Los recursos administrativos: concepto y clases. Las reclamaciones económico-administrativas: especial referencia a las que se susciten en el ámbito de la gestión económico-financiera de la Comunidad de Madrid. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa: su organización. Las partes. Actos impugnables. Las fases principales del procedimiento contencioso-administrativo.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo de Administrativos (C1) de la Comunidad de Madrid. Contenido verificado artículo por artículo contra los textos consolidados de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), y de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). Los tres bloques del tema comparten una misma lógica: cómo se combate un acto administrativo, primero ante la propia Administración (recursos y reclamaciones) y después ante los Tribunales. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria; consúltalo siempre.

Índice

• 1. Los recursos administrativos: concepto, fundamento y caracteres
• 2. El objeto de los recursos: actos recurribles y actos no susceptibles de recurso (art. 112)
• 3. El fin de la vía administrativa y las reglas comunes de interposición (arts. 114 a 120)
• 4. El recurso de alzada (arts. 121 y 122)
• 5. El recurso potestativo de reposición (arts. 123 y 124)
• 6. El recurso extraordinario de revisión (arts. 113, 125 y 126)
• 7. Las reclamaciones económico-administrativas: concepto y ámbito (arts. 226 y 227 LGT)
• 8. Los órganos económico-administrativos y su funcionamiento (arts. 228 a 231 LGT)
• 9. El procedimiento económico-administrativo: general y abreviado (arts. 232 a 240 LGT)
• 10. Las reclamaciones económico-administrativas en la Comunidad de Madrid
• 11. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa: objeto y naturaleza (art. 1 LJCA)
• 12. La organización del orden contencioso-administrativo (arts. 6 a 13 LJCA)
• 13. Las partes (arts. 18 a 21 LJCA)
• 14. La actividad administrativa impugnable (arts. 25 a 28 LJCA)
• 15. Las fases principales del procedimiento contencioso-administrativo (arts. 45 a 78 LJCA)
• 16. Esquema de repaso
• 17. Ideas fuerza

1. Los recursos administrativos: concepto, fundamento y caracteres

El recurso administrativo es el acto del interesado por el que se pide a la propia Administración que revise —revoque, anule o modifique— un acto suyo que aquel considera contrario a Derecho y lesivo para sus derechos o intereses legítimos. Es, por tanto, un medio de impugnación en vía administrativa: la controversia todavía no ha salido de la Administración y se resuelve por un órgano administrativo, no por un juez. Su fundamento constitucional está en el artículo 106.1 de la Constitución (los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa) y en el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1, del que la vía administrativa de recurso es antesala.

El recurso administrativo se explica por el privilegio de autotutela de la Administración: como sus actos se presumen válidos (art. 39 LPAC) y son inmediatamente ejecutivos (art. 38), el ordenamiento ofrece al ciudadano una vía rápida y gratuita para reaccionar antes de acudir a los Tribunales. Al mismo tiempo, esa vía sirve al interés público, porque da a la Administración la oportunidad de corregirse a sí misma sin coste procesal.

Conviene fijar sus caracteres esenciales:

• Presupone un acto administrativo previo. No cabe recurso sin un acto que impugnar; frente a la mera inactividad o a la vía de hecho la reacción no es el recurso administrativo, sino los cauces de los artículos 29 y 30 LJCA en sede judicial.
• Se dirige y se resuelve ante la propia Administración. Lo diferencia del recurso contencioso-administrativo, que se sustancia ante Juzgados y Tribunales.
• Es, por regla general, un presupuesto de la vía judicial. Para acudir al contencioso hay que haber agotado antes la vía administrativa (con el recurso de alzada) o poder acudir directamente (tras la reposición potestativa o cuando el acto ya agota la vía).
• Debe fundarse en motivos jurídicos. El artículo 112.1 exige que el recurso se funde en «cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley».

La clasificación básica de los recursos administrativos en la Ley 39/2015 distingue:

Clase	Recurso	Rasgo
Ordinarios	Alzada (arts. 121-122)	Contra actos que NO agotan la vía administrativa; ante el superior jerárquico.
	Reposición (arts. 123-124)	Potestativo; contra actos que SÍ agotan la vía; ante el mismo órgano.
Extraordinario	Revisión (arts. 113, 125-126)	Contra actos firmes; motivos tasados; ante el órgano que lo dictó.

Se llaman ordinarios la alzada y la reposición porque caben por cualquier motivo de invalidez y no requieren causa especial; el de revisión es extraordinario porque solo procede por las cuatro causas tasadas del artículo 125.1 y frente a actos ya firmes. La Ley 39/2015 suprimió las antiguas reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales, de modo que hoy no existen como trámite administrativo general; subsisten, en cambio, las reclamaciones económico-administrativas en materia tributaria, que estudiaremos en la segunda parte del tema y que la propia Ley 39/2015 remite a su legislación específica (art. 112.4).

2. El objeto de los recursos: actos recurribles y actos no susceptibles de recurso (art. 112)

El precepto de cabecera de todo el sistema es el artículo 112 LPAC, que fija qué se puede recurrir y qué no. Conviene tenerlo transcrito:

Artículo 112. Objeto y clases. «1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas [...]. En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado. [...]

3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.»

De este precepto se extraen las claves que el examen pregunta una y otra vez:

• Son recurribles las resoluciones (los actos que ponen fin al procedimiento) y los actos de trámite cualificados, esto es, aquellos que, sin ser resolución, deciden directa o indirectamente el fondo, impiden continuar el procedimiento, producen indefensión o causan un perjuicio irreparable. Es la misma fórmula que después reproducirá el artículo 25.1 LJCA para el contencioso.
• No son susceptibles de recurso los actos de trámite no cualificados. Contra ellos no cabe recurso autónomo; la oposición se reserva para alegarla en la resolución que ponga fin al procedimiento. Recurrir un trámite no cualificado conduce a la inadmisión (art. 116.c).
• No cabe recurso administrativo contra las disposiciones generales (reglamentos): el artículo 112.3 lo prohíbe expresamente. El reglamento se impugna directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Sí cabe, en cambio, recurrir el acto de aplicación de un reglamento fundándose en la nulidad de este (impugnación indirecta), e incluso interponer el recurso directamente ante el órgano que dictó la disposición cuando el recurso se funde únicamente en su nulidad.
• Las reclamaciones económico-administrativas quedan al margen del régimen general y se rigen por su legislación específica (art. 112.4, remisión a la LGT y a su Reglamento).

