Los documentos administrativos: Concepto, funciones, clasificación y características. Especial referencia al documento electrónico. El registro de documentos: Concepto y funciones. Presentación, recepción, entrada y salida de documentos. El archivo de documentos: Concepto y funciones. Clases de archivo y criterios de ordenación. El acceso a los documentos administrativos: Sus limitaciones y formas de acceso.

Tema 15 del Bloque I del programa oficial del Cuerpo de Auxiliares, de Administración General, Grupo C, Subgrupo C2, de la Comunidad de Madrid, según el Anexo III de la Orden 1628/2026, de 25 de junio (BOCM núm. 165, de 13 de julio de 2026). Todo el articulado se ha verificado contra el texto consolidado, incluida la Ley 6/2023, de 30 de marzo, de Archivos y Documentos de la Comunidad de Madrid, que DEROGÓ la Ley 4/1993 con efectos desde el 12 de mayo de 2023 y que casi ningún material de estudio ha incorporado todavía. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria: consúltalo siempre.

Índice

• 1. Las cinco preguntas que esconde este enunciado
• 2. Qué es un documento administrativo
• 3. Las dos funciones del documento administrativo
• 4. Las características del documento administrativo
• 5. Clasificación de los documentos administrativos
• 6. El documento administrativo electrónico: los cinco requisitos
• 7. Copias auténticas y digitalización
• 8. El expediente administrativo electrónico
• 9. El registro de documentos: concepto
• 10. Las funciones del registro
• 11. Los documentos de decisión: acuerdo y resolución
• 12. Los documentos de transmisión: notificación, publicación, oficio y nota interior
• 13. Los documentos de constancia: acta y certificado
• 14. Los documentos de juicio: los informes
• 15. Los documentos de los ciudadanos
• 16. Copias selladas, compulsas y recibos en el registro madrileño
• 17. La gestión documental en la Ley 6/2023
• 18. Los órganos del Sistema de Archivos, uno a uno
• 19. Las obligaciones de quien custodia documentos públicos
• 20. Qué hacer con un documento: el recorrido completo
• 21. Presentación de documentos: dónde y cómo
• 22. Recepción, asientos y recibo
• 23. El cómputo: días inhábiles y el orden de los asientos
• 24. El archivo de documentos: concepto y funciones
• 25. El ciclo vital y las cuatro clases de archivo
• 26. Los plazos de transferencia: cinco, diez y quince
• 27. Valoración, selección y eliminación
• 28. El Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid
• 29. Criterios de ordenación de los documentos
• 30. Ingresos, salidas y depósito
• 31. El Patrimonio Documental: el estatal y el madrileño
• 32. El acceso a los documentos: de dónde nace el derecho
• 33. Las limitaciones al acceso
• 34. Formas de acceso y obligaciones del usuario
• 35. El régimen sancionador de la ley madrileña de archivos
• 36. Cuadro de datos que decide el examen
• 37. Esquema final para repasar en cinco minutos

1. Las cinco preguntas que esconde este enunciado

El tema 15 es el más largo de enunciado de todo el Bloque I y describe, sin decirlo, el ciclo de vida completo de un papel: nace como documento, entra por un registro, se guarda en un archivo y alguien pide verlo. Conviene estudiarlo en ese orden, porque cada eslabón explica el siguiente.

• El documento. Concepto, funciones, clasificación y características, con especial referencia al documento electrónico. Artículos 26 a 28 y 70 de la Ley 39/2015 y artículos 46 a 55 del Real Decreto 203/2021.
• El registro. Concepto y funciones; presentación, recepción, entrada y salida. Artículos 16, 31, 66 y 68 de la Ley 39/2015, artículos 37 a 40 del Real Decreto 203/2021 y, en Madrid, los artículos 15 a 28 del Decreto 21/2002 y los artículos 6 y 7 del Decreto 127/2022.
• El archivo. Concepto y funciones, clases y criterios de ordenación. Artículo 17 de la Ley 39/2015, artículo 46 de la Ley 40/2015, artículos 51 a 55 del Real Decreto 203/2021, la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español y —la norma que decide este bloque— la Ley 6/2023, de 30 de marzo, de Archivos y Documentos de la Comunidad de Madrid.
• El acceso. Limitaciones y formas de acceso. Artículo 105.b) de la Constitución, artículos 13.d) y 53.1.a) de la Ley 39/2015, la Ley 19/2013, la Ley 10/2019 de Transparencia de la Comunidad de Madrid y los artículos 62 a 69 de la Ley 6/2023.

⚠️ Aviso que vale por medio tema. Casi todo el material de academia sigue explicando el archivo madrileño con la Ley 4/1993, de 21 de abril, de Archivos y Patrimonio Documental. Esa ley está derogada: la derogó la Ley 6/2023 con efectos desde el 12 de mayo de 2023, y con ella cayeron también la Orden 2623/2015 y parte del Decreto 217/2003. Quien estudie por apuntes anteriores a esa fecha estará aprendiendo un sistema de archivos que ya no existe.

2. Qué es un documento administrativo

La Ley 39/2015 no define «documento administrativo» en abstracto: define documento público administrativo por su autor.

Artículo 26 LPAC. «Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.»

De esa frase salen las tres notas que se preguntan. Primera: lo emite un órgano de una Administración pública —no un particular—. Segunda: debe estar válidamente emitido, lo que remite a la competencia del órgano y al procedimiento. Y tercera, la que cambió el mundo en 2015: la forma normal ya no es el papel, sino por escrito a través de medios electrónicos, y solo se admite otra forma cuando «su naturaleza exija otra más adecuada de expresión y constancia».

Conviene sumar la definición más amplia de la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español, que es la que usa la archivística y la que recogen casi todos los temarios:

Artículo 49 LPHE. «Se entiende por documento, a los efectos de la presente Ley, toda expresión en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresión gráfica, sonora o en imagen, recogidas en cualquier tipo de soporte material, incluso los soportes informáticos. Se excluyen los ejemplares no originales de ediciones.»

Fíjate en la cláusula final: se excluyen los ejemplares no originales de ediciones. Un ejemplar corriente de un libro editado no es «documento» a estos efectos. Es un inciso pequeño que se pregunta con frecuencia.

Y la Comunidad de Madrid añade una tercera definición, la más moderna de las tres, en su ley de archivos:

Artículo 3 LADCM. «Documento: toda información producida por las personas físicas o jurídicas de cualquier naturaleza como testimonio de sus actos, recogida en un soporte y en cualquier formato, con independencia de la forma de expresión o contexto tecnológico en que se haya generado.»

Las tres coinciden en lo esencial: información + soporte + testimonio de una actividad. Se diferencian en el autor —la Ley 39/2015 exige que sea un órgano administrativo— y en la exclusión de las ediciones no originales, que solo hace la ley estatal de patrimonio.

3. Las dos funciones del documento administrativo

La doctrina y los manuales oficiales reducen las funciones del documento administrativo a dos, y esa dualidad es la respuesta más segura del bloque:

• Función de constancia. El documento asegura la pervivencia de las actuaciones: garantiza la conservación de los actos y la posibilidad de demostrar su existencia, sus efectos y sus errores. Es el soporte de la prueba y el fundamento del control posterior.
• Función de comunicación. El documento es el vehículo de la relación, tanto interna —entre órganos y unidades— como externa, entre la Administración y los ciudadanos y con otras Administraciones.

Un tercer efecto se deriva de las dos anteriores y a veces se enuncia por separado: el documento produce efectos frente a terceros o en la propia organización. No es una función distinta, sino la consecuencia de que un acto quede documentado.

4. Las características del documento administrativo

Un documento administrativo se distingue de cualquier otro escrito por cuatro rasgos, que conviene memorizar como lista cerrada:

• Produce efectos. No son documentos administrativos los que no producen efecto alguno frente a terceros o en la propia organización: los resúmenes, los borradores y las notas internas quedan fuera. Esta idea es la misma que el artículo 70.4 de la Ley 39/2015 aplica al expediente cuando excluye de él la información auxiliar o de apoyo.
• Se emite por un órgano administrativo. Siempre hay un emisor único, con nombre y competencia, aunque el documento sea automatizado: en ese caso el artículo 41.2 de la Ley 40/2015 obliga a indicar el órgano responsable a efectos de impugnación.
• Es válido. Cumple los requisitos formales y sustantivos del ordenamiento: competencia, procedimiento, forma, motivación cuando proceda y firma.
• Se emite, como regla, por escrito y en soporte electrónico. La oralidad es excepcional y, cuando el acto es verbal, el artículo 36.2 de la Ley 39/2015 obliga a dejar constancia escrita si su naturaleza lo exige.

