Tema desarrollado para el bloque legislativo de la oposición de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería (TCAE). Si la Ley General de Sanidad creó el sistema, esta ley se ocupa de que los diecisiete servicios de salud funcionen de forma cohesionada y con calidad una vez completadas las transferencias. Contenido común a todas las convocatorias; datos verificados contra el texto consolidado del BOE. El temario evaluable exacto lo fija tu convocatoria.

Índice

• 0. Por qué hizo falta una ley de cohesión
• 1. Objeto, fines y principios
• 2. Las prestaciones del SNS
  • 2.1. El catálogo de prestaciones
  • 2.2. La cartera común de servicios
• 3. La tarjeta sanitaria individual
• 4. La prestación farmacéutica
• 5. Los profesionales del sistema
• 6. La investigación en salud
• 7. El sistema de información sanitaria
• 8. La calidad en el SNS
• 9. El Consejo Interterritorial del SNS
• 10. Cómo se proyecta sobre el TCAE
• 11. Esquema de repaso (llaves)
• 12. Ideas fuerza para el test

0. Por qué hizo falta una ley de cohesión

Cuando en 2002 se completó el traspaso de la asistencia sanitaria a todas las comunidades autónomas, el Sistema Nacional de Salud quedó plenamente descentralizado: diecisiete servicios de salud gestionando la asistencia en sus territorios. Esa descentralización, deseable por su cercanía al ciudadano, trajo un riesgo evidente: que la atención acabara siendo desigual según la comunidad de residencia y que se perdiera la cohesión del conjunto. Para conjurar ese riesgo se aprobó la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud.

Su lógica es distinta de la de la Ley General de Sanidad. La ley de 1986 construyó el sistema; la de 2003 lo coordina y le exige calidad una vez que la gestión está repartida. Por eso sus grandes temas son los instrumentos de cohesión: unas prestaciones comunes garantizadas a todos, una tarjeta sanitaria válida en todo el territorio, unos sistemas de información compartidos, unas políticas comunes de farmacia, profesionales, investigación y calidad, y un órgano que lo cohesione todo, el Consejo Interterritorial. Para el examen, este tema aporta un vocabulario preciso —cartera de servicios, tarjeta sanitaria individual, Consejo Interterritorial— que conviene dominar.

1. Objeto, fines y principios

El objeto de la Ley 16/2003 es establecer el marco legal para las acciones de coordinación y cooperación de las Administraciones públicas sanitarias como medio para asegurar a los ciudadanos el derecho a la protección de la salud, con el objetivo común de garantizar la equidad, la calidad y la participación social en el Sistema Nacional de Salud. Tres palabras resumen su finalidad: equidad (que la atención no dependa del lugar de residencia), calidad (que los servicios se presten con criterios de evaluación y mejora) y participación (de ciudadanos y profesionales).

Entre los principios que inspiran la ley destacan la prestación de los servicios en condiciones de igualdad efectiva y calidad, con independencia del territorio; el aseguramiento universal y público por parte del Estado; la coordinación y la cooperación de las Administraciones para superar las desigualdades en salud; la estabilidad financiera del sistema; y la orientación al ciudadano, cuyos derechos y deberes se sitúan en el centro. La cohesión no se impone desde arriba, sino que se construye mediante el acuerdo entre el Estado y las comunidades autónomas.

Para que ese derecho sea real, la ley rodea las prestaciones de una serie de garantías que conviene conocer porque a menudo se preguntan. Son garantías de accesibilidad (acceso a las prestaciones en condiciones de igualdad efectiva), de movilidad (asistencia garantizada en todo el SNS a quien se desplaza dentro del territorio), de tiempo (tiempos máximos de acceso a las prestaciones, es decir, garantía frente a demoras excesivas), de información (derecho a recibir información sobre los servicios y sobre los propios derechos), y de seguridad y calidad (requisitos que deben cumplir los centros y servicios). La ley prevé, además, la designación de servicios de referencia del SNS —centros, servicios y unidades de referencia— para atender aquellas patologías que, por su complejidad o su baja frecuencia, requieren concentrar la experiencia y los medios en pocos lugares al servicio de todo el territorio.

