguro Obligatorio de Enfermedad de 1942, gestionado por el Instituto Nacional de Previsión, y más tarde por el Instituto Nacional de la Salud (Insalud): era un modelo de seguridad social que cubría a quienes cotizaban y a sus beneficiarios, de manera que la asistencia sanitaria se entendía como una prestación contributiva, no como un derecho de todos. La Ley General de Sanidad rompió con esa lógica y sentó las bases de un modelo de tipo Sistema Nacional de Salud —inspirado en el modelo británico—, en el que la salud se protege por el hecho de ser ciudadano o residente y se financia con los impuestos generales. Ese giro conceptual, del seguro al servicio público universal, es la aportación histórica más importante de la ley y el motivo por el que se la considera la norma fundacional de la sanidad pública española.

1.2. Titulares del derecho y universalización

Uno de los datos más preguntados es quién es titular del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria. La Ley General de Sanidad reconoció ese derecho a todos los españoles y a los ciudadanos extranjeros que tengan establecida su residencia en el territorio nacional. Esa es la clave de la universalización: la asistencia deja de depender de estar afiliado y cotizando y pasa a vincularse a la ciudadanía y la residencia. El acceso a las prestaciones ha de producirse, además, en condiciones de igualdad efectiva, sin discriminación. Con el tiempo, la normativa posterior ha ido perfilando el alcance de esa universalidad, pero el principio nació con la LGS.

2. Principios y características del sistema

La Ley General de Sanidad diseña un sistema sanitario público inspirado en una serie de principios y características que conviene enumerar porque son un clásico del test:

• Universalización de la atención: para toda la población, en condiciones de igualdad efectiva.
• Financiación pública: el sistema se sostiene fundamentalmente con recursos de las Administraciones públicas (impuestos), no con cuotas individuales.
• Concepción integral de la salud: el sistema abarca la promoción de la salud, la prevención de la enfermedad, la asistencia (curación) y la rehabilitación. Los medios y actuaciones se orientan prioritariamente a la promoción y a la prevención.
• Equidad y superación de los desequilibrios territoriales y sociales: la política de salud busca corregir desigualdades.
• Integración de las estructuras y servicios públicos en el Sistema Nacional de Salud, con coordinación y eficacia en la organización.
• Descentralización: la gestión se aproxima al ciudadano a través de los servicios de salud de las comunidades autónomas, con la participación de la comunidad.

La idea de que el sistema se orienta prioritariamente hacia la promoción y la prevención es especialmente importante y muy preguntada: no se concibe la sanidad solo como un aparato para curar enfermos, sino, ante todo, como un instrumento para mantener sana a la población y evitar que enferme.

3. El Sistema Nacional de Salud: concepto y estructura

3.1. Qué es el SNS

La Ley General de Sanidad define el Sistema Nacional de Salud (SNS) como el conjunto de los servicios de salud de la Administración del Estado y de los servicios de salud de las comunidades autónomas, debidamente coordinados. Dicho de otro modo: no existe un único servicio sanitario estatal, sino diecisiete servicios de salud autonómicos —más la gestión del INGESA en Ceuta y Melilla— que, coordinados entre sí, forman un sistema. Esa naturaleza de «conjunto coordinado» es la que explica que la asistencia sea equivalente en todo el territorio pero la gestione cada comunidad, y es también la razón de que la oposición de TCAE sea autonómica.

La propia ley enumera las características fundamentales del Sistema Nacional de Salud, que resumen todo su modelo y que el tribunal pregunta con frecuencia. Son, en esencia: la extensión de sus servicios a toda la población; una organización adecuada para prestar una atención integral de la salud (que comprende la promoción, la prevención, la curación y la rehabilitación); la coordinación y, en su caso, la integración de todos los recursos sanitarios públicos en un dispositivo único; la financiación de las obligaciones derivadas de la ley con recursos de las Administraciones públicas, cotizaciones y tasas; y la prestación de una atención integral de la salud procurando altos niveles de calidad debidamente evaluados y controlados. Si tuvieras que quedarte con una idea, sería esta: el SNS aspira a ser universal, integral, coordinado, de financiación pública y de calidad.

