La Ley de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno: objeto y ámbito de aplicación. Publicidad activa. Derecho de acceso a la información pública. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. La transparencia y el acceso a la información en las Comunidades Autónomas y Entidades Locales. Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid: disposiciones generales, publicidad activa, derecho de acceso a la información pública, participación y colaboración ciudadana.

La transparencia es hoy uno de los pilares del Estado democrático de Derecho: convierte la información pública en un bien accesible y sitúa a la ciudadanía en condiciones de controlar a quienes gestionan lo común. Este tema estudia la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno —legislación básica del Estado— y su desarrollo en la Comunidad de Madrid mediante la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación. Se analizan sus tres ejes (publicidad activa, derecho de acceso y buen gobierno), los órganos de garantía y las singularidades madrileñas de plazos, participación ciudadana y régimen sancionador, con especial atención a los datos que la reforma de 2023 ha modificado.

Índice

1. Marco constitucional y sistema de fuentes
2. Objeto y ámbito de aplicación de la Ley 19/2013 (arts. 1 a 4)
3. La publicidad activa (arts. 5 a 11): principios, contenidos y Portal de la Transparencia
4. El derecho de acceso a la información pública (arts. 12 a 24)
5. El buen gobierno (arts. 25 a 32): principios, infracciones y sanciones
6. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (arts. 33 a 40)
7. La transparencia en las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales
8. La Ley 10/2019 de Madrid: disposiciones generales
9. Publicidad activa en la Comunidad de Madrid
10. El derecho de acceso en la Comunidad de Madrid
11. Participación y colaboración ciudadana. El Registro de Transparencia
12. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos (arts. 72 a 79)
13. El régimen sancionador en Madrid: remisión a la ley estatal (art. 80)
14. Esquema
15. Ideas fuerza

1. Marco constitucional y sistema de fuentes

La transparencia pública no nació con la Ley 19/2013, pero fue esta norma la que la sistematizó y le dio densidad jurídica en España. Su fundamento constitucional es doble. Por un lado, el artículo 105.b) de la Constitución, que encomienda a la ley regular «el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas». Por otro, el artículo 105.a), que remite a la ley la audiencia de los ciudadanos en la elaboración de disposiciones administrativas que les afecten, base de la vertiente participativa que después desarrollará con fuerza la ley madrileña.

Junto al artículo 105, la transparencia conecta con el principio de publicidad de las normas (art. 9.3 CE), con el derecho a comunicar y recibir libremente información veraz (art. 20.1.d CE) y con el derecho de participación en los asuntos públicos (art. 23 CE). El Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo han ido perfilando el derecho de acceso como un derecho de configuración legal que, sin embargo, ha de interpretarse de la forma más favorable a su ejercicio, de modo que los límites se apliquen de manera restrictiva y motivada.

El reparto competencial explica la convivencia de dos leyes sobre la misma materia. El artículo 149.1.18.ª de la Constitución reserva al Estado «las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas» y «el procedimiento administrativo común». Al amparo de este título, la Ley 19/2013 se declara en su mayor parte legislación básica: fija un mínimo común aplicable a todas las Administraciones. Las Comunidades Autónomas conservan la potestad de desarrollar ese mínimo y de establecer regímenes más amplios de publicidad y participación, sin poder rebajar el estándar estatal. La Comunidad de Madrid ejerció esa competencia con la Ley 10/2019, que sustituyó a la anterior Ley 3/1994 y que ha sido reformada de manera relevante por la Ley 16/2023, cuya versión consolidada es la que aquí se estudia. La regla de articulación es sencilla: en lo básico manda la Ley 19/2013; la Ley 10/2019 la desarrolla, la amplía y añade la dimensión de participación ciudadana, remitiéndose expresamente a la básica en numerosos preceptos.

2. Objeto y ámbito de aplicación de la Ley 19/2013 (arts. 1 a 4)

2.1. El triple objeto de la Ley

El artículo 1 de la Ley 19/2013 fija con claridad los tres ejes de la norma. Tiene por objeto «ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento». Conviene retener los tres pilares porque estructuran toda la ley: la transparencia (que a su vez se descompone en publicidad activa y derecho de acceso), el derecho de acceso a la información y el buen gobierno. Los dos primeros integran el Título I; el buen gobierno constituye el Título II; y el órgano de garantía se regula en el Título III.