2. Las prestaciones del SNS

2.1. El catálogo de prestaciones

La ley define el catálogo de prestaciones del Sistema Nacional de Salud como el conjunto de servicios que el sistema ofrece a los ciudadanos para hacer efectivo el derecho a la protección de la salud. Ese catálogo comprende las siguientes prestaciones, que conviene memorizar como lista:

• Salud pública: el conjunto de actuaciones dirigidas a proteger, promover y mejorar la salud de la colectividad (vigilancia epidemiológica, promoción, prevención, sanidad ambiental, seguridad alimentaria…).
• Atención primaria: el nivel básico de acceso, que incluye la asistencia, la promoción, la prevención y la rehabilitación básica.
• Atención especializada: la asistencia de mayor complejidad, en consultas, hospital de día, hospitalización y rehabilitación.
• Atención sociosanitaria: los cuidados destinados a los enfermos, generalmente crónicos, que por sus características requieren la actuación conjunta de los servicios sanitarios y sociales.
• Atención de urgencia: la que se presta al paciente en los casos en que su situación clínica obliga a una atención sanitaria inmediata.
• Prestación farmacéutica: los medicamentos y productos sanitarios y su uso adecuado.
• Prestación ortoprotésica: implantes quirúrgicos, prótesis, ortesis y ayudas técnicas.
• Prestación con productos dietéticos: los tratamientos dietoterápicos y la nutrición enteral domiciliaria.
• Prestación de transporte sanitario: el traslado, por causa clínica, de personas que no pueden desplazarse por sus propios medios.

Merece detenerse en dos de estas prestaciones por su relieve. La salud pública no se dirige a un paciente concreto, sino a la colectividad: comprende la información y la vigilancia epidemiológica, la protección frente a riesgos (sanidad ambiental, seguridad alimentaria, sanidad exterior), la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades y de sus consecuencias, así como la vigilancia y control de los posibles riesgos para la salud derivados de la importación, exportación o tránsito de mercancías y del tráfico internacional de viajeros. La atención sociosanitaria, por su parte, es la que se presta a los pacientes —habitualmente crónicos, mayores o en situación de dependencia— que precisan, a la vez, cuidados sanitarios y apoyo social; su nota característica es la actuación conjunta y coordinada de los servicios sanitarios y de los servicios sociales, para prestar una atención integral que ninguno de los dos podría dar por separado. En este terreno el papel del TCAE es muy relevante, porque los cuidados básicos (higiene, alimentación, movilización, prevención de úlceras) son el núcleo de la atención a estos pacientes.

2.2. La cartera común de servicios

Para concretar qué incluye cada prestación existe la cartera común de servicios del SNS, el conjunto de técnicas, tecnologías y procedimientos que el sistema garantiza. Tras la reforma introducida por la normativa posterior, la cartera común se organiza en tres modalidades que hay que distinguir:

• Cartera común básica de servicios asistenciales: comprende todas las actividades asistenciales de prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, así como el transporte sanitario urgente. Está cubierta de forma completa por financiación pública.
• Cartera común suplementaria: incluye prestaciones cuya provisión se realiza mediante dispensación ambulatoria y están sujetas a aportación del usuario (la prestación farmacéutica, la ortoprotésica, la de productos dietéticos y el transporte sanitario no urgente).
• Cartera común de servicios accesorios: actividades, servicios o técnicas de apoyo, que también pueden estar sujetas a aportación.

La idea clave para el examen es que la cartera básica es de cobertura pública completa (asistencia y urgencias), mientras que la suplementaria y la accesoria pueden llevar aportación del usuario. Las comunidades autónomas pueden, además, aprobar sus propias carteras complementarias con recursos propios.

