La Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: Objeto y ámbito de aplicación. Fases del procedimiento: Iniciación, ordenación, instrucción y finalización.

Tema 6 del Bloque I («Organización política») del programa oficial del Cuerpo de Auxiliares, de Administración General, Grupo C, Subgrupo C2, de la Comunidad de Madrid, según el Anexo III de la Orden 1628/2026, de 25 de junio (BOCM núm. 165, de 13 de julio de 2026). Todo el articulado que se cita se ha verificado contra los textos consolidados del BOE. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria: consúltalo siempre.

Índice

• 1. Qué es la LPAC y por qué hay dos leyes en vez de una
• 2. El objeto de la ley
• 3. El ámbito subjetivo: a quién se aplica
• 4. Los interesados: capacidad de obrar y concepto
• 5. La representación y los registros de apoderamientos
• 6. Los derechos del interesado en el procedimiento
• 7. Quién está obligado a relacionarse electrónicamente
• 8. Términos y plazos: el cómputo
• 9. Ampliación de plazos y tramitación de urgencia
• 10. La obligación de resolver y el plazo máximo
• 11. El silencio administrativo
• 12. Las cuatro fases: mapa del tema
• 13. Iniciación: clases y actuaciones previas
• 14. Las medidas provisionales
• 15. La acumulación
• 16. Iniciación de oficio: las cuatro vías
• 17. La denuncia y el denunciante arrepentido
• 18. Iniciación a solicitud del interesado
• 19. La subsanación de la solicitud
• 20. Declaración responsable y comunicación
• 21. Ordenación: expediente, impulso y trámites
• 22. Instrucción: actos de instrucción y alegaciones
• 23. La prueba
• 24. Los informes
• 25. La audiencia y la información pública
• 26. Finalización: los modos de terminar
• 27. La resolución
• 28. Desistimiento, renuncia y caducidad
• 29. Las especialidades del procedimiento sancionador
• 30. La tramitación simplificada
• 31. Todo esto en la Comunidad de Madrid
• 32. Repaso: los datos que más se preguntan

1. Qué es la LPAC y por qué hay dos leyes en vez de una

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas —la LPAC— entró en vigor el 2 de octubre de 2016, al año de su publicación, y derogó la vieja Ley 30/1992. No llegó sola: el mismo día se aprobó la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. Esa pareja es lo primero que hay que entender, porque de ahí salen preguntas directas.

El reparto responde a una idea sencilla: separar la relación de la Administración con el ciudadano de la organización interna de la Administración.

• La Ley 39/2015 regula la relación ad extra: cómo se relaciona el ciudadano con la Administración. Actos, procedimiento, plazos, notificaciones, recursos.
• La Ley 40/2015 regula la organización ad intra: órganos, competencia, delegación, órganos colegiados, convenios, sector público institucional, responsabilidad patrimonial y potestad sancionadora en sus principios.

La frontera no es perfecta y hay preguntas que la explotan: los principios de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial están en la 40/2015, mientras que el procedimiento para ejercerlas está en la 39/2015. Y una consecuencia muy visible de la reforma: los procedimientos sancionador y de responsabilidad patrimonial dejaron de tener reglamento propio y se integraron como especialidades dentro del procedimiento común, repartidas por todo el articulado.

La ley tiene 133 artículos, distribuidos en un Título Preliminar y seis Títulos:

• Título Preliminar: disposiciones generales (arts. 1 y 2).
• Título I: de los interesados en el procedimiento (arts. 3 a 12).
• Título II: de la actividad de las Administraciones Públicas (arts. 13 a 33): derechos de las personas, registros, plazos, obligación de resolver y silencio.
• Título III: de los actos administrativos (arts. 34 a 52), que es el tema 5.
• Título IV: de las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común (arts. 53 a 105). Es el corazón de este tema.
• Título V: de la revisión de los actos en vía administrativa (arts. 106 a 126), también del tema 5.
• Título VI: de la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos (arts. 127 a 133), que es el tema 4.

2. El objeto de la ley

Artículo 1.1 LPAC. «La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.»

Cuatro objetos, y conviene saberlos contar: validez y eficacia de los actos, procedimiento administrativo común —con la mención expresa del sancionador y del de responsabilidad—, y principios de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

El apartado 2 contiene una regla de gran calado práctico, que la reforma de 2015 introdujo para frenar la proliferación de procedimientos especiales:

• Solo mediante ley, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los de esta ley, y siempre que resulte eficaz, proporcionado y necesario para los fines del procedimiento. Son tres adjetivos que van juntos y se preguntan.
• Reglamentariamente solo caben especialidades, y sobre una lista cerrada de cinco materias: órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.

La distinción es fina y muy preguntable: trámites nuevos, solo por ley; especialidades sobre esas cinco materias, por reglamento.

3. El ámbito subjetivo: a quién se aplica

El artículo 2 construye el ámbito en tres círculos concéntricos y hay que distinguirlos, porque la ley usa dos expresiones que no significan lo mismo: «sector público» y «Administraciones Públicas».

El sector público (art. 2.1 y 2.2)

• La Administración General del Estado.
• Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
• Las Entidades que integran la Administración Local.
• El sector público institucional, que a su vez se integra por: cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes; las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes, sujetas solo a las normas que específicamente se refieran a ellas y, en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas; y las Universidades públicas, que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por esta ley.

Las Administraciones Públicas (art. 2.3)

Es un círculo más estrecho: la AGE, las Administraciones autonómicas, las Entidades locales y los organismos públicos y entidades de derecho público de la letra a). Es decir: las entidades de derecho privado y las universidades públicas están en el sector público pero NO son Administraciones Públicas a efectos de esta ley. Ese matiz es una pregunta clásica.

Las Corporaciones de Derecho Público (art. 2.4)

Los colegios profesionales, las cámaras de comercio y figuras análogas se rigen por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas atribuidas por ley o delegadas por una Administración, y supletoriamente por la LPAC.

4. Los interesados: capacidad de obrar y concepto

Capacidad de obrar (art. 3)

Tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas:

• Las personas físicas o jurídicas que la ostenten con arreglo a las normas civiles.
• Los menores de edad, para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento sin la asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela.
• Cuando la ley así lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

La capacidad administrativa es, por tanto, más amplia que la civil: el menor puede actuar solo en su ámbito, y entes sin personalidad pueden ser parte si una ley lo dice.