5. Clasificación de los documentos administrativos

Hay dos clasificaciones que se preguntan y no conviene mezclarlas.

Primera: por su emisor. Se distinguen los documentos de la Administración —los que emite ella— de los documentos de los ciudadanos —los que le dirigen—. Entre estos últimos están las solicitudes (artículo 66 de la Ley 39/2015), las denuncias (artículo 62), las alegaciones (artículo 76) y los recursos (artículos 112 y siguientes), y desde 2015 también las declaraciones responsables y comunicaciones del artículo 69.

Segunda: por su función dentro del procedimiento. Los documentos de la Administración se agrupan en cuatro familias:

• Documentos de decisión. Contienen una declaración de voluntad de un órgano sobre materias de su competencia: acuerdos —deciden sobre la iniciación y las cuestiones incidentales, sin poner fin al procedimiento— y resoluciones, que sí lo terminan.
• Documentos de transmisión. Comunican la existencia de hechos o actos: notificaciones, publicaciones, oficios y notas interiores. La diferencia entre notificación y publicación no es de contenido, sino de destinatario: la notificación es individual y la publicación se dirige a una pluralidad.
• Documentos de constancia. Acreditan hechos, actos o efectos: actas —que recogen lo ocurrido— y certificados, que acreditan datos que ya constan en los archivos de la Administración.
• Documentos de juicio. Contienen una declaración de conocimiento o una valoración: son los informes del artículo 79 de la Ley 39/2015, que como regla son facultativos y no vinculantes salvo que una disposición legal diga lo contrario.

Y hay una clasificación cronológica que también aparece en los exámenes: documentos de iniciación, de ordenación, de instrucción y de terminación, siguiendo las fases del procedimiento del Título IV de la Ley 39/2015.

6. El documento administrativo electrónico: los cinco requisitos

El apartado 2 del artículo 26 de la Ley 39/2015 es la lista más preguntada de todo el tema. La forma habitual del distractor es quitar uno de los cinco o añadir uno inventado.

Artículo 26 LPAC. «Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán: a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado. b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.»

Los tres restantes son: c) incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos; d) incorporar los metadatos mínimos exigidos; y e) incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con la normativa aplicable.

El apartado 3 añade la excepción: no requieren firma electrónica los documentos que se publiquen con carácter meramente informativo ni los que no formen parte de un expediente administrativo, aunque «en todo caso, será necesario identificar el origen de estos documentos». Y el párrafo final del apartado 2 aclara que siguen siendo válidos cuando se trasladen a un tercero por medios electrónicos.

El artículo 50 del Real Decreto 203/2021 concreta la referencia temporal: será una marca de tiempo cuando el documento la requiera por su naturaleza, un sello de tiempo cualificado cuando así lo exija la normativa, o la fecha y hora que conste en la sede cuando baste con eso. Y la Comunidad de Madrid recoge la misma definición en el artículo 3.2.a) de su ley de archivos, exigiendo que el documento electrónico incorpore «sus firmas y, al menos, los metadatos obligatorios establecidos en el Esquema Nacional de Interoperabilidad».

7. Copias auténticas y digitalización

El artículo 27 de la Ley 39/2015 gobierna las copias, y es de los artículos que más preguntas dan por sus matices.

Regla básica: «las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales», y las realizadas por una Administración tienen validez en las restantes. Pero hay un matiz que se explota: las copias auténticas de documentos privados surten únicamente efectos administrativos.

Quién puede hacerlas: cada Administración determina los órganos competentes y, además, las copias auténticas pueden realizarse mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada. Existe para ello un registro de funcionarios habilitados para expedir copias auténticas, distinto del registro de funcionarios habilitados para identificar y firmar del artículo 12.3, aunque en ambos deben constar «al menos» los que prestan servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.

Las cuatro reglas técnicas del apartado 3, resumidas: la copia electrónica de un electrónico lleva metadatos que acrediten su condición de copia; la copia electrónica de un papel exige digitalización —«el proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen codificada, fiel e íntegra del documento»— y también metadatos; la copia en papel de un electrónico debe llevar la condición de copia y un código generado electrónicamente que permita contrastar su autenticidad; y la copia en papel de un original en papel se proporciona a partir de la copia auténtica electrónica que obre en poder de la Administración.

Y el plazo del apartado 4: los interesados pueden solicitar copia auténtica en cualquier momento, la solicitud se dirige al órgano que emitió el original y debe expedirse en quince días desde la recepción de la solicitud en el registro electrónico, «salvo las excepciones derivadas de la aplicación de la Ley 19/2013». Ojo con no confundirlo con el mes del artículo 25.7 del Decreto 21/2002 madrileño, que sigue vigente para el trámite equivalente en la Comunidad.

Cierra el cuadro el artículo 28, que es la cara amable de todo esto para el ciudadano: no está obligado a aportar documentos que ya estén en poder de cualquier Administración —salvo oposición expresa o que una ley especial exija el consentimiento—, ni datos que la Administración pueda obtener por consulta, ni documentos originales «salvo que, con carácter excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario».

8. El expediente administrativo electrónico

Si el documento es la unidad, el expediente es el conjunto ordenado. El artículo 70 de la Ley 39/2015 lo define y añade una coletilla que se cae de la mitad de los apuntes:

Artículo 70 LPAC. «Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.»

Los expedientes tendrán formato electrónico y se forman por agregación ordenada, con un índice numerado de todos los documentos cuando se remita, y debe constar en ellos copia electrónica certificada de la resolución. Cuando haya que remitirlo, se envía «completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado», y esa autenticación garantiza la integridad e inmutabilidad del expediente y permite que un mismo documento forme parte de distintos expedientes.

El apartado 4 excluye del expediente la información auxiliar o de apoyo —aplicaciones, ficheros y bases de datos, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos— y los juicios de valor. Y aquí está la excepción que decide la pregunta: salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución que ponga fin al procedimiento. Un informe interno pedido antes de resolver sí forma parte del expediente.

La Comunidad de Madrid reproduce esta definición casi palabra por palabra en el artículo 3.2.c) de su Ley 6/2023, incluida la excepción de los informes: es un caso claro de ley autonómica que copia la básica para poder aplicarla en sus archivos.

9. El registro de documentos: concepto

Registrar es dar fe de que un documento entró o salió, cuándo y con qué número. Esa constancia produce dos efectos jurídicos de primer orden: fija la fecha a efectos de plazos y crea la prueba de la presentación.

La Ley 39/2015 lo construye sobre una pieza única por Administración:

Artículo 16 LPAC. «Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares.»

Tres notas del mismo apartado: los organismos públicos pueden tener su propio registro electrónico, «plenamente interoperable e interconectado» con el general; el Registro Electrónico General «funcionará como un portal que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo»; y las disposiciones de creación de registros electrónicos se publican en el diario oficial, con su texto íntegro disponible en la sede, y deben especificar el órgano o unidad responsable de su gestión, la fecha y hora oficial y los días declarados inhábiles.

En la Comunidad de Madrid conviven dos regulaciones que no se contradicen porque miran cosas distintas: el Decreto 21/2002 describe la actividad registral clásica —recepción, compulsa, recibos, asientos— y el Decreto 127/2022 crea y regula el Registro Electrónico General de la Comunidad de Madrid, dependiente de la dirección general competente en Administración electrónica, vinculado a la sede, común para toda la Administración autonómica, disponible todos los días del año durante las veinticuatro horas e interoperable con los registros del resto de Administraciones.

10. Las funciones del registro

La enumeración más completa y más preguntable sigue siendo la del artículo 15 del decreto madrileño, con siete funciones:

Artículo 15 DACM. «Integran la actividad de registro: a) La recepción de solicitudes, escritos y comunicaciones presentadas por los ciudadanos así como de los documentos que las acompañen, dirigidos a las Administraciones Públicas. b) La expedición de copias selladas de los documentos originales que aporten los interesados y deban obrar en el procedimiento. c) La compulsa de las copias de los documentos originales que acompañen a las solicitudes, escritos y comunicaciones presentadas.»

