La Unión Europea

Tema desarrollado para preparar el examen tipo test del Cuerpo de Auxilio Judicial. La información está verificada a fecha de actualización contra los Tratados de la Unión Europea; el contenido evaluable lo fija el temario del anexo VI.c) de tu convocatoria.

Índice

• 0. Situar el tema
• 1. Referencia histórica
• 2. Las competencias de la Unión Europea
• 3. El Derecho de la Unión Europea
• 4. Las instituciones de la Unión
  • 4.1. El Parlamento Europeo
  • 4.2. El Consejo Europeo
  • 4.3. El Consejo de la Unión Europea
  • 4.4. La Comisión Europea
  • 4.5. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
  • 4.6. El Tribunal de Cuentas
  • 4.7. Otras instituciones y órganos
• 5. Esquema de repaso (llaves)
• 6. Ideas fuerza para el test

0. Situar el tema

La Unión Europea (UE) es una organización internacional de integración a la que España pertenece desde 1986. No es un Estado, pero tampoco una organización internacional clásica: los Estados le han cedido el ejercicio de competencias soberanas y su Derecho prima sobre el nacional y despliega efecto directo. Para un Auxilio Judicial el tema tiene relevancia práctica: buena parte de la normativa que aplican los tribunales españoles tiene origen europeo, la cuestión prejudicial permite a cualquier juez español dialogar con el Tribunal de Justicia de la UE, y la cooperación judicial (por ejemplo, la orden europea de detención y entrega) es una realidad cotidiana en la oficina judicial. Se estudia sobre los Tratados (el TUE —Tratado de la Unión Europea— y el TFUE —Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea—), en su versión consolidada tras el Tratado de Lisboa.

1. Referencia histórica

La construcción europea avanzó por tratados sucesivos:

• 1951 – Tratado de París: crea la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), entre seis Estados fundadores (Francia, Alemania, Italia y el Benelux).
• 1957 – Tratados de Roma: crean la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom).
• 1986 – Acta Única Europea: impulsa el mercado interior (libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales) con horizonte 1993.
• 1992 – Tratado de Maastricht: crea la Unión Europea sobre tres pilares e instaura la ciudadanía europea y la Unión Económica y Monetaria (el euro).
• 1997 – Tratado de Ámsterdam y 2001 – Tratado de Niza: reforman las instituciones ante las sucesivas ampliaciones.
• 2007 – Tratado de Lisboa (en vigor el 1 de diciembre de 2009): tras el fracaso del proyecto de «Constitución para Europa», reordena el Derecho originario en el TUE y el TFUE, otorga valor jurídico vinculante a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y refuerza el papel del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales.

España firmó el Tratado de Adhesión el 12 de junio de 1985 y se incorporó a las Comunidades el 1 de enero de 1986, junto con Portugal. La Unión ha pasado de 6 a 27 Estados miembros (tras la retirada del Reino Unido, «Brexit», efectiva en 2020, primera aplicación del derecho de retirada del art. 50 TUE).

Dos hitos completan esta evolución. Primero, el Acuerdo de Schengen (1985) y su Convenio de aplicación crearon un espacio de libre circulación sin controles en las fronteras interiores, integrado después en el marco de la Unión; el «acervo Schengen» es la base de la cooperación policial y judicial y del Sistema de Información de Schengen (SIS). Segundo, la Unión Económica y Monetaria culminó con la introducción del euro como moneda única (en circulación desde 2002), gestionado por el Banco Central Europeo. La sucesión de ampliaciones (de los seis fundadores a las incorporaciones del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca; Grecia; España y Portugal; la gran ampliación al Este de 2004; y las posteriores) ha convertido a la Unión en el mayor espacio de integración del mundo. Conviene no confundir la UE con otras organizaciones europeas como el Consejo de Europa (47 Estados, sede en Estrasburgo, del que depende el Tribunal Europeo de Derechos Humanos) o la OTAN.

La Unión se asienta sobre un conjunto de valores comunes (art. 2 TUE): el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos, incluidos los de las minorías. Su vulneración grave y persistente por un Estado miembro puede activar el mecanismo del artículo 7 TUE (suspensión de derechos). Entre sus objetivos (art. 3 TUE) figuran promover la paz y el bienestar de sus pueblos y ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, un mercado interior y una unión económica y monetaria. Estos valores y objetivos son la clave de bóveda a la que se ordenan las competencias e instituciones que siguen.