Concepto de interesado (art. 4)

Se consideran interesados tres categorías, y la diferencia entre ellas es exactamente lo que se pregunta:

• a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos.
• b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión.
• c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

La clave está en la letra c): el titular de un derecho es interesado aunque no se persone (letra b); el titular de un simple interés legítimo tiene que personarse, y además a tiempo, antes de la resolución definitiva. Se resume así: derecho, no hace falta personarse; interés legítimo, sí.

Dos reglas más del mismo artículo: las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca; y cuando la condición de interesado derive de una relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucede en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

Pluralidad y nuevos interesados (arts. 7 y 8)

• Si figuran varios interesados, las actuaciones se entienden con el representante o interesado que expresamente hayan señalado y, en su defecto, con el que figure en primer término.
• Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad se advierte la existencia de titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente, se les comunicará la tramitación. Nótese la triple condición: sin publicidad, intereses directos e identificables desde el propio expediente.

5. La representación y los registros de apoderamientos

Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con este las actuaciones, salvo manifestación expresa en contra. Lo que se pregunta del artículo 5 es cuándo hay que acreditar la representación y cuándo se presume:

• Debe acreditarse para: formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos. Son cinco actos y conviene memorizarlos como bloque.
• Se presume para los actos y gestiones de mero trámite.

La acreditación vale por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna, y la ley menciona expresamente el apoderamiento «apud acta» —por comparecencia personal o electrónica— y la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos.

Y una regla antiformalista de las que salvan expedientes: la falta o insuficiente acreditación de la representación no impide tener por realizado el acto, siempre que se aporte o se subsane en el plazo de diez días que el órgano debe conceder, o en un plazo superior si las circunstancias lo requieren.

Los registros electrónicos de apoderamientos (art. 6)

El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales dispondrán de un registro electrónico general de apoderamientos. Los datos que más se preguntan:

• Los poderes inscribibles responden a tres tipologías: poder general para cualquier actuación y ante cualquier Administración; poder para cualquier actuación ante una Administración u Organismo concreto; y poder solo para determinados trámites especificados.
• Los poderes inscritos tienen una validez máxima de cinco años desde la fecha de inscripción, y el poderdante puede revocarlos o prorrogarlos en cualquier momento antes de que venza. Las prórrogas tienen también un máximo de cinco años.
• El asiento debe contener, al menos: identificación del poderdante y del apoderado, fecha de inscripción, período por el que se otorga y tipo de poder.

6. Los derechos del interesado en el procedimiento

El artículo 53 abre el Título IV, y no hay que confundirlo con el artículo 13, que enumera los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones. El 53 es más estrecho y más potente: son los derechos de quien ya es interesado en un procedimiento.

• a) Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación; el sentido del silencio que corresponda si no se resuelve en plazo; el órgano competente para instruir y resolver; y los actos de trámite dictados. Además, acceder y obtener copia de los documentos del procedimiento.
• b) Identificar a las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
• c) No presentar documentos originales, salvo que excepcionalmente lo exija la normativa; y si deben presentarlo, obtener una copia autenticada.
• d) No presentar datos y documentos no exigidos por las normas, que ya estén en poder de las Administraciones o hayan sido elaborados por estas.
• e) Formular alegaciones, usar los medios de defensa admitidos y aportar documentos en cualquier fase anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta al redactar la propuesta de resolución.
• f) Obtener información y orientación sobre los requisitos jurídicos o técnicos de sus proyectos, actuaciones o solicitudes.
• g) Actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente.
• h) Cumplir las obligaciones de pago por los medios electrónicos del artículo 98.2.
• i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

El apartado 2 añade dos derechos propios del procedimiento sancionador: ser notificado de los hechos imputados, de las infracciones que puedan constituir, de las sanciones posibles, de la identidad del instructor, de la autoridad competente para sancionar y de la norma que le atribuye la competencia; y la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

7. Quién está obligado a relacionarse electrónicamente

El artículo 14 es de los más preguntados de toda la ley porque contiene una lista cerrada y fácil de convertir en pregunta. La regla general: las personas físicas pueden elegir en todo momento si se comunican por medios electrónicos o no, y pueden cambiar de medio en cualquier momento.

Pero están obligados a relacionarse electrónicamente, para cualquier trámite de un procedimiento, al menos estos sujetos:

• Las personas jurídicas.
• Las entidades sin personalidad jurídica.
• Quienes ejerzan una actividad profesional con colegiación obligatoria, para los trámites propios de esa actividad. La ley cita expresamente a notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
• Quienes representen a un interesado obligado a relacionarse electrónicamente.
• Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites que realicen por razón de su condición de empleado público, en la forma que se determine reglamentariamente.

El «al menos» importa: la lista es un mínimo. El apartado 3 permite además que reglamentariamente se extienda la obligación a colectivos de personas físicas que por su capacidad económica, técnica o dedicación profesional tengan acreditado el acceso a los medios necesarios.

8. Términos y plazos: el cómputo

El artículo 30 es puro examen: son reglas numéricas que se preguntan tal cual.

• Plazos por horas: se entiende que son hábiles; son hábiles todas las horas de un día hábil. Se cuentan de hora en hora y de minuto en minuto desde la notificación o publicación, y no pueden durar más de veinticuatro horas: si duran más, se expresan en días.
• Plazos por días: se entiende que son hábiles, excluyendo sábados, domingos y declarados festivos. Este fue uno de los cambios estrella de 2015: antes los sábados eran hábiles. Si una ley o el Derecho de la Unión los señala por días naturales, debe hacerse constar en la notificación.
• Inicio del cómputo: los plazos en días se cuentan a partir del día siguiente a la notificación o publicación, o al siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio.
• Plazos por meses o años: se computan también desde el día siguiente, pero concluyen el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio en el mes o año de vencimiento. Es el llamado cómputo de fecha a fecha. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente, el plazo expira el último día del mes.
• Último día inhábil: el plazo se prorroga al primer día hábil siguiente.
• Discrepancia de calendarios: si un día es hábil en el municipio o Comunidad del interesado e inhábil en la sede del órgano, o a la inversa, se considera inhábil en todo caso. La regla siempre favorece al ciudadano.

