El órgano administrativo: concepto, naturaleza y clases. Los órganos colegiados. Principios de la organización administrativa. La competencia. Centralización y descentralización. Concentración y desconcentración.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo de Administrativos (C1) de la Comunidad de Madrid (Orden 1634/2026). Contenido verificado artículo por artículo contra el texto consolidado de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE-A-2015-10566). El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria; consúltalo siempre.

Índice

• 1. La organización administrativa y sus principios
• 2. El órgano administrativo: concepto y naturaleza
• 3. La creación de órganos administrativos
• 4. Clases de órganos administrativos
• 5. La competencia: concepto y criterios
• 6. La alteración del ejercicio de la competencia
• 7. Centralización y descentralización; concentración y desconcentración
• 8. Los órganos colegiados: régimen, Secretario y sesiones
• 9. Actas, acuerdos y responsabilidad
• 10. Abstención y recusación
• 11. Esquema-resumen para memorizar

1. La organización administrativa y sus principios

La Administración Pública es una organización compuesta por una pluralidad de elementos (órganos, unidades y puestos de trabajo) ordenados para servir con objetividad los intereses generales. Cada Administración —también la de la Comunidad de Madrid— actúa, para el cumplimiento de sus fines, con personalidad jurídica única (art. 3.4 de la Ley 40/2015), aunque internamente se estructure en múltiples órganos.

Los principios que rigen esta organización están en el artículo 103.1 de la Constitución (eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho) y se desarrollan en el artículo 3 de la Ley 40/2015, que añade, entre otros, el servicio efectivo a los ciudadanos, la simplicidad, claridad y proximidad, la participación, objetividad y transparencia, la racionalización y agilidad de los procedimientos, la buena fe, confianza legítima y lealtad institucional, la responsabilidad por la gestión pública, la planificación y dirección por objetivos, la eficiencia en la asignación de recursos y la cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones.

Conviene detenerse en dos de esos principios, por su valor estructural. El principio de jerarquía ordena los órganos de una Administración en niveles, de manera que los superiores dirigen y controlan a los inferiores mediante instrucciones y órdenes de servicio, resuelven los recursos de alzada y ejercen la potestad disciplinaria; es el principio que hace de la Administración una organización unitaria. El principio de coordinación, por su parte, articula la actuación de órganos y Administraciones distintas para evitar contradicciones y duplicidades y lograr la coherencia del conjunto, sin anular la competencia propia de cada uno. Y la descentralización y la desconcentración expresan la preferencia constitucional por acercar la decisión al ciudadano, distribuyendo el poder en lugar de concentrarlo.

2. El órgano administrativo: concepto y naturaleza

El concepto legal de órgano está en el artículo 5.1 de la Ley 40/2015: tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo. La clave, por tanto, es doble: producir efectos ad extra (frente a terceros) o ser una intervención preceptiva en el procedimiento.

Conviene distinguir tres nociones que el examen suele confundir:

• El órgano: unidad con atribución de competencias y capacidad de producir efectos jurídicos frente a terceros o de intervención preceptiva.
• La unidad administrativa: elemento organizativo básico, integrado por puestos de trabajo, que puede o no constituir un órgano. Corresponde a cada Administración delimitar, en su ámbito, las unidades que configuran sus órganos (art. 5.2).
• El puesto de trabajo: la posición mínima, desempeñada por un empleado público.

El órgano se caracteriza por ser una parte de la Administración sin personalidad jurídica propia (la personalidad es de la Administración, no del órgano), a la que se dota de un ámbito de competencia y de un titular (o varios, si es colegiado).

La doctrina explica la relación entre el órgano y la Administración mediante la teoría del órgano: los actos que dicta el titular del órgano, dentro de su competencia, se imputan directamente a la Administración (persona jurídica), no a la persona física que lo desempeña. Por eso el cambio del titular no afecta a la continuidad del órgano ni a la validez de sus actos. Hay que diferenciar, así, dos planos: el órgano (elemento objetivo y permanente de la organización, con su competencia) y el titular (la persona física que en cada momento lo ocupa, cuya voluntad se imputa al ente). Esta construcción permite que la Administración actúe como un sujeto unitario pese a estar formada por miles de órganos y de empleados. También explica figuras como la suplencia: cuando cambia quien ejerce el órgano, la competencia permanece intacta.

Del concepto legal se deduce que no toda unidad administrativa es un órgano: solo lo son aquellas cuya actuación produce efectos jurídicos frente a terceros o resulta preceptiva. Una unidad puramente interna de apoyo, que no dicta actos con eficacia externa ni emite informes preceptivos, no tiene la consideración de órgano en sentido estricto, aunque forme parte de la estructura.