2. Las competencias de la Unión Europea

El reparto de competencias entre la Unión y los Estados se rige por tres principios (art. 5 TUE): el principio de atribución (la Unión solo actúa dentro de los límites de las competencias que los Estados le han atribuido en los Tratados; lo no atribuido pertenece a los Estados), el principio de subsidiariedad (en los ámbitos que no son de su competencia exclusiva, la Unión interviene solo si los objetivos pueden lograrse mejor a escala de la Unión que de los Estados) y el principio de proporcionalidad (la acción de la Unión no excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados).

El TFUE (arts. 2 a 6) distingue tres categorías de competencias:

• Competencias exclusivas (art. 3 TFUE): solo la Unión legisla y adopta actos vinculantes. Comprenden la unión aduanera, las normas de competencia del mercado interior, la política monetaria de los Estados del euro, la conservación de los recursos biológicos marinos (política pesquera) y la política comercial común.
• Competencias compartidas (art. 4 TFUE): la Unión y los Estados pueden legislar; los Estados ejercen su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Son la regla general: mercado interior, medio ambiente, agricultura, transporte, energía, espacio de libertad, seguridad y justicia, protección de los consumidores, etc.
• Competencias de apoyo, coordinación o complemento (art. 6 TFUE): la Unión apoya la acción de los Estados sin sustituir su competencia (protección de la salud, industria, cultura, turismo, educación, protección civil).

Entre las competencias compartidas destaca, por su interés para la Administración de Justicia, el espacio de libertad, seguridad y justicia: la Unión desarrolla una cooperación judicial en materia civil (reglamentos sobre competencia, reconocimiento y ejecución de resoluciones, notificación de documentos y obtención de pruebas entre Estados) y una cooperación judicial en materia penal basada en el reconocimiento mutuo de las resoluciones (la orden europea de detención y entrega, la orden europea de investigación, el embargo y decomiso). Para articularla existen organismos como Eurojust (coordinación de las autoridades judiciales nacionales), la Fiscalía Europea (persigue los delitos que afectan a los intereses financieros de la Unión), Europol (cooperación policial) y la Red Judicial Europea. Un Auxilio Judicial tramita a diario actos derivados de estos instrumentos, lo que hace de este bloque un contenido con proyección práctica directa. La Unión reconoce, además, la ciudadanía de la Unión (que se añade a la nacional y no la sustituye), de la que derivan derechos como la libre circulación y residencia, el sufragio en las elecciones municipales y europeas del país de residencia, la protección diplomática y el derecho de petición.

3. El Derecho de la Unión Europea

El ordenamiento de la Unión se divide en Derecho originario (los Tratados —TUE y TFUE—, sus protocolos y la Carta de Derechos Fundamentales, que es la «cúspide») y Derecho derivado (los actos adoptados por las instituciones para desarrollar los Tratados). El artículo 288 TFUE enumera los actos jurídicos:

• El reglamento: tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro (no necesita transposición).
• La directiva: obliga al Estado destinatario en cuanto al resultado a alcanzar, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios; requiere transposición al Derecho interno dentro de un plazo.
• La decisión: es obligatoria en todos sus elementos; si designa destinatarios, solo obliga a estos.
• Las recomendaciones y los dictámenes: no son vinculantes.

Dos principios, elaborados por el Tribunal de Justicia, definen la relación con el Derecho nacional: la primacía (en caso de conflicto, la norma de la Unión prevalece sobre la norma interna, incluso posterior) y el efecto directo (los particulares pueden invocar ante sus tribunales las normas europeas claras, precisas e incondicionales). Gracias a ellos, el Derecho de la Unión se integra en el ordenamiento de cada Estado y los jueces nacionales son también «jueces europeos».

La cesión del ejercicio de competencias a la Unión encontró en España su cobertura en el artículo 93 de la Constitución, que permite autorizar por ley orgánica la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes o al Gobierno, según los casos, garantizar el cumplimiento de los tratados y de las resoluciones de los organismos internacionales o supranacionales. En el plano del control democrático, los Parlamentos nacionales velan por el respeto del principio de subsidiariedad a través de un mecanismo de «alerta temprana»: pueden emitir dictámenes motivados sobre las propuestas legislativas de la Unión y, si un número suficiente de ellos se opone, la Comisión debe revisar su propuesta (las llamadas «tarjetas amarilla y naranja»).