La cartera no es una lista cerrada para siempre: la ley prevé un procedimiento de actualización. La incorporación de nuevas técnicas, tecnologías o procedimientos, o la exclusión de los obsoletos, se decide previa evaluación de su seguridad, eficacia, eficiencia y utilidad, y con el informe del Consejo Interterritorial. De este modo se garantiza que lo que el sistema ofrece a todos los ciudadanos responde a criterios técnicos comunes y no a decisiones dispares de cada territorio. Una prestación incluida en la cartera común es exigible en todo el SNS; las carteras complementarias autonómicas, en cambio, solo obligan en su comunidad y se financian con sus propios recursos, sin que puedan suponer una merma de la cartera común.

3. La tarjeta sanitaria individual

Uno de los grandes instrumentos de cohesión que crea la ley es la tarjeta sanitaria individual (TSI), el documento que identifica a cada ciudadano como usuario en todo el Sistema Nacional de Salud y le permite el acceso a las prestaciones. La ley garantiza que las tarjetas de todas las comunidades contengan unos datos básicos comunes y respondan a criterios homogéneos, de modo que sean válidas en todo el territorio. A cada persona se le asigna un código de identificación personal único en el SNS, que la identifica con independencia de la comunidad en que resida o sea atendida. La TSI hace posible que un ciudadano de una comunidad sea atendido en otra, y es la base sobre la que se construyen la historia clínica compartida y la receta electrónica interoperable.

Aunque cada comunidad emite su propia tarjeta, con su diseño y su denominación, la ley exige que todas incorporen esos datos básicos comunes y el código de identificación personal del SNS, de modo que sean interoperables. La tarjeta no es un simple carné administrativo: es la puerta de acceso del ciudadano al sistema y el elemento que enlaza a la persona con toda su información sanitaria. Por eso su correcta gestión —comprobar la identidad del paciente, asociar cada actuación a la persona correcta— es también una cuestión de seguridad clínica: muchos errores asistenciales tienen su origen en una identificación incorrecta, y evitarlos empieza por el uso riguroso de la tarjeta y de los sistemas de identificación del paciente.

4. La prestación farmacéutica

La ley aborda la prestación farmacéutica como elemento de cohesión, porque los medicamentos deben estar disponibles en condiciones de igualdad en todo el SNS. Comprende los medicamentos y productos sanitarios y el conjunto de actuaciones encaminadas a que los pacientes los reciban de forma adecuada a sus necesidades clínicas, en las dosis precisas, durante el tiempo adecuado y al menor coste posible. La ley establece que la prestación se realice con criterios de uso racional del medicamento y remite a la normativa específica de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios. Buena parte de la financiación pública de los medicamentos está sujeta a la aportación del usuario (el llamado copago farmacéutico), modulada según la renta y la situación de cada persona, y encuadrada en la cartera común suplementaria.

El copago farmacéutico se articula en tramos en función de la renta y de la situación de la persona (activo o pensionista, nivel de ingresos), de modo que quienes menos tienen aportan un porcentaje menor y determinados colectivos vulnerables quedan exentos. Se trata, por tanto, de una aportación proporcional y solidaria, no de un precio igual para todos. La ley enmarca todo ello en el principio de uso racional del medicamento: prescribir lo necesario, en la dosis y duración adecuadas, evitando tanto el infratratamiento como el despilfarro. El TCAE colabora en ese uso racional cuando ayuda a que el paciente tome correctamente su medicación, observa y comunica efectos adversos o participa en la correcta conservación de los fármacos en la unidad.

5. Los profesionales del sistema

La cohesión también exige políticas comunes en materia de profesionales. La ley se ocupa de la planificación y formación de los recursos humanos del sistema para adecuar su número y competencias a las necesidades, del desarrollo profesional y de la movilidad de los profesionales dentro del SNS. Sienta las bases para la formación especializada y la formación continuada y para el reconocimiento del desarrollo profesional. En este marco se inscriben normas posteriores como la de ordenación de las profesiones sanitarias. Para el TCAE, lo relevante es que su categoría se integra en esa planificación de recursos humanos y que su formación continuada se concibe como un elemento de calidad del sistema, no como una cuestión meramente individual.