3. La creación de órganos administrativos

El artículo 5.3 exige, para crear cualquier órgano administrativo, el cumplimiento de al menos tres requisitos:

1. La determinación de su forma de integración en la Administración de que se trate y su dependencia jerárquica.
2. La delimitación de sus funciones y competencias.
3. La dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

Además, el artículo 5.4 impone una regla anti-duplicidad: no podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos; la creación solo procede previa comprobación de que no existe otro órgano en la misma Administración que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población. Es una manifestación del principio de eficiencia y de racionalización de la estructura administrativa.

4. Clases de órganos administrativos

Los órganos pueden clasificarse con distintos criterios:

• Por su composición: unipersonales (un solo titular; por ejemplo, un Director General) y colegiados (integrados por tres o más personas que forman una voluntad común; por ejemplo, un tribunal de oposición o el Consejo de Gobierno).
• Por su ámbito territorial: centrales (extienden su competencia a todo el territorio) y periféricos o territoriales (a una parte del territorio).
• Por su estructura: simples (no integran otros órganos) y complejos (agrupan varios órganos).
• Por sus funciones: activos (deciden y ejecutan), consultivos (informan o asesoran, como el Consejo de Estado) y de control (fiscalizan, como una Intervención).
• Por su permanencia: permanentes y temporales (creados para un fin concreto, como una comisión de trabajo).
• Por su eficacia: externos (dictan actos con efectos frente a terceros) e internos (su actuación se agota dentro de la propia organización, como los órganos de mero apoyo).

Una clasificación de gran importancia práctica en los procesos selectivos es la de los órganos de selección (tribunales y comisiones de selección): son órganos colegiados a los que se atribuye el desarrollo y la calificación de las pruebas, y se rigen por las reglas de funcionamiento de los órganos colegiados que se estudian en este tema. De hecho, la propia plantilla correctora del examen del Cuerpo de Administrativos de la Comunidad de Madrid la aprueba un órgano colegiado (la Comisión de Selección), lo que muestra que esta materia no es solo teórica, sino que rige el procedimiento por el que se accede al Cuerpo.

De especial relevancia es la distinción entre órganos unipersonales y colegiados, cuyo régimen de funcionamiento estudiaremos con detalle, porque el examen pregunta con frecuencia por las reglas de los órganos colegiados.

Un concepto vinculado es el de órganos superiores y directivos, que se estudió en el tema 4 para la Administración General del Estado: los órganos superiores (Ministros y Secretarios de Estado; en Madrid, Consejeros y Viceconsejeros) fijan los planes de actuación, y los órganos directivos (Subsecretarios, Secretarios generales técnicos, Directores generales y Subdirectores generales) los desarrollan y ejecutan. Todos ellos son órganos en el sentido del artículo 5, en cuanto sus decisiones producen efectos jurídicos; su distinta posición en la jerarquía determina el reparto de competencias y las relaciones de dirección y control que las ordenan.

5. La competencia: concepto y criterios

La competencia es el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento atribuye a cada órgano. El artículo 8.1 de la Ley 40/2015 establece su nota esencial: la competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación. La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio.

La irrenunciabilidad significa que el órgano no puede desprenderse de su competencia ni dejar de ejercerla a voluntad: las técnicas de delegación, avocación o encomienda no son excepciones a esa regla, sino cauces tasados y regulados por la ley para alterar el ejercicio sin tocar la titularidad. Por eso son nulos los pactos por los que un órgano pretenda renunciar a su competencia o atribuírsela a otro al margen de esos cauces. La competencia se atribuye conforme a tres criterios combinados:

• Material o jerárquico-funcional: la materia sobre la que versa (personal, contratación, urbanismo…).
• Territorial: el ámbito geográfico en que se ejerce.
• Jerárquico: el nivel del órgano dentro de la estructura.

El artículo 8.3 resuelve las dudas de atribución: si una disposición atribuye la competencia a una Administración sin especificar el órgano, se entiende que la facultad de instruir y resolver corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio; y si hay más de uno, al superior jerárquico común de ellos.

La competencia es, además, un requisito de validez de los actos administrativos: el acto dictado por un órgano incompetente es inválido. La gravedad depende del tipo de incompetencia. La incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio determina la nulidad de pleno derecho del acto (art. 47.1.b de la Ley 39/2015); en cambio, la incompetencia jerárquica (dictar un acto que correspondía a un órgano superior o inferior de la misma línea) suele dar lugar a la mera anulabilidad y admite convalidación por el órgano competente (art. 52 de la Ley 39/2015). Por eso resulta esencial identificar con precisión qué órgano es competente en cada caso: es el primer control de legalidad de toda actuación administrativa.