Un componente esencial del Derecho de la Unión son los derechos fundamentales. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en 2000 y con el mismo valor jurídico que los Tratados desde Lisboa, reúne en un solo texto los derechos civiles, políticos, económicos y sociales de las personas en la Unión, agrupados en siete títulos (Dignidad, Libertades, Igualdad, Solidaridad, Ciudadanía, Justicia y Disposiciones generales). Sus disposiciones se dirigen a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros cuando aplican el Derecho de la Unión. Conviene, una vez más, no confundir dos sistemas de protección: la Carta es un instrumento de la Unión Europea aplicado en última instancia por el TJUE, mientras que el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) es un tratado del Consejo de Europa cuyo garante es el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), con sede en Estrasburgo; los Tratados prevén incluso la adhesión de la Unión al CEDH. Para el trabajo diario de la oficina judicial española, esta doble protección significa que un mismo derecho puede invocarse ante los tribunales nacionales por tres vías —la Constitución, la Carta de la Unión y el Convenio Europeo—, y que el juez español, al aplicar Derecho de la Unión, actúa también como garante de la Carta. La Unión cuenta, por lo demás, con sus propios símbolos (la bandera de doce estrellas sobre fondo azul, el himno tomado de la Oda a la Alegría, el lema «Unida en la diversidad», el euro y el Día de Europa, el 9 de mayo) y con un régimen lingüístico singular: son lenguas oficiales de las instituciones las de todos los Estados miembros, de modo que los reglamentos y demás textos de alcance general se publican en cada una de ellas en el Diario Oficial de la Unión Europea, garantizando que la ciudadanía pueda conocer el Derecho que la vincula en su propia lengua.

4. Las instituciones de la Unión

El artículo 13 TUE enumera el marco institucional único de la Unión, formado por siete instituciones: el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas.

4.1. El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo representa a los ciudadanos de la Unión. Sus miembros (eurodiputados) se eligen por sufragio universal directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años. Ejerce, conjuntamente con el Consejo, la función legislativa y la función presupuestaria (aprueba el presupuesto de la Unión), además de funciones de control político (puede aprobar una moción de censura contra la Comisión) y de elección: elige al Presidente de la Comisión a propuesta del Consejo Europeo. Tiene su sede en Estrasburgo (donde celebra los plenos), con actividad también en Bruselas y una Secretaría en Luxemburgo. Elige de su seno a un Presidente y trabaja organizado en comisiones parlamentarias y en grupos políticos (que se forman por afinidad ideológica, no por nacionalidad). El número de eurodiputados no supera el máximo fijado por los Tratados (751 con el Presidente en la etapa anterior; en torno a 705-720 tras el Brexit y los ajustes posteriores), repartidos entre los Estados según una proporcionalidad decreciente: los países más poblados tienen más escaños, pero los menos poblados están sobrerrepresentados en proporción a su población. Además de legislar y aprobar el presupuesto, el Parlamento debe aprobar la adhesión de nuevos Estados y numerosos acuerdos internacionales, y elige al Defensor del Pueblo Europeo.

4.2. El Consejo Europeo

El Consejo Europeo está integrado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión (participa también el Alto Representante para Asuntos Exteriores). Da a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y define sus orientaciones y prioridades políticas generales, pero no ejerce función legislativa. Se reúne, por regla general, cada trimestre. Tiene un Presidente estable, elegido por el propio Consejo Europeo por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable una vez, que no puede ejercer un mandato nacional y se encarga de preparar, presidir e impulsar los trabajos y de representar a la Unión al máximo nivel en la política exterior. No debe confundirse el Consejo Europeo (institución que reúne a los jefes de Estado o de Gobierno y marca el rumbo político) con el Consejo (la institución legislativa de los ministros) ni con el Consejo de Europa (organización ajena a la Unión). Sus conclusiones se adoptan, por regla general, por consenso.

4.3. El Consejo de la Unión Europea

El Consejo (llamado también Consejo de la Unión Europea o «Consejo de Ministros») representa a los Estados miembros: lo integran un ministro de cada Estado, según la materia de que se trate (se reúne en distintas formaciones). Ejerce, junto con el Parlamento, las funciones legislativa y presupuestaria. Su presidencia es rotatoria por semestres entre los Estados (salvo la formación de Asuntos Exteriores, que preside el Alto Representante). Vota, como regla general, por mayoría cualificada, que desde el sistema de «doble mayoría» exige el voto favorable de al menos el 55% de los Estados miembros que representen, como mínimo, el 65% de la población de la Unión; para las materias más sensibles (fiscalidad, política exterior, adhesiones) se exige la unanimidad. El trabajo del Consejo lo prepara el Comité de Representantes Permanentes (COREPER), integrado por los embajadores de los Estados ante la Unión. Junto al Parlamento, aprueba la mayoría de los actos por el procedimiento legislativo ordinario (antigua «codecisión»): la Comisión presenta una propuesta y el Parlamento y el Consejo la adoptan de común acuerdo, en su caso tras sucesivas lecturas y una conciliación. Este procedimiento coloca a las dos cámaras —la de los ciudadanos y la de los Estados— en pie de igualdad, y es la regla general desde el Tratado de Lisboa.