2.2. El ámbito subjetivo (art. 2)

El artículo 2.1 delimita quiénes están sujetos a las obligaciones de transparencia del Título I. La enumeración es amplia y comprende, entre otros: la Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas, las de Ceuta y Melilla y la Administración Local; las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y las mutuas colaboradoras; los organismos autónomos, Agencias Estatales, entidades públicas empresariales y entidades de Derecho Público con funciones de regulación o supervisión; las entidades de Derecho Público con personalidad propia vinculadas a las Administraciones, incluidas las Universidades públicas; las corporaciones de Derecho Público en sus actividades sujetas a Derecho Administrativo; las sociedades mercantiles con participación pública superior al 50 por 100; las fundaciones del sector público; y las asociaciones constituidas por las Administraciones.

Merece atención especial la letra f) del artículo 2.1, que somete a la Ley a órganos que no son propiamente Administración: «La Casa de su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, así como el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas», pero solo «en relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo». Es decir, estos órganos constitucionales y de relevancia constitucional quedan sujetos en su vertiente administrativa (contratación, personal, gestión patrimonial), no en el ejercicio de sus funciones propias. El artículo 2.2 precisa que, a efectos del Título I, se entiende por «Administraciones Públicas» únicamente los organismos incluidos en las letras a) a d).

2.3. Otros sujetos obligados (art. 3) y obligación de suministrar información (art. 4)

El artículo 3 extiende las obligaciones del capítulo II (publicidad activa) a dos colectivos que no forman parte del sector público pero que manejan fondos o poder de relevancia pública: de un lado, «los partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales», que quedan sujetos en todo caso; de otro, las entidades privadas que perciban durante un año ayudas o subvenciones públicas «en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40 % del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros». Estos umbrales son un dato clásico de examen, y conviene fijarlos porque la ley madrileña, como veremos, establece cifras distintas para su ámbito.

El artículo 4 regula un supuesto diferente: la obligación de suministrar información. Las personas físicas o jurídicas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas están obligadas, previo requerimiento, a facilitar a la Administración vinculada «toda la información necesaria para el cumplimiento» de las obligaciones de transparencia. La obligación se extiende a los adjudicatarios de contratos del sector público en los términos del contrato. No convierte a estos sujetos en directamente transparentes frente al ciudadano, sino que les impone colaborar con la Administración competente para que esta cumpla.

3. La publicidad activa (arts. 5 a 11): principios, contenidos y Portal de la Transparencia

3.1. Concepto y principios generales (art. 5)

La publicidad activa es la obligación de difundir información por iniciativa propia, sin necesidad de solicitud previa. El artículo 5.1 impone a los sujetos del artículo 2.1 publicar «de forma periódica y actualizada la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública». El artículo 5.3 recuerda que a la información publicada le son aplicables los límites del artículo 14 y, especialmente, la protección de datos del artículo 15, de modo que cuando concurran datos especialmente protegidos la publicidad se hará previa disociación. Los apartados 4 y 5 exigen que la información se publique en sedes electrónicas o páginas web «de una manera clara, estructurada y entendible», preferiblemente en formatos reutilizables, y que sea comprensible, de acceso fácil y gratuito, accesible para las personas con discapacidad conforme al principio de accesibilidad universal y diseño para todos.

3.2. Los contenidos obligatorios (arts. 6 a 8)

La ley organiza la información sujeta a publicidad activa en tres grandes bloques. El siguiente cuadro resume las obligaciones esenciales de cada artículo.

Bloque	Artículo	Contenido principal
Información institucional, organizativa y de planificación	Art. 6	Funciones desarrolladas, normativa aplicable y estructura organizativa, con un organigrama actualizado que identifique a los responsables y su perfil profesional; planes y programas anuales y plurianuales con sus objetivos, medios y grado de cumplimiento.
Información de relevancia jurídica	Art. 7	Directrices, instrucciones, acuerdos, circulares y respuestas a consultas con efectos jurídicos; anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos; proyectos de reglamentos; memorias e informes de los expedientes normativos (en particular la memoria del análisis de impacto normativo); y documentos sometidos a información pública.
Información económica, presupuestaria y estadística	Art. 8	Todos los contratos (con objeto, importe, procedimiento, licitadores y adjudicatario); convenios y encomiendas de gestión; subvenciones y ayudas concedidas; presupuestos y su ejecución; cuentas anuales e informes de auditoría; retribuciones de altos cargos; compatibilidades; declaraciones de bienes de los representantes locales; e información estadística de calidad de los servicios. El art. 8.3 añade la relación de bienes inmuebles.

