El Gobierno y la Administración

Tema desarrollado para preparar el examen tipo test del Cuerpo de Auxilio Judicial. La información está verificada a fecha de actualización contra el texto consolidado del BOE; el contenido evaluable lo fija el temario del anexo VI.c) de tu convocatoria.

Índice

• 0. Situar el tema
• 1. El Gobierno: concepto, composición y funciones
  • 1.1. El Gobierno en la Constitución y en la Ley 50/1997
  • 1.2. Composición
  • 1.2b. Funciones
  • 1.3. Nombramiento y cese: la investidura
  • 1.4. El Gobierno en funciones
• 2. El Presidente del Gobierno
• 3. El Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas
• 4. La organización de la Administración General del Estado
  • 4.1. Principios y Ley 40/2015
  • 4.2. Órganos superiores: Ministros y Secretarios de Estado
  • 4.3. Órganos directivos
• 5. La Administración periférica del Estado
  • 5.1. Los Delegados del Gobierno
  • 5.2. Los Subdelegados del Gobierno
• 6. La Secretaría de Estado de Justicia
• 7. Esquema de repaso (llaves)
• 8. Ideas fuerza para el test

0. Situar el tema

Tras estudiar el poder legislativo (tema 1), este tema aborda el poder ejecutivo: el Gobierno, que dirige la política, y la Administración, el aparato de medios personales y materiales con que aquel gobierna. La distinción es clave: el Gobierno es un órgano político; la Administración, un órgano servicial que actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE). Para un Auxilio Judicial interesa especialmente el tramo final: del Ministerio competente en materia de Justicia depende la organización de los medios de la Administración de Justicia, y la Secretaría de Estado de Justicia es su órgano directivo de referencia.

Las normas cabeza del tema son la Constitución (Título IV, arts. 97 a 107), la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que regula la organización de la Administración General del Estado.

1. El Gobierno: concepto, composición y funciones

1.1. El Gobierno en la Constitución y en la Ley 50/1997

El artículo 97 CE define la posición del Gobierno: dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado; ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. La Ley 50/1997 lo desarrolla y precisa que el Gobierno se rige por los principios de dirección presidencial, colegialidad (con la consiguiente responsabilidad solidaria de sus miembros) y departamental (cada ministro con competencia y responsabilidad propias en su departamento).

1.2. Composición

Según el artículo 98.1 CE y el art. 1.2 de la Ley 50/1997, el Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros. Reunidos, forman el Consejo de Ministros. Todos ellos deben ser españoles, mayores de edad, con sufragio activo y pasivo y no inhabilitados. Los miembros del Gobierno no pueden ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna (régimen de incompatibilidades del art. 98.3 y 4 CE).

1.2b. Funciones

Corresponden al Gobierno como órgano colegiado, entre otras funciones: aprobar los proyectos de ley y remitirlos al Congreso (o, en su caso, al Senado); aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado; dictar decretos-leyes y decretos legislativos; acordar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes; declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso la declaración del estado de sitio; dirigir la política de defensa y disponer lo conveniente respecto de las Fuerzas Armadas; negociar y firmar tratados internacionales y remitirlos a las Cortes; acordar la interposición de recursos de inconstitucionalidad y la impugnación ante el Tribunal Constitucional de disposiciones de las Comunidades Autónomas; disponer la emisión de deuda pública o contraer crédito cuando lo autorice una ley; conceder indultos particulares (nunca generales); y crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Ministerios. Los actos del Gobierno y de la Administración están sometidos al control de los tribunales (art. 106 CE), sin perjuicio del control político de las Cortes (art. 108).

1.3. Nombramiento y cese: la investidura

El Presidente del Gobierno se nombra por el procedimiento de investidura del artículo 99 CE: tras la renovación del Congreso, el Rey, previa consulta con los grupos políticos, propone un candidato a través del Presidente del Congreso. El candidato expone su programa y solicita la confianza de la Cámara. Se entiende otorgada si obtiene el voto de la mayoría absoluta en primera votación; si no la alcanza, se repite la votación 48 horas después y basta la mayoría simple. Si transcurridos dos meses desde la primera votación de investidura ningún candidato obtiene la confianza, el Rey disuelve las Cámaras y convoca nuevas elecciones. Los demás miembros del Gobierno los nombra y separa el Rey a propuesta del Presidente.