3.2. Estado, comunidades autónomas y coordinación

El reparto de papeles es el que dibuja la Constitución y concreta la LGS. Al Estado le corresponden las bases y la coordinación general de la sanidad, la sanidad exterior y la legislación sobre productos farmacéuticos, además de la alta inspección. A las comunidades autónomas les corresponde la planificación, la ordenación y la gestión de la asistencia sanitaria en su territorio, para lo que cada una crea su propio servicio de salud, que integra todos los centros y establecimientos públicos de su ámbito. Este esquema de bases estatales más gestión autonómica es el que garantiza, a la vez, la igualdad básica de todos los ciudadanos y la proximidad de la gestión.

3.3. El Consejo Interterritorial

Para que diecisiete servicios de salud funcionen como un solo sistema hace falta un órgano de encuentro. La Ley General de Sanidad creó el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, el órgano de coordinación, cooperación y comunicación entre el Estado y las comunidades autónomas en materia sanitaria. Su misión es promover la cohesión del SNS garantizando los derechos de los ciudadanos en todo el territorio. Años después, la Ley 16/2003, de cohesión y calidad, reforzaría su composición y funciones, pero su origen está en la LGS.

4. La ordenación territorial: áreas y zonas de salud

4.1. El área de salud

Para acercar la sanidad a la población, la Ley General de Sanidad ordena el territorio en áreas de salud. El área de salud es la estructura fundamental del sistema sanitario, responsable de la gestión unitaria de los centros y establecimientos del servicio de salud en su demarcación y de las prestaciones y programas sanitarios a desarrollar en ella. Las áreas se delimitan atendiendo a factores geográficos, socioeconómicos, demográficos, laborales, epidemiológicos, culturales, climatológicos y de dotación de vías y medios de comunicación. Como regla general, y aunque las comunidades pueden establecer excepciones, el área de salud debe extenderse a una población no inferior a 200.000 ni superior a 250.000 habitantes; en todo caso, cada provincia tendrá, como mínimo, un área de salud. El área es también el ámbito en el que se articula la participación comunitaria a través de sus órganos de dirección y participación.

La Ley General de Sanidad dotó a cada área de salud de una estructura de órganos que conviene conocer. Como órgano de participación comunitaria figura el Consejo de Salud de Área, en el que están representados la comunidad (a través de las corporaciones locales), las organizaciones sindicales y la propia Administración sanitaria, con la función de canalizar la participación ciudadana, conocer los planes de salud y proponer medidas. Como órgano de dirección se prevé el Consejo de Dirección del Área, encargado de formular las directrices de política sanitaria y de supervisar la gestión. Y como órgano de gestión, la Gerencia de Área, responsable de la ejecución y del funcionamiento ordinario de los centros. Esta combinación de dirección, gestión y participación refleja el principio de democratización del sistema que inspira la ley.

4.2. La zona básica de salud

Dentro de cada área, el territorio se subdivide en zonas básicas de salud. La zona básica de salud es el marco territorial de la atención primaria, la unidad más pequeña de la ordenación, donde desarrollan su actividad los equipos de atención primaria y donde se ubica el centro de salud, que es el establecimiento físico y funcional que da soporte a esa atención. La delimitación de la zona básica tiene en cuenta la distancia y el tiempo que se tarda en acceder al centro de salud, de modo que ninguna persona quede lejos de la puerta de entrada del sistema.

4.3. Atención primaria y atención especializada

La asistencia se organiza en dos niveles complementarios. La atención primaria es el primer nivel de acceso y la puerta de entrada al sistema: presta cuidados básicos, accesibles y continuados, con especial énfasis en la promoción y la prevención, a través de los centros de salud y los consultorios. La atención especializada es el segundo nivel, al que se accede, por lo general, derivado desde la primaria, y se presta en los hospitales y centros de especialidades; ofrece los medios diagnósticos y terapéuticos de mayor complejidad. La relación entre ambos niveles es de coordinación y continuidad: el paciente transita de uno a otro según la complejidad de su problema, y la información debe fluir entre ellos.