A esta lista hay que sumar dos categorías de actos que tampoco admiten recurso ordinario, aunque no aparezcan en el artículo 112: los que ponen fin a la vía administrativa por resolver un recurso de alzada —contra la resolución de una alzada solo cabe el recurso extraordinario de revisión (art. 122.3)— y los actos firmes y consentidos, que son los que no se recurrieron en plazo y ganaron firmeza, frente a los cuales únicamente cabe, si concurre alguna de sus causas tasadas, el recurso extraordinario de revisión.

3. El fin de la vía administrativa y las reglas comunes de interposición (arts. 114 a 120)

Saber si un acto agota o no la vía administrativa es determinante, porque de ello depende cuál es el recurso procedente: si el acto no agota la vía, procede la alzada; si sí la agota, cabe la reposición potestativa o acudir directamente al contencioso. El artículo 114 LPAC enumera los actos que ponen fin a la vía administrativa:

Artículo 114.1. «Ponen fin a la vía administrativa: a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive. f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4. g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.»

Reténgase el detalle: la resolución de un recurso de alzada siempre pone fin a la vía; y la resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial también, cualquiera que sea la relación de la que derive. En el ámbito de las Comunidades Autónomas, corresponde a su propia legislación de organización determinar qué órganos agotan la vía; con carácter general la agotan los actos de los Consejos de Gobierno y de los Consejeros.

El artículo 115 fija los requisitos de la interposición (nombre e identificación del recurrente, acto que se recurre y razón de la impugnación, lugar, fecha y firma, órgano al que se dirige y demás particularidades). Dos reglas muy preguntadas: el error o la ausencia de la calificación del recurso por el recurrente no impide su tramitación «siempre que se deduzca su verdadero carácter» (art. 115.2), en aplicación del principio antiformalista; y los vicios que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por quienes los hubieren causado (art. 115.3).

El artículo 116 enumera las causas de inadmisión del recurso, que el órgano aprecia sin entrar en el fondo:

Artículo 116. «Serán causas de inadmisión las siguientes: a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública [...]. b) Carecer de legitimación el recurrente. c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso. d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso. e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.»

Sobre la ejecutividad, la regla del artículo 117 es que la interposición del recurso no suspende la ejecución del acto impugnado, coherente con la ejecutividad de los actos. No obstante, el órgano que ha de resolver puede acordar la suspensión de oficio o a solicitud del recurrente, previa ponderación entre el perjuicio al interés público o de terceros y el que el recurrente sufriría, especialmente cuando la impugnación se funde en una causa de nulidad de pleno derecho o cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. La Ley refuerza al ciudadano con un silencio positivo: si transcurre un mes desde que la solicitud de suspensión tuvo entrada sin que el órgano se pronuncie, la suspensión se entiende concedida.

El artículo 118 impide alegar en el recurso hechos o documentos no aducidos antes pudiendo hacerlo y establece que no cabe practicar prueba sobre hechos ya resueltos; si aparecen nuevos hechos, se abre un trámite de audiencia. Y el artículo 119 regula la resolución del recurso, que podrá estimarlo, desestimarlo o declarar su inadmisión, decidiendo cuantas cuestiones de forma y de fondo plantee el expediente; rige la congruencia y la prohibición de la reformatio in peius (la resolución no puede agravar la situación inicial del recurrente). Cuando existe un vicio de forma que no permite resolver sobre el fondo, se ordena la retroacción de las actuaciones. Por último, el artículo 120 prevé que, ante una pluralidad de recursos con idéntico objeto, pueda suspenderse la tramitación de los que se presenten después hasta resolver el primero, cuya resolución se notificará a todos.

4. El recurso de alzada (arts. 121 y 122)

El recurso de alzada procede contra las resoluciones y los actos de trámite cualificados del artículo 112.1 cuando no ponen fin a la vía administrativa, y se interpone ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. Es el recurso ordinario por excelencia y su resolución es la que agota la vía administrativa, abriendo el paso al contencioso. Dice el artículo 121:

Artículo 121. «1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente. El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.»

Repárese en la doble posibilidad de presentación: cabe interponerlo tanto ante el órgano que dictó el acto (que debe remitirlo en diez días con su informe y copia del expediente) como directamente ante el competente para resolverlo, que es el superior jerárquico. Los plazos son la parte más preguntada del tema y están en el artículo 122:

Artículo 122. «1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos. Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo.

3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1.»

Sistematicemos:

• Plazo de interposición. Un mes si el acto es expreso. Si el acto es presunto (silencio), el interesado puede recurrir en cualquier momento a partir del día siguiente a que se produzcan los efectos del silencio (regla ampliada por la jurisprudencia, que no impone plazo de caducidad para recurrir el silencio negativo).
• Plazo para resolver y notificar. Tres meses. Transcurridos sin resolución, el silencio es desestimatorio (negativo), lo que permite al interesado acudir al contencioso.
• Excepción del doble silencio. El silencio será estimatorio cuando concurra el supuesto del artículo 24.1, párrafo tercero: si el recurso de alzada se interpone contra la desestimación por silencio de una solicitud, y llegado el plazo de resolución de la alzada tampoco recae resolución expresa, se entiende estimada la alzada. Es la regla del «doble silencio»: dos silencios negativos encadenados producen un resultado positivo, salvo que la solicitud inicial tuviera por objeto la transferencia de facultades sobre el dominio o el servicio público.
• Contra la resolución de la alzada no cabe ningún otro recurso administrativo, salvo el extraordinario de revisión (art. 122.3). Su resolución agota la vía (art. 114.1.a) y abre la contenciosa.

5. El recurso potestativo de reposición (arts. 123 y 124)

El recurso de reposición procede contra los actos que ponen fin a la vía administrativa y presenta un rasgo distintivo: es potestativo. El interesado elige entre interponerlo ante el mismo órgano que dictó el acto o impugnarlo directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo dice el artículo 123:

Artículo 123. «1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.»

La regla del apartado 2 es capital y muy preguntada: si el interesado opta por la reposición, queda vinculado por su propia elección y no puede acudir al contencioso hasta que la reposición se resuelva de forma expresa o presunta. Dicho de otro modo, no caben las dos vías a la vez: quien recurre en reposición no puede simultanear el contencioso. Los plazos están en el artículo 124:

Artículo 124. «1. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes. 3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.»