El artículo 8 es especialmente denso por su relevancia práctica: la transparencia económica es la que más demanda la ciudadanía. Debe subrayarse que, respecto de los contratos menores, la publicación puede realizarse trimestralmente, y que la información sobre participación de pymes en la contratación se publica semestralmente. Los sujetos del artículo 3 (partidos, sindicatos, patronales y entidades subvencionadas) solo han de publicar la información de contratos, convenios y subvenciones cuando la contraparte sea una Administración Pública.

3.3. Control y consecuencias del incumplimiento (art. 9)

El artículo 9 atribuye al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno el control del cumplimiento de estas obligaciones por la Administración General del Estado, con posibilidad de dictar resoluciones que establezcan medidas para el cese del incumplimiento. Su apartado 3 tipifica el incumplimiento reiterado de las obligaciones de publicidad activa como «infracción grave» a efectos del régimen disciplinario aplicable a los responsables, lo que dota de coercibilidad real a un deber que de otro modo quedaría en mera recomendación.

3.4. El Portal de la Transparencia y los principios técnicos (arts. 10 y 11)

El artículo 10 crea el Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado, «dependiente del Ministerio de la Presidencia», como punto único de acceso a la información. El Portal incluirá la información cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia. El artículo 11 fija los principios técnicos que ha de respetar el Portal: accesibilidad (información estructurada que facilite su búsqueda), interoperabilidad (conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad, aprobado por el Real Decreto 4/2010) y reutilización (fomentando formatos que la permitan, en línea con la normativa sobre reutilización de la información del sector público). Adviértase la adscripción ministerial del Portal estatal —Presidencia— frente al control de la publicidad activa que corresponde al Consejo, adscrito a Hacienda; son planos distintos que conviene no confundir.

4. El derecho de acceso a la información pública (arts. 12 a 24)

4.1. Titularidad y objeto (arts. 12 y 13)

El artículo 12 encabeza el capítulo III con una fórmula de máxima amplitud: «Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley». La expresión «todas las personas» es deliberada: el derecho no se reserva a los interesados en un procedimiento ni a los ciudadanos españoles, sino que se reconoce con carácter universal, a personas físicas y jurídicas, con independencia de su nacionalidad y sin necesidad de acreditar un interés legítimo.

El artículo 13 define el objeto del derecho, la «información pública», como «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». Dos notas son decisivas: primero, la información debe existir y obrar en poder del sujeto —el derecho de acceso no obliga a crear información nueva—; segundo, ha de haberse elaborado o adquirido en el ejercicio de funciones públicas.

4.2. Los límites del artículo 14

El derecho de acceso no es absoluto. El artículo 14.1 enumera doce materias cuya protección puede justificar la limitación del acceso. El siguiente cuadro las recoge en su literalidad.

Letra	Límite (art. 14.1)
a)	La seguridad nacional
b)	La defensa
c)	Las relaciones exteriores
d)	La seguridad pública
e)	La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios
f)	La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva
g)	Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control
h)	Los intereses económicos y comerciales
i)	La política económica y monetaria
j)	El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial
k)	La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión
l)	La protección del medio ambiente

La clave interpretativa está en el artículo 14.2: la aplicación de los límites «será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso». No hay, por tanto, límites automáticos: la Administración debe realizar un juicio de proporcionalidad, ponderando en cada caso el interés en la reserva frente al interés en el acceso. La invocación genérica de un límite, sin motivación específica, vicia la denegación. El artículo 14.3 ordena, además, publicar las resoluciones que apliquen estos límites, previa disociación de los datos personales.

4.3. La protección de datos personales (art. 15)

El límite más frecuente en la práctica es la protección de datos, que el artículo 15 regula con un sistema escalonado. Si la información contiene datos especialmente protegidos que revelen ideología, afiliación sindical, religión o creencias, el acceso solo se autoriza con «el consentimiento expreso y por escrito del afectado», salvo que este los hubiera hecho manifiestamente públicos. Si se trata de datos referidos a origen racial, salud o vida sexual, datos genéticos o biométricos, o datos sobre infracciones penales o administrativas, el acceso requiere consentimiento expreso del afectado o cobertura en una norma con rango de ley. Para el resto de datos personales no especialmente protegidos, el artículo 15.3 impone una ponderación razonada entre el interés público en la divulgación y los derechos de los afectados, tomando en consideración criterios como el transcurso del tiempo, la condición de investigador del solicitante o el carácter meramente identificativo de los datos. El artículo 15.2 aclara que, con carácter general, se concederá el acceso a datos meramente identificativos relacionados con la organización o actividad pública del órgano. Y el apartado 4 recuerda la solución técnica que desactiva el conflicto: la disociación de los datos, de modo que se impida identificar a las personas.