El Gobierno cesa (art. 101 CE) tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria (cuestión de confianza o moción de censura) y por dimisión o fallecimiento de su Presidente. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

1.4. El Gobierno en funciones

El Gobierno en funciones facilita el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y limita su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia o interés general acreditados, cualesquiera otras medidas. En particular, el Presidente en funciones no puede proponer la disolución de las Cámaras, plantear la cuestión de confianza ni proponer la convocatoria de un referéndum; y el Gobierno en funciones no puede aprobar el proyecto de Presupuestos ni presentar proyectos de ley.

Dos institutos completan la relación de confianza entre el Gobierno y el Congreso, muy preguntados en el test:

• La cuestión de confianza (art. 112 CE): la plantea el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, sobre su programa o una declaración de política general. La confianza se entiende otorgada si vota a favor la mayoría simple de los diputados. Si el Congreso la niega, el Gobierno dimite.
• La moción de censura (art. 113 CE): la propone el Congreso; debe presentarla al menos la décima parte de los diputados y ser constructiva (incluir un candidato alternativo a la Presidencia). Se aprueba por mayoría absoluta y no puede votarse hasta transcurridos cinco días desde su presentación (durante los dos primeros pueden presentarse mociones alternativas). Si prospera, el Gobierno cesa y el candidato incluido se entiende investido.

El estatuto de los miembros del Gobierno exige dedicación: el art. 98.3 CE les prohíbe ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, cualquier otra función pública que no derive de su cargo y toda actividad profesional o mercantil. La ley regula además su estatuto e incompatibilidades y su responsabilidad, incluida la penal, cuya exigencia corresponde a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

2. El Presidente del Gobierno

El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de sus miembros (art. 98.2 CE), sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de cada Ministro. La Ley 50/1997 detalla sus funciones: representar al Gobierno; establecer el programa político y las directrices de la política interior y exterior; proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y Ministros; plantear ante el Congreso la cuestión de confianza; proponer al Rey, bajo su exclusiva responsabilidad, la disolución de las Cámaras; convocar, presidir y fijar el orden del día del Consejo de Ministros; y crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos ministeriales y las Secretarías de Estado. El Presidente cuenta con el apoyo de los Vicepresidentes, a quienes corresponden las funciones que les encomiende el propio Presidente; un Vicepresidente que sea, además, titular de un Departamento, ostenta la doble condición de Vicepresidente y Ministro. En caso de vacante, ausencia o enfermedad, el Presidente es sustituido por los Vicepresidentes por su orden y, en su defecto, por los Ministros según el orden de precedencia de los Departamentos.

Junto a los Ministros titulares de un Departamento pueden existir Ministros sin cartera, a los que se atribuye la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales sin ser titulares de un Ministerio; su número y funciones se establecen por Real Decreto del Presidente del Gobierno. Todos los Ministros, con o sin cartera, son miembros de pleno derecho del Consejo de Ministros y responden solidariamente de las decisiones colegiadas, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno por su gestión (principio departamental). Esta combinación de colegialidad y responsabilidad departamental es una de las señas de identidad del Gobierno parlamentario español.

3. El Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas

El Consejo de Ministros es el Gobierno reunido como órgano colegiado. Sus reuniones tienen carácter secreto; a ellas asisten el Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros (y, cuando sean convocados, los Secretarios de Estado). De cada sesión se levanta acta en la que constan las circunstancias de tiempo y lugar, los asistentes y los acuerdos adoptados. Sus decisiones adoptan la forma de Reales Decretos del Consejo de Ministros y de Acuerdos.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno son órganos colegiados de segundo nivel que coordinan y preparan asuntos que afectan a varios ministerios. Se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente. En ellas participan los Ministros y Secretarios de Estado que se determinen.

Las decisiones de los órganos del Gobierno y de la Administración adoptan formas jurídicas jerarquizadas (art. 24 de la Ley 50/1997): revisten la forma de Real Decreto las decisiones que aprueban el Presidente del Gobierno y el Consejo de Ministros; de Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de este que no deban adoptar la forma de Real Decreto; de Órdenes de las Comisiones Delegadas, sus disposiciones y resoluciones; y de Orden Ministerial, las de los Ministros. Esta jerarquía formal es coherente con la jerarquía normativa del art. 9.3 CE: un reglamento aprobado por Orden Ministerial no puede contradecir a uno aprobado por Real Decreto, ni este a la ley. Además, las disposiciones administrativas no pueden vulnerar la Constitución ni las leyes y han de respetar el principio de inderogabilidad singular (una resolución administrativa no puede vulnerar lo establecido en un reglamento, aunque provenga de un órgano de igual o superior jerarquía al que lo dictó).