Puntos clave de la reposición:

• Plazo de interposición: un mes si el acto es expreso; si es presunto, en cualquier momento a partir del día siguiente al acto presunto.
• Plazo para resolver: un mes. Es más breve que el de la alzada (tres meses). El silencio, de nuevo, es desestimatorio.
• No es reiterable: resuelto el recurso de reposición, no cabe interponer de nuevo reposición (art. 124.3); solo queda el contencioso o, si el acto ha ganado firmeza, el extraordinario de revisión.
• El cómputo del plazo del contencioso tras la reposición se cuenta desde la notificación de la resolución expresa o desde que la reposición deba entenderse presuntamente desestimada (art. 46.4 LJCA).

La diferencia esencial con la alzada es doble: la reposición procede contra actos que ya agotan la vía (la alzada, contra actos que no la agotan), y es potestativa (la alzada es obligatoria si se quiere agotar la vía). Ambas coinciden en el plazo de interposición de un mes para el acto expreso y en el sentido desestimatorio del silencio; se separan en el plazo de resolución (tres meses la alzada, uno la reposición) y en el órgano competente (superior jerárquico frente a mismo órgano).

6. El recurso extraordinario de revisión (arts. 113, 125 y 126)

El recurso extraordinario de revisión es la excepción a la firmeza: permite reabrir un acto ya firme en vía administrativa, pero solo por motivos tasados, muy próximos a los que en el proceso judicial permiten la revisión de sentencias firmes. Su fundamento es evitar que una injusticia manifiesta quede consolidada por el mero transcurso del tiempo. El artículo 113 remite a las circunstancias del 125.1, y el artículo 125 las detalla:

Artículo 125. «1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes: a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida. c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución. d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) del apartado anterior, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

3. Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 106 y 109.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.»

Los cuatro motivos tasados conviene grabarlos con precisión, porque el examen los formula por letras:

• a) Error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. No vale cualquier error: ha de ser un error material o de hecho, evidenciable del propio expediente, no un error de valoración jurídica.
• b) Documentos de valor esencial aparecidos después que, aun siendo posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
• c) Documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme que hayan influido esencialmente en la resolución.
• d) Prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible, declarada así por sentencia judicial firme.

Los plazos son la otra clave: cuatro años desde la notificación de la resolución impugnada para el motivo a) (error de hecho); tres meses para los motivos b), c) y d), contados desde el conocimiento de los documentos o desde la firmeza de la sentencia. La resolución del recurso la regula el artículo 126:

Artículo 126. «1. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.

2. El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.»

De aquí se extraen tres datos preguntables: el órgano puede inadmitir a trámite motivadamente y sin dictamen cuando el recurso no se funde en las causas del 125.1 o se hubieran desestimado ya en el fondo recursos sustancialmente iguales (art. 126.1); la resolución ha de pronunciarse sobre la procedencia y sobre el fondo (art. 126.2); y el silencio es negativo a los tres meses, quedando expedita la vía contenciosa (art. 126.3). Cuando el recurso se admite y se resuelve sobre el fondo, la Ley exige, con carácter previo, el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico —en la Comunidad de Madrid, la Comisión Jurídica Asesora—, dictamen que solo puede omitirse en el supuesto de inadmisión del artículo 126.1.

7. Las reclamaciones económico-administrativas: concepto y ámbito (arts. 226 y 227 LGT)

La reclamación económico-administrativa es la vía especial de impugnación, en sede administrativa, de los actos de naturaleza tributaria y de otros actos de contenido económico-financiero atribuidos a órganos especializados: los Tribunales Económico-Administrativos (TEA). Su régimen no está en la Ley 39/2015 —que expresamente se remite a la legislación específica (art. 112.4)— sino en la Ley 58/2003, General Tributaria (arts. 226 a 249) y en el Reglamento general de desarrollo en materia de revisión en vía administrativa (Real Decreto 520/2005).

Tiene una naturaleza singular: es una vía revisora administrativa especial, previa y necesaria a la contencioso-administrativa (es decir, en materia tributaria no cabe acudir directamente al juez sin haber agotado antes esta vía), encomendada a órganos que actúan con independencia funcional y que no están sometidos a la jerarquía del órgano que dictó el acto, lo que la aproxima a una función cuasi-jurisdiccional aunque se desenvuelva en la Administración. El ámbito de la reclamación lo fija el artículo 226:

Artículo 226. Ámbito de las reclamaciones económico-administrativas. «Podrá reclamarse en vía económico-administrativa en relación con las siguientes materias: a) La aplicación de los tributos del Estado o de los recargos establecidos sobre ellos y la imposición de sanciones tributarias que realicen la Administración General del Estado y las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la misma y las Administraciones tributarias de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía. b) Cualquier otra que se establezca por precepto legal del Estado expreso.»

Nótese que el ámbito abarca no solo los tributos del Estado, sino también los gestionados por las Administraciones tributarias de las Comunidades Autónomas, dato esencial para el enfoque madrileño del tema. Los actos concretos susceptibles de reclamación se enumeran en el artículo 227:

Artículo 227. «1. La reclamación económico-administrativa será admisible, en relación con las materias a las que se refiere el artículo anterior, contra los actos siguientes: a) Los que provisional o definitivamente reconozcan o denieguen un derecho o declaren una obligación o un deber. b) Los de trámite que decidan, directa o indirectamente, el fondo del asunto o pongan término al procedimiento.

2. En materia de aplicación de los tributos, son reclamables: a) Las liquidaciones provisionales o definitivas. b) Las resoluciones expresas o presuntas derivadas de una solicitud de rectificación de una autoliquidación o de una comunicación de datos. c) Las comprobaciones de valor [...]. d) Los actos que denieguen o reconozcan exenciones, beneficios o incentivos fiscales. [...] g) Los actos dictados en el procedimiento de recaudación. [...] 3. Asimismo, serán reclamables los actos que impongan sanciones.»

«4. Serán reclamables, igualmente [...], las siguientes actuaciones u omisiones de los particulares en materia tributaria: a) Las relativas a las obligaciones de repercutir y soportar la repercusión [...]. b) Las relativas a las obligaciones de practicar y soportar retenciones o ingresos a cuenta. c) Las relativas a la obligación de expedir, entregar y rectificar facturas [...]. d) Las derivadas de las relaciones entre el sustituto y el contribuyente.»