4.4. Acceso parcial y solicitud sin motivación (arts. 16 y 17)

El artículo 16 consagra el principio de acceso parcial: cuando un límite no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso a la parte no afectada, salvo que ello genere una información distorsionada o carente de sentido, en cuyo caso deberá advertirse al solicitante de la omisión. Es una manifestación del favor hacia el acceso.

El artículo 17 regula la solicitud, que puede presentarse por cualquier medio que deje constancia de la identidad del solicitante, la información pedida y una dirección de contacto. El apartado 17.3 contiene una de las reglas más caracterizadoras del derecho: «El solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información». Podrá exponer los motivos, que podrán tenerse en cuenta al resolver, pero «la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud». Esta ausencia de carga de motivación es coherente con la titularidad universal del derecho: quien pide no ha de justificar para qué quiere la información.

4.5. Causas de inadmisión (art. 18)

El artículo 18 enumera, mediante resolución motivada, las solicitudes que se inadmiten a trámite: las que se refieran a información en curso de elaboración o de publicación general; las relativas a información auxiliar o de apoyo (notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos); las que exijan una acción previa de reelaboración; las dirigidas a un órgano que no posea la información cuando se desconozca el competente; y las manifiestamente repetitivas o de carácter abusivo no justificado con la finalidad de la Ley. Cuando la inadmisión se funde en que el órgano no posee la información, deberá indicarse en la resolución el órgano que a su juicio es competente. Es importante distinguir la inadmisión (art. 18) de la denegación por límites (art. 14): la primera impide entrar a examinar el fondo; la segunda deniega tras ponderar.

4.6. Tramitación y resolución: plazo de un mes y silencio desestimatorio (arts. 19 y 20)

El artículo 19 ordena la tramitación: si la información no obra en poder del sujeto, se remite al competente; si la solicitud no identifica suficientemente la información, se pide al solicitante que la concrete en diez días, con suspensión del plazo; y si pudiera afectar a terceros, se les concede un plazo de quince días para alegaciones, suspendiéndose también el plazo para resolver.

El artículo 20 es central. Su apartado 1 fija el plazo de resolución: la resolución «deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver», ampliable por otro mes cuando el volumen o la complejidad lo justifiquen, previa notificación. El apartado 4 establece el sentido del silencio: «Transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada». El silencio es, pues, negativo o desestimatorio, solución criticada por la doctrina por su tensión con el principio de acceso, pero que abre paso a la reclamación y a la vía contencioso-administrativa. El apartado 5 permite recurrir directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin perjuicio de la reclamación potestativa del artículo 24, y el apartado 6 tipifica como infracción grave el incumplimiento reiterado de la obligación de resolver en plazo.

4.7. Formalización gratuita del acceso (arts. 21 y 22)

El artículo 21 regula las unidades de información, que en la Administración General del Estado tramitan las solicitudes, llevan su registro y aseguran la disponibilidad de la información más solicitada. El artículo 22 formaliza el acceso: se realiza preferentemente por vía electrónica y, cuando no pueda darse en el momento de la notificación, en un plazo no superior a diez días. Su apartado 4 proclama que «El acceso a la información será gratuito», si bien la expedición de copias o la trasposición a un formato distinto del original puede dar lugar a exacciones conforme a la Ley de Tasas y Precios Públicos o a la normativa autonómica o local aplicable. La gratuidad del acceso, con posible coste de las copias, es un binomio que conviene memorizar.