Como órgano de apoyo, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios prepara las sesiones del Consejo de Ministros: examina todos los asuntos que van a someterse a su aprobación, aunque no puede adoptar decisiones por delegación del Gobierno. El Secretariado del Gobierno es el órgano de asistencia al Consejo de Ministros y a las Comisiones Delegadas: remite las convocatorias, archiva las actas y vela por la correcta publicación de las disposiciones. Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico del Presidente, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado; su personal realiza tareas de confianza y asesoramiento especial, sin poder adoptar actos ni resoluciones que correspondan legalmente a los órganos de la Administración.

La Ley 50/1997 distingue así, dentro del Gobierno, entre los órganos de gobierno (Presidente, Vicepresidentes, Ministros, Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas), los órganos de colaboración y apoyo (Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, Secretariado del Gobierno y Gabinetes) y los principios de funcionamiento antes citados. Solo el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas son órganos colegiados; el resto son unipersonales.

4. La organización de la Administración General del Estado

4.1. Principios y Ley 40/2015

La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE). La Ley 40/2015 (LRJSP) regula la organización de la Administración General del Estado (AGE), que se estructura en órganos superiores y órganos directivos, tanto en la organización central como en la territorial. Los órganos superiores establecen los planes de actuación de la organización; los directivos los desarrollan y ejecutan. Todos los demás órganos se encuentran bajo su dependencia o dirección.

La Ley 40/2015 añade, en su artículo 3, un catálogo de principios generales de actuación de las Administraciones: servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad; participación y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos; buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; responsabilidad por la gestión pública; planificación y dirección por objetivos; y economía, suficiencia y adecuación de los medios a los fines institucionales. En sus relaciones, las Administraciones actúan según los principios de cooperación, colaboración y coordinación. Conviene distinguir dos nociones organizativas: la competencia es irrenunciable y se ejerce por el órgano que la tiene atribuida, pero puede trasladarse su ejercicio mediante técnicas como la delegación, la avocación, la encomienda de gestión o la suplencia; y la desconcentración es la transferencia permanente de la titularidad de una competencia de un órgano superior a otro inferior dentro de la misma Administración.

4.2. Órganos superiores: Ministros y Secretarios de Estado

Son órganos superiores en la organización central:

• Los Ministros: titulares de sus Departamentos y jefes superiores de los mismos. Como miembros del Gobierno, participan en el Consejo de Ministros; como cabezas de su Ministerio, ejercen la potestad reglamentaria en las materias propias del Departamento, fijan sus objetivos, aprueban los planes de actuación, dirigen y evalúan la actividad de los órganos bajo su dependencia, nombran y separan a los titulares de los órganos directivos que no correspondan al Consejo de Ministros, y resuelven los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos del Ministerio, cuando pongan fin a la vía administrativa.
• Los Secretarios de Estado: dirigen y coordinan las Secretarías de Estado y, en su caso, las Direcciones Generales dependientes; son responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específico. Actúan bajo la dirección del Ministro y pueden ostentar, por delegación expresa, la representación del Departamento en materias propias de su competencia. Aunque son órganos superiores, no son miembros del Gobierno.

La estructura de un Ministerio se ordena, por tanto, de arriba abajo: Ministro → (Secretarías de Estado) → Subsecretaría y, en su caso, Secretarías Generales → Direcciones Generales → Subdirecciones Generales. Los Ministerios se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Presidente del Gobierno; su estructura orgánica básica se aprueba por Real Decreto del Consejo de Ministros. Además de la organización central, la AGE comprende la Administración institucional (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias estatales y otros organismos públicos), con personalidad jurídica propia para el cumplimiento de fines específicos, y la Administración General del Estado en el exterior (embajadas, representaciones permanentes y oficinas consulares).