Las cuatro restantes: expedición de recibos de presentación, anotación de asientos de entrada o salida, remisión a las personas, órganos o unidades destinatarias y la cláusula de cierre. Y el límite del apartado 2: los registros no pueden usarse para difundir información o enviar comunicaciones masivas en desarrollo de una actividad privada de carácter comercial.

En el plano estatal, quien hace materialmente ese trabajo son las oficinas de asistencia en materia de registros, con las diez funciones del artículo 40.3 del Real Decreto 203/2021: digitalizar lo presentado en papel y anotarlo, anotar los asientos de salida, emitir el recibo, expedir copias electrónicas auténticas, informar sobre identificación y firma, identificar o firmar por el interesado no obligado, practicar notificaciones a quien comparezca espontáneamente y las solicite, comunicar el código de identificación del órgano destinatario e iniciar la tramitación del apoderamiento apud acta presencial. Y tienen, según el apartado 1, naturaleza de órgano administrativo.

11. Los documentos de decisión: acuerdo y resolución

Vale la pena recorrer uno a uno los tipos documentales, porque los enunciados suelen dar la definición y pedir el nombre.

El acuerdo es el documento que recoge la decisión de un órgano sobre la iniciación de un procedimiento o sobre cuestiones incidentales que surgen en su tramitación, sin poner fin a la vía administrativa ni al procedimiento. Son acuerdos, por ejemplo, la iniciación de oficio del artículo 58 de la Ley 39/2015, la adopción de medidas provisionales del artículo 56, la acumulación del artículo 57 o la declaración de tramitación de urgencia del artículo 33, contra la que expresamente no cabe recurso alguno.

La resolución es el documento que pone fin al procedimiento y contiene la decisión del órgano sobre el fondo. El artículo 88 de la Ley 39/2015 le impone tres exigencias que se preguntan: decidirá todas las cuestiones planteadas y las derivadas del procedimiento —dando audiencia previa sobre las no planteadas por los interesados—; será congruente con las peticiones, sin agravar la situación inicial del interesado y sin perjuicio de que la Administración pueda iniciar otro procedimiento; y expresará los recursos que procedan, el órgano ante el que presentarlos y el plazo, «sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno».

El apartado 6 del mismo artículo añade la prohibición que más se explota en los distractores: en ningún caso puede la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos aplicables. Y el apartado 5 recuerda que la aceptación de informes o dictámenes sirve de motivación cuando se incorporan al texto de la resolución.

12. Los documentos de transmisión: notificación, publicación, oficio y nota interior

Transmiten información, no deciden. Su clasificación se hace por destinatario.

La notificación es la comunicación individual de un acto a un interesado. Su régimen ya lo hemos visto: artículos 40 a 44 de la Ley 39/2015, preferentemente electrónica, practicada al acceder al contenido y rechazada a los diez días naturales cuando es obligatoria o elegida. El artículo 40.2 fija el plazo: toda notificación debe cursarse dentro de los diez días siguientes a la fecha en que el acto se haya dictado.

La publicación es la comunicación dirigida a una pluralidad indeterminada de destinatarios o cuando la Administración estima que la notificación individual es insuficiente. El artículo 45 de la Ley 39/2015 la impone en tres casos: cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o la Administración lo considere insuficiente; cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva, en cuyo caso la convocatoria debe indicar el medio y sustituye a la notificación; y cuando lo establezca una norma. Y el artículo 44 regula la notificación infructuosa: si los interesados son desconocidos, se ignora el lugar o el medio, o intentada la notificación no se ha podido practicar, se hará por anuncio en el Boletín Oficial del Estado.

El oficio es el documento de comunicación entre unidades u órganos de distintas Administraciones o de la misma, de carácter externo, con encabezamiento, cuerpo y pie. La nota interior es su equivalente dentro de un mismo órgano u organismo: más sencilla, sin fórmulas de cortesía, y sin efectos frente a terceros. La diferencia se pregunta así: el oficio sale de la unidad; la nota interior, no.

13. Los documentos de constancia: acta y certificado

El acta acredita hechos, circunstancias, juicios o acuerdos. Las dos más frecuentes en la Administración son el acta de los órganos colegiados y el acta de inspección. El artículo 18 de la Ley 40/2015 impone al acta de un órgano colegiado un contenido mínimo: asistentes, orden del día, lugar y tiempo de celebración, puntos principales de las deliberaciones y contenido de los acuerdos. Y añade dos reglas que caen: cualquier miembro puede pedir la transcripción íntegra de su intervención o propuesta, aportando en el acto o en cuarenta y ocho horas el texto correspondiente; y el acta se aprueba en la misma o en la siguiente sesión, aunque el secretario puede emitir certificación sobre acuerdos específicos adoptados sin perjuicio de la ulterior aprobación, haciendo constar expresamente esa circunstancia.

El certificado acredita datos o actos que constan en los archivos o registros de la Administración. Su emisor natural es quien tiene la fe pública o la custodia de esos datos, y su valor es el de una declaración de conocimiento: no crea el hecho, lo acredita. La diferencia con el acta es de origen: el acta documenta lo que ocurre; el certificado, lo que ya consta.

Junto a ellos, la diligencia es la constancia breve de un trámite —una notificación practicada, la incorporación de un documento al expediente, el cotejo de una copia— y hoy tiene traducción electrónica directa en los metadatos y en el índice del expediente.

14. Los documentos de juicio: los informes

El informe es la declaración de juicio de un órgano distinto del que ha de resolver, y el artículo 79 de la Ley 39/2015 sienta la regla que se pregunta siempre: «salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes».

De ahí las cuatro combinaciones posibles: facultativo y no vinculante —la regla—, preceptivo y no vinculante, facultativo y vinculante —el caso más raro— y preceptivo y vinculante. «Preceptivo» significa que hay que pedirlo; «vinculante», que hay que seguirlo. Son dos ejes independientes y confundirlos es el error más común del tema.

El artículo 80 añade los plazos y las consecuencias: los informes se emiten a través de medios electrónicos y en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de plazos permita otro mayor o menor. Si el informe es preceptivo y no se emite en plazo, se pueden proseguir las actuaciones salvo cuando sea determinante, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo para resolver. Y si el informe debe ser emitido por una Administración distinta y no llega, se pueden proseguir las actuaciones y el informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la resolución.

15. Los documentos de los ciudadanos

La otra mitad de la clasificación. Cinco figuras y una diferencia crítica entre las dos últimas.

• Solicitud (artículo 66): inicia el procedimiento a instancia del interesado, con los seis contenidos ya vistos.
• Denuncia (artículo 62): «el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo». La regla que se pregunta: la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado.
• Alegación (artículo 76): los interesados pueden, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, que el órgano tendrá en cuenta al redactar la propuesta de resolución.
• Recurso (artículos 112 y siguientes): alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión.
• Declaración responsable y comunicación (artículo 69): la declaración responsable es el documento en el que el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos, que dispone de la documentación que lo acredita, que la pondrá a disposición cuando le sea requerida y que se compromete a mantener el cumplimiento durante el tiempo inherente al derecho o actividad; la comunicación es el documento con el que simplemente pone en conocimiento de la Administración sus datos identificativos y demás requisitos exigibles. Ambas permiten ejercer el derecho o iniciar la actividad desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación.

El apartado 4 del artículo 69 recoge la consecuencia del incumplimiento: la inexactitud, falsedad u omisión de carácter esencial en cualquier dato o manifestación, o la no presentación de la declaración o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho desde el momento en que se tenga constancia, previa resolución que lo declare. Y puede llevar aparejada la obligación de restituir la situación jurídica al momento previo y la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un tiempo determinado.

16. Copias selladas, compulsas y recibos en el registro madrileño

El Decreto 21/2002 conserva un aparato registral de papel que sigue vigente y que se pregunta con detalle. Merece un repaso ordenado.

La copia sellada (artículo 21) resuelve el problema de quien debe entregar un original. El ciudadano aporta el original y una copia; antes de sellar, el Registro coteja la copia con el original, une el original a la solicitud y entrega la copia sellada con la fecha y lugar de presentación, el órgano destinatario y un extracto del objeto. El Registro lleva un control de las copias selladas que expide. Y el apartado 3 fija su valor: acredita que el original está en poder de la Administración autonómica, sirve para no volver a presentarlo y para pedir su devolución. Cuando el original se devuelve, la copia sellada se entrega a la Administración; si se ha perdido, se sustituye por una declaración escrita del ciudadano, y en todo caso el interesado firma un recibí.