La atención primaria reúne una serie de rasgos que la definen y que la ley subraya: es accesible (cercana al domicilio), integral (atiende a la persona en su conjunto, no solo la enfermedad), continuada (a lo largo de toda la vida), permanente y con un fuerte componente de promoción y prevención y de participación comunitaria. Se presta a través de equipos multidisciplinares —médicos de familia, pediatras, personal de enfermería, personal auxiliar y administrativo, y trabajadores sociales— que trabajan de forma coordinada en el centro de salud. La atención especializada, por su parte, complementa a la primaria aportando la tecnología y la especialización que un problema complejo requiere, tanto en régimen de consulta externa como de hospitalización, hospital de día o urgencias. El objetivo del conjunto es que el ciudadano reciba, en el nivel adecuado, la atención que necesita, sin duplicidades ni saltos innecesarios.

5. Actuaciones sanitarias y salud pública

La Ley General de Sanidad no se ocupa solo de curar, sino también de proteger la salud colectiva. Enumera un conjunto de actuaciones sanitarias del sistema, entre las que destacan la adopción sistemática de acciones para la educación sanitaria como elemento primordial para la mejora de la salud, la atención primaria integral, la asistencia especializada, la prestación de los productos terapéuticos precisos, los programas de atención a grupos de población de mayor riesgo (salud materno-infantil, salud mental, salud laboral, salud escolar) y la vigilancia epidemiológica. La ley también atribuye a las Administraciones sanitarias, como autoridad sanitaria, la potestad de intervenir en actividades públicas y privadas para proteger la salud y prevenir la enfermedad, pudiendo adoptar medidas preventivas cuando exista o se sospeche un riesgo para la salud de la población (inspección, control de productos, medidas ante brotes epidémicos, etc.).

En cuanto a la financiación, la Ley General de Sanidad consagra el principio de financiación pública: el sistema se sostiene fundamentalmente con cargo a los Presupuestos Generales de las Administraciones —del Estado y, sobre todo, de las comunidades autónomas, que gestionan la asistencia— y no con cuotas individuales de los usuarios. La evolución posterior completó el paso de una financiación de origen contributivo (cotizaciones sociales) a otra basada en la imposición general, coherente con el carácter universal del sistema. La ley insiste, además, en la eficiencia en el empleo de los recursos, porque un sistema financiado por todos debe administrarse con criterios de racionalidad y evitar el despilfarro.

La Ley General de Sanidad prestó también atención expresa a la salud mental, que hasta entonces se había atendido de forma separada, en grandes instituciones psiquiátricas al margen del sistema sanitario general. La ley ordenó su plena integración en el Sistema Nacional de Salud y el desarrollo de la atención en el ámbito comunitario, potenciando los recursos asistenciales ambulatorios, los sistemas de hospitalización parcial y la atención a domicilio, de modo que la hospitalización, cuando sea precisa, se realice en las unidades psiquiátricas de los hospitales generales. Este cambio de modelo —de la reclusión en el manicomio a la atención comunitaria e integrada— es una de las reformas de mayor calado de la ley y explica la organización actual de la atención a la salud mental, en la que el TCAE también participa.

Otro rasgo característico de la ley es su apuesta por la participación de la comunidad en la formulación de la política sanitaria y en el control de su ejecución, a través de los consejos de salud de los distintos ámbitos territoriales. Con ello, la Ley General de Sanidad no concibe al ciudadano como un mero receptor pasivo de prestaciones, sino como un agente que puede intervenir en el funcionamiento del sistema. Esta dimensión participativa, junto con la orientación a la promoción y la prevención y con la vocación universal, completa el retrato de un sistema sanitario que la ley quiso público, universal, integral, descentralizado y participativo.