En estrecha relación con esta ley se aprobó la normativa de ordenación de las profesiones sanitarias, que clasifica a los profesionales, define sus funciones y competencias y ordena su formación. En ese marco se distingue entre los profesionales de nivel universitario (licenciados y graduados sanitarios) y los profesionales del área sanitaria de formación profesional, entre los que se encuentra el Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería. Se reconoce, asimismo, el principio de trabajo en equipo multidisciplinar y la necesaria coordinación entre categorías, así como el desarrollo profesional —la carrera— como incentivo de la calidad. Todo ello dibuja un sistema en el que cada profesional tiene un ámbito propio de competencia y en el que la cooperación entre todos es la clave de una buena asistencia.

6. La investigación en salud

La ley considera la investigación como un instrumento esencial para la mejora de la calidad y la sostenibilidad del sistema. Fomenta la investigación biomédica y en ciencias de la salud como actividad integrada en la práctica del SNS, la coordinación de la investigación entre las Administraciones y la traslación de sus resultados a la práctica clínica. La finalidad es que el conocimiento científico se convierta en mejores cuidados: nuevas técnicas, mejores tratamientos y una asistencia basada en la evidencia. El personal del sistema, incluido el de enfermería y sus técnicos, participa de una cultura orientada a la mejora continua apoyada en el conocimiento.

Esta apuesta por el conocimiento se traduce en un principio muy concreto: la asistencia debe basarse en la mejor evidencia disponible y no en la costumbre o la improvisación. De ahí que la ley conecte la investigación con la calidad —las guías de práctica clínica recogen lo que la evidencia recomienda— y con la evaluación de tecnologías, que decide qué se incorpora al sistema. Para el TCAE, esto significa que muchas de las prácticas que aprende (cómo prevenir una úlcera por presión, cómo movilizar sin lesionar, cómo higienizar las manos) no son arbitrarias, sino protocolos basados en la evidencia que conviene conocer y aplicar con rigor.

7. El sistema de información sanitaria

Para que diecisiete servicios de salud se coordinen hace falta que compartan información. La ley crea el sistema de información sanitaria del SNS, orientado a garantizar la disponibilidad de la información y la comunicación recíproca entre las Administraciones. Ese sistema da soporte a instrumentos tan importantes como la tarjeta sanitaria individual, la historia clínica digital del SNS y la receta electrónica interoperable, que permiten que la información del paciente esté disponible allí donde se le atienda. La ley crea, además, órganos de apoyo como el Instituto de Información Sanitaria y el Observatorio del Sistema Nacional de Salud, encargado de analizar y difundir el conocimiento sobre el estado, el funcionamiento y las tendencias del sistema. Toda la información se maneja con las debidas garantías de confidencialidad y protección de datos.

Conviene fijar el sentido de esos tres instrumentos porque son los que el ciudadano percibe y los que más se preguntan. La historia clínica digital del SNS permite que los datos clínicos esenciales de una persona —alergias, medicación, informes, resultados de pruebas— estén disponibles para el profesional que la atiende, esté donde esté, evitando repetir pruebas y ganando seguridad. La receta electrónica permite prescribir y dispensar medicamentos sin papel, con controles automáticos de interacciones y duplicidades, y retirar la medicación en cualquier farmacia. Y la tarjeta sanitaria individual es la llave que identifica de forma única a la persona y da acceso a todo lo anterior. Los tres se apoyan en la interoperabilidad: la capacidad de los distintos sistemas autonómicos de entenderse entre sí, que es, en el fondo, la traducción tecnológica de la cohesión.

8. La calidad en el SNS

La calidad es la otra gran palabra del título de la ley. Para promoverla, la ley crea una infraestructura de la calidad del SNS que incluye instrumentos como las normas de calidad y seguridad de centros y servicios, los indicadores para evaluar la calidad, las guías de práctica clínica y las guías de práctica y de tecnología sanitaria que orientan las decisiones, y el registro de buenas prácticas y de acontecimientos adversos. Se prevé también la evaluación de las tecnologías sanitarias antes de su incorporación a la cartera, para garantizar que aportan valor. El objetivo de todo ello es la mejora continua y, muy señaladamente, la seguridad del paciente: reducir los riesgos evitables de la asistencia. El TCAE contribuye a esa calidad con prácticas seguras como la higiene de manos, la identificación correcta del paciente o el registro fiel de sus cuidados.