Son, pues, reclamables las liquidaciones (el acto tributario típico), las resoluciones sobre rectificación de autoliquidaciones, las comprobaciones de valor, la denegación de exenciones o beneficios fiscales, los actos de recaudación (por ejemplo, providencias de apremio o diligencias de embargo) y las sanciones tributarias. La singularidad de la vía es que también permite reclamar actuaciones entre particulares con trascendencia tributaria (la repercusión del IVA, las retenciones, la obligación de facturar), pese a no ser actos administrativos. El apartado 5 del artículo 227 excluye, en cambio, los actos que dan lugar a reclamación en vía administrativa previa a la civil o laboral y aquellos cuya resolución esté reservada al Ministro o al Secretario de Estado de Hacienda.

8. Los órganos económico-administrativos y su funcionamiento (arts. 228 a 231 LGT)

El conocimiento de las reclamaciones corresponde con exclusividad a los órganos económico-administrativos, que actúan con independencia funcional. Lo establece el artículo 228:

Artículo 228. «1. El conocimiento de las reclamaciones económico-administrativas corresponderá con exclusividad a los órganos económico-administrativos, que actuarán con independencia funcional en el ejercicio de sus competencias. 2. En el ámbito de competencias del Estado, son órganos económico-administrativos: a) El Tribunal Económico-Administrativo Central. b) Los tribunales económico-administrativos regionales y locales. 3. También tendrá la consideración de órgano económico-administrativo la Sala Especial para la Unificación de Doctrina.

4. Corresponde a cada Comunidad Autónoma y cada Ciudad con Estatuto de Autonomía determinar su estructura administrativa para el ejercicio de la función revisora en el ámbito de las reclamaciones económico-administrativas, todo ello sin perjuicio de la labor unificadora del Estado [...]. 5. La competencia de los órganos económico-administrativos será irrenunciable e improrrogable y no podrá ser alterada por la voluntad de los interesados.»

Existen, por tanto, en el ámbito estatal tres tipos de órganos: el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC), con competencia en todo el territorio; los Tribunales Económico-Administrativos Regionales (TEAR) y Locales (TEAL), uno por Comunidad Autónoma y por Ciudad con Estatuto de Autonomía; y la Sala Especial para la Unificación de Doctrina. El apartado 4 es la bisagra autonómica del tema: cada Comunidad Autónoma determina su propia estructura para ejercer la función revisora respecto de sus tributos. Las competencias se reparten según el órgano autor del acto y la cuantía (art. 229): el TEAC conoce en única instancia de los actos de órganos centrales y en alzada de las resoluciones de los TEAR; los TEAR conocen en única instancia cuando la cuantía es igual o inferior al importe reglamentario, y en primera instancia (con alzada posterior ante el TEAC) cuando es superior.

La acumulación de reclamaciones se regula en el artículo 230 (reclamaciones de un mismo interesado sobre el mismo tributo, de varios interesados sobre el mismo acto, etc.). Y el funcionamiento de los Tribunales —uno de los datos más preguntados del tema— está en el artículo 231:

Artículo 231. Funcionamiento de los Tribunales Económico-Administrativos. «1. Los Tribunales Económico-Administrativos funcionarán en Pleno, en Salas y de forma unipersonal. 2. El Pleno estará formado por el Presidente, los Vocales y el Secretario. 3. Las Salas estarán formadas por el Presidente, un Vocal al menos y el Secretario. Podrá nombrarse Presidente de Sala a alguno de los Vocales cuando se produzcan las circunstancias que se determinen reglamentariamente. 4. Los Tribunales Económico-Administrativos podrán actuar de forma unipersonal a través del Presidente, los Presidentes de Sala, cualquiera de los Vocales, el Secretario o a través de otros órganos unipersonales que se determinen reglamentariamente. 5. Reglamentariamente se regularán las cuestiones de composición, organización y funcionamiento [...].»

Memorícese la triple forma de funcionamiento: en Pleno (Presidente, Vocales y Secretario), en Salas (Presidente, un Vocal al menos y Secretario) y de forma unipersonal (a través del Presidente, los Presidentes de Sala, cualquiera de los Vocales, el Secretario u otros órganos unipersonales). La actuación unipersonal es característica del procedimiento abreviado y de determinadas decisiones, como la declaración de inadmisibilidad (art. 239.4 in fine).

9. El procedimiento económico-administrativo: general y abreviado (arts. 232 a 240 LGT)

La legitimación para reclamar se regula en el artículo 232: están legitimados los obligados tributarios y los sujetos infractores y cualquier persona cuyos intereses legítimos resulten afectados; no lo están, en cambio, los funcionarios (salvo lesión de un derecho propio), los que actúen por delegación de la Administración, los denunciantes ni quienes asuman obligaciones tributarias por pacto o contrato.

El procedimiento puede seguirse en única o primera instancia, según la cuantía, y se tramita conforme a las normas generales del artículo 234, que consagran tres notas esenciales: el impulso de oficio con plazos improrrogables; el carácter gratuito del procedimiento (salvo que se aprecie temeridad o mala fe, en cuyo caso caben costas); y la exigencia de notificar todos los actos que afecten a los interesados. La iniciación la regula el artículo 235, del que interesa sobre todo el plazo:

Artículo 235.1. «La reclamación económico-administrativa en única o primera instancia se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado, o desde el día siguiente a aquél en que quede constancia de la realización u omisión de la retención o ingreso a cuenta, de la repercusión motivo de la reclamación o de la sustitución derivada de las relaciones entre el sustituto y el contribuyente. En los supuestos de silencio administrativo, podrá interponerse la reclamación desde el día siguiente a aquél en que produzcan sus efectos [...].»

El plazo de interposición es, pues, de un mes desde la notificación del acto. El escrito se dirige al órgano que dictó el acto reclamable, que debe remitirlo al Tribunal competente en el plazo de un mes junto con el expediente; y, si el escrito incluye alegaciones, ese órgano puede anular total o parcialmente su propio acto antes de la remisión, siempre que no se hubiera presentado antes recurso de reposición (art. 235.3). Conviene subrayar la compatibilidad limitada con la reposición: en materia tributaria la reposición previa es también potestativa, pero no se pueden simultanear reposición y reclamación económico-administrativa; si se interponen ambas, se tramita la que se presentó primero y se inadmite la otra.