6. La alteración del ejercicio de la competencia

Aunque la competencia es irrenunciable, la Ley 40/2015 prevé varias técnicas que alteran su ejercicio (no su titularidad, salvo la desconcentración). Conviene dominar sus diferencias, porque son un clásico del examen:

• Delegación de competencias (art. 9): un órgano delega el ejercicio de sus competencias en otro órgano de la misma Administración, aun no jerárquicamente dependiente, o en organismos vinculados. No pueden delegarse: los asuntos relativos a las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes, Presidencias y Asambleas autonómicas; la adopción de disposiciones de carácter general; la resolución de recursos en el órgano que dictó el acto recurrido; y las materias que determine una ley. La delegación debe publicarse en el diario oficial; las resoluciones dictadas por delegación lo indican y se consideran dictadas por el órgano delegante. Es revocable en cualquier momento.
• Avocación (art. 10): a la inversa, un órgano superior asume para sí el conocimiento de un asunto que corresponde ordinariamente o por delegación a un órgano dependiente, cuando circunstancias técnicas, económicas, sociales, jurídicas o territoriales lo hagan conveniente. Se hace por acuerdo motivado, notificado a los interesados; contra él no cabe recurso, aunque puede impugnarse al recurrir la resolución final.
• Encomienda de gestión (art. 11): se encomienda a otro órgano o entidad la realización de actividades de carácter material o técnico, por razones de eficacia o por falta de medios idóneos. No supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio; el encomendante sigue dictando los actos jurídicos.
• Delegación de firma (art. 12): el titular delega solo la firma de sus resoluciones en órganos o unidades dependientes. No altera la competencia y no requiere publicación; en el acto se hace constar la delegación y la autoridad de procedencia. No cabe en resoluciones sancionadoras.
• Suplencia (art. 13): sustitución temporal del titular en casos de vacante, ausencia, enfermedad, abstención o recusación. No implica alteración de la competencia ni requiere publicación; si no se designa suplente, actúa quien designe el superior inmediato.

Dos precisiones importantes sobre la delegación. Primera: salvo autorización expresa de una ley, no pueden subdelegarse las competencias que se ejerzan por delegación (art. 9.5); es decir, quien recibe una competencia por delegación no puede, a su vez, volver a delegarla. Segunda: no impide delegar la circunstancia de que el procedimiento prevea un dictamen o informe preceptivo, pero no cabe delegar la competencia para resolver una vez que ese dictamen o informe ya se ha emitido en el procedimiento concreto. Además, cuando se delegan competencias de un órgano colegiado para cuyo ejercicio se exige un quórum o mayoría especial, el acuerdo de delegación deberá adoptarse observando ese mismo quórum o mayoría (art. 9.7).

El siguiente cuadro resume las diferencias clave, que el examen suele preguntar en forma de «señale la afirmación correcta»:

Técnica	¿Altera la titularidad?	¿Requiere publicación?
Delegación de competencias (9)	No (altera el ejercicio)	Sí
Avocación (10)	No	No (acuerdo motivado y notificado)
Encomienda de gestión (11)	No	Sí (publicación del instrumento)
Delegación de firma (12)	No	No
Suplencia (13)	No	No
Desconcentración (8.2)	Sí	Según sus normas

7. Centralización y descentralización; concentración y desconcentración

Estos dos pares de conceptos organizan el modo de distribuir el poder de decisión y suelen confundirse en el examen. La clave está en si el traslado de competencias se produce entre personas jurídicas distintas o dentro de la misma:

Concepto	¿Dónde se trasladan las competencias?
Centralización	El poder de decisión se concentra en los órganos superiores o centrales de una única Administración.
Descentralización	Traslado de competencias a una persona jurídica distinta: territorial (a Comunidades Autónomas o entes locales) o funcional (a organismos y entes institucionales).
Concentración	Reunión de competencias en los órganos superiores de una misma persona jurídica.
Desconcentración	Traslado de la titularidad y el ejercicio de competencias a órganos inferiores jerárquicamente dependientes de la misma Administración (art. 8.2).

La distinción esencial es esta: la descentralización traslada competencias a otra persona jurídica, mientras que la desconcentración las traslada a un órgano inferior dentro del mismo ente. Y, a diferencia de la delegación (que altera solo el ejercicio), la desconcentración altera la titularidad: el órgano inferior pasa a ser titular de la competencia. La Constitución (art. 103.1) menciona expresamente la descentralización y la desconcentración como principios de actuación de la Administración.