Junto a los órganos que deciden y ejecutan (los órganos activos) conviven en la Administración los órganos consultivos y los de control. El más relevante de los consultivos es el Consejo de Estado, el supremo órgano consultivo del Gobierno (art. 107 CE), que emite dictámenes con carácter preceptivo en los asuntos que la ley determina (por ejemplo, en la elaboración de determinados reglamentos, en la revisión de oficio de actos nulos o en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de cierta cuantía); sus dictámenes, salvo excepción, no son vinculantes, pero su omisión cuando son preceptivos puede viciar la decisión. En el plano del control económico destacan la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), que fiscaliza internamente el gasto público, y, como control externo, el Tribunal de Cuentas, dependiente de las Cortes. Esta trama de asesoramiento y control es la garantía de que la Administración, además de eficaz, actúe con pleno sometimiento a la ley y al Derecho que exige el art. 103.1 CE, bajo la dirección política del Gobierno pero siempre con arreglo al procedimiento y a los controles legalmente establecidos.

4.3. Órganos directivos

Son órganos directivos, por orden jerárquico:

• Los Subsecretarios: ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes y ejercen las competencias sobre la organización interna y la gestión de personal, presupuestaria y de medios del Departamento. De ellos depende la Secretaría General Técnica.
• Los Secretarios generales (cuando existan): con categoría de Subsecretario, dirigen un sector homogéneo de actividad.
• Los Secretarios generales técnicos: dependen del Subsecretario y tienen competencias sobre servicios comunes, producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones.
• Los Directores generales: titulares de los órganos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio.
• Los Subdirectores generales: responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director general, de la ejecución de los proyectos, objetivos o actividades que se les asignen. Es el último escalón de los órganos directivos; por debajo están las unidades administrativas y los puestos de trabajo.

Regla de nombramiento: los Subsecretarios, Secretarios generales técnicos, Directores generales y Subdirectores generales se nombran, con carácter general, entre funcionarios de carrera del subgrupo A1 atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia (los Directores generales pueden nombrarse, excepcionalmente y si el Real Decreto de estructura lo permite, entre personas que no reúnan la condición de funcionario). Los Secretarios de Estado y los Secretarios generales tienen la consideración de cargos con nombramiento más discrecional.

5. La Administración periférica del Estado

La AGE actúa en el territorio a través de su Administración periférica, integrada por las Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas y las Subdelegaciones del Gobierno en las provincias, además de los servicios territoriales de los distintos Ministerios.

5.1. Los Delegados del Gobierno

El artículo 154 CE dispone que un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad. Los Delegados del Gobierno representan al Gobierno en la Comunidad Autónoma, dirigen y coordinan la Administración General del Estado en su territorio, tienen rango de Subsecretario y son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno. Dependen orgánicamente del Ministerio competente en materia de Administraciones/Política Territorial. Tienen su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la Comunidad, salvo que el Consejo de Ministros disponga otra cosa.

5.2. Los Subdelegados del Gobierno

En cada provincia, y bajo la dependencia del Delegado del Gobierno, existe un Subdelegado del Gobierno, con nivel de Subdirector general, nombrado por el Delegado por el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera del subgrupo A1. En las Comunidades Autónomas uniprovinciales no existe, con carácter general, Subdelegado, salvo que se determine expresamente. En las islas puede haber Directores Insulares. Los Subdelegados dirigen los servicios de la Administración del Estado en la provincia y velan por el cumplimiento de las competencias estatales, incluida la protección del libre ejercicio de los derechos y la seguridad ciudadana.

La organización periférica se apoya en dos ideas más. Primera, los servicios territoriales pueden estar integrados en la Delegación o Subdelegación (dependen del Delegado/Subdelegado) o no integrados (dependen del Ministerio correspondiente por su especialidad, como los de la Administración de Justicia o los de la Seguridad Social). Segunda, en cada Comunidad Autónoma existe una Comisión territorial de asistencia al Delegado del Gobierno, presidida por este e integrada por los Subdelegados, para coordinar la actuación estatal en el territorio. Como regla mnemotécnica de rangos: Delegado del Gobierno = Subsecretario; Subdelegado del Gobierno = Subdirector general; y ambos son la «cara» del Estado en la Comunidad Autónoma y en la provincia, respectivamente.