La compulsa (artículo 22) es distinta: «consistirá en la comprobación de la identidad del documento original con su copia». La realiza la persona del Registro encargada de recoger la documentación, que devuelve el original y une la copia compulsada al escrito. El sello de compulsa expresa el Registro, la fecha y la identificación y firma de quien la realiza. Dos límites: el Registro no está obligado a compulsar copias que no acompañen a una solicitud, escrito o comunicación; y la copia compulsada vale como el original solo en ese procedimiento, «sin que en ningún caso acredite la autenticidad del documento original».

El recibo de presentación (artículo 23) deja constancia de seis datos: número de asiento, identidad del remitente, órgano destinatario, lugar, fecha y extracto del contenido. Si se presenta en papel con copia, el recibo es esa copia con el número de asiento, el lugar y la fecha; si no se aporta copia, el Registro puede hacerla él o expedir el recibo del Anexo 4. Y si la presentación es por medios informáticos, el recibo se expide según las características del medio, «y deberá reunir los requisitos expresados en los apartados anteriores».

Por último, la organización: en todas las consejerías y entes existirá un Registro, y un mismo Registro puede servir a varias consejerías si lo prevé la orden de creación (artículo 26.1); pueden crearse Registros auxiliares con idénticas funciones en dependencias distintas (artículo 26.2), integrados de forma interconectada con el Registro del que dependan y con numeración correlativa única según el orden temporal (artículo 27.3); y todos se instalan «en soporte informático sobre una aplicación única para todos ellos que permita su integración intercomunicada» (artículo 27.1).

17. La gestión documental en la Ley 6/2023

El Título IV de la ley madrileña es el que traduce todo lo anterior a la práctica diaria de una oficina, y es el más moderno de la norma.

La gestión documental se define en el artículo 3.1.m) como «conjunto de funciones y procesos reglados, aplicados con carácter transversal a lo largo del ciclo vital de los documentos, para garantizar el acceso a los mismos y su uso adecuado, así como para la configuración del Patrimonio Documental Madrileño». No es archivar al final: es acompañar al documento desde que nace.

El sistema de gestión documental (letra n) es el «conjunto de operaciones y de técnicas, integradas en la gestión administrativa general, basadas en el análisis de la producción, la tramitación y los valores de los documentos», con la finalidad de controlar «la creación, la recepción, el mantenimiento, el uso, la conservación y la eliminación o la transferencia».

Y la política de gestión documental (letra ñ) es el documento que «incluye las directrices para la estructuración y desarrollo de los procedimientos de gestión de los documentos» y que «definirá las correspondientes responsabilidades en cuanto a coordinación, aplicación, supervisión y gestión del programa de tratamiento documental». Tres conceptos escalonados: la gestión es la actividad, el sistema es la herramienta y la política es la norma interna que los ordena.

Sobre esa base, la ley crea dos instrumentos con nombre propio: el Sistema de Gestión de Documentos y Archivos de la Comunidad de Madrid (artículo 48), al que los archivos centrales deben incorporar las referencias de los expedientes electrónicos garantizando la cadena de custodia; y el Inventario de los Sistemas de Gestión y Tramitación de Documentos y Expedientes (artículo 49), que da visibilidad a todas las aplicaciones que producen documentos en la Comunidad.

Los artículos 45 a 47 fijan las garantías esenciales de la gestión documental electrónica y las funciones específicas de los sistemas respecto de los documentos electrónicos, con la selección y conservación como problema propio: un documento electrónico no se conserva solo por estar guardado, porque el formato envejece y la firma caduca. De ahí la obligación del artículo 17.2 de la Ley 39/2015 de asegurar «la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes».

18. Los órganos del Sistema de Archivos, uno a uno

Las preguntas de este bloque consisten casi siempre en atribuir la función al órgano equivocado. Conviene fijar quién hace qué.

• Órgano de armonización y coordinación (artículo 22). Es el que da coherencia a todo el Sistema por encima de los subsistemas.
• Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid (artículo 23). Órgano consultivo. Su función más preguntable: informar qué documentos de titularidad privada son de conservación permanente y, por tanto, integran el Patrimonio Documental Madrileño (artículo 80.1.b).
• Comisión de Acceso y Valoración de Documentos (artículo 24). Es el órgano clave: confecciona y aprueba las Tablas de Valoración, dictamina la eliminación y determina el régimen de acceso de cada serie documental.
• Comisión de Archivo de la Asamblea de Madrid (artículo 25). Hace lo mismo, pero solo para los documentos de la Asamblea.
• Junta de Expurgo de Documentos Judiciales (artículo 26). Lo mismo para los documentos judiciales, con la particularidad de que su valoración se rige además por el Real Decreto 937/2003, de 18 de julio, de modernización de los archivos judiciales.

La Red de Archivos de Uso Público de la Comunidad de Madrid (artículos 37 a 39) es una pieza distinta: no es un subsistema, sino una red que agrupa archivos —incluidos privados— que prestan servicio al público, con su propio objeto y régimen de funcionamiento. Y la Inspección de Archivos (artículos 99 a 101) es la novedad de control de la ley de 2023: verifica el cumplimiento de las obligaciones de conservación, custodia y acceso, y obstruirla es infracción grave.

19. Las obligaciones de quien custodia documentos públicos

El Título VI dedica varios artículos a las obligaciones de los titulares, y de ahí salen las infracciones leves.

El artículo 73 impone la custodia: los documentos de titularidad pública se conservan en las unidades administrativas, sistemas de información y archivos correspondientes, y no pueden salir de ellos sin cumplir el procedimiento de salida —incumplirlo es infracción leve, artículo 104.4.a)—. Su apartado 3 obliga a entregar los documentos cuando se cesa en el puesto o se termina la relación: los documentos no son del empleado que los tramitó.

El artículo 74 regula la transferencia por traspaso de funciones o extinción de órganos y organismos, y su apartado 3 exige identificar e inventariar los documentos que se transfieran: no hacerlo es también infracción leve.

El artículo 75 recoge las obligaciones generales de los titulares de documentos públicos —organizar, conservar, custodiar y servir— y el artículo 77 las de los titulares de documentos privados constitutivos del Patrimonio Documental Madrileño: conservarlos organizados, permitir su inspección, notificar las transmisiones, comunicar pérdidas o destrucciones, notificar las exportaciones y permitir el acceso.

Y hay dos obligaciones de información que generan infracciones leves y que conviene reconocer por su nombre: aportar los datos del Directorio de Archivos de la Comunidad de Madrid (artículo 84) y los de la Estadística de Archivos de la Comunidad de Madrid (artículo 85).

20. Qué hacer con un documento: el recorrido completo

Para fijar el tema entero conviene seguir a un solo papel desde que entra hasta que alguien lo consulta veinte años después.

Uno. Un ciudadano presenta una solicitud. Si es persona física no obligada, puede hacerlo en papel en una oficina de asistencia en materia de registros; si es persona jurídica, debe hacerlo electrónicamente y, si lo intenta en papel, se le requiere para que subsane por vía electrónica y la fecha que cuenta es la de la subsanación (artículo 68.4).

Dos. La oficina digitaliza el papel, lo anota en el registro electrónico, emite el recibo —copia autenticada con fecha, hora y número— y devuelve el original al ciudadano (artículos 16.3 y 16.5).

Tres. El documento se incorpora al expediente electrónico, que se va formando por agregación ordenada con su índice numerado (artículo 70).

Cuatro. Terminado el procedimiento, el expediente pasa al archivo electrónico único de la Administración (artículo 17) y, en el mundo del papel, permanece en el archivo de gestión de la unidad hasta cinco años desde el fin de la tramitación.

Cinco. Después se transfiere al archivo central —diez años—, de ahí al intermedio —quince— y, si su Tabla de Valoración lo declara de conservación permanente, al archivo histórico. Si la tabla permite eliminarlo, se elimina por el procedimiento del artículo 56, y nunca mientras subsista su valor probatorio.

Seis. Cualquier persona puede pedir verlo. Si es de libre acceso y está en un archivo con sala de consulta, entra y lo consulta sin procedimiento (artículo 62.2). Si hay límites, se motivan uno a uno, se interpretan restrictivamente y, a falta de Tabla de Valoración, decaen a los treinta años desde la producción del documento.