La resolución (art. 239) puede ser estimatoria, desestimatoria o de inadmisión; los Tribunales no pueden abstenerse de resolver alegando duda o deficiencia de los preceptos y han de decidir todas las cuestiones del expediente, hayan sido o no planteadas. Para declarar la inadmisibilidad —por ejemplo, por extemporaneidad o por impugnar actos no reclamables— el Tribunal puede actuar de forma unipersonal. El plazo de resolución lo fija el artículo 240:

Artículo 240.1. «La duración del procedimiento en cualquiera de sus instancias será de un año contado desde la interposición de la reclamación. Transcurrido ese plazo el interesado podrá entender desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente. El tribunal deberá resolver expresamente en todo caso. Los plazos para la interposición de los correspondientes recursos comenzarán a contarse desde el día siguiente al de la notificación de la resolución expresa.»

El plazo máximo de resolución es, por tanto, de un año; transcurrido, el interesado puede entender desestimada la reclamación (silencio negativo) para acudir a la instancia o recurso siguiente, sin perjuicio del deber del Tribunal de resolver expresamente en todo caso. Junto al procedimiento general descrito, la LGT prevé un procedimiento abreviado para reclamaciones de menor cuantía, que se sustancia ante órganos unipersonales y con trámites simplificados; su desarrollo (cuantías y tramitación) corresponde al Reglamento general de revisión en vía administrativa (Real Decreto 520/2005), cuyo artículo 64 concreta las especialidades del abreviado. Sin entrar en cifras que exceden del texto legal estudiado, retén la idea de sistema: procedimiento general (regla) frente a procedimiento abreviado ante órganos unipersonales para asuntos de menor cuantía, más ágil.

Contra las resoluciones de los Tribunales caben, según la instancia, el recurso de alzada ordinario ante el TEAC (cuando la resolución la dictó un TEAR en primera instancia) y determinados recursos extraordinarios (el de alzada para unificación de criterio, el de unificación de doctrina ante la Sala Especial y el extraordinario de revisión). Una vez agotada la vía económico-administrativa, queda expedita la vía contencioso-administrativa, que se sustancia —según el órgano que puso fin a la vía— ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia (si el acto procede de un TEAR o del órgano económico-administrativo autonómico) o ante la Audiencia Nacional (si procede del TEAC), como veremos al estudiar la organización judicial.

10. Las reclamaciones económico-administrativas en la Comunidad de Madrid

El eje del tema en la convocatoria madrileña es cómo se proyecta todo lo anterior sobre la gestión económico-financiera de la Comunidad de Madrid. El punto de partida es el artículo 228.4 LGT ya transcrito: cada Comunidad Autónoma determina su propia estructura administrativa para el ejercicio de la función revisora en vía económico-administrativa respecto de sus tributos, sin perjuicio de la labor unificadora del Estado (TEAC y Sala Especial de Unificación de Doctrina). La Comunidad de Madrid ha hecho uso de esa habilitación y dispone de un órgano económico-administrativo propio, integrado en la Consejería competente en materia de Hacienda, que resuelve con independencia funcional las reclamaciones sobre los tributos de la Comunidad.

El alcance material de esa competencia autonómica abarca dos grandes bloques:

• Los tributos propios de la Comunidad de Madrid, esto es, los que la Comunidad establece y exige en ejercicio de su propia potestad tributaria (tasas y, en su caso, contribuciones especiales e impuestos propios).
• Los tributos estatales cedidos cuya gestión, liquidación, recaudación e inspección tiene atribuidas la Comunidad, señaladamente el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, así como los tributos sobre el juego. Respecto de estos tributos cedidos, la revisión en vía económico-administrativa se articula en los términos de la Ley reguladora del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (Ley 22/2009), con la labor de unificación que la propia LGT reserva al Estado.

La consecuencia práctica que debe quedar clara es que las liquidaciones tributarias de la Comunidad de Madrid no se impugnan mediante recurso de alzada ordinario del artículo 121 LPAC, sino que siguen la vía económico-administrativa: el obligado tributario puede interponer, con carácter potestativo, recurso de reposición ante el órgano que dictó la liquidación y, en todo caso, la reclamación económico-administrativa ante el órgano económico-administrativo de la Comunidad en el plazo de un mes (art. 235.1 LGT). Solo una vez agotada esa vía especial —por resolución expresa o por el transcurso del año sin resolver— queda abierta la vía contencioso-administrativa ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a la que el artículo 10.1.d) LJCA atribuye el conocimiento de «los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa».

La gestión económico-financiera de la Comunidad de Madrid —presupuestaria, patrimonial y tributaria— se rige por su propia Ley de Hacienda de la Comunidad de Madrid (la vigente Ley 5/2025), en el marco de la normativa estatal de estabilidad presupuestaria y de la LGT. A los efectos de este tema basta con retener la idea institucional: la Comunidad de Madrid, a través de la Consejería competente en materia de Hacienda, gestiona sus tributos y revisa sus propios actos tributarios en vía económico-administrativa mediante un órgano especializado e independiente, antesala obligada del control judicial por el orden contencioso-administrativo. (Se evita aquí precisar la denominación exacta o la composición concreta del órgano madrileño, que debe comprobarse en la normativa autonómica vigente en el momento de la convocatoria.)

11. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa: objeto y naturaleza (art. 1 LJCA)

Agotada la vía administrativa, la última palabra sobre la legalidad de la actuación administrativa la tienen los Tribunales. El artículo 106.1 de la Constitución encomienda a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican. Ese control se ejerce a través del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, regulado por la Ley 29/1998. Su objeto lo delimita el artículo 1:

Artículo 1. «1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración local. d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.»

De la definición se extraen las notas del orden contencioso:

• Enjuicia pretensiones, no solo actos. La Ley de 1998 abandonó la vieja concepción del contencioso como mero «recurso al acto» y lo configura como un proceso entre partes en el que se deducen pretensiones frente a la actuación administrativa.
• Su criterio delimitador es el Derecho administrativo. Conoce de la actuación de las Administraciones sujeta al Derecho administrativo; cuando la Administración actúa sometida al Derecho privado o laboral, el asunto corresponde a los órdenes civil o social.
• Controla también los reglamentos (disposiciones generales de rango inferior a la ley) y los Decretos legislativos en cuanto excedan de la delegación (ultra vires).
• Es una jurisdicción plena. No se limita a anular: puede reconocer situaciones jurídicas individualizadas y condenar a la Administración a hacer o a indemnizar (art. 71), superando el carácter puramente revisor.