Puede ilustrarse con ejemplos. Hay descentralización territorial cuando el Estado traspasa competencias a la Comunidad de Madrid (que las asume como propias, con su personalidad jurídica), o cuando la Comunidad delega funciones en los municipios; hay descentralización funcional cuando la Comunidad crea un organismo autónomo o una empresa pública para gestionar un servicio (tema 7), dotándolo de personalidad propia. En cambio, hay desconcentración cuando, dentro de la propia Administración de la Comunidad, una competencia atribuida a un órgano superior se traslada a una Dirección General o a una unidad territorial inferior: no nace una nueva persona jurídica, sino que se reparte el poder de decisión dentro del mismo ente. La descentralización responde a la idea de autonomía (otro sujeto decide por sí), mientras que la desconcentración responde a la de eficacia y proximidad (acercar la decisión al nivel operativo sin fragmentar la organización).

No debe confundirse la desconcentración con la delegación: la desconcentración es una decisión normativa y permanente que traslada la titularidad de la competencia a un órgano inferior; la delegación es una decisión revocable del titular que traslada solo el ejercicio, conservando la titularidad. Es una de las distinciones que con más frecuencia se pregunta.

8. Los órganos colegiados: régimen, Secretario y sesiones

Los órganos colegiados se regulan en los artículos 15 a 18 de la Ley 40/2015 (sección aplicable a todas las Administraciones), con reglas específicas para los de la Administración General del Estado en los artículos 19 a 22.

El Secretario (art. 16)

Todo órgano colegiado tendrá un Secretario, que podrá ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración. Le corresponde velar por la legalidad formal y material de las actuaciones, certificarlas y garantizar que se respetan los procedimientos y reglas de constitución y adopción de acuerdos.

Convocatorias y sesiones (art. 17)

• Los órganos colegiados pueden constituirse, convocarse, celebrar sesiones y adoptar acuerdos tanto de forma presencial como a distancia (por medios electrónicos: correo electrónico, audioconferencias, videoconferencias), salvo que su reglamento interno lo excluya expresa y excepcionalmente.
• Quórum de constitución: se requiere la asistencia (presencial o a distancia) del Presidente y el Secretario —o de quienes les suplan— y de la mitad, al menos, de sus miembros.
• Si están reunidos el Secretario y todos los miembros, pueden constituirse válidamente sin convocatoria previa cuando así lo decidan todos.
• Orden del día: no podrá ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no figure en él, salvo que asistan todos los miembros y se declare la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría.
• Adopción de acuerdos: por mayoría de votos. Cuando se asista a distancia, los acuerdos se entienden adoptados en la sede del órgano.

Para la Administración General del Estado, los artículos 20 a 22 añaden reglas específicas. El artículo 20 define como órganos colegiados los que se creen formalmente y estén integrados por tres o más personas, con funciones de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control. El artículo 21 los clasifica, por su composición, en interministeriales (miembros de distintos Ministerios) y ministeriales (de un solo Ministerio). Y el artículo 22 regula su creación: cuando se les atribuyan competencias decisorias, de propuesta o informe preceptivo, o de seguimiento o control, requerirán norma específica publicada en el BOE, con forma de real decreto u orden ministerial según los casos; en los demás supuestos tendrán el carácter de grupos o comisiones de trabajo, cuyos acuerdos no producen efectos frente a terceros. La Administración de la Comunidad de Madrid aplica el régimen general de los artículos 15 a 18 con sus propias peculiaridades organizativas.

9. Actas, acuerdos y responsabilidad

De cada sesión, el Secretario levanta acta (art. 18), que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día, las circunstancias de lugar y tiempo, los puntos principales de las deliberaciones y el contenido de los acuerdos. Podrán grabarse las sesiones: el fichero, junto con la certificación del Secretario sobre su autenticidad e integridad, puede acompañar al acta sin necesidad de recoger los puntos principales de las deliberaciones. Cuando se opte por la grabación, deberá conservarse garantizando la integridad y autenticidad de los ficheros y el acceso a ellos por parte de los miembros del órgano.

Una regla capital de responsabilidad (art. 17.6): los miembros que voten en contra o se abstengan quedan exentos de la responsabilidad que pudiera derivarse de los acuerdos. Además, en el régimen de la Administración General del Estado (art. 19), corresponde al Presidente dirimir con su voto los empates; los miembros deben recibir la convocatoria con el orden del día con una antelación mínima de dos días; y no pueden abstenerse en las votaciones quienes tengan la condición de miembros natos por su cargo.