6. La Secretaría de Estado de Justicia

La organización de los medios materiales y personales al servicio de la Administración de Justicia (que no de la función jurisdiccional, reservada a jueces y tribunales) corresponde al Ministerio competente en materia de Justicia —en la actual estructura, el Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes— y, en las Comunidades Autónomas con competencias transferidas, a estas. Dentro del Ministerio, la Secretaría de Estado de Justicia es el órgano superior que dirige e impulsa la política del Gobierno en la materia. Entre sus principales competencias figuran:

• La dirección de la política del Gobierno en materia de Administración de Justicia y las relaciones con los órganos de gobierno del Poder Judicial (Consejo General del Poder Judicial), el Ministerio Fiscal y las Comunidades Autónomas con competencias transferidas.
• La ordenación y gestión de los recursos humanos de los Cuerpos al servicio de la Administración de Justicia (entre ellos, el de Auxilio Judicial): convocatorias, selección, provisión de puestos y régimen del personal, en coordinación con las CCAA.
• El impulso de la modernización y las nuevas tecnologías de la Administración de Justicia (expediente digital, interoperabilidad).
• La dirección de los Registros (Civil y, a través de la Dirección General correspondiente, los de la propiedad y mercantiles) y de asuntos de nacionalidad, cooperación jurídica internacional y gracia.

De ella dependen direcciones generales especializadas (como la de Transformación Digital de la Administración de Justicia y la de Seguridad Jurídica y Fe Pública, que dirige los Registros y el Notariado), a través de las cuales se ejecuta esa política. Un matiz territorial esencial: en las Comunidades Autónomas que han asumido competencias en materia de medios personales y materiales de la Administración de Justicia, la gestión del personal de los Cuerpos (incluido el de Auxilio Judicial), de los edificios y de los medios corresponde a la Administración autonómica, mientras que el Estado conserva la legislación básica y la ordenación general (por eso el Cuerpo de Auxilio Judicial es estatal, aunque muchas de sus condiciones de trabajo dependan de la Comunidad de destino). El Ministerio ejerce, además, la Secretaría del Consejo General del Poder Judicial en sus relaciones con el Gobierno, la cooperación jurídica internacional, la nacionalidad por residencia y la tramitación de los indultos.

Conviene retener la idea rectora: el Ministerio y su Secretaría de Estado gestionan los medios de la Justicia (personal, edificios, sistemas informáticos, Registros); juzgar y hacer ejecutar lo juzgado corresponde en exclusiva a jueces y magistrados (art. 117 CE), y el gobierno del Poder Judicial, al Consejo General del Poder Judicial. Esa separación —medios frente a jurisdicción— es una de las claves conceptuales del tema.

7. Esquema de repaso (llaves)

• El Gobierno (Tít. IV CE, arts. 97-107 + Ley 50/1997)
  • Dirige política interior/exterior, Administración civil y militar y defensa; función ejecutiva + potestad reglamentaria (art. 97)
  • Composición (art. 98): Presidente + Vicepresidente(s) + Ministros = Consejo de Ministros
  • Cese (art. 101): elecciones, pérdida de confianza, dimisión o fallecimiento del Presidente → en funciones
• Investidura (art. 99): candidato propuesto por el Rey vía Presidente del Congreso → mayoría absoluta / 48 h después simple; 2 meses sin investir → disolución y elecciones
• Presidente: dirige y coordina; propone disolución y cuestión de confianza; crea/suprime Ministerios por RD
• AGE (Ley 40/2015)
  • Órganos SUPERIORES: Ministros y Secretarios de Estado (fijan planes)
  • Órganos DIRECTIVOS: Subsecretario → Secretario general → Secretario general técnico → Director general → Subdirector general (ejecutan)
  • Art. 103.1 CE: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación
• Periférica: Delegado del Gobierno en la CCAA (art. 154 CE; rango de Subsecretario; RD del Consejo de Ministros) + Subdelegado en la provincia (rango de Subdirector general; libre designación A1)
• Secretaría de Estado de Justicia: dirige la política de Administración de Justicia, personal de los Cuerpos, modernización, Registros y nacionalidad; el Ministerio gestiona los MEDIOS, no juzga

8. Ideas fuerza para el test

• Art. 97 CE = la «foto» del Gobierno: política + Administración + defensa + función ejecutiva y reglamentaria.
• Investidura: mayoría absoluta, luego simple a las 48 h; 2 meses sin éxito → disolución.
• El Gobierno en funciones no aprueba Presupuestos ni proyectos de ley, ni disuelve las Cámaras.
• Cadena de órganos directivos: Subsecretario → Secretario general técnico → Director general → Subdirector general (este, el último escalón).
• Delegado del Gobierno = rango de Subsecretario (CCAA); Subdelegado = Subdirector general (provincia).
• El Ministerio de Justicia y su Secretaría de Estado gestionan los medios; juzgar corresponde a los jueces (art. 117 CE).