El registro electrónico (art. 31)

Aquí está la excepción que más se falla. El registro electrónico permite presentar documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas. Y a efectos del cómputo en días hábiles y del cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en día inhábil se entiende realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil.

Dos precisiones del mismo artículo: los documentos presentados en día inhábil se reputan anteriores, por su orden de hora efectiva, a los presentados el primer día hábil posterior; y el calendario que se aplica a los registros electrónicos es el de la sede electrónica, sin que rija aquí la regla de la doble inhabilidad del artículo 30.6.

9. Ampliación de plazos y tramitación de urgencia

La ampliación (art. 32)

• Cabe de oficio o a petición del interesado, y no puede exceder de la mitad de los plazos establecidos.
• Requiere que las circunstancias lo aconsejen y que no se perjudiquen derechos de tercero.
• Tanto la petición como la decisión deben producirse antes del vencimiento. Y la regla capital: en ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido.
• Los acuerdos sobre ampliación o sobre su denegación no son susceptibles de recurso, sin perjuicio del que proceda contra la resolución final.
• Se aplica la ampliación por el tiempo máximo, en todo caso, a los procedimientos tramitados por misiones diplomáticas y oficinas consulares, y a los que exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.
• Dos supuestos tecnológicos: una incidencia técnica que impida el funcionamiento ordinario del sistema permite ampliar los plazos no vencidos, publicándolo en la sede electrónica; y un ciberincidente que afecte gravemente a los servicios permite acordar la ampliación general de plazos.

La tramitación de urgencia (art. 33)

Cuando razones de interés público lo aconsejen, de oficio o a petición del interesado, se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario. Con una excepción que hay que citar de memoria: salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. Contra el acuerdo que declara la urgencia no cabe recurso alguno, sin perjuicio del procedente contra la resolución final.

10. La obligación de resolver y el plazo máximo

Artículo 21.1 LPAC. «La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.»

Es una obligación sin excepciones de principio. La ley solo exceptúa dos supuestos: la terminación por pacto o convenio y los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente a declaración responsable o comunicación. En los casos de prescripción, renuncia, caducidad, desistimiento o desaparición sobrevenida del objeto, la Administración sigue obligada: lo que hace es declarar la circunstancia concurrente.

Los plazos

• El plazo máximo es el fijado por la norma reguladora del procedimiento, y no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.
• Si la norma no fija plazo, será de tres meses.
• El cómputo arranca: en los iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación; en los iniciados a solicitud, desde la fecha de entrada de la solicitud en el registro electrónico del órgano competente para su tramitación. Ese último matiz —el registro del órgano competente, no cualquiera— es una pregunta habitual.

Cierra el artículo con una responsabilidad personal que conviene conocer: el personal que tenga a su cargo el despacho de los asuntos y los titulares de los órganos competentes para instruir y resolver son directamente responsables del cumplimiento de la obligación de resolver en plazo, y su incumplimiento dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Suspensión del plazo (art. 22)

El artículo distingue entre supuestos en que el plazo «se podrá suspender» (apartado 1, facultativos) y aquellos en que «se suspenderá» (apartado 2, automáticos). Los facultativos más preguntados:

• Requerimiento de subsanación a un interesado, por el tiempo que medie entre la notificación y su cumplimiento o, en su defecto, el plazo concedido.
• Pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea.
• Informes preceptivos solicitados a un órgano de la misma o distinta Administración: aquí el dato numérico, la suspensión no puede exceder en ningún caso de tres meses, y si no llega el informe, prosigue el procedimiento.
• Pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados.
• Inicio de negociaciones con vistas a un pacto o convenio del artículo 86.
• Necesidad de un previo pronunciamiento de un órgano jurisdiccional.

Y los tres automáticos del apartado 2: el requerimiento de una Administración a otra para que anule o revise un acto ilegal (art. 39.5); la decisión de realizar actuaciones complementarias del artículo 87; y la recusación, desde que se plantea hasta que la resuelve el superior jerárquico del recusado.

Ampliación del plazo para resolver (art. 23)

Es distinta de la ampliación de plazos del artículo 32. Aquí se amplía el plazo máximo de resolución y notificación, con carácter excepcional, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles, de manera motivada y sin que la ampliación pueda superar el plazo establecido para la tramitación del procedimiento —es decir, como mucho se duplica—. Contra ese acuerdo, que debe notificarse, no cabe recurso alguno.

11. El silencio administrativo

Procedimientos iniciados a solicitud del interesado (art. 24)

La regla general es el silencio positivo: el vencimiento del plazo máximo sin resolución expresa notificada legitima al interesado para entender estimada su solicitud, salvo que una norma con rango de ley, o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España, establezca lo contrario. Y si el procedimiento tiene por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el silencio negativo deberá fundarse en razones imperiosas de interés general.

Las excepciones, es decir, los supuestos de silencio desestimatorio, forman una lista que hay que saber entera:

• Procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición del artículo 29 de la Constitución.
• Aquellos cuya estimación transfiriera al solicitante o a terceros facultades sobre el dominio público o el servicio público.
• Los que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
• Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
• Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados.

Con la excepción de la excepción: el doble silencio. Cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud y, llegado el plazo, el órgano tampoco resuelva, se entenderá estimado el recurso, siempre que no se refiera a las materias de la lista anterior.

Los efectos (art. 24.2 a 24.4)

• La estimación por silencio tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.
• La desestimación por silencio tiene los solos efectos de permitir interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo que proceda.
• La resolución expresa posterior: si el silencio fue estimatorio, solo puede ser confirmatoria; si fue desestimatorio, se adopta sin vinculación alguna al sentido del silencio.
• Los actos producidos por silencio pueden hacerse valer ante la Administración y ante cualquier persona, física o jurídica, pública o privada, y se acreditan por cualquier medio de prueba, incluido el certificado acreditativo del silencio, que se expide de oficio en el plazo de quince días desde que expira el plazo para resolver.

Procedimientos iniciados de oficio (art. 25)

Aquí no hay silencio positivo nunca. El vencimiento del plazo no exime de la obligación de resolver y produce dos efectos distintos según de qué procedimiento se trate:

• Si del procedimiento pudiera derivarse el reconocimiento o constitución de derechos u otras situaciones favorables: los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio.
• Si la Administración ejercita potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen: se produce la caducidad, y la resolución que la declare ordenará el archivo de las actuaciones.