El artículo 1.3 extiende el conocimiento del orden contencioso a los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial de determinados órganos constitucionales y estatutarios (Congreso, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas e instituciones análogas), a los actos del Consejo General del Poder Judicial y de los órganos de gobierno de Juzgados y Tribunales, y a la actuación de la Administración electoral. Los artículos 2 a 5 completan la delimitación: el artículo 2 añade materias como la responsabilidad patrimonial (cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación) o los contratos administrativos, y el artículo 3 excluye las cuestiones atribuidas a los órdenes civil, penal y social, las relativas a la potestad de gobierno (actos políticos, sin perjuicio del control de sus elementos reglados) y las de responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia, que tienen su cauce propio.

12. La organización del orden contencioso-administrativo (arts. 6 a 13 LJCA)

El artículo 6 enumera los órganos que integran el orden contencioso-administrativo:

Artículo 6. «El orden jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado por los siguientes órganos: a) Juzgados de lo Contencioso-administrativo. b) Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo. c) Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. d) Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. e) Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.»

La planta distingue órganos unipersonales (los Juzgados) y colegiados (las Salas). Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo tienen su sede en cada provincia, con jurisdicción sobre ella; los Juzgados Centrales tienen sede en Madrid y jurisdicción en toda España para asuntos estatales de nivel inferior a Ministro o Secretario de Estado. Las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia operan en el ámbito de cada Comunidad Autónoma; la Sala de la Audiencia Nacional y la Sala del Tribunal Supremo extienden su jurisdicción a todo el territorio nacional.

El reparto de competencias combina dos criterios: el órgano administrativo autor del acto y la materia o cuantía. Sin necesidad de memorizar cada supuesto, conviene fijar el reparto esencial:

Órgano judicial	Conoce, en esencia, de
Juzgados de lo CA (art. 8)	Actos de las entidades locales; actos de las Comunidades Autónomas en materia de personal (salvo nacimiento o extinción de la relación de funcionarios de carrera), sanciones de multa no superiores a 60.000 euros y responsabilidad patrimonial hasta 30.050 euros; y otros supuestos de la Administración periférica.
Juzgados Centrales de lo CA (art. 9)	Determinados actos de Ministros y Secretarios de Estado en materia de personal, y de órganos estatales de nivel inferior, en los términos del precepto.
Salas de lo CA de los TSJ (art. 10)	Actos de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales no atribuidos a los Juzgados; disposiciones generales de las CCAA y entidades locales; y, muy relevante para Madrid, los actos de los Tribunales Económico-Administrativos Regionales que pongan fin a la vía económico-administrativa (art. 10.1.d).
Sala de lo CA de la Audiencia Nacional (art. 11)	Disposiciones y actos de Ministros y Secretarios de Estado y actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el TEAC.
Sala de lo CA del Tribunal Supremo (art. 12)	Actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas, del CGPJ, del Fiscal General y de los órganos de gobierno de las Cámaras y órganos constitucionales; y los recursos de casación.

El artículo 13 cierra el sistema con las reglas de distribución, de las que la más preguntada es la letra c): «Salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre la efectuada en razón del órgano administrativo autor del acto». Además, la letra b) aclara que la competencia para conocer de los recursos contra actos incluye la relativa a la inactividad y a la vía de hecho. En la Comunidad de Madrid, el ciudadano que litiga contra la Administración autonómica acudirá, según la materia y la cuantía, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Madrid o a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

13. Las partes (arts. 18 a 21 LJCA)

En el proceso contencioso-administrativo hay siempre, al menos, dos posiciones: la demandante (quien impugna) y la demandada (normalmente la Administración autora de la actuación). La capacidad procesal la regula el artículo 18 (la tienen las personas con capacidad conforme a la ley civil, y además los menores para la defensa de sus derechos e intereses cuya actuación les permita el ordenamiento, así como los grupos de afectados, uniones sin personalidad y patrimonios independientes cuando la ley lo autorice). La pieza central es la legitimación del artículo 19:

Artículo 19.1. «Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos. c) La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas [...]. d) La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía [...]. e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía [...]. f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley. g) Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes [...]. h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes.»

La regla general de la legitimación activa es la titularidad de un derecho o interés legítimo (letra a), concepto más amplio que el de derecho subjetivo: basta con obtener un beneficio o evitar un perjuicio de la eventual estimación del recurso. Junto a ella, la Ley reconoce la legitimación de corporaciones y asociaciones para la defensa de intereses colectivos (letra b), la de las distintas Administraciones públicas entre sí (letras c, d y e), la del Ministerio Fiscal (letra f), la de las entidades de Derecho público (letra g) y la acción popular (letra h), esta última solo «en los casos expresamente previstos por las Leyes» (por ejemplo, en urbanismo o medio ambiente).

Muy preguntada es la legitimación de la Administración para impugnar sus propios actos: el artículo 19.2 la admite, pero exige la previa declaración de lesividad para el interés público, dando lugar al llamado recurso de lesividad. Frente a ella, el artículo 20 establece quiénes no pueden recurrir: los órganos de una Administración y los miembros de sus órganos colegiados contra la actividad de la propia Administración (salvo autorización legal), los particulares que obren por delegación o como agentes de ella, y las entidades de Derecho público dependientes respecto de la Administración de la que dependen (salvo estatuto específico de autonomía).

La parte demandada la fija el artículo 21: la Administración autora del acto o disposición contra la que se dirige el recurso; las personas o entidades cuyos derechos o intereses pudieran quedar afectados por la estimación de la demanda (codemandados o interesados); y las aseguradoras de las Administraciones, que serán siempre parte codemandada junto con la Administración a la que aseguren. Cuando la demanda se funde en la ilegalidad de una disposición general, será también parte demandada la Administración autora de la norma. Por último, en cuanto a la representación y defensa, ante los órganos unipersonales las partes pueden conferir su representación a un procurador y ser asistidas por abogado, o ser representadas y defendidas por abogado; ante los órganos colegiados es preceptiva la representación por procurador y la defensa por abogado. Las Administraciones son representadas y defendidas por sus servicios jurídicos (Abogacía del Estado, letrados de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales).

14. La actividad administrativa impugnable (arts. 25 a 28 LJCA)

Qué puede llevarse ante el orden contencioso lo delimitan los artículos 25 a 28. El precepto nuclear es el artículo 25:

Artículo 25. «1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. 2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.»