4.4. La Comisión Europea

La Comisión Europea representa y defiende el interés general de la Unión. Es el «motor» de la integración: ostenta, como regla, el monopolio de la iniciativa legislativa (propone los actos que aprueban el Parlamento y el Consejo), vela por la aplicación de los Tratados y del Derecho de la Unión (es la «guardiana de los Tratados» y puede interponer el recurso por incumplimiento contra los Estados), ejecuta el presupuesto y gestiona los programas, y ejerce la representación exterior de la Unión (salvo la política exterior y de seguridad común). Está compuesta por un nacional de cada Estado miembro (los Comisarios), con un mandato de cinco años. Su Presidente es propuesto por el Consejo Europeo (teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento) y elegido por el Parlamento Europeo por mayoría de sus miembros; el Presidente distribuye las carteras entre los Comisarios y puede exigirles la dimisión. El conjunto del Colegio de Comisarios se somete después a un voto de aprobación del Parlamento. La Comisión responde colegiadamente ante el Parlamento, que puede forzar su dimisión en bloque mediante una moción de censura aprobada por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los miembros. En el ejercicio de sus funciones, los Comisarios actúan con total independencia y no solicitan ni aceptan instrucciones de ningún Gobierno: defienden el interés general de la Unión, no el de su Estado de origen. Administrativamente, la Comisión se organiza en Direcciones Generales y servicios especializados por materias, que constituyen el grueso de la función pública de la Unión y preparan las propuestas y su ejecución. Adopta sus decisiones de forma colegiada: aunque cada Comisario tiene asignada una cartera, las decisiones se imputan al Colegio en su conjunto, que responde solidariamente.

4.5. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Comprende dos órganos jurisdiccionales: el Tribunal de Justicia (compuesto por un juez por cada Estado miembro, asistido por abogados generales) y el Tribunal General. Los jueces y abogados generales se nombran de común acuerdo por los Estados por un período de seis años renovable, con renovaciones parciales cada tres años; deben ofrecer garantías de independencia y reunir las condiciones para el ejercicio de las más altas funciones jurisdiccionales. Los abogados generales presentan, con imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que lo requieran, que orientan la decisión del Tribunal. El Tribunal General conoce en primera instancia de la mayoría de los recursos directos de particulares y empresas (competencia, ayudas de Estado, marcas), con posibilidad de recurso de casación ante el Tribunal de Justicia limitado a las cuestiones de Derecho. Entre sus competencias destacan: la cuestión prejudicial (un órgano jurisdiccional nacional pregunta al TJUE sobre la interpretación o validez del Derecho de la Unión; es el gran instrumento de cooperación con los jueces nacionales), el recurso por incumplimiento (contra los Estados que no cumplen el Derecho de la Unión), el recurso de anulación (contra actos ilegales de las instituciones) y el recurso por omisión. Tiene su sede en Luxemburgo. La cuestión prejudicial merece una explicación por su importancia para el trabajo judicial: cuando ante un tribunal español se suscita una duda sobre la interpretación o la validez de una norma de la Unión necesaria para resolver el pleito, ese tribunal puede —y, si sus decisiones no son susceptibles de recurso, debe— plantear la cuestión al TJUE y esperar su respuesta, que es vinculante. Es el cauce que garantiza la aplicación uniforme del Derecho de la Unión en los 27 Estados. Junto a ella, el recurso por incumplimiento puede terminar con la imposición al Estado infractor de multas y sumas a tanto alzado; el recurso de anulación permite depurar los actos ilegales de las instituciones; y el recurso por omisión reacciona frente a la inactividad de estas. El Tribunal resuelve también los recursos de responsabilidad extracontractual de la Unión y los litigios de la función pública europea.

Importante para el test: el TJUE no debe confundirse con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), que no es una institución de la Unión, sino un órgano del Consejo de Europa con sede en Estrasburgo, que aplica el Convenio Europeo de Derechos Humanos; ni con el Tribunal Internacional de Justicia de La Haya, órgano de las Naciones Unidas. Son tres tribunales distintos, con ámbitos y normas diferentes.