Regla mnemotécnica: de oficio y favorable, desestimación; de oficio y desfavorable, caducidad. Y si el procedimiento se paralizó por causa imputable al interesado, se interrumpe el cómputo del plazo para resolver.

12. Las cuatro fases: mapa del tema

El enunciado oficial nombra cuatro fases: iniciación, ordenación, instrucción y finalización. Conviene tener el mapa antes de entrar en el detalle, porque la ley no las rotula todas como capítulos y es fácil perderse.

• Iniciación (arts. 54 a 69): quién y cómo se pone en marcha el procedimiento, las medidas provisionales, la acumulación, las cuatro vías de oficio y la solicitud del interesado.
• Ordenación (arts. 70 a 74): las reglas de gobierno del expediente. Es la fase más corta y la que menos se estudia, y por eso da preguntas fáciles de fallar.
• Instrucción (arts. 75 a 83): reunir el material sobre el que se decidirá. Alegaciones, prueba, informes, audiencia e información pública.
• Finalización (arts. 84 a 95): resolución, desistimiento, renuncia, caducidad, imposibilidad material y terminación convencional.

Una advertencia sobre la ordenación: hay quien la coloca antes de la instrucción y quien la trata como una fase transversal que acompaña a todo el procedimiento. La ley la sitúa en el capítulo II del Título IV, entre iniciación e instrucción, y así la nombra el temario oficial. Es el orden que se sigue aquí.

13. Iniciación: clases y actuaciones previas

Artículo 54 LPAC. «Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.»

Dos formas, y ninguna más. Toda la pregunta está en los detalles de cada una.

Información y actuaciones previas (art. 55)

Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. No son parte del procedimiento: son un paso anterior y facultativo.

En los procedimientos sancionadores tienen contenido tasado: se orientan a determinar con la mayor precisión posible los hechos susceptibles de motivar la incoación, la identificación de los posibles responsables y las circunstancias relevantes. Y las realizan los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección y, en defecto de estos, la persona u órgano que determine el órgano competente para iniciar o resolver.

14. Las medidas provisionales

El artículo 56 regula dos momentos distintos, y confundirlos es el error clásico:

• Iniciado el procedimiento (art. 56.1): las adopta el órgano competente para resolver, de oficio o a instancia de parte, de forma motivada, para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes, y con arreglo a tres principios: proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.
• Antes de la iniciación (art. 56.2): las adopta el órgano competente para iniciar o instruir, solo en casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados. Y aquí el dato numérico: deben ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación, que ha de dictarse dentro de los quince días siguientes a su adopción. Quedan sin efecto si no se inicia el procedimiento en ese plazo o si el acuerdo de iniciación no contiene un pronunciamiento expreso sobre ellas.

Fíjate en el cambio de órgano: después de iniciar decide quien resuelve; antes de iniciar, quien inicia o instruye.

El catálogo de medidas (art. 56.3)

Se adoptan en los términos previstos en la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, y la lista incluye: suspensión temporal de actividades; prestación de fianzas; retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, y el cierre temporal del establecimiento; embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles; depósito, retención o inmovilización de cosa mueble; intervención y depósito de ingresos obtenidos de actividad ilícita; consignación o depósito de las cantidades reclamadas; retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones; y las demás que prevean las leyes o se estimen necesarias.

Los dos límites

• No se podrán adoptar medidas que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados, ni que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
• Pueden ser alzadas o modificadas durante la tramitación por circunstancias sobrevenidas, y se extinguen en todo caso cuando surta efectos la resolución que ponga fin al procedimiento.

15. La acumulación

El artículo 57 permite al órgano que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido su forma de iniciación, disponer de oficio o a instancia de parte su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión. Con un requisito que suele ser la clave de la pregunta: siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver los procedimientos.

Y el cierre: contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno. Se une así a la lista de acuerdos irrecurribles del procedimiento —urgencia, ampliación de plazos y ampliación del plazo para resolver—, que conviene tener juntos.

16. Iniciación de oficio: las cuatro vías

Artículo 58 LPAC. «Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.»

Cuatro vías, y la ley define cada una en su propio artículo, cosa que la Ley 30/1992 no hacía. Esas definiciones son material de examen literal.

• Propia iniciativa (art. 59): la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación.
• Orden superior (art. 60): la emitida por un órgano administrativo superior jerárquico del competente para la iniciación.
• Petición razonada de otros órganos (art. 61): la propuesta de iniciación formulada por cualquier órgano administrativo que NO tiene competencia para iniciar y que ha tenido conocimiento de los hechos, bien ocasionalmente, bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación.
• Denuncia (art. 62): la trataremos aparte, porque tiene su propio régimen.

De la petición razonada hay que retener dos consecuencias: no vincula al órgano competente para iniciar, pero este deberá comunicar al órgano peticionario los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación. Y en materia de responsabilidad patrimonial, la petición debe individualizar la lesión, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio, su evaluación económica si fuera posible y el momento en que la lesión se produjo.

17. La denuncia y el denunciante arrepentido

Artículo 62.1 LPAC. «Se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.»

La denuncia debe expresar la identidad de quien la presenta y el relato de los hechos. Si los hechos pudieran ser infracción administrativa, además la fecha de comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos responsables.

Y dos reglas que son pregunta segura:

• La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento. Denunciar no es ser parte.
• Cuando la denuncia invoque un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas, la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará al denunciante la decisión de si se ha iniciado o no. Es el único caso en que la Administración debe responder al denunciante.

La cláusula de clemencia (art. 62.4)

Es una figura tomada del Derecho de la competencia y con nombre propio en la práctica: el denunciante arrepentido. Cuando el denunciante haya participado en la infracción y existan otros infractores:

• El órgano competente deberá eximirle del pago de la multa —o de la sanción no pecuniaria— cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre que en ese momento no se disponga de elementos suficientes para ordenarla y se repare el perjuicio causado.
• Deberá reducir el importe cuando, no cumpliéndose alguna de esas condiciones, el denunciante aporte elementos de prueba con valor añadido significativo.
• En ambos casos es necesario que el denunciante cese en la participación en la infracción y no haya destruido elementos de prueba.