La actividad impugnable comprende, por tanto, cuatro grandes categorías:

• Las disposiciones de carácter general (reglamentos), que —recuérdese— no admiten recurso administrativo pero sí contencioso directo.
• Los actos expresos y presuntos que ponen fin a la vía administrativa, sean definitivos o de trámite cualificados, con la misma fórmula del artículo 112.1 LPAC.
• La inactividad de la Administración (art. 29): cuando la Administración, obligada a realizar una prestación concreta o a ejecutar un acto firme, no lo hace, previo requerimiento del interesado.
• La vía de hecho (art. 30): la actuación material de la Administración sin cobertura jurídica o sin el procedimiento debido.

El artículo 26 regula la impugnación indirecta de los reglamentos:

Artículo 26. «1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. 2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.»

La impugnación indirecta permite atacar el acto de aplicación de un reglamento alegando la ilegalidad de este, aunque no se hubiera recurrido la norma en plazo o el recurso directo se hubiera desestimado. Cuando el juez que resuelve el recurso indirecto no es competente para anular la norma, plantea la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal que sí lo es (art. 27), figura que preserva la coherencia del ordenamiento. Finalmente, el artículo 28 excluye del recurso los actos no impugnables: «No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma». Son los actos consentidos (los que ganaron firmeza por no recurrirse) y los actos confirmatorios de aquellos, cuya inimpugnabilidad evita revivir plazos ya vencidos.

15. Las fases principales del procedimiento contencioso-administrativo (arts. 45 a 78 LJCA)

El procedimiento contencioso-administrativo ordinario (en primera o única instancia) se desarrolla en una sucesión de fases que conviene tener ordenadas. Antes de su inicio, el plazo para recurrir lo fija el artículo 46: dos meses desde la notificación o publicación del acto expreso que pone fin a la vía, o desde el día siguiente a la publicación de la disposición impugnada; seis meses si el acto es presunto (silencio), contados desde que se producen sus efectos; diez o veinte días para la vía de hecho; y, tras la reposición potestativa, desde la notificación de su resolución expresa o desde su desestimación presunta (art. 46.4).

a) Iniciación: el escrito de interposición

El proceso se inicia por un escrito de interposición sucinto. Dice el artículo 45:

Artículo 45.1. «El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta Ley disponga otra cosa.»

Al escrito se acompañan los documentos que acreditan la representación, la legitimación y la copia del acto o de la disposición impugnada (art. 45.2). El Letrado de la Administración de Justicia examina de oficio la validez de la comparecencia y, si es válida, admite a trámite el recurso; si faltan documentos, requiere su subsanación en diez días. Admitido el recurso, se acuerda reclamar el expediente administrativo a la Administración (art. 48) y emplazar a los demandados (arts. 49 y 50). En determinados casos (recurso contra disposiciones generales sin terceros interesados, o recurso de lesividad) el proceso puede iniciarse directamente por demanda.

b) Demanda y contestación

Recibido el expediente, se entrega al recurrente para que formalice la demanda en el plazo de veinte días (art. 52); si no se presenta en plazo, se declara por auto la caducidad del recurso, aunque se admite la demanda presentada dentro del día en que se notifique el auto. La demanda y la contestación consignan «con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan» (art. 56), pudiendo alegarse cuantos motivos procedan, se hubieran planteado o no ante la Administración. La Administración demandada dispone también de veinte días para contestar. Antes de contestar, la demandada puede oponer alegaciones previas sobre la falta de jurisdicción o competencia y demás motivos que obsten a la válida prosecución del proceso (art. 58).

c) Prueba

El recibimiento a prueba se pide por otrosí en los escritos de demanda y contestación, expresando los puntos de hecho y los medios de prueba. Según el artículo 60, «se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y éstos fueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito», y si el objeto del recurso es una sanción, el proceso se recibe siempre a prueba cuando hay disconformidad en los hechos. La prueba se desarrolla con arreglo a las normas del proceso civil, siendo el plazo para practicarla de treinta días.

d) Vista y conclusiones

Concluida la prueba, las partes pueden solicitar la celebración de vista, la presentación de conclusiones escritas o que el pleito se declare concluso para sentencia (art. 62). El Letrado de la Administración de Justicia provee según lo que las partes soliciten de forma coincidente; en su defecto, solo se acuerda vista o conclusiones a instancia del demandante o cuando, habiéndose practicado prueba, lo pida cualquiera de las partes. Es la fase de alegaciones finales, en la que cada parte fija su posición a la vista de lo actuado.

e) Sentencia

El pleito queda entonces concluso para sentencia, que se dicta en el plazo de diez días y decide todas las cuestiones controvertidas (art. 67). La sentencia puede declarar la inadmisibilidad del recurso en los casos del artículo 69 (falta de jurisdicción, falta de legitimación o representación, actos no impugnables, cosa juzgada o litispendencia, extemporaneidad), desestimarlo cuando el acto es conforme a Derecho, o estimarlo. El contenido de la sentencia estimatoria lo detalla el artículo 71:

Artículo 71.1. «Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo: a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada. b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma. [...] d) Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en todo caso el derecho a la reparación [...].»

El apartado 2 impone un límite capital: los órganos jurisdiccionales no pueden determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los anulados, ni el contenido discrecional de los actos anulados. Es la frontera entre control judicial y sustitución de la Administración. La sentencia se ejecuta conforme a los artículos 103 y siguientes, correspondiendo su ejecución al propio órgano que la dictó y estando obligadas todas las personas y Administraciones a cumplir lo resuelto.

f) El procedimiento abreviado (art. 78)

Junto al ordinario, la Ley regula un procedimiento abreviado, más ágil y basado en la oralidad, para asuntos de menor entidad. Dice el artículo 78:

Artículo 78.1. «Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.»

El abreviado se inicia directamente por demanda (no por escrito de interposición), a la que se acompañan los documentos en que el actor funde su derecho. Admitida la demanda, se cita a las partes para la celebración de vista, con requerimiento a la Administración para que remita el expediente al menos quince días antes; en la vista se practican la prueba y las conclusiones de forma oral, dictándose sentencia en el plazo de diez días desde su celebración, que incluso puede pronunciarse oralmente al concluir el acto. Es el cauce por el que se tramitan la mayor parte de los litigios de personal y de menor cuantía contra la Administración autonómica y local, incluida la madrileña.