Ese recorrido —registro, expediente, archivo de gestión, central, intermedio, histórico, acceso— es el esqueleto del tema. Todo lo demás son plazos y nombres colgados de él.

21. Presentación de documentos: dónde y cómo

El artículo 16.4 de la Ley 39/2015 tasa cinco lugares de presentación y hay que sabérselos en orden:

Artículo 16 LPAC. «Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse: a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1. b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.»

Los tres restantes son las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero, las oficinas de asistencia en materia de registros y «cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes». Obsérvese la diferencia con el artículo 16 del Decreto 21/2002: allí los registros de las Entidades Locales exigían convenio; en la ley estatal la vía se abre por interoperabilidad general, sin convenio.

El apartado 5 obliga a digitalizar los documentos presentados presencialmente y a devolver los originales al interesado, salvo que una norma imponga la custodia por la Administración o que se trate de objetos o soportes no digitalizables. El apartado 6 permite pagar por transferencia las cantidades que haya que satisfacer al presentar documentos. Y el apartado 8 cierra con una regla que se pregunta: no se tendrán por presentados los documentos cuyo régimen especial establezca otra forma de presentación.

La solicitud tiene su propio artículo. El 66.1 exige seis contenidos: nombre, apellidos y, en su caso, identificación del medio electrónico o lugar físico para notificaciones; hechos, razones y petición; lugar y fecha; firma o acreditación de la voluntad; órgano, centro o unidad al que se dirige y su código de identificación. Y hay dos apartados que se confunden constantemente y que dicen cosas opuestas: el 66.4 obliga a las Administraciones a establecer modelos y sistemas de presentación masiva para presentar varias solicitudes a la vez, y esos modelos son de uso VOLUNTARIO; el 66.6, en cambio, dice que cuando la Administración establezca expresamente modelos específicos para un procedimiento concreto, esos serán de uso OBLIGATORIO por los interesados. Voluntarios los masivos, obligatorios los específicos.

Si la solicitud viene incompleta entra en juego el artículo 68: la Administración requiere al interesado para que subsane en diez días, con indicación de que si no lo hace se le tendrá por desistido mediante resolución. El plazo puede ampliarse hasta cinco días más cuando la aportación presente dificultades especiales, salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. Y el apartado 4 contiene la regla de oro de la relación electrónica obligatoria: si un sujeto obligado presenta su solicitud presencialmente, la Administración le requerirá para que la subsane presentándola electrónicamente, y se considerará como fecha de presentación aquella en que se haya realizado la subsanación. No se le rechaza el escrito: se le corre la fecha.

22. Recepción, asientos y recibo

El artículo 16.2 impone que los asientos se anoten respetando el orden temporal de recepción o salida, indicando la fecha del día en que se produzcan, y que, concluido el trámite, los documentos se cursen sin dilación a sus destinatarios.

El apartado 3 detalla el contenido del asiento: número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de presentación, identificación del interesado, órgano remitente si procede, persona u órgano al que se envía y, en su caso, referencia al contenido. Y añade la obligación de emitir automáticamente un recibo, que consistirá en «una copia autenticada del documento de que se trate», con fecha, hora y número de entrada, más un recibo de los documentos que lo acompañen «que garantice la integridad y el no repudio de los mismos».

El decreto madrileño es más minucioso en el mundo del papel. Su artículo 24.1 exige dejar constancia de la fecha y la hora con expresión del minuto; el 24.2 obliga a estampar en la primera página un sello o validación mecánica; el 24.3 permite la validación manual si hay imposibilidad material o técnica, reflejando después la incidencia en el asiento; y el 24.4 fija el plazo de salida: de inmediato y en ningún caso después del día siguiente.

Y en el registro electrónico madrileño, el artículo 7.4 del Decreto 127/2022 exige que el justificante acredite la recepción y remisión, la fecha y hora, el número de registro y el órgano destinatario cuando sea determinable, e incorpore un código seguro de verificación.

23. El cómputo: días inhábiles y el orden de los asientos

El artículo 31 de la Ley 39/2015 resuelve la paradoja de un registro que nunca cierra:

Artículo 31 LPAC. «El registro electrónico de cada Administración u Organismo se regirá a efectos de cómputo de los plazos, por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá contar con las medidas de seguridad necesarias para garantizar su integridad y figurar de modo accesible y visible.»

Las reglas del apartado 2, que caen literalmente: el registro permite la presentación todos los días del año durante las veinticuatro horas; lo presentado en día inhábil se entiende presentado en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil; y esos documentos «se considerarán anteriores, según el mismo orden» de hora efectiva del día inhábil, «a los que fueran presentados en el primer día hábil posterior».

Y el apartado 3, que es donde se equivocan muchos: el inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones viene determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada Administración u Organismo, y esa fecha y hora debe comunicarse a quien presentó el documento. Además, la sede debe declarar como inhábiles los que así se declaren para el territorio donde resida el interesado y sean distintos de los del órgano: el registro no puede perjudicar a quien vive donde es fiesta.

24. El archivo de documentos: concepto y funciones

La palabra «archivo» tiene dos significados y ambos aparecen en la misma definición legal. Lo dice con precisión la ley madrileña:

Artículo 3 LADCM. «Archivo: conjunto orgánico de documentos producidos o recibidos en el ejercicio de sus funciones por las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas. Se entiende también por archivo aquella unidad administrativa, servicio o institución que custodia, conserva, organiza y difunde los documentos, incluidos los electrónicos, en cualquier etapa de su producción o tratamiento, para la gestión administrativa, la información, la investigación y la cultura.»

Es decir: archivo es el conjunto de documentos y también el lugar y la unidad que los guarda. La misma dualidad está en el artículo 59.1 de la Ley 16/1985, que habla de «los conjuntos orgánicos de documentos» y, «asimismo», de «las instituciones culturales donde se reúnen, conservan, ordenan y difunden» esos conjuntos.

De ahí salen las cuatro funciones clásicas del archivo, que la propia definición enumera: custodiar, conservar, organizar y difundir. Y las cuatro finalidades a las que sirven: la gestión administrativa, la información, la investigación y la cultura. Ese cuarteto de finalidades es una pregunta segura.

Conviene retener también la diferencia entre tres conceptos que la ley madrileña define por separado en su artículo 3.1 y que los distractores intercambian:

• Fondo documental: «conjunto orgánico de documentos producidos o reunidos por una persona física o jurídica, pública o privada en el ejercicio de sus funciones o actividades».
• Colección: «reunión de documentos que, sin poseer carácter orgánico, responde a criterios subjetivos».
• Serie documental: «conjunto de documentos de similar tipología producidos en el ejercicio de una determinada competencia».

La palabra que los separa es orgánico: el fondo lo es, la colección no. Y la serie no se define por el productor, sino por la tipología.

25. El ciclo vital y las cuatro clases de archivo

El ciclo vital de los documentos son, según el artículo 3.1.d) de la ley madrileña, «las diferentes fases por las que atraviesan los documentos desde que se producen hasta su definitiva eliminación o, en su caso, conservación permanente». A cada fase le corresponde una clase de archivo, y el artículo 8.1 de la Ley 6/2023 las enumera:

Artículo 8 LADCM. «Los archivos públicos se podrán organizar, en función de las necesidades de las entidades públicas a las que pertenezcan y de su potestad de autoorganización y según la utilización de los documentos que custodien y gestionen, en: archivos de gestión, archivos centrales, archivos intermedios y archivos históricos.»

• Archivo de gestión (artículo 9). Es a la vez el conjunto orgánico de documentos producidos por una unidad administrativa y la unidad que custodia los documentos «en proceso de tramitación o sometidos a continua utilización y consulta administrativa». Responden de él las personas responsables de las unidades.
• Archivo central (artículo 10). Es la unidad administrativa que gestiona lo transferido por los archivos de gestión de los organismos a los que están adscritos, y donde los documentos permanecen «hasta su eliminación o transferencia al archivo intermedio».
• Archivo intermedio (artículo 11). Es el centro responsable de la custodia centralizada de lo transferido por los archivos centrales «cuando su consulta por las unidades productoras es esporádica».
• Archivo histórico (artículo 12). Recibe, conserva y difunde los documentos considerados de conservación permanente por su valor histórico o informativo.