Nótese que la ley dice «deberá»: no es una facultad discrecional del órgano, sino un mandato cuando concurren los requisitos.

18. Iniciación a solicitud del interesado

El artículo 66 fija el contenido mínimo de toda solicitud, y es de esas listas que se preguntan por eliminación:

• Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de quien lo represente.
• Identificación del medio electrónico o, en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación. Adicionalmente pueden aportar correo electrónico o dispositivo para los avisos.
• Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
• Lugar y fecha.
• Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad por cualquier medio.
• Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su código de identificación.

Sobre ese código, la ley impone dos deberes: las oficinas de asistencia en materia de registros están obligadas a facilitarlo si el interesado lo desconoce, y las Administraciones deben mantener actualizado en la sede electrónica un listado de los códigos vigentes.

Solicitudes múltiples y modelos

• Cuando las pretensiones de una pluralidad de personas tengan contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán formularse en una única solicitud, salvo que las normas del procedimiento dispongan otra cosa.
• Los interesados podrán exigir recibo que acredite la fecha y hora de presentación.
• Las Administraciones deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva. Estos modelos son de uso voluntario… salvo que la Administración, en un procedimiento concreto, establezca expresamente modelos específicos, en cuyo caso son de uso obligatorio. Esa pareja voluntario/obligatorio es una trampa frecuente.

19. La subsanación de la solicitud

El artículo 68 es uno de los más aplicados de la ley en el día a día de una oficina, y sus números caen mucho:

• Si la solicitud no reúne los requisitos del artículo 66 —o los del 67, o los de la legislación específica—, se requerirá al interesado para que en un plazo de diez días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos.
• La advertencia es obligatoria: de no hacerlo, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución dictada en los términos del artículo 21. Es decir, el desistimiento no opera solo: exige resolución expresa.
• El plazo podrá ampliarse prudencialmente hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación presente dificultades especiales. Pero nunca en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva: ahí no cabe ampliar. Para quien se presenta a una oposición, ese inciso es de aplicación directa.
• El órgano puede además recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de la solicitud, levantando acta sucinta que se incorpora al procedimiento.
• Si un sujeto obligado a relacionarse electrónicamente presenta su solicitud presencialmente, se le requerirá para que subsane presentándola por vía electrónica, y la fecha de presentación será la de la subsanación, no la del papel. Esa consecuencia es severa y se pregunta.

20. Declaración responsable y comunicación

Son dos técnicas de intervención administrativa que sustituyen a la autorización previa. El artículo 69 las define y las diferencia:

• Declaración responsable: documento suscrito por el interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida y que se compromete a mantener el cumplimiento durante el tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Son cuatro manifestaciones, y así se preguntan.
• Comunicación: documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

La diferencia de fondo: la declaración responsable afirma que se cumplen requisitos; la comunicación solo informa.

Efectos y consecuencias del incumplimiento

• Ambas permiten el reconocimiento o ejercicio del derecho, o el inicio de la actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección. La comunicación, además, puede presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación lo prevea expresamente.
• La inexactitud, falsedad u omisión de carácter esencial de cualquier dato, o la no presentación del documento o de la documentación requerida, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad desde el momento en que se tenga constancia, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas.
• La resolución que declare esas circunstancias podrá determinar la obligación de restituir la situación jurídica al momento previo y la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante el período que fije la ley.
• Regla de cierre: únicamente será exigible una u otra —declaración responsable o comunicación— para una misma actividad, sin que sea posible exigir ambas acumulativamente.

21. Ordenación: expediente, impulso y trámites

El expediente administrativo (art. 70)

Artículo 70.1 LPAC. «Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.»

Los expedientes tendrán formato electrónico y se forman por agregación ordenada de documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias, con un índice numerado de todos los documentos cuando se remita, y copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

El apartado 4 contiene la pregunta estrella del artículo: qué NO forma parte del expediente. La información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, y la ley la enumera: la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones. Con una excepción: salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución que ponga fin al procedimiento.

El impulso de oficio (art. 71)

• El procedimiento está sometido al principio de celeridad y se impulsa de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad.
• En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo orden motivada en contrario del titular de la unidad, de la que quede constancia. Y la sanción es dura: el incumplimiento dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.
• Las personas designadas como órgano instructor —o los titulares de las unidades con esa función— son responsables directos de la tramitación y, en especial, del cumplimiento de los plazos.

Concentración de trámites (art. 72)

De acuerdo con el principio de simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. Y al solicitar trámites que deban cumplir otros órganos, deberá consignarse en la comunicación el plazo legal establecido al efecto.

Cumplimiento de trámites por los interesados (art. 73)

• Plazo general: diez días a partir del siguiente al de la notificación del acto correspondiente, salvo que la norma fije otro.
• Si la Administración considera que un acto del interesado no reúne los requisitos necesarios, se lo pondrá en conocimiento concediéndole diez días para cumplimentarlo.
• A quien no cumpla se le podrá declarar decaído en su derecho al trámite. Pero con una salvaguarda importante: se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales si se produce antes o dentro del día en que se notifique la resolución que tenga por transcurrido el plazo.

Cuestiones incidentales (art. 74)

Un artículo de una sola línea que cae con frecuencia: las cuestiones incidentales que se susciten, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, NO suspenderán la tramitación del procedimiento, salvo la recusación. La recusación es la única excepción, y encaja con el artículo 22.2.c), que la incluye entre los supuestos de suspensión automática del plazo para resolver.

22. Instrucción: actos de instrucción y alegaciones

La instrucción es la fase en la que se reúne todo el material sobre el que se decidirá. Su regla de oro está en el artículo 75:

Artículo 75.1 LPAC. «Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.»

Tres cosas que se preguntan del resto del artículo: los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma más conveniente para ellos y compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales; el órgano instructor debe adoptar las medidas necesarias para el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados; y las aplicaciones informáticas usadas deben garantizar el control de los tiempos y plazos y la identificación de los órganos responsables.