La ley se apoya, para estas tareas, en una serie de órganos y agencias. La evaluación de las tecnologías sanitarias —el estudio de la eficacia, la seguridad y el coste de nuevas técnicas, medicamentos o dispositivos antes de incorporarlos— se encomienda a estructuras especializadas de evaluación del SNS. La autorización y el control de los medicamentos corresponden a la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios. Y la garantía de que el Estado ejerce correctamente sus competencias de coordinación se articula mediante la Alta Inspección, que supervisa el cumplimiento de lo básico y de los acuerdos comunes sin sustituir a las comunidades en la gestión. Todo este andamiaje persigue lo mismo: que las decisiones se tomen con criterios de evidencia y que la calidad y la seguridad sean homogéneas en todo el sistema.

9. El Consejo Interterritorial del SNS

El órgano que hace posible la cohesión es el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. La ley lo define como el órgano permanente de coordinación, cooperación, comunicación e información de los servicios de salud entre ellos y con la Administración del Estado, cuya finalidad es promover la cohesión del SNS a través de la garantía efectiva y equitativa de los derechos de los ciudadanos. Interesa fijar su composición: lo preside el Ministro o Ministra de Sanidad y está integrado por los Consejeros competentes en materia de sanidad de todas las comunidades autónomas. Sus acuerdos se plasman en recomendaciones que se adoptan, como regla, por consenso. El Consejo conoce, debate y, en su caso, emite recomendaciones sobre materias como la cartera de servicios, la política farmacéutica, los sistemas de información, la calidad y las situaciones de crisis o alerta sanitaria. Es, en definitiva, el foro donde el Estado y las comunidades acuerdan lo común.

Entre las funciones del Consejo Interterritorial se cuentan las de coordinación (fijar criterios comunes, por ejemplo, sobre la cartera de servicios, la política farmacéutica o los sistemas de información), las de cooperación (impulsar acciones conjuntas y planes integrales de salud, o coordinar la respuesta ante crisis y alertas sanitarias) y las de asesoramiento, planificación y evaluación del sistema. Sus decisiones, al adoptarse por consenso y plasmarse en recomendaciones, tienen más fuerza política y de compromiso que jurídicamente coactiva: expresan la voluntad compartida de las Administraciones. El Consejo se apoya en comisiones y grupos de trabajo técnicos que preparan sus decisiones. Comprender este órgano es entender el mecanismo esencial por el que un sistema descentralizado en diecisiete servicios de salud logra, pese a todo, mantenerse cohesionado y equitativo.

10. Cómo se proyecta sobre el TCAE

Aunque esta ley parece muy institucional, toca de cerca el trabajo del TCAE. La cartera de servicios define qué cuidados presta el sistema, es decir, el marco de lo que harás cada día. La tarjeta sanitaria individual es el documento con el que se identifica a cada paciente que atiendes y la llave de su historia clínica, cuyo acceso y confidencialidad debes respetar. La seguridad del paciente —una de las grandes apuestas de calidad de la ley— se juega, en buena parte, en gestos que son competencia del TCAE: la higiene de manos, la prevención de úlceras y caídas, la identificación inequívoca del paciente antes de cualquier actuación o el registro veraz de los cuidados. Y la formación continuada, que la ley concibe como calidad del sistema, es a la vez tu derecho y tu deber. Entender la ley de cohesión es comprender que la calidad del conjunto depende también de la calidad de cada cuidado.

Hay, por último, una lección de fondo en este tema. La ley demuestra que descentralizar no es fragmentar: es posible que cada comunidad gestione su sanidad y que, a la vez, todos los ciudadanos tengan garantizadas las mismas prestaciones esenciales, una tarjeta válida en cualquier punto del país y unos estándares de calidad y seguridad comunes. Ese equilibrio entre autonomía y cohesión se sostiene sobre el acuerdo permanente en el Consejo Interterritorial y sobre instrumentos compartidos como la cartera de servicios y los sistemas de información. Para el TCAE que empieza, conocerlos ayuda a situarse: sea cual sea la comunidad en la que trabaje —hoy en una, mañana quizá en otra—, el marco esencial de derechos del paciente y de prestaciones será, gracias a esta ley, sustancialmente el mismo.