6. Derechos y deberes de los usuarios

La Ley General de Sanidad incluyó, en su artículo 10, una primera carta de derechos de los usuarios respecto de las Administraciones sanitarias: el respeto a la personalidad, dignidad e intimidad, sin discriminación; la confidencialidad de la información relacionada con su proceso y estancia; la información sobre su proceso en términos comprensibles; la libre elección entre opciones y el consentimiento; y la asignación de un facultativo, entre otros. Hay que saber, para el examen, que buena parte de ese artículo 10 fue derogada por la Ley 41/2002, de autonomía del paciente, que reguló con más detalle el consentimiento informado, la historia clínica y la confidencialidad. Es decir, la LGS puso la semilla de los derechos del paciente y la Ley 41/2002 los desarrolló. Junto a los derechos, la ley recoge también deberes de los usuarios, como el de cumplir las prescripciones de naturaleza sanitaria comunes a toda la población y las instrucciones de las instituciones sanitarias, o el uso adecuado de las prestaciones e instalaciones.

Merece la pena detenerse en el sentido de aquel artículo 10, porque fue pionero. Antes de la Ley General de Sanidad no existía en nuestro Derecho una relación tan clara de los derechos del enfermo frente a la Administración; la ley los reunió por primera vez y con ello reconoció que el paciente no es un objeto de la asistencia, sino un sujeto de derechos. La regulación quedó, sin embargo, algo incompleta y dispersa, y por eso el legislador volvió sobre ella en 2002 con una ley específica, la Ley 41/2002, que derogó la mayor parte del artículo 10 y desarrolló con detalle el consentimiento informado, el derecho a la información asistencial, la historia clínica y las instrucciones previas. Para el examen conviene retener la secuencia: la Ley General de Sanidad enunció los derechos del paciente y la Ley 41/2002 los desarrolló, de modo que hoy ambas se complementan.

7. Infracciones, sanciones e intervención pública

Para hacer cumplir sus mandatos, la Ley General de Sanidad establece un régimen de infracciones y sanciones en materia de sanidad. Las infracciones se clasifican, como es habitual, en leves, graves y muy graves, atendiendo a criterios como el riesgo para la salud, la cuantía del eventual beneficio obtenido, el grado de intencionalidad, la gravedad de la alteración sanitaria y social producida y la reincidencia. Las sanciones son fundamentalmente multas, graduadas según la gravedad, y en los casos más graves puede acordarse el cierre temporal del establecimiento o la retirada de productos. La ley reafirma, además, el papel de la Administración como autoridad sanitaria, con potestad de inspección y de adopción de medidas cautelares para proteger la salud pública. Esta parte de la ley recuerda que la protección de la salud no es solo asistencia, sino también vigilancia y policía sanitaria.

8. Cómo se proyecta sobre el TCAE

El TCAE trabaja, cada día, dentro de la arquitectura que dibujó esta ley. Si prestas servicio en un centro de salud, estás en el nivel de atención primaria, dentro de una zona básica de salud; si lo haces en un hospital, estás en la atención especializada, dentro de un área de salud. Perteneces a uno de los servicios de salud autonómicos que, coordinados, forman el Sistema Nacional de Salud. La orientación del sistema hacia la promoción y la prevención también te implica: educar al paciente en hábitos saludables, en la higiene o en la prevención de úlceras y caídas es una forma de promoción de la salud, no una tarea accesoria. Y los derechos de los usuarios que la ley enunció por primera vez —dignidad, intimidad, confidencialidad, información— son los que respetas en cada cuidado. Conocer la Ley General de Sanidad es entender el mapa del sistema en el que vas a trabajar y el porqué de sus reglas.