Las alegaciones (art. 76)

• Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, que serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
• En todo momento —sin el límite de la audiencia— podrán alegar los defectos de tramitación, en especial los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites subsanables antes de la resolución definitiva. Esas alegaciones podrán dar lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

La distinción entre los dos apartados es sutil y muy preguntable: alegaciones de fondo, hasta la audiencia; alegaciones sobre defectos de tramitación, en todo momento.

23. La prueba

El artículo 77 concentra varios datos numéricos y varias reglas de vinculación.

• Los hechos relevantes pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, y su valoración se hace con los criterios de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil.
• Período de prueba ordinario: cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor acordará su apertura por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez.
• Período extraordinario: cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá abrir uno por un plazo no superior a diez días.
• Rechazo de pruebas: el instructor solo podrá rechazarlas cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, y mediante resolución motivada —lo que enlaza con el artículo 35.1.f), que exige motivar los actos que rechacen pruebas—.

Las tres reglas de vinculación

• Inversión de la carga de la prueba en discriminación (art. 77.3 bis): si el interesado alega discriminación y aporta indicios fundados, corresponde a quien se impute la situación aportar una justificación objetiva y razonable, suficientemente probada, de las medidas adoptadas y de su proporcionalidad. El órgano puede recabar informe de los organismos competentes en materia de igualdad.
• Hechos probados en sentencia penal firme (art. 77.4): en los procedimientos sancionadores, vinculan a las Administraciones Públicas.
• Presunción de veracidad de las actas (art. 77.5): los documentos formalizados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, que recojan hechos constatados por ellos con los requisitos legales, harán prueba de estos salvo que se acredite lo contrario. Es una presunción iuris tantum: admite prueba en contrario.

Dos remates del mismo artículo: cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o entidad de derecho público, se entenderá que tiene carácter preceptivo; y cuando la valoración de las pruebas pueda constituir el fundamento básico de la decisión, deberá incluirse en la propuesta de resolución.

La práctica de la prueba (art. 78)

La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias, consignando en la notificación lugar, fecha y hora y la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. Si a petición del interesado deben efectuarse pruebas con gastos que no deba soportar la Administración, esta podrá exigir el anticipo, a reserva de la liquidación definitiva.

24. Los informes

Los artículos 79 y 80 se resumen en una regla que es, probablemente, la más preguntada de toda la instrucción:

Artículo 80.1 LPAC. «Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.»

Dos presunciones en una línea: facultativos y no vinculantes. Un informe solo es preceptivo o vinculante si una norma lo dice expresamente.

• Petición (art. 79): se solicitarán los preceptivos por disposiciones legales y los que se juzguen necesarios para resolver, citando el precepto que los exija o fundamentando la conveniencia de reclamarlos. En la petición se concretará el extremo o extremos sobre los que se solicita.
• Plazo de emisión (art. 80.2): diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de plazos permita o exija otro mayor o menor.
• Si no se emite en plazo (art. 80.3): se podrán proseguir las actuaciones, sin perjuicio de la responsabilidad del causante de la demora, salvo que se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el plazo máximo para resolver conforme al artículo 22.1.d) —recuerda: esa suspensión no puede exceder de tres meses—.
• Informes de otra Administración (art. 80.4): transcurrido el plazo sin emitirse, se podrán proseguir las actuaciones, y el informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la resolución.

25. La audiencia y la información pública

El trámite de audiencia (art. 82)

Es el trámite de mayor rango constitucional de todo el procedimiento: el artículo 105.c) de la Constitución exige que la ley regule «el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado».

• Momento: instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución.
• Orden respecto de los dictámenes: la audiencia será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma. Primero se oye al interesado, después se pide el dictamen.
• Plazo: no inferior a diez días ni superior a quince para alegar y presentar documentos y justificaciones.
• Renuncia anticipada: si antes del vencimiento los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar documentos, se tendrá por realizado el trámite.
• Cuándo puede prescindirse: cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. Es el único supuesto, y hay que citarlo entero: no basta con que el interesado ya haya alegado.
• Responsabilidad patrimonial por contratos: en los procedimientos del artículo 32.9 de la Ley 40/2015 será necesario en todo caso dar audiencia al contratista.

La información pública (art. 83)

• La acuerda el órgano al que corresponda la resolución, cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera. Es facultativa salvo que una norma la imponga.
• Se publica anuncio en el diario oficial correspondiente para que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente o la parte que se acuerde.
• El plazo para formular alegaciones en ningún caso podrá ser inferior a veinte días. Es el plazo más largo de la instrucción y por eso se pregunta.
• La incomparecencia no impide recurrir después la resolución definitiva. Y la comparecencia no otorga, por sí misma, la condición de interesado, aunque quienes presenten alegaciones tienen derecho a obtener respuesta razonada, que podrá ser común para todas las que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

26. Finalización: los modos de terminar

Artículo 84.1 LPAC. «Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad.»

Cuatro modos en el apartado 1, más uno en el apartado 2: la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, cuya resolución deberá ser motivada en todo caso. Y a ellos se suma, en el artículo 86, la terminación convencional. En total, seis formas de terminar.

La terminación convencional (art. 86)

• Las Administraciones podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas de Derecho público o privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento, no versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público.
• Pueden finalizar el procedimiento o insertarse en él con carácter previo, vinculante o no, a la resolución.
• Contenido mínimo: identificación de las partes, ámbito personal, funcional y territorial y plazo de vigencia.
• Requieren aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas los acuerdos sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.
• No suponen alteración de las competencias atribuidas a los órganos ni de las responsabilidades de autoridades y funcionarios.

27. La resolución

El artículo 88 fija el contenido de la resolución y contiene varias reglas de peso.

• Congruencia ampliada: la resolución decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento. Si se trata de cuestiones conexas no planteadas, el órgano puede pronunciarse, pero poniéndolo antes de manifiesto a los interesados por un plazo no superior a quince días.
• Prohibición de la reforma peyorativa: en los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con sus peticiones sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial, y ello sin perjuicio de que la Administración pueda incoar de oficio un nuevo procedimiento.
• Contenido: la decisión, motivada en los casos del artículo 35, más los recursos que procedan, el órgano ante el que presentarlos y el plazo.
• Prohibición del «non liquet»: en ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales. Sí puede, en cambio, inadmitir las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento o manifiestamente carentes de fundamento.
• Motivación por remisión: la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación cuando se incorporen al texto de la resolución.
• Propuesta de resolución: cuando la competencia para instruir y para resolver no recaiga en un mismo órgano, el instructor deberá elevar una propuesta de resolución al competente para resolver.