11. Esquema de repaso (llaves)

COHESIÓN Y CALIDAD DEL SNS — Ley 16/2003, de 28 de mayo
 = Contexto: tras completarse las transferencias (2002) → coordinar 17 servicios de salud
 = Objeto: marco de COORDINACIÓN y COOPERACIÓN · fines: EQUIDAD, CALIDAD, PARTICIPACIÓN
 = Principios: igualdad efectiva en el territorio · aseguramiento universal y público · cooperación

PRESTACIONES DEL SNS (catálogo)
 = Salud pública · atención primaria · atención especializada · sociosanitaria · urgencias
 = Farmacéutica · ortoprotésica · productos dietéticos · transporte sanitario
CARTERA COMÚN DE SERVICIOS
 = BÁSICA (asistencial + transporte urgente): cobertura pública COMPLETA
 = SUPLEMENTARIA (dispensación ambulatoria, con aportación): farmacia, ortoprótesis, dietéticos, transporte no urgente
 = ACCESORIA (apoyo, puede tener aportación) · CCAA: carteras complementarias con recursos propios

TARJETA SANITARIA INDIVIDUAL (TSI)
 = Documento que identifica al usuario en TODO el SNS · datos básicos comunes · código de identificación personal único
 = Base de la historia clínica compartida y la receta electrónica interoperable

OTRAS POLÍTICAS COMUNES
 = Farmacia: uso racional del medicamento (copago = cartera suplementaria)
 = Profesionales: planificación, formación (especializada y continuada), desarrollo, movilidad
 = Investigación: biomédica integrada, basada en la evidencia
 = Información: sistema de información del SNS · historia clínica digital · receta electrónica · Observatorio del SNS
 = Calidad: infraestructura de calidad · guías de práctica clínica · evaluación de tecnologías · SEGURIDAD DEL PACIENTE

CONSEJO INTERTERRITORIAL DEL SNS
 = Órgano permanente de coordinación, cooperación, comunicación e información
 = Preside: Ministro/a de Sanidad · vocales: Consejeros de sanidad de todas las CCAA
 = Acuerdos por CONSENSO → recomendaciones · finalidad: promover la COHESIÓN

12. Ideas fuerza para el test

• La Ley de cohesión y calidad del SNS es la Ley 16/2003, de 28 de mayo; coordina el sistema tras completarse las transferencias.
• Sus fines son la equidad, la calidad y la participación; su método, la coordinación y cooperación entre el Estado y las CCAA.
• Las prestaciones del SNS incluyen salud pública, atención primaria, especializada, sociosanitaria, urgencias, farmacéutica, ortoprotésica, dietética y transporte sanitario.
• La cartera común tiene tres modalidades: básica (cobertura pública completa), suplementaria (con aportación: farmacia, ortoprótesis, dietéticos, transporte no urgente) y accesoria.
• La tarjeta sanitaria individual identifica al usuario en todo el SNS, con un código de identificación personal único, y es válida en todo el territorio.
• La ley impulsa la historia clínica digital y la receta electrónica interoperables, apoyadas en el sistema de información del SNS.
• La seguridad del paciente es una pieza central de la política de calidad: guías de práctica clínica, evaluación de tecnologías y buenas prácticas.
• El Consejo Interterritorial del SNS lo preside el Ministro/a de Sanidad e integra a los Consejeros de sanidad de las CCAA; adopta recomendaciones por consenso para promover la cohesión.
• Las prestaciones se rodean de garantías de accesibilidad, movilidad, tiempo, información, seguridad y calidad; la cartera se actualiza previa evaluación y con informe del Consejo Interterritorial.
• La ley demuestra que descentralizar no es fragmentar: la cohesión asegura las mismas prestaciones esenciales y estándares de calidad en todo el territorio.