Las palabras clave que distinguen unos de otros son, en orden: tramitación y consulta continua · organismo al que están adscritos · consulta esporádica y custodia centralizada · conservación permanente.

26. Los plazos de transferencia: cinco, diez y quince

Es el dato numérico más rentable del tema. El artículo 51 configura la transferencia como «un procedimiento administrativo especial consistente en la entrega, ordenada y relacionada, de los documentos de un archivo a otro, así como el traspaso de las responsabilidades relativas a su custodia, tratamiento y servicio». Y fija los plazos supletorios:

Artículo 51 LADCM. «Los archivos de gestión custodiarán los documentos carentes de vigencia durante un máximo de cinco años desde el final de su tramitación. Transcurrido este plazo, los documentos se transferirán al archivo central que corresponda.»

Los otros dos: los archivos centrales custodian diez años desde su ingreso y transfieren al intermedio; los archivos intermedios custodian quince años desde su ingreso y transfieren al histórico. Tres detalles que se preguntan: los plazos son supletorios, porque priman los de la Tabla de Valoración correspondiente; el plazo del archivo de gestión se cuenta desde el final de la tramitación y los otros dos desde el ingreso; y pueden ampliarse por razones de eficacia, con motivación del órgano responsable de la custodia y aprobación del órgano de dirección y coordinación del subsistema.

El apartado 4 añade dos situaciones excepcionales: el traspaso de funciones entre organismos obliga a transferir los documentos imprescindibles para la gestión, y la supresión, extinción, externalización o privatización obliga a transferir los que no sean imprescindibles. En ambos casos hay que levantar acta de entrega. Fíjate en la simetría invertida: en el traspaso van los imprescindibles; en la extinción, los que no lo son.

27. Valoración, selección y eliminación

Ningún documento público se destruye por decisión de quien lo custodia. El sistema se apoya en un instrumento y en unos órganos.

El instrumento es la Tabla de Valoración de cada serie documental, «instrumento imprescindible para poder llevar a cabo la eliminación de los documentos» (artículo 54.1). Los órganos que las confeccionan y aprueban son tres, cada uno en su ámbito: la Comisión de Acceso y Valoración de Documentos de la Comunidad de Madrid, la Comisión de Archivo de la Asamblea de Madrid y la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales de la Comunidad de Madrid.

Los criterios de valoración del artículo 54.3 son seis intereses —administrativo, contable, fiscal, jurídico, informativo o histórico— más los plazos de transferencia, conservación o eliminación y el régimen de acceso.

Y la eliminación tiene su propio límite material, que es la frase que hay que llevarse a la memoria:

Artículo 55 LADCM. «La eliminación de los documentos tiene el carácter de un procedimiento administrativo especial consistente en la exclusión y destrucción física de los documentos, tanto en soporte tradicional como electrónico, en su condición de bienes de dominio público.»

El resto del apartado 1 impone dos prohibiciones absolutas: no pueden destruirse mientras subsista su valor probatorio de derechos y obligaciones de las personas o de las entidades públicas, ni cuando se considere que puedan tener en el futuro valor informativo o histórico.

Todo esto se apoya en la naturaleza demanial de los documentos públicos, que el artículo 71.1 declara con tres adjetivos: son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Y la Comunidad «podrá recuperar en todo momento estos documentos cuando se hallen indebidamente en posesión de terceros».

28. El Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid

La Ley 6/2023 no se limita a clasificar archivos: monta un sistema con estructura, órganos y subsistemas. Lo que hay que llevar es el mapa.

Subsistemas. Son cuatro: el del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid, el de la Administración de Justicia de la Comunidad, los de las Entidades Locales madrileñas y los de las Universidades Públicas madrileñas. Además, quedan dentro del Sistema, con regulación propia, el archivo de la Asamblea de Madrid y el de la Cámara de Cuentas.

Órganos. Un órgano de armonización y coordinación del Sistema (artículo 22); el Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid (artículo 23), que informa sobre los documentos privados de conservación permanente; la Comisión de Acceso y Valoración de Documentos (artículo 24), que dictamina las Tablas de Valoración; la Comisión de Archivo de la Asamblea (artículo 25); y la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales (artículo 26).

Red de Archivos de Uso Público. Los artículos 37 a 39 crean una red que agrupa archivos —también privados— abiertos al uso público, con su propio régimen de funcionamiento.

Y la pieza que conecta este tema con el anterior: el archivo electrónico único del artículo 44, que la ley madrileña crea «en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 39/2015». En el ámbito del Gobierno autonómico y de la Administración de Justicia está adscrito a la consejería competente en materia de archivos, «con el soporte técnico de la Agencia para la Administración Digital de la Comunidad de Madrid»; en la Asamblea y la Cámara de Cuentas depende del órgano que ellas determinen; y en las entidades locales, del órgano de dirección de su propio subsistema.

El artículo 17 de la Ley 39/2015, por su parte, es el que impone la obligación estatal, y sus tres apartados dicen tres cosas distintas que conviene no mezclar:

Artículo 17 LPAC. «Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable.»

El apartado 1 fija el qué: un archivo electrónico único, solo de documentos electrónicos y solo de procedimientos finalizados. El apartado 2 fija el formato: debe garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento «así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión», permitir el traslado a otros formatos y soportes, y —dato que se pregunta— la eliminación de esos documentos deberá ser autorizada conforme a la normativa aplicable. El apartado 3 fija la seguridad: medidas del Esquema Nacional de Seguridad que garanticen integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación, más la identificación de usuarios, el control de accesos y las garantías de protección de datos.

29. Criterios de ordenación de los documentos

Este epígrafe no lo regula ninguna ley: es archivística, y por eso los enunciados suelen ser de definición. Conviene separar clasificar de ordenar.

Clasificar es agrupar los documentos en clases o grupos según su procedencia y su función: se clasifica por funciones, por materias o por órganos productores. El resultado es el cuadro de clasificación.

Ordenar es colocar los documentos dentro de cada grupo siguiendo una secuencia. Los criterios son seis y todos se preguntan por su nombre:

• Cronológico. Por la fecha, de la más antigua a la más reciente. Es el orden natural de los expedientes y de los libros de registro. La regla de escritura habitual es año, mes y día.
• Alfabético. Por las letras del abecedario, aplicado a nombres de personas —onomástico—, de lugares —toponímico o geográfico— o de materias.
• Numérico. Por un número correlativo asignado a cada unidad documental: es el orden del número de expediente o del número de registro.
• Alfanumérico. Combina letras y números, típicamente una letra de serie más un correlativo.
• Geográfico. Por el territorio: comunidad autónoma, provincia, municipio, distrito.
• Por materias. Por el asunto de que trata el documento, que es el criterio más subjetivo y el que más depende del cuadro de clasificación previo.

En la práctica se usan criterios mixtos: primero se clasifica por órgano y serie, y dentro de la serie se ordena cronológica o numéricamente. Y hay que evitar la confusión clásica: el expediente se ordena internamente en orden cronológico de tramitación, de modo que el primer documento es el que inició el procedimiento y el último, la resolución y sus diligencias de ejecución. Es exactamente lo que hoy hace el índice electrónico del artículo 70.

30. Ingresos, salidas y depósito

La ley madrileña regula los movimientos de documentos en tres artículos que se preguntan juntos.

El ingreso (artículo 50) es «la entrada de documentos en un archivo público para su custodia, control, conservación y servicio», y la ley enumera diez títulos por los que puede producirse, de la letra a) a la j): transferencias dentro de un mismo subsistema; intercambio o cesión entre archivos del Sistema o de la Red de Uso Público; compraventa y demás actos de adquisición inter vivos o mortis causa; expropiación forzosa; donación, herencia o legado; pago de deuda tributaria con bienes del patrimonio histórico madrileño; depósito voluntario; depósito forzoso cuando los documentos no estén amparados por las exigencias mínimas de conservación, seguridad y consultabilidad; depósito por hallazgo fortuito; y cualquier otro título válido en Derecho.