4.8. La reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (arts. 23 y 24)

El sistema de garantías del acceso descansa en una reclamación singular. El artículo 23.1 dispone que la reclamación del artículo 24 «tendrá la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos». Esto significa que, en materia de acceso, no cabe el recurso de alzada ni el potestativo de reposición ordinarios: en su lugar se dispone de esta reclamación especializada. El artículo 24 la configura con las siguientes notas: es potestativa y previa a la vía contencioso-administrativa (art. 24.1); se interpone en el plazo de un mes desde la notificación del acto o desde los efectos del silencio (art. 24.2); su plazo máximo de resolución es de tres meses, transcurrido el cual «la reclamación se entenderá desestimada» (art. 24.4); las resoluciones se publican previa disociación de datos personales, y el Presidente del Consejo las comunica al Defensor del Pueblo (art. 24.5). Cuando la denegación se funde en la protección de terceros, se les dará audiencia antes de resolver. El artículo 24.6 salva la competencia de las Comunidades Autónomas que hayan atribuido esta función a un órgano específico, conforme a la disposición adicional cuarta.

El siguiente cuadro condensa los plazos y sentidos del silencio, que constituyen el núcleo memorístico del derecho de acceso en la ley estatal.

Trámite	Plazo	Silencio / efecto
Concreción de solicitud imprecisa (art. 19.2)	10 días para el solicitante	Se le tiene por desistido
Alegaciones de terceros afectados (art. 19.3)	15 días	Suspende el plazo de resolución
Resolución de la solicitud (art. 20.1)	1 mes desde la recepción (ampliable otro mes)	Silencio desestimatorio (art. 20.4)
Interposición de la reclamación ante el CTBG (art. 24.2)	1 mes desde la notificación o el silencio	Potestativa y previa a la vía contenciosa
Resolución de la reclamación (art. 24.4)	3 meses	Silencio desestimatorio

5. El buen gobierno (arts. 25 a 32): principios, infracciones y sanciones

5.1. Ámbito y principios (arts. 25 y 26)

El Título II de la Ley 19/2013 aborda el buen gobierno, esto es, un régimen de conducta y responsabilidad para los altos cargos. El artículo 25 delimita su ámbito: en la Administración General del Estado se aplica a los miembros del Gobierno, Secretarios de Estado y demás altos cargos, así como a los altos cargos autonómicos y locales según su normativa, incluidos los miembros de las Juntas de Gobierno de las Entidades Locales. El artículo 26 fija los principios de buen gobierno, distinguiendo principios generales (actuar con transparencia, dedicación al servicio público, imparcialidad, igualdad, diligencia, conducta digna y asunción de responsabilidad) y principios de actuación (respeto a las incompatibilidades y conflictos de intereses, reserva, comunicación de irregularidades, uso adecuado de los poderes, abstención, no aceptación de regalos que superen los usos de cortesía, protección de los recursos públicos). Estos principios «informarán la interpretación y aplicación del régimen sancionador».

5.2. El cuadro de infracciones (arts. 27 a 29)

La ley agrupa las infracciones de buen gobierno en tres categorías materiales:

Tipo de infracción	Artículo	Contenido
En materia de conflicto de intereses	Art. 27	Incumplimiento de las normas de incompatibilidades o de las declaraciones exigibles; se sanciona conforme a la normativa de conflictos de intereses (estatal o la propia de cada Administración).
En materia de gestión económico-presupuestaria	Art. 28	Conductas muy graves cuando sean culpables: incursión en alcance, administración irregular de fondos, compromisos de gasto sin crédito, omisión de la intervención previa, incumplimiento de la estabilidad presupuestaria, operaciones de deuda no autorizadas, etc.
Disciplinarias	Art. 29	Infracciones muy graves, graves y leves: incumplimiento del deber de respeto a la Constitución, discriminación y acoso, acuerdos manifiestamente ilegales con perjuicio grave, uso indebido de información, prevalencia del cargo, etc.

5.3. Sanciones, procedimiento y prescripción (arts. 30 a 32)

El artículo 30 gradúa las sanciones. Las infracciones leves se sancionan con amonestación. Las graves conllevan la declaración del incumplimiento y su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o diario oficial correspondiente y, en su caso, la no percepción de la indemnización por cese. Las muy graves acarrean en todo caso las sanciones anteriores y, además, la destitución del cargo y la imposibilidad de ser nombrado para un alto cargo «durante un periodo de entre cinco y diez años». Cuando los hechos pudieran ser constitutivos de delito, la Administración lo pondrá en conocimiento del Fiscal General del Estado y suspenderá el procedimiento.