Las actuaciones complementarias (art. 87)

Antes de resolver, el órgano competente podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de actuaciones complementarias indispensables. Sus datos:

• No tienen esa consideración los informes que preceden inmediatamente a la resolución final.
• El acuerdo se notifica a los interesados, concediéndoles siete días para alegar tras la finalización de aquellas.
• Las actuaciones deben practicarse en un plazo no superior a quince días.
• El plazo para resolver queda suspendido hasta su terminación, en coherencia con el artículo 22.2.b).

28. Desistimiento, renuncia y caducidad

Desistimiento y renuncia (art. 94)

Se distinguen por su alcance: el desistimiento abandona la solicitud —deja intacto el derecho, que podrá volver a ejercitarse—; la renuncia abandona el derecho mismo, y por eso solo cabe cuando no esté prohibida por el ordenamiento jurídico.

• Si el escrito lo formularon dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia solo afectará a quienes la hubiesen formulado.
• Pueden hacerse por cualquier medio que permita su constancia.
• La Administración los aceptará de plano y declarará concluso el procedimiento, salvo que terceros interesados personados insten su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados.
• Si la cuestión entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos al interesado y seguir el procedimiento.

La caducidad por inactividad del interesado (art. 95)

Ojo: esta caducidad es distinta de la del artículo 25.1.b), que opera en procedimientos iniciados de oficio y desfavorables. La del artículo 95 juega en los iniciados a solicitud del interesado.

• Cuando se produzca la paralización por causa imputable al interesado, la Administración le advertirá de que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad. Consumido el plazo sin que reanude, se acordará el archivo, notificándoselo. Contra la resolución que declare la caducidad proceden los recursos pertinentes.
• No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución: esa inactividad solo produce la pérdida del derecho al trámite.
• La caducidad no produce por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción. Esta pareja de reglas es la más preguntada del artículo.
• Si cabe iniciar un nuevo procedimiento por no haber prescrito, podrán incorporarse los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual, pero en todo caso deberán cumplimentarse de nuevo los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia.
• Podrá no aplicarse la caducidad si la cuestión afecta al interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

29. Las especialidades del procedimiento sancionador

La ley no dedica al sancionador un título propio: lo reparte como especialidades. Reunidas, son estas.

En la iniciación (arts. 63 y 64)

• Se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.
• En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento.
• No se podrán iniciar nuevos procedimientos por hechos en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora con carácter ejecutivo.
• El acuerdo de iniciación debe contener, al menos: identificación de los presuntos responsables; los hechos, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder; identificación del instructor y, en su caso, secretario, con indicación expresa del régimen de recusación; el órgano competente para resolver y la norma que le atribuye la competencia, indicando la posibilidad de reconocimiento voluntario de responsabilidad; las medidas provisionales acordadas; y la indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia.
• Regla singular y muy preguntada: si el interesado no efectúa alegaciones en plazo sobre el contenido del acuerdo de iniciación, este podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.
• Si al iniciar no existen elementos suficientes para la calificación, esta podrá hacerse después mediante un pliego de cargos notificado a los interesados.

En la terminación (arts. 85, 89 y 90)

• Reconocimiento de responsabilidad: iniciado el procedimiento, si el infractor lo reconoce, se podrá resolver con la imposición de la sanción que proceda.
• Pago voluntario: cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario —o quepa una pecuniaria y otra no pecuniaria pero se haya justificado la improcedencia de la segunda—, el pago voluntario en cualquier momento anterior a la resolución implica la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada y a la indemnización de daños.
• Las reducciones: en ambos casos, cuando la sanción sea solo pecuniaria, se aplicarán reducciones de al menos el 20 % sobre el importe propuesto, acumulables entre sí. Deben constar en la notificación de iniciación y su efectividad está condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa.
• Terminación sin propuesta de resolución (art. 89.1): el instructor archiva las actuaciones, sin necesidad de propuesta, cuando concurra alguna de cinco circunstancias: inexistencia de los hechos; hechos no acreditados; hechos probados que no constituyan de modo manifiesto infracción; inexistencia o imposibilidad de identificar responsables, o exención de responsabilidad; y prescripción de la infracción.
• Agravación en la resolución (art. 90.2): no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el procedimiento, con independencia de su distinta valoración jurídica. Pero si el órgano competente considera que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la propuesta, se notificará al inculpado para que alegue en el plazo de quince días.
• Ejecutividad (art. 90.3): la resolución será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, y podrán adoptarse en ella disposiciones cautelares para garantizar su eficacia mientras tanto.

30. La tramitación simplificada

El artículo 96 introdujo en 2015 una vía rápida para procedimientos sencillos.

• Procede cuando razones de interés público o la falta de complejidad lo aconsejen, de oficio o a solicitud del interesado.
• Si la acuerda de oficio, deberá notificarlo: si algún interesado manifiesta su oposición expresa, la Administración deberá seguir la tramitación ordinaria. La excepción: en los procedimientos sancionadores por infracción leve no cabe esa oposición.
• Si la solicita el interesado y el órgano aprecia que no concurren las razones, podrá desestimar la solicitud en cinco días, sin posibilidad de recurso; transcurridos esos cinco días se entenderá desestimada.
• Plazo de resolución: treinta días desde el siguiente a la notificación del acuerdo, salvo que reste menos para la tramitación ordinaria.
• Los trámites son tasados: inicio; subsanación en su caso; alegaciones en cinco días; audiencia únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable; informe del servicio jurídico si es preceptivo; informe del Consejo General del Poder Judicial si es preceptivo; dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando sea preceptivo; y resolución.
• Si el procedimiento exigiera un trámite no previsto en esa lista, deberá tramitarse de manera ordinaria.
• Cuando se pide el dictamen, se produce la suspensión automática del plazo para resolver, y el dictamen podrá emitirse en quince días si el órgano competente lo solicita. Si el dictamen es contrario al fondo de la propuesta, el órgano acordará continuar con arreglo a la tramitación ordinaria, entendiéndose convalidadas todas las actuaciones salvo el propio dictamen.