La salida (artículo 52) no se define por una lista de causas, sino por quién la autoriza, y ahí está la pregunta. Si los documentos se reclaman para fines administrativos o judiciales, autoriza el responsable del archivo o persona en quien delegue, dejando constancia por escrito mediante diligencia identificativa o relación fehaciente hasta su devolución. Si la salida es para fines distintos, autoriza el órgano de dirección y coordinación del subsistema —y en el del Gobierno y la Administración de la Comunidad, mediante Orden de su titular—, guardando copia diligenciada. Y si los documentos están en régimen de depósito, hace falta además la autorización de su titular.

El depósito (artículo 53) permite que documentos de titularidad privada se custodien en un archivo público sin cambiar de dueño, y el artículo 78 regula el depósito voluntario de documentos privados constitutivos del Patrimonio Documental Madrileño.

Y hay una figura de la que casi nadie se acuerda: el depósito forzoso del artículo 90, que permite a la Consejería competente ordenar el depósito de documentos privados del Patrimonio Documental Madrileño cuando su titular incumpla las obligaciones de conservación, además de la expropiación forzosa del artículo 91 y de los derechos de tanteo y retracto del artículo 89 cuando esos documentos se ponen en venta.

31. El Patrimonio Documental: el estatal y el madrileño

Son dos conceptos distintos, con plazos distintos, y ese es justamente el terreno de las preguntas.

El Patrimonio Documental Español del artículo 49 de la Ley 16/1985 se integra por cuatro capas:

• Los documentos de cualquier época generados, conservados o reunidos por cualquier organismo o entidad pública, por las personas jurídicas con capital mayoritariamente público y por los gestores privados de servicios públicos en lo relativo a esa gestión.
• Los documentos con más de cuarenta años de las entidades y asociaciones de carácter político, sindical o religioso y de las entidades, fundaciones y asociaciones culturales y educativas privadas.
• Los documentos con más de cien años de cualesquiera otras entidades particulares o personas físicas.
• Y los que, sin alcanzar esas antigüedades, la Administración del Estado declare constitutivos del Patrimonio Documental.

El Patrimonio Documental Madrileño del artículo 80 de la Ley 6/2023 se define por el valor permanente y sus plazos son otros:

Artículo 80 LADCM. «El Patrimonio Documental Madrileño está formado por el conjunto de documentos de valor permanente producidos, reunidos y conservados por cualquier persona física o jurídica, tanto pública como privada, en el ejercicio de sus funciones o actividades en el territorio de la Comunidad de Madrid.»

Sus cuatro letras: los públicos ya valorados como de conservación permanente; los privados informados como de conservación permanente por el Consejo de Archivos; los públicos no valorados con antigüedad superior a treinta años; y los privados de entidades religiosas, políticas, sindicales, empresariales, fundaciones, asociaciones culturales, científicas y educativas y empresas privadas radicadas en Madrid, no valorados, con antigüedad superior a cuarenta años. En ambos casos, la valoración posterior puede determinar su exclusión del patrimonio.

El contraste que decide preguntas: cien años para los particulares en la ley estatal frente a treinta años para lo público no valorado y cuarenta para las entidades privadas cualificadas en la madrileña. La ley autonómica no fija plazo para los documentos de un particular cualquiera, porque exige el informe de valoración.

Y el instrumento de reconocimiento en Madrid es el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental Madrileño (artículos 81 y 82), distinto del Registro de Bienes de Interés Cultural y del Registro de Bienes de Interés Patrimonial, que son los tres niveles de protección que la ley cita a lo largo del texto.

32. El acceso a los documentos: de dónde nace el derecho

El derecho de acceso tiene dos puertas constitucionales y conviene no confundirlas, porque los distractores las cruzan.

La primera es el artículo 105.b) de la Constitución, que remite a la ley la regulación «del acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas». Esos tres límites están en la propia Constitución.

La segunda es el artículo 20.1.d), el derecho a comunicar y recibir libremente información veraz, que el Tribunal Constitucional y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han usado para dar al acceso a la información pública un anclaje en un derecho fundamental. La Ley 6/2023 madrileña cita expresamente los dos preceptos en su artículo 62.1.

En el escalón legal hay que distinguir tres vías, porque no se ejercen igual:

• El interesado en un procedimiento en curso usa el artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015: derecho a conocer el estado de tramitación, a acceder y obtener copia de los documentos de ese procedimiento y a conocer la identidad de las autoridades y el personal responsable. No necesita ningún procedimiento especial.
• Cualquier persona, respecto de información pública, usa la Ley 19/2013 y, en Madrid, la Ley 10/2019. El artículo 13.d) de la Ley 39/2015 remite justamente ahí.
• Quien quiere consultar un archivo usa la legislación de archivos: los artículos 57 y 62 de la Ley 16/1985 y, en Madrid, los artículos 62 a 69 de la Ley 6/2023.

La ley madrileña de archivos añade una regla práctica de primer orden en su artículo 62.2: el ejercicio del derecho de acceso a los documentos públicos no está condicionado a un interés personal, no queda sujeto a motivación y no requiere invocar ninguna norma; y para los documentos de libre acceso custodiados en archivos con sala de consulta no hace falta usar el procedimiento del Título III de la Ley 10/2019. Dicho de otro modo: para leer un documento libre en un archivo se entra a la sala, no se presenta una solicitud de transparencia.

33. Las limitaciones al acceso

Los límites son el corazón del último inciso del enunciado y vienen en cuatro capas superpuestas.

Capa constitucional. Los tres del artículo 105.b): seguridad y defensa del Estado, averiguación de los delitos e intimidad de las personas.

Capa de transparencia. El artículo 14 de la Ley 19/2013 enumera doce límites —seguridad nacional, defensa, relaciones exteriores, seguridad pública, prevención e investigación de delitos, igualdad de las partes en los procesos y tutela judicial efectiva, funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, intereses económicos y comerciales, política económica y monetaria, secreto profesional y propiedad intelectual e industrial, garantía de la confidencialidad o el secreto en los procesos de toma de decisión, y protección del medio ambiente— y exige que su aplicación sea justificada, proporcionada y atendiendo a las circunstancias del caso concreto. El artículo 15 regula aparte la protección de datos personales.

Capa autonómica. La Ley 10/2019 no inventa límites nuevos: su artículo 34.1 dice que el acceso «sólo podrá ser limitado o denegado en los supuestos previstos en la normativa de la Unión Europea y en la legislación básica del Estado». Lo que sí hace su apartado 2 es apretar la exigencia de motivación: la aplicación de los límites «será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso».

Sobre datos personales, su artículo 35 marca tres reglas: los datos de categoría especial se rigen por el Reglamento General de Protección de Datos y la Ley Orgánica 3/2018; con carácter general se concede el acceso a la información con datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano, salvo que prevalezca otro derecho; y cuando no haya datos especialmente protegidos, el acceso se concede previa ponderación razonada con los criterios del artículo 15.3 de la Ley 19/2013. Y el apartado 4 desactiva todo lo anterior si el acceso se hace previa disociación o anonimización.

Capa archivística. Aquí están los plazos, que son los datos más preguntados de este bloque. El artículo 57.1.c) de la Ley 16/1985 impide consultar públicamente los documentos con datos personales «de carácter policial, procesal, clínico o de cualquier otra índole que puedan afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de su vida privada y familiar y a su propia imagen» sin consentimiento expreso de los afectados o hasta que hayan transcurrido veinticinco años desde su muerte, si la fecha es conocida, o cincuenta años a partir de la fecha de los documentos si no lo es.

Y la Ley 6/2023 madrileña añade su propio plazo de cierre para cuando no hay Tabla de Valoración:

Artículo 64 LADCM. «El acceso a los documentos solamente podrá ser denegado o restringido por las causas expresamente establecidas en los artículos 34 y 35 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid y en el resto de la legislación vigente.»

Sus apartados 2 y 3 imponen que los límites se interpreten siempre restrictivamente en beneficio del derecho, que no puedan ampliarse por analogía y que se motiven explicitando el límite aplicado. Y el apartado 4 fija la regla temporal: si no hay Tabla de Valoración aprobada y salvo disposición legal específica, «las exclusiones al derecho de acceso desaparecerán una vez transcurridos treinta años desde la producción de los correspondientes documentos», siguiendo la Recomendación R (2000) 13 del Comité de Ministros del Consejo de Europa.

Tres plazos, tres normas: veinticinco años desde la muerte y cincuenta desde la fecha del documento en la ley estatal de patrimonio; treinta años desde la producción en la ley madrileña de archivos. No se solapan porque protegen cosas distintas: los primeros, datos personales sensibles; el tercero, cualquier exclusión sin tabla.