El artículo 19 detalla las funciones de cada figura del órgano colegiado en la Administración General del Estado. Al Presidente le corresponde ostentar la representación del órgano, acordar la convocatoria y fijar el orden del día, presidir y moderar las sesiones, dirimir con su voto los empates, asegurar el cumplimiento de las leyes y visar las actas y certificaciones. Los miembros tienen derecho a recibir la convocatoria con la antelación indicada, a participar en los debates, a ejercer su voto y formular voto particular, a formular ruegos y preguntas y a obtener la información precisa. El Secretario —que asiste con voz pero sin voto si no es miembro, y con voz y voto si lo es— efectúa las convocatorias por orden del Presidente, recibe las comunicaciones, prepara el despacho de los asuntos, redacta y autoriza las actas y expide certificaciones. Quien discrepe del acuerdo mayoritario puede formular voto particular por escrito en el plazo de dos días, que se incorpora al texto aprobado. Por último, quien acredite la titularidad de un interés legítimo puede dirigirse al Secretario para que le expida certificación de los acuerdos del órgano; el Secretario puede emitir certificación de un acuerdo incluso antes de la aprobación del acta, haciendo constar expresamente esa circunstancia.

10. Abstención y recusación

Aunque se estudian a fondo en el tema de garantías del procedimiento, conviene situar aquí la abstención (art. 23) y la recusación (art. 24), por su relación con el correcto ejercicio de la competencia:

• Abstención: las autoridades y el personal en quienes concurra un motivo legal (interés personal en el asunto; parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o afinidad hasta el segundo; amistad íntima o enemistad manifiesta; haber intervenido como perito o testigo; relación de servicio con un interesado) deben abstenerse y comunicarlo a su superior. Su no abstención genera responsabilidad, aunque no implica necesariamente la invalidez del acto.
• Recusación: los interesados pueden promoverla en cualquier momento del procedimiento, por escrito y expresando la causa. El recusado manifiesta al superior si concurre; si la niega, el superior resuelve en el plazo de tres días. Contra la resolución no cabe recurso, sin perjuicio de alegar la recusación al recurrir el acto que ponga fin al procedimiento.

La diferencia esencial entre ambas figuras es quién toma la iniciativa: la abstención es un deber de quien tiene el motivo (se aparta él mismo y lo comunica a su superior), mientras que la recusación es un derecho del interesado (que pide la separación de la autoridad o empleado en quien concurre el motivo). Los motivos son los mismos en los dos casos. Conviene retener un dato numérico habitual en el examen: el parentesco relevante es la consanguinidad dentro del cuarto grado o la afinidad dentro del segundo. Y otro más: la no abstención cuando se debía dará lugar a la responsabilidad que proceda, pero no implica necesariamente la invalidez de los actos en que se haya intervenido, que dependerá de si la intervención fue o no determinante.

11. Esquema-resumen para memorizar

• Órgano (art. 5.1 Ley 40/2015): unidad con funciones de efectos jurídicos frente a terceros o actuación preceptiva. Creación (5.3): integración/dependencia + funciones/competencias + créditos; sin duplicidad (5.4).
• Competencia (art. 8): irrenunciable, ejercida por el órgano que la tenga como propia salvo delegación/avocación. Si no se especifica órgano → inferiores competentes o su superior común (8.3).
• Técnicas: delegación (9, se publica, resoluciones = del delegante), avocación (10, órgano superior, acuerdo motivado, no cabe recurso), encomienda de gestión (11, actividades materiales/técnicas, no cede titularidad), delegación de firma (12, no altera competencia, no se publica), suplencia (13, temporal, no se publica).
• Descentralización = a otra persona jurídica; desconcentración (8.2) = a órgano inferior de la misma Administración (altera la titularidad).
• Órganos colegiados: Secretario (16, legalidad + certifica); quórum (17.2): Presidente + Secretario + mitad de los miembros; acuerdos por mayoría de votos (17.5); votar en contra o abstenerse exime de responsabilidad (17.6); actas y grabación (18); convocatoria con 2 días de antelación (19).
• Abstención (23): consanguinidad 4.º grado / afinidad 2.º; recusación (24): la promueven los interesados; el superior resuelve en 3 días; sin recurso.
• Trampas frecuentes: descentralización (a otra persona jurídica) ≠ desconcentración (a órgano inferior del mismo ente, altera la titularidad); delegación se publica y la firma no; la avocación la hace el órgano superior y no cabe recurso contra ella; el quórum exige Presidente + Secretario + la mitad de los miembros.

Para practicar, tienes el test de este tema con preguntas verificadas al estilo del examen oficial y sus flashcards. Coteja siempre los datos con el texto consolidado del BOE, que prevalece sobre cualquier apunte.