31. Todo esto en la Comunidad de Madrid

La Comunidad de Madrid no tiene una ley propia de procedimiento administrativo, y no puede tenerla: el procedimiento administrativo común es competencia exclusiva del Estado por el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas. Lo reconoce expresamente la Ley 1/1983, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid:

Artículo 57 de la Ley 1/1983. «La Administración Pública de la Comunidad de Madrid ajustará su actuación al procedimiento administrativo común de la Administración del Estado, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de la Comunidad Autónoma.»

Las especialidades organizativas que sí hay que conocer para este tema son cuatro.

1. Quién resuelve y qué agota la vía

El artículo 53 de la Ley 1/1983 fija qué resoluciones ponen fin a la vía administrativa: las del Presidente, las del Gobierno y sus Comisiones Delegadas, las de los Consejeros, las de autoridades inferiores cuando resuelvan por delegación de un órgano cuyos actos la agoten, y las de cualquier autoridad cuando así lo establezca una disposición legal o reglamentaria. Además, los actos de los órganos de gobierno de los organismos autónomos y las resoluciones de los entes de derecho público en ejercicio de potestades administrativas agotan la vía, salvo que su ley de creación diga otra cosa.

2. Quién instruye y quién tramita los recursos

El artículo 46 de la Ley 1/1983 atribuye a las Secretarías Generales Técnicas de las Consejerías, entre otras funciones estructuradas en los niveles orgánicos necesarios, las de archivo, registro, información, protocolo, contratación, régimen interior de personal, patrimonio y recursos administrativos, y, en general, las que no estén específicamente atribuidas a otras unidades de la Consejería. En la práctica, la tramitación de los expedientes de recurso pasa por ahí.

3. La delegación de competencias

El artículo 52 de la Ley 1/1983 remite en bloque: los órganos de la Administración madrileña podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en los términos establecidos por la legislación de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común. Hoy esa legislación es la Ley 40/2015, cuyos artículos 9 y siguientes regulan delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia.

4. El órgano consultivo

Cuando el procedimiento exija dictamen del «Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma» —el artículo 82.1 lo menciona a propósito de la audiencia, y el 96.6.g) a propósito de la tramitación simplificada—, en Madrid ese órgano es la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid. La Ley 7/2015, de 28 de diciembre, suprimió el Consejo Consultivo y creó la Comisión en el seno de la Abogacía General de la Comunidad. Su dictamen es preceptivo, entre otros supuestos, en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a quince mil euros o la cuantía sea indeterminada, en la revisión de oficio y en los recursos extraordinarios de revisión.

Aviso sobre las remisiones de la Ley 1/1983

Es una ley de 1983 cuyas reformas no han actualizado todos sus reenvíos. Para este tema importa uno en particular: su artículo 53.7 atribuye a los Consejeros la resolución de las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral. Esa figura ya no existe: la Ley 39/2015 la suprimió, y hoy no hay trámite administrativo previo a la demanda civil o laboral contra la Administración. Al estudiar esta ley conviene leer el contenido del precepto y comprobar su destino, no seguir el número a ciegas.

32. Repaso: los datos que más se preguntan

• Trámites adicionales, solo por ley y motivadamente; por reglamento, solo especialidades sobre órganos, plazos por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes.
• Las entidades de derecho privado y las universidades públicas están en el sector público pero no son Administraciones Públicas.
• El titular de un derecho es interesado sin personarse; el de un interés legítimo debe personarse antes de la resolución definitiva.
• La representación se acredita para solicitar, declarar, comunicar, recurrir, desistir y renunciar; se presume para los actos de mero trámite. Subsanación: diez días.
• Poderes inscritos: validez máxima de cinco años, prorrogables por otros cinco.
• Obligados a relacionarse electrónicamente: personas jurídicas, entidades sin personalidad, colegiados obligatorios, representantes de obligados y empleados públicos.
• Plazos por días: hábiles, excluyendo sábados, domingos y festivos. Por meses o años: de fecha a fecha. Último día inhábil: se prorroga.
• Registro electrónico: abierto los 365 días, 24 horas; lo presentado en día inhábil se entiende presentado en la primera hora del primer día hábil siguiente.
• Ampliación de plazos: no más de la mitad, y nunca un plazo ya vencido. Urgencia: plazos a la mitad, salvo los de presentación de solicitudes y recursos.
• Plazo máximo para resolver: el de la norma, sin exceder de seis meses salvo ley o Derecho de la Unión; a falta de norma, tres meses.
• Suspensión por informes preceptivos: máximo tres meses. Suspensión automática: requerimiento entre Administraciones, actuaciones complementarias y recusación.
• Silencio a solicitud: positivo salvo las cinco excepciones. De oficio: desestimación si es favorable, caducidad si es de gravamen.
• Medidas provisionales antes de iniciar: urgencia inaplazable y confirmación en el acuerdo de iniciación dentro de quince días.
• Contra el acuerdo de acumulación, de urgencia, de ampliación de plazos y de ampliación del plazo para resolver: no cabe recurso alguno.
• La denuncia no confiere la condición de interesado; solo hay que contestar al denunciante cuando invoque perjuicio al patrimonio público.
• Subsanación de solicitud: diez días, ampliables hasta cinco salvo en selectivos y de concurrencia competitiva.
• No forman parte del expediente las notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos y juicios de valor.
• Las cuestiones incidentales no suspenden, salvo la recusación.
• Prueba: período de diez a treinta días; extraordinario, hasta diez. Los informes son facultativos y no vinculantes y se emiten en diez días.
• Audiencia: de diez a quince días, antes de la propuesta de resolución y antes del dictamen. Información pública: mínimo veinte días.
• Actuaciones complementarias: quince días para practicarlas, siete para alegar.
• Caducidad por inactividad del interesado: advertencia y tres meses. No produce prescripción, pero los procedimientos caducados no la interrumpen.
• Sancionador: siempre de oficio, con separación entre instrucción y sanción, y reducciones de al menos el 20 % por reconocimiento o pago voluntario.
• Tramitación simplificada: resolución en treinta días y alegaciones de cinco.

Normativa citada y verificada en los textos consolidados del BOE: Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, Constitución Española y Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil. Se citan además la Ley 1/1983, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid y la Ley 7/2015, de Supresión del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.