El artículo 31 regula el órgano competente y el procedimiento, que se inicia de oficio; la competencia para incoar e imponer sanciones varía según el rango del alto cargo (Consejo de Ministros para miembros del Gobierno y Secretarios de Estado; Ministro de Hacienda para el resto de altos cargos de la AGE; órganos autonómicos o locales en su ámbito). El artículo 32 fija la prescripción: las infracciones prescriben a los cinco años las muy graves, tres las graves y uno las leves; los mismos plazos rigen para las sanciones. Este cuadro de prescripción es idéntico en su lógica al de otras normas de régimen sancionador y conviene retenerlo.

6. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (arts. 33 a 40)

6.1. Creación y naturaleza (art. 33)

El Título III crea el órgano de garantía estatal. El artículo 33.1 dispone: «Se crea el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como organismo público de los previstos en la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Estará adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas». El apartado 2 añade que «tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar» y que «Actúa con autonomía y plena independencia en el cumplimiento de sus fines». Es, por tanto, un organismo público —con personalidad jurídica propia—, adscrito a Hacienda, pero que actúa con autonomía e independencia. Esta doble condición (adscripción orgánica + independencia funcional) es esencial: la adscripción no compromete la imparcialidad de sus resoluciones.

6.2. Fines, composición y Comisión (arts. 34 a 36)

El artículo 34 le encomienda «promover la transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio de derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno». El artículo 35 fija su composición mediante dos órganos: «a) La Comisión de Transparencia y Buen Gobierno. b) El Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que lo será también de su Comisión». El artículo 36 detalla la composición de la Comisión, integrada por el Presidente y siete vocales: un Diputado, un Senador, un representante del Tribunal de Cuentas, un representante del Defensor del Pueblo, un representante de la Agencia Española de Protección de Datos, un representante de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y un representante de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. La Comisión convoca al menos una vez al año a los organismos autonómicos análogos.

6.3. El Presidente: cinco años no renovable (art. 37)

El artículo 37 diseña la posición del Presidente con garantías reforzadas de independencia. «El Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno será nombrado por un período no renovable de cinco años mediante Real Decreto, a propuesta del titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, entre personas de reconocido prestigio y competencia profesional previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados». Y añade una exigencia decisiva: «El Congreso, a través de la Comisión competente y por acuerdo adoptado por mayoría absoluta, deberá refrendar el nombramiento del candidato propuesto en el plazo de un mes natural». Reténgase la triple nota: mandato de cinco años, carácter no renovable y refrendo por mayoría absoluta del Congreso. El cese solo procede por las causas tasadas del artículo 37.2 (expiración del mandato, petición propia, separación por incumplimiento grave, incapacidad, incompatibilidad sobrevenida o condena por delito doloso).

6.4. Funciones, régimen jurídico y relaciones con las Cortes (arts. 38 a 40)

El artículo 38 distribuye las funciones entre el Consejo y su Presidente. Al Consejo corresponden funciones de fomento y asesoramiento: adoptar recomendaciones, asesorar, informar preceptivamente los proyectos normativos estatales de desarrollo, evaluar el grado de aplicación de la Ley mediante una memoria anual presentada ante las Cortes, y promover formación y buenas prácticas. Al Presidente le corresponden las funciones más incisivas: adoptar criterios de interpretación uniforme, velar por el cumplimiento de la publicidad activa, «conocer de las reclamaciones que se presenten en aplicación del artículo 24» —esto es, resolver la reclamación en materia de acceso— e instar el inicio del procedimiento sancionador. El artículo 39 remite su régimen jurídico a la Ley General Presupuestaria, a la normativa de contratos y patrimonio y al estatuto propio aprobado por Real Decreto. El artículo 40 cierra el Título imponiendo la memoria anual ante las Cortes Generales y la comparecencia del Presidente.

7. La transparencia en las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales

La Ley 19/2013 es básica y, por tanto, vincula a todas las Administraciones, pero deja espacio al desarrollo autonómico y a la aplicación local. La disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013 es la pieza clave del sistema descentralizado de garantías: permite que las Comunidades Autónomas atribuyan la resolución de las reclamaciones en materia de acceso a un órgano propio, distinto del Consejo estatal. Cuando la Comunidad no cree ese órgano ni celebre convenio con el Consejo estatal, será este quien resuelva las reclamaciones frente a las Administraciones autonómicas y locales de su territorio. La mayoría de las Comunidades han optado por crear su propio órgano de garantía —comisionados, consejos o comisiones— con distintas denominaciones y grados de independencia.

En el ámbito local, las Entidades Locales están plenamente sujetas a la publicidad activa y al derecho de acceso, con las