16. Esquema de repaso

• Recursos administrativos (Ley 39/2015). Medios de impugnación en vía administrativa; presuponen un acto y se fundan en nulidad (art. 47) o anulabilidad (art. 48). Objeto (art. 112): recurribles las resoluciones y los actos de trámite cualificados; no recurribles los reglamentos (art. 112.3), los actos de trámite no cualificados, las resoluciones de alzada y los actos firmes y consentidos.
• Alzada (arts. 121-122). Contra actos que no agotan la vía; ante el superior jerárquico. Interponer: 1 mes (expreso) o en cualquier momento (presunto). Resolver: 3 meses; silencio desestimatorio, salvo doble silencio del art. 24.1.III (estimatorio). Su resolución agota la vía (art. 114.1.a).
• Reposición (arts. 123-124). Potestativa; contra actos que sí agotan la vía; ante el mismo órgano. Interponer: 1 mes (expreso). Resolver: 1 mes; silencio desestimatorio. No cabe contencioso hasta resolverla (art. 123.2); no es reiterable (art. 124.3).
• Extraordinario de revisión (arts. 125-126). Contra actos firmes; ante el órgano que lo dictó. Cuatro motivos tasados: error de hecho de los propios documentos; documentos esenciales aparecidos; documentos o testimonios falsos por sentencia firme; prevaricación/cohecho por sentencia firme. Plazos: 4 años (error de hecho) y 3 meses (los demás). Silencio negativo a los 3 meses.
• Reclamaciones económico-administrativas (LGT, arts. 226-240). Vía especial y necesaria para la materia tributaria, ante los TEA (independencia funcional). Actos: liquidaciones, sanciones, recaudación, actuaciones entre particulares (art. 227). Órganos (art. 228): TEAC, TEAR/TEAL, Sala Especial de Unificación de Doctrina; cada CA fija su estructura (228.4). Funcionamiento (art. 231): Pleno, Salas y unipersonal. Interposición 1 mes (art. 235); resolución 1 año con deber de resolver (art. 240). Procedimiento general y abreviado ante órganos unipersonales (RD 520/2005).
• Madrid. La Comunidad de Madrid, a través de la Consejería competente en materia de Hacienda, revisa en vía económico-administrativa sus tributos propios y los cedidos gestionados por ella (ITPAJD, ISD, juego). Las liquidaciones autonómicas no van por alzada, sino por reclamación económico-administrativa; agotada esta, cabe contencioso ante la Sala de lo CA del TSJ de Madrid (art. 10.1.d LJCA).
• Contencioso: objeto (art. 1 LJCA). Pretensiones frente a la actuación administrativa sujeta al Derecho administrativo, reglamentos y decretos legislativos ultra vires; jurisdicción plena, no solo revisora.
• Organización (arts. 6-13). Juzgados de lo CA, Juzgados Centrales, Salas de los TSJ, Sala de la AN y Sala del TS. Reparto por órgano autor y materia/cuantía; la materia prevalece sobre el órgano (art. 13.c).
• Partes (arts. 18-21). Legitimación activa: derecho o interés legítimo (art. 19.1.a); Administraciones, MF, acción popular. La Administración impugna sus actos previa declaración de lesividad (art. 19.2). Demandada: la Administración autora y las aseguradoras (art. 21).
• Actos impugnables (arts. 25-28). Disposiciones generales, actos expresos y presuntos que ponen fin a la vía, inactividad y vía de hecho; impugnación indirecta de reglamentos (art. 26); no impugnables los actos consentidos y confirmatorios (art. 28).
• Fases (arts. 45-78). Interposición (plazo 2 meses expreso / 6 meses presunto, art. 46) → reclamación de expediente y emplazamiento → demanda y contestación (20 días) → prueba (30 días) → vista o conclusiones → sentencia (10 días; inadmisibilidad art. 69, estimatoria art. 71, sin fijar el contenido discrecional). Abreviado (art. 78): cuantía hasta 30.000 euros, personal, extranjería, asilo y dopaje; por demanda y con vista oral.

17. Ideas fuerza

• Agotar o no la vía marca el recurso. Si el acto no agota la vía, alzada (obligatoria para agotarla); si la agota, reposición potestativa o directamente contencioso. La resolución de la alzada siempre agota la vía (art. 114.1.a).
• Los plazos, de memoria. Interposición: alzada y reposición 1 mes (acto expreso). Resolución: alzada 3 meses, reposición 1 mes; en ambos el silencio es negativo. Revisión: 4 años el error de hecho, 3 meses los demás motivos.
• El silencio desestimatorio abre la puerta, no la cierra. Frente al silencio negativo el interesado puede recurrir en cualquier momento; el doble silencio del art. 24.1, párrafo tercero, convierte en estimatoria la alzada no resuelta contra una desestimación por silencio.
• Contra los reglamentos, nunca recurso administrativo. El artículo 112.3 lo prohíbe: el reglamento se ataca directamente en el contencioso o de forma indirecta a través del acto de aplicación (art. 26 LJCA).
• La revisión no reabre a la ligera. Solo cuatro motivos tasados y frente a actos firmes; el órgano puede inadmitir motivadamente y sin dictamen (art. 126.1), pero, si entra en el fondo, precisa dictamen del Consejo de Estado o de la Comisión Jurídica Asesora en Madrid.
• La materia tributaria tiene vía propia. Las reclamaciones económico-administrativas (LGT) sustituyen a los recursos ordinarios; son previas y necesarias al contencioso, ante Tribunales que actúan en Pleno, Salas o de forma unipersonal (art. 231) con independencia funcional.
• Madrid gestiona y revisa sus tributos. Por el art. 228.4 LGT, la Comunidad fija su estructura revisora; sus liquidaciones (propios y cedidos) se combaten en vía económico-administrativa y, agotada, ante el TSJ de Madrid (art. 10.1.d LJCA).
• El contencioso es jurisdicción plena. No solo anula: reconoce situaciones jurídicas y condena a indemnizar (art. 71), pero no puede fijar el contenido discrecional ni redactar los reglamentos anulados (art. 71.2).
• La legitimación se mide por el interés legítimo. Basta obtener un beneficio o evitar un perjuicio de la estimación (art. 19.1.a); la acción popular solo cabe cuando una ley la prevea expresamente.
• El mapa de fases se repite. Interposición, expediente y emplazamiento, demanda y contestación, prueba, vista o conclusiones y sentencia; el abreviado comprime todo en una demanda y una vista oral para asuntos de personal y de cuantía hasta 30.000 euros.

Para fijar el tema, entrena el articulado con los tests de la Ley 39/2015, la Ley 58/2003 y la Ley 29/1998, y repasa después el temario completo del Administrativo (C1) de la Comunidad de Madrid.