4.6. El Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas es la institución que efectúa el control de las cuentas de la Unión: examina las de la totalidad de los ingresos y gastos de la Unión y de sus organismos, y comprueba la buena gestión financiera. Está compuesto por un nacional de cada Estado miembro, nombrados por el Consejo por un período de seis años renovable. Elabora un informe anual y dictámenes. Tiene su sede en Luxemburgo. No es un órgano jurisdiccional: no dicta sentencias, sino que fiscaliza y asiste al Parlamento y al Consejo en el control de la ejecución del presupuesto. Su documento más relevante es la declaración de fiabilidad sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de las operaciones, que acompaña al informe anual publicado en el Diario Oficial de la Unión. Sus miembros ejercen sus funciones con plena independencia, en interés general de la Unión. Conviene no confundirlo con el Tribunal de Cuentas español (órgano fiscalizador y de enjuiciamiento contable del Estado, dependiente de las Cortes): son instituciones distintas, una de la Unión y otra nacional, aunque ambas controlen el gasto público.

4.7. Otras instituciones y órganos

Completan el sistema institucional dos piezas más. El Banco Central Europeo (BCE) es la institución que dirige la política monetaria de la zona euro con un objetivo prioritario: mantener la estabilidad de los precios. Tiene personalidad jurídica propia y actúa con independencia; junto con los bancos centrales nacionales forma el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC). Tiene su sede en Fráncfort. El Tribunal de Cuentas, ya visto, cierra la lista de las siete instituciones del art. 13 TUE.

Junto a las instituciones existen órganos consultivos y auxiliares: el Comité Económico y Social Europeo (representa a la sociedad civil organizada: empresarios, trabajadores y otros intereses) y el Comité de las Regiones (representa a los entes regionales y locales), ambos con funciones consultivas; el Defensor del Pueblo Europeo, elegido por el Parlamento, que investiga los casos de mala administración de las instituciones y órganos de la Unión a instancia de cualquier ciudadano o residente; y el Banco Europeo de Inversiones (BEI), que financia proyectos de interés común. Un cargo singular es el del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que dirige la política exterior y de seguridad común, preside el Consejo de Asuntos Exteriores y es, a la vez, Vicepresidente de la Comisión: una doble condición que enlaza al Consejo y a la Comisión en la acción exterior de la Unión.

5. Esquema de repaso (llaves)

• Historia: CECA (1951) → Roma CEE/Euratom (1957) → Acta Única (1986) → Maastricht (1992, «UE») → Ámsterdam/Niza → Lisboa (2007, en vigor 2009): TUE + TFUE. España: adhesión 1-1-1986. 27 Estados (Brexit, art. 50 TUE).
• Competencias: principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad (art. 5 TUE); exclusivas (art. 3) / compartidas (art. 4) / de apoyo (art. 6) del TFUE.
• Derecho derivado (art. 288 TFUE): reglamento (general, obligatorio, directamente aplicable) / directiva (resultado, requiere transposición) / decisión (obligatoria) / recomendaciones y dictámenes (no vinculantes). Principios: primacía y efecto directo.
• 7 instituciones (art. 13 TUE)
  • Parlamento Europeo: ciudadanos; sufragio directo, 5 años; colegislador + presupuesto; sede Estrasburgo
  • Consejo Europeo: Jefes de Estado/Gobierno + Presidente estable (2,5 años); orientaciones políticas, NO legisla
  • Consejo (de la UE): Estados (ministros); colegislador; presidencia rotatoria semestral; mayoría cualificada 55%/65%
  • Comisión: interés general; iniciativa legislativa; guardiana de los Tratados; 1 comisario/Estado, 5 años
  • TJUE (Luxemburgo): Tribunal de Justicia (1 juez/Estado + abogados generales) + Tribunal General; cuestión prejudicial. NO es el TEDH
  • Tribunal de Cuentas (Luxemburgo): control de ingresos y gastos; 1 miembro/Estado, 6 años
  • BCE: política monetaria del euro

6. Ideas fuerza para el test

• España entró en la CEE el 1 de enero de 1986; el Tratado de Lisboa está en vigor desde 2009 (TUE + TFUE).
• Reglamento = directamente aplicable, sin transposición; directiva = obliga al resultado y hay que transponerla.
• El Consejo Europeo (Jefes de Estado/Gobierno) fija orientaciones y NO legisla; el Consejo (ministros) sí colegisla.
• La Comisión tiene la iniciativa legislativa y es la guardiana de los Tratados.
• El TJUE (Luxemburgo) resuelve la cuestión prejudicial; no es el TEDH (Consejo de Europa, Estrasburgo).
• Mayoría cualificada en el Consejo: 55% de Estados que representen el 65% de la población.