Hay, además, un motivo práctico para dominar este tema: los conceptos que introduce —área de salud, zona básica, atención primaria y especializada, servicio de salud autonómico, Consejo Interterritorial— son el lenguaje común con el que están escritas las demás leyes del temario y las propias convocatorias. Cuando más adelante estudies la ley de cohesión, la ley de tu comunidad o el reglamento de tu servicio de salud, todo ese vocabulario ya te resultará familiar. Por eso conviene fijar bien, desde este tema, la diferencia entre los dos niveles asistenciales y entre las dos unidades territoriales (el área, ligada al hospital y a la atención especializada; la zona básica, ligada al centro de salud y a la primaria), que son de las cuestiones que más se repiten en el examen. Retén también, como regla mnemotécnica, que el área es la estructura fundamental del sistema y la zona básica la unidad elemental de la atención primaria: una contiene a la otra, y esa relación de continente y contenido resuelve muchas preguntas.

9. Esquema de repaso (llaves)

LEY GENERAL DE SANIDAD — Ley 14/1986, de 25 de abril (LGS)
 = Desarrolla el art. 43 CE · crea el SISTEMA NACIONAL DE SALUD
 = Del seguro obligatorio (cotización) → sistema público UNIVERSAL financiado con impuestos
 = Titulares: todos los españoles + extranjeros con residencia · igualdad efectiva

PRINCIPIOS Y CARACTERÍSTICAS
 = Universalización · financiación pública · concepción integral (promoción + prevención + asistencia + rehabilitación)
 = PRIORIDAD: promoción de la salud y prevención de la enfermedad
 = Equidad (corregir desequilibrios) · integración y coordinación · descentralización y participación

SISTEMA NACIONAL DE SALUD
 = Conjunto COORDINADO de los servicios de salud del Estado y de las CCAA (17 servicios + INGESA)
 = Estado: bases y coordinación general + sanidad exterior + productos farmacéuticos
 = CCAA: planificación, ordenación y gestión (su servicio de salud)
 = CONSEJO INTERTERRITORIAL del SNS: órgano de coordinación y cohesión (origen en LGS)

ORDENACIÓN TERRITORIAL
 = ÁREA DE SALUD: estructura fundamental · gestión unitaria de los centros · regla 200.000-250.000 hab. · mínimo 1 por provincia
 = ZONA BÁSICA DE SALUD: marco de la ATENCIÓN PRIMARIA · centro de salud · equipo de AP
 = Niveles: ATENCIÓN PRIMARIA (1.er nivel, puerta de entrada) y ESPECIALIZADA (2.º nivel, hospital)

ACTUACIONES Y DERECHOS
 = Educación sanitaria, AP integral, especializada, salud mental/laboral/materno-infantil, vigilancia epidemiológica
 = Autoridad sanitaria: inspección y medidas preventivas ante riesgo
 = Derechos del usuario (art. 10, gran parte derogado por Ley 41/2002): dignidad, intimidad, confidencialidad, información, consentimiento
 = Infracciones: leves, graves, muy graves · sanciones: multas, cierre, retirada de productos

10. Ideas fuerza para el test

• La Ley General de Sanidad es la Ley 14/1986, de 25 de abril; desarrolla el art. 43 CE y crea el Sistema Nacional de Salud.
• Reconoció el derecho a la protección de la salud a todos los españoles y a los extranjeros con residencia en España: es la base de la universalización.
• El sistema se orienta prioritariamente a la promoción de la salud y a la prevención de la enfermedad, con financiación pública.
• El SNS es el conjunto coordinado de los servicios de salud del Estado y de las comunidades autónomas.
• El Consejo Interterritorial del SNS es el órgano de coordinación y cohesión entre el Estado y las CCAA (nace en la LGS).
• El área de salud es la estructura fundamental del sistema (regla de 200.000-250.000 habitantes, mínimo una por provincia); la zona básica de salud es el marco de la atención primaria.
• La asistencia se ordena en dos niveles: atención primaria (puerta de entrada) y atención especializada (hospital).
• Gran parte del artículo 10 (derechos de los usuarios) fue derogado por la Ley 41/2002, de autonomía del paciente.
• Las infracciones sanitarias se clasifican en leves, graves y muy graves, con sanciones principalmente de multa.