34. Formas de acceso y obligaciones del usuario

La regla de formato es la misma en las dos leyes y se pregunta con la misma palabra. El artículo 22.1 de la Ley 19/2013 y el artículo 66.1 de la Ley 6/2023 dicen que el acceso se realizará preferentemente por vía electrónica, «salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio». Y la ley estatal añade un plazo que se olvida: si no puede darse el acceso en el momento de notificar la resolución, deberá otorgarse «en cualquier caso, en un plazo no superior a diez días».

El artículo 66.2 de la ley madrileña enumera ocho supuestos en los que la Administración puede dar el acceso en un formato distinto al solicitado: cuando exista una alternativa más económica que no dificulte el acceso; cuando lo exija el estado de conservación del original; cuando el documento ya esté difundido o publicado en otro formato de fácil acceso, indicando la fuente; cuando el formato pedido pueda dañar o hacer perder el soporte; cuando técnicamente no sea posible la copia; cuando afecte a propiedad intelectual o industrial; cuando conlleve un coste desproporcionado; y —el supuesto más singular— cuando el solicitante haya sido condenado por sentencia firme por delitos contra la seguridad y conservación del Patrimonio Documental, en cuyo caso «la materialización del acceso no implicará nunca la consulta directa de los originales».

Sobre el coste, los dos textos coinciden en la distinción que decide la pregunta: el acceso es gratuito, la copia no necesariamente. El artículo 22.4 de la Ley 19/2013 lo dice en general; el artículo 66.3 de la Ley 6/2023 lo concreta —es gratuito si los documentos se consultan en el archivo donde se custodian o si existen en formato electrónico, en cuyo caso deben entregarse por medios electrónicos— y su apartado 4 sujeta la expedición de copias y la transposición de formato a las tasas del Decreto Legislativo 1/2002. Coherente con ello, la ley tipifica como infracción grave, en su artículo 104.3.d), «el condicionamiento del acceso a los documentos de titularidad pública al pago de una contraprestación en los supuestos de acceso gratuito».

Frente al derecho hay cuatro deberes del usuario, que el artículo 67 de la Ley 6/2023 toma del artículo 33.2 de la Ley 10/2019: ejercer el derecho «con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso de derecho»; concretar la petición lo más precisamente posible; respetar las obligaciones de reutilización de la Ley 37/2007; y cumplir las condiciones y requisitos materiales señalados en la resolución cuando el acceso sea presencial. A esos cuatro se suma, desde la ley de transparencia madrileña, el artículo 35.5: «la normativa de protección de datos personales será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso».

Y una regla que suele sorprender: el artículo 16 de la Ley 6/2023 obliga a los archivos privados que reciban ayudas de la Comunidad de Madrid a permitir el acceso libre a sus documentos. Recibir dinero público abre el archivo.

35. El régimen sancionador de la ley madrileña de archivos

Es una de las novedades de 2023 frente a la vieja Ley 4/1993 y conviene llevar el esqueleto.

Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves (artículo 104). Entre las muy graves: la eliminación o los daños irreparables a documentos inscritos en el Registro de Bienes de Interés Cultural o en el de Bienes de Interés Patrimonial; los daños irreparables a los archivos del Sistema, a sus documentos o a sus instalaciones; la eliminación de documentos públicos prescindiendo del procedimiento; la disgregación no autorizada de archivos o fondos; la ocultación de la existencia de documentos públicos para impedir su acceso; y la reincidencia en infracción grave dentro de un año declarada por resolución firme.

Entre las graves, además de las ya citadas: obstruir la actuación de la Inspección de Archivos —figura nueva de esta ley, regulada en los artículos 99 a 101— y no publicar los instrumentos de control e información para el acceso. Y entre las leves, incumplimientos formales: sacar documentos públicos de sus unidades sin cumplir el artículo 73.2, no colaborar con la Inspección, no aportar los datos del Directorio de Archivos o de la Estadística de Archivos de la Comunidad.

Las multas del artículo 107 empiezan, para las muy graves, en 300.001 euros y llegan hasta 1.000.000 de euros. Son cuantías muy altas para una ley de archivos, y esa desproporción aparente es precisamente lo que las hace memorables.

36. Cuadro de datos que decide el examen

• Documento electrónico: cinco requisitos del artículo 26.2 —soporte y formato, datos de identificación, referencia temporal, metadatos, firmas—. Sin firma: los meramente informativos y los que no formen parte de un expediente.
• Copias auténticas: misma validez y eficacia; validez en todas las Administraciones; las de documentos privados, solo efectos administrativos; plazo de quince días (artículo 27.4 LPAC) frente al mes del artículo 25.7 del Decreto 21/2002.
• Expediente: índice numerado, copia certificada de la resolución, y fuera la información auxiliar salvo informes preceptivos y facultativos pedidos antes de resolver.
• Registro: cinco lugares de presentación (artículo 16.4); asiento con siete datos (artículo 16.3); recibo = copia autenticada; en Madrid, siete funciones registrales (artículo 15 del Decreto 21/2002) y salida en ningún caso después del día siguiente.
• Solicitud: seis contenidos (artículo 66.1); modelos masivos voluntarios (66.4) y modelos específicos obligatorios (66.6); subsanación en diez días ampliables cinco, salvo procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.
• Cómputo: registro abierto 24 horas todos los días; lo presentado en inhábil, a la primera hora del primer día hábil siguiente, y por delante de lo presentado ya en hábil.
• Archivos: cuatro clases; transferencias a los 5 / 10 / 15 años (gestión desde el fin de la tramitación; central e intermedio desde el ingreso); plazos supletorios de la Tabla de Valoración.
• Valoración: seis intereses (administrativo, contable, fiscal, jurídico, informativo e histórico); tres órganos —Comisión de Acceso y Valoración, Comisión de Archivo de la Asamblea y Junta de Expurgo de Documentos Judiciales—.
• Documentos públicos: inalienables, imprescriptibles e inembargables.
• Patrimonio Documental: estatal, 40 años (entidades políticas, sindicales, religiosas, culturales y educativas) y 100 años (particulares); madrileño, 30 años (público no valorado) y 40 (privado cualificado no valorado).
• Acceso: doce límites del artículo 14 de la Ley 19/2013; 25 años desde la muerte o 50 desde la fecha (artículo 57 LPHE); 30 años desde la producción sin Tabla de Valoración (artículo 64.4 LADCM); acceso gratuito, copias no necesariamente.
• Sanciones madrileñas: muy graves, de 300.001 a 1.000.000 de euros.

37. Esquema final para repasar en cinco minutos

• Documento. Concepto por autor (artículo 26 LPAC) y por soporte (artículo 49 LPHE) · dos funciones: constancia y comunicación · cuatro características · clasificación por emisor y por función: decisión, transmisión, constancia y juicio.
• Documento electrónico. Cinco requisitos · referencia temporal · metadatos del Esquema Nacional de Interoperabilidad · copias auténticas y digitalización · expediente electrónico e índice.
• Registro. Registro Electrónico General como portal · siete funciones registrales en Madrid · cinco lugares de presentación · asiento, recibo y cómputo · oficinas de asistencia en materia de registros, que son órgano administrativo.
• Archivo. Doble concepto —conjunto y unidad— · cuatro funciones: custodiar, conservar, organizar y difundir · cuatro finalidades: gestión, información, investigación y cultura · cuatro clases y plazos 5/10/15 · valoración, selección y eliminación · Sistema de Archivos madrileño, subsistemas y órganos · archivo electrónico único.
• Acceso. Artículos 105.b) y 20.1.d) de la Constitución · tres vías: interesado, transparencia y archivos · límites de la Ley 19/2013 y de la Ley 10/2019 · plazos de 25, 50 y 30 años · formas de acceso y deberes del usuario · régimen sancionador de la Ley 6/2023.

Los textos consolidados están en la Ley 39/2015, la Ley 40/2015, el Real Decreto 203/2021, la Ley 19/2013, la Ley Orgánica 3/2018 y la Constitución. La Ley 6/2023 de Archivos y Documentos de la Comunidad de Madrid se publicó en el Boletín Oficial del Estado de 4 de julio de 2023 y está en vigor desde el 12 de mayo de 2023; el Decreto 21/2002 y el Decreto 127/2022 solo constan en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.