Los procedimientos contencioso-administrativos: ordinario, abreviado y especiales (LJCA)

Tema desarrollado para preparar el examen tipo test del Cuerpo de Auxilio Judicial. La información está verificada a fecha de actualización contra el texto consolidado de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA). El orden contencioso-administrativo controla que la Administración actúe con sometimiento pleno a la ley y al Derecho; su tramitación genera abundantes emplazamientos, requerimientos y comunicaciones a las Administraciones en los que interviene el Auxilio Judicial.

Índice

• 0. El orden contencioso-administrativo
• 1. Los órganos y su competencia
• 2. Las partes y la legitimación
• 3. La actividad impugnable y las pretensiones
• 4. El procedimiento ordinario
  • 4.1. Interposición, plazo y expediente
  • 4.2. Demanda, prueba y sentencia
• 5. El procedimiento abreviado
• 6. Los procedimientos especiales
• 7. Las medidas cautelares
• 8. Recursos y ejecución de sentencias
• 9. Esquema de repaso (llaves)
• 10. Ideas fuerza para el test

0. El orden contencioso-administrativo

El orden contencioso-administrativo es el que enjuicia la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo. Su fundamento constitucional está en el artículo 106.1 de la Constitución, que encomienda a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican. Su norma reguladora es la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA).

Su ámbito (artículo 1 LJCA) comprende las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuando excedan de la delegación. Se entiende por Administraciones públicas, a estos efectos, la Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas, las entidades locales y las entidades de Derecho público dependientes o vinculadas a ellas. Quedan fuera las cuestiones sometidas al Derecho privado y las que corresponden a otros órdenes (civil, penal, social). Como el resto de los órdenes, se rige supletoriamente por la Ley de Enjuiciamiento Civil.

El orden contencioso conoce, por tanto, de materias muy variadas: la impugnación de reglamentos y ordenanzas, la función pública (nombramientos, oposiciones, situaciones, retribuciones y régimen disciplinario del personal), la contratación pública, la responsabilidad patrimonial de las Administraciones, el urbanismo, el medio ambiente, los tributos y sanciones, la expropiación forzosa y la extranjería, entre muchas otras. La expresión "sujeta al Derecho Administrativo" es la clave: no importa tanto quién actúa como el régimen jurídico aplicable a la actuación. Por eso se incluyen también las actuaciones de los concesionarios de servicios públicos y de las corporaciones de Derecho público (colegios profesionales, cámaras) cuando ejercen funciones públicas.

Se trata de un orden con notas propias: es revisor —parte, como regla, de una actuación administrativa previa que se impugna— pero también tutela frente a la inactividad y frente a la vía de hecho; garantiza la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE frente al poder público, con plenitud de jurisdicción para anular actos y reconocer situaciones jurídicas individualizadas.

1. Los órganos y su competencia

El artículo 6 LJCA enumera los órganos que integran el orden contencioso-administrativo: los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

La competencia objetiva se reparte según el autor del acto y la materia. Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo (art. 8) conocen, en única o primera instancia, de los recursos contra actos de las entidades locales, de determinados actos de las Comunidades Autónomas, de cuestiones de personal (salvo separación del servicio de funcionarios inamovibles), de sanciones hasta cierta cuantía, de extranjería y de la inadmisión de peticiones de asilo, entre otros. Los Juzgados Centrales (art. 9) conocen de actos de órganos centrales con competencia en todo el territorio en las materias que la ley les atribuye. Las Salas de los TSJ (art. 10) conocen de los actos de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales no atribuidos a los Juzgados, y de las apelaciones contra las resoluciones de estos. La Sala de la Audiencia Nacional (art. 11) conoce, en única instancia, de los actos de los Ministros y Secretarios de Estado que no estén atribuidos a los Juzgados Centrales. Y la Sala del Tribunal Supremo (art. 12) conoce de los actos y disposiciones del Consejo de Ministros, del Consejo General del Poder Judicial y de los órganos constitucionales, además del recurso de casación.

El opositor debe fijar algunos criterios de reparto que se preguntan con frecuencia. Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo son el órgano de proximidad: conocen del grueso de la litigiosidad local y autonómica de menor entidad, de la mayor parte de los pleitos de personal (salvo la separación del servicio de funcionarios inamovibles, reservada a las Salas), de las sanciones administrativas hasta determinada cuantía, y de la extranjería. Cuanto más alto es el órgano administrativo autor del acto, más alto es el órgano judicial competente: los actos de un Ministro se residencian en la Audiencia Nacional, y los del Consejo de Ministros, en el Tribunal Supremo. Este principio de correspondencia entre la jerarquía administrativa y la judicial es la mejor guía para resolver las preguntas de competencia; junto a él, recuerda que las Salas de los TSJ actúan además como órgano de apelación de sus Juzgados y que la Audiencia Nacional lo hace respecto de los Juzgados Centrales.

La competencia territorial (artículo 14) se fija, con carácter general, por el órgano en cuya circunscripción tenga su sede el que dictó el acto; en materias como personal, propiedades especiales o sanciones, el recurrente puede optar por el foro del lugar donde se dictó el acto o el de su propio domicilio.

El reparto de órganos determina también el sistema de recursos. Contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo cabe, en los casos legalmente previstos, recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia; y contra las de los Juzgados Centrales, ante la Sala de la Audiencia Nacional. Frente a las sentencias dictadas en única instancia por las Salas y frente a las de apelación cabe, cuando concurra interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, el recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (o, en asuntos de Derecho autonómico, ante la Sala del TSJ). Este esquema explica por qué la correcta identificación del órgano competente es una de las cuestiones más recurrentes del tema.

2. Las partes y la legitimación

En el proceso contencioso comparecen una parte demandante y una parte demandada (la Administración autora de la actuación impugnada), a las que pueden sumarse codemandados (quienes tengan interés en el mantenimiento del acto). Están legitimados (artículo 19 LJCA) quienes ostenten un derecho o interés legítimo: personas físicas o jurídicas, corporaciones, asociaciones y sindicatos afectados, la Administración autora del acto en el recurso de lesividad, y, cuando la ley lo prevea expresamente, cualquier ciudadano en ejercicio de la acción popular (por ejemplo, en urbanismo o medio ambiente). El interés legítimo, más amplio que el derecho subjetivo, es la llave del acceso a este orden.

Una figura característica es el recurso de lesividad (artículo 43): cuando es la propia Administración la que pretende anular un acto propio favorable al interesado, no puede revocarlo sin más, sino que debe declararlo lesivo para el interés público e impugnarlo después ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Se protege así la seguridad jurídica del ciudadano frente a la Administración.

En cuanto a la capacidad y la representación, pueden ser parte quienes tengan capacidad procesal conforme a la LEC, y también los menores y los grupos de afectados en los términos que la ley admite. Ante los órganos unipersonales (Juzgados) las partes pueden conferir su representación a un procurador y ser asistidas por abogado, o bien ser representadas y defendidas solo por abogado; ante los órganos colegiados es preceptiva la representación por procurador y la defensa de abogado. La representación y defensa de la Administración corresponde a sus servicios jurídicos: la Abogacía del Estado para la Administración General del Estado, los letrados de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales para las suyas. El Auxilio Judicial practica con todos ellos los actos de comunicación del proceso.

3. La actividad impugnable y las pretensiones

El recurso contencioso-administrativo es admisible frente a varias formas de actuación (artículo 25 y concordantes). En primer lugar, frente a las disposiciones de carácter general (reglamentos) y frente a los actos expresos y presuntos de la Administración que pongan fin a la vía administrativa, sean definitivos o de trámite cualificado. En segundo lugar, frente a la inactividad de la Administración (art. 29), cuando esta, obligada a una prestación concreta o a ejecutar sus propios actos firmes, no la realiza; el interesado puede reclamar previamente su cumplimiento y, desatendida la reclamación, acudir al recurso. Y en tercer lugar, frente a la vía de hecho (art. 30), esto es, la actuación material de la Administración sin el respaldo de un acto que la legitime o excediéndose de él (por ejemplo, una ocupación de hecho sin expropiación válida); también aquí cabe requerimiento previo de cese. Estas dos vías —inactividad y vía de hecho— fueron una novedad importante de la LJCA de 1998, porque ampliaron el control judicial más allá del clásico acto administrativo expreso, cerrando espacios de inmunidad del poder público.

El demandante puede formular distintas pretensiones (artículo 31): la anulación de los actos o disposiciones impugnados por no ser conformes a Derecho y, además, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas necesarias para su pleno restablecimiento, incluida la indemnización de daños. La sentencia estimará el recurso cuando la actuación impugnada incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder (art. 70.2), entendida como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento. Con carácter previo, la sentencia debe examinar posibles causas de inadmisibilidad (art. 69): falta de jurisdicción o de competencia, falta de legitimación, interposición extemporánea o frente a actividad no susceptible de impugnación, entre otras.

Un presupuesto esencial es el agotamiento de la vía administrativa: como regla, solo pueden impugnarse ante este orden los actos que ponen fin a la vía administrativa, es decir, aquellos frente a los que ya no cabe recurso administrativo ordinario. Por eso, antes de acudir al contencioso, el interesado ha debido, en su caso, interponer el recurso de alzada (ante el superior jerárquico) o, cuando el acto ya agota la vía, el potestativo recurso de reposición. Estrechamente ligado está el silencio administrativo: cuando la Administración no resuelve en plazo, la ley anuda a esa inactividad efectos de acto presunto —estimatorio o desestimatorio según los casos— que abre la vía de impugnación. De ahí la diferencia de plazos del artículo 46: dos meses frente al acto expreso y seis meses frente al presunto. Comprender el acto administrativo como objeto del recurso —definitivo o de trámite cualificado, expreso o presunto— es la base para acertar las preguntas sobre admisibilidad, ya que un cómputo erróneo del plazo o la impugnación de un acto que no agota la vía conducen derechamente a la inadmisión del recurso.

4. El procedimiento ordinario

4.1. Interposición, plazo y expediente

El procedimiento en primera o única instancia se inicia por un escrito de interposición (artículo 45) reducido a citar la disposición, acto, inactividad o vía de hecho que se impugna y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. El plazo (artículo 46) es de dos meses contados desde el día siguiente a la publicación de la disposición o a la notificación del acto expreso que ponga fin a la vía administrativa; si el acto fuera presunto (silencio administrativo), el plazo será de seis meses. En los casos de inactividad y de vía de hecho rigen plazos propios. Interpuesto el recurso, el Letrado de la Administración de Justicia requiere a la Administración la remisión del expediente administrativo (artículo 48) y le ordena que practique los emplazamientos a los interesados para que puedan personarse como demandados.

4.2. Demanda, prueba y sentencia

Recibido el expediente, se entrega al recurrente para que formalice la demanda, y de esta se da traslado a la Administración y demás demandados para la contestación. En ambos escritos (artículo 56) se consignan con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones, pudiendo alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración. A continuación puede haber prueba (cuando exista disconformidad sobre los hechos y sean de relevancia), y vista o escrito de conclusiones, según la índole del asunto. La sentencia se dicta en el plazo de diez días desde que el pleito es declarado concluso (artículo 67) y resuelve todas las cuestiones controvertidas. Según su contenido, la sentencia puede inadmitir el recurso (art. 69), desestimarlo si la actuación es conforme a Derecho, o estimarlo anulando total o parcialmente la actuación y, en su caso, reconociendo la situación jurídica individualizada (art. 70-71). La LJCA prevé también la posibilidad de terminación por acuerdo o allanamiento y la conciliación intraprocesal (art. 77), reflejo del impulso de las soluciones consensuadas también en este orden.

Conviene retener algunos plazos internos del ordinario, muy preguntados. Formalizada la interposición y reclamado el expediente, la demanda se formaliza en el plazo de veinte días desde que se recibe el expediente, y otro tanto dispone la Administración para la contestación. La prueba, cuando procede, se propone y practica en los términos de la LEC, con especialidades propias. Terminada la fase de alegaciones y prueba, se pasa, según la índole del asunto y a instancia de parte, al trámite de conclusiones escritas o a la celebración de vista, tras lo cual el pleito queda concluso para sentencia. La sentencia debe ser congruente con las pretensiones y con los motivos que fundamentan el recurso y la oposición, y contiene el pronunciamiento sobre las costas, que en este orden se rigen también, como regla, por el criterio del vencimiento.

5. El procedimiento abreviado

El procedimiento abreviado (artículo 78 LJCA) es un cauce ágil, de tramitación preferentemente oral, del que conocen los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y los Juzgados Centrales. Se aplica a los asuntos de su competencia que versen sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones públicas (salvo separación de funcionarios inamovibles), sobre extranjería, sobre inadmisión de peticiones de asilo, sobre disciplina deportiva en materia de dopaje, y a aquellos cuya cuantía no supere los 30.000 euros.

Su tramitación se caracteriza por la concentración: comienza por demanda (no por escrito de interposición), a la que sigue la reclamación del expediente y la citación de las partes a una vista. En la vista se comprueba la subsistencia del recurso, se resuelven las cuestiones procesales, se fija la controversia, se practica la prueba y se formulan conclusiones oralmente. La sentencia se dicta en un breve plazo. Por su rapidez, el abreviado es hoy el procedimiento más frecuente en los Juzgados de lo Contencioso-administrativo.

El demandado dispone, con carácter previo a la vista, de la posibilidad de contestar por escrito en los casos que la ley admite, y la Administración debe remitir el expediente administrativo con antelación suficiente. Si las partes no consideran necesaria la celebración de vista y el juez lo estima procedente, el asunto puede resolverse sin ella. Una nota práctica relevante para el Auxilio Judicial: al tratarse de un procedimiento con vista señalada, la citación en forma de las partes, testigos y peritos y el buen funcionamiento de la agenda de señalamientos son determinantes para que el juicio no se frustre; la incomparecencia injustificada del recurrente puede llevar a tenerle por desistido, y la de la Administración no impide la celebración.

6. Los procedimientos especiales

La LJCA regula, junto a los cauces ordinario y abreviado, varios procedimientos especiales. El más relevante es el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona (artículos 114 a 122 bis), cauce del amparo judicial del artículo 53.2 CE. Se caracteriza por la preferencia y la sumariedad; su objeto se limita a determinar si se ha vulnerado un derecho fundamental; el plazo para interponerlo es de diez días (artículo 115); y en él es siempre parte el Ministerio Fiscal. Junto a él, la cuestión de ilegalidad (arts. 123-126), que plantea el juez que ha anulado un acto por considerar ilegal la disposición general en que se fundaba, para que el órgano competente para conocer del reglamento se pronuncie sobre su validez; el procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos (art. 127); el procedimiento para la garantía de la unidad de mercado; y el procedimiento para la declaración judicial de extinción de partidos políticos. Todos ellos se rigen, en lo no previsto, por las normas generales de la ley.

7. Las medidas cautelares

Dado que el recurso no suspende por sí mismo la eficacia del acto impugnado (la Administración goza de autotutela), las medidas cautelares (artículos 129 a 136 LJCA) son esenciales para asegurar la efectividad de la sentencia. La medida típica es la suspensión de la ejecución del acto o disposición recurridos, pero cabe cualquier medida adecuada para asegurar la efectividad de la resolución. Se adoptan a instancia de parte y su presupuesto central es que la ejecución del acto pueda hacer perder su finalidad legítima al recurso (el periculum in mora); el juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto, de modo que la medida no se adopta si de ella pudiera seguirse una perturbación grave del interés general o de tercero. Puede exigirse caución o garantía suficiente para responder de los perjuicios que la medida cautelar cause (artículo 133). En supuestos de especial urgencia caben las medidas cautelarísimas (art. 135), que el juez puede acordar sin oír a la parte contraria (inaudita parte), convocando después a una comparecencia para ratificarlas, modificarlas o revocarlas. En la notificación y ejecución de estas medidas, como en el resto de comunicaciones del proceso, interviene el Auxilio Judicial.

Las medidas cautelares pueden solicitarse en cualquier estado del proceso y se tramitan en pieza separada. El juez o tribunal, oída la parte contraria en un plazo breve, resuelve por auto. La medida subsiste mientras dure el proceso, pero es variable: puede modificarse o revocarse si cambian las circunstancias que la motivaron. Frente a la suspensión de disposiciones generales y actos, la ley matiza el juego del periculum con la ponderación de todos los intereses en conflicto, de manera que el interés general en la ejecución del acto pesa en la balanza. Las cautelarísimas del artículo 135, adoptadas sin oír a la otra parte por razones de especial urgencia, son excepcionales y siempre provisionales hasta la comparecencia posterior. Todo ello equilibra dos exigencias: la eficacia de la actuación administrativa y la garantía de que la sentencia no llegue tarde.

8. Recursos y ejecución de sentencias

Frente a las resoluciones dictadas en el proceso caben distintos recursos. Contra las providencias y autos proceden, según los casos, los recursos de súplica (reposición) y de apelación; contra las diligencias de ordenación y decretos del Letrado de la Administración de Justicia, los de reposición y revisión. Contra las sentencias, como se ha visto, cabe la apelación (frente a las de los Juzgados) y la casación ante el Tribunal Supremo, admitida hoy solo cuando el recurso presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, lo que ha convertido la casación contencioso-administrativa en un instrumento de unificación de criterios más que en una tercera instancia. Existe además el recurso de revisión contra sentencias firmes en supuestos excepcionales (documentos recobrados, prueba falsa, cohecho, etc.).

La ejecución de las sentencias (artículos 103 a 113 LJCA) presenta rasgos propios frente a la ejecución civil, pues la condenada suele ser la Administración. La regla es que las sentencias firmes se ejecutan por el órgano que conoció del asunto en primera o única instancia, y que la Administración está obligada a cumplirlas en sus propios términos. Firme la sentencia, se comunica al órgano administrativo, que debe acusar recibo y llevarla a puro y debido efecto practicando lo que exija el cumplimiento; la ley fija plazos y prevé que, en caso de inejecución, el órgano judicial adopte cuantas medidas sean necesarias para hacer efectivo lo mandado, pudiendo imponer multas coercitivas a las autoridades y deducir el oportuno testimonio para exigir responsabilidad. La ley regula también la imposibilidad material o legal de ejecución (que se sustituye por la correspondiente indemnización) y la extensión de los efectos de una sentencia firme a terceros en situación idéntica, sobre todo en materia tributaria y de personal. Recuerda que la autotutela administrativa cede aquí ante la fuerza ejecutiva de la cosa juzgada: la Administración no puede desconocer una sentencia firme amparándose en sus privilegios.

9. Esquema de repaso (llaves)

Síntesis para el repaso rápido:

• Norma: LJCA (Ley 29/1998); fundamento art. 106.1 CE (control de la Administración). Supletoria: LEC.
• Órganos (art. 6): Juzgados de lo CA, Juzgados Centrales, Salas de lo CA de los TSJ, Sala de lo CA de la Audiencia Nacional y Sala de lo CA del Tribunal Supremo.
  • Juzgados (8): entidades locales, personal, sanciones, extranjería. AN (11): Ministros y Secretarios de Estado. TS (12): Consejo de Ministros, CGPJ, órganos constitucionales.
• Legitimación (19): derecho o interés legítimo; acción popular donde la ley lo prevea. Lesividad (43): la Administración declara lesivo su acto e impugna el propio acto.
• Actividad impugnable: disposiciones generales y actos (25); inactividad (29); vía de hecho (30). Pretensiones (31): anulación + reconocimiento de situación jurídica + indemnización. Estimación por cualquier infracción, incluida la desviación de poder (70.2).
• Procedimiento ordinario: interposición (45) en 2 meses (acto expreso) o 6 meses (presunto) (46) → reclamación del expediente y emplazamientos (48) → demanda y contestación (56) → prueba/vista/conclusiones → sentencia en 10 días (67); inadmisión (69), desestimación o estimación (70).
• Procedimiento abreviado (78): Juzgados de lo CA/Centrales; personal, extranjería, asilo y cuantía hasta 30.000 €; empieza por demanda y se resuelve en vista oral.
• Especiales: protección de derechos fundamentales (114-122, plazo 10 días, preferente y sumario, MF parte); cuestión de ilegalidad (123-126); suspensión administrativa (127); unidad de mercado.
• Cautelares (129-136): suspensión del acto; a instancia de parte; periculum (pérdida de la finalidad del recurso) + ponderación de intereses; caución (133); cautelarísimas inaudita parte (135).
• Recursos y ejecución: apelación (Juzgados→TSJ/AN) y casación por interés casacional objetivo (TS). Ejecución de sentencias (103-113): la Administración debe cumplirlas; multas coercitivas a autoridades ante la inejecución.

10. Ideas fuerza para el test

• El orden contencioso controla la Administración (art. 106.1 CE) y se rige por la LJCA (Ley 29/1998).
• Memoriza los cinco órganos del art. 6 y quién enjuicia al Consejo de Ministros (Sala 3.ª del TS) y a los Ministros (Audiencia Nacional).
• Se impugnan disposiciones, actos, inactividad y vía de hecho; la clave de la legitimación es el interés legítimo (art. 19).
• Plazos del ordinario: 2 meses (acto expreso) y 6 meses (acto presunto); sentencia en 10 días (art. 67).
• El recurso de lesividad exige que la Administración declare lesivo su propio acto antes de impugnarlo (art. 43).
• El abreviado (art. 78) es para personal, extranjería, asilo y cuantía ≤ 30.000 €; se resuelve en vista.
• El procedimiento de derechos fundamentales es preferente y sumario, con plazo de 10 días y el Ministerio Fiscal siempre parte.
• El recurso no suspende por sí solo el acto (autotutela): de ahí la importancia de las medidas cautelares y de las cautelarísimas del art. 135.
• Antes del contencioso hay que agotar la vía administrativa (alzada o reposición); las sentencias firmes obligan a la Administración, que no puede ampararse en su autotutela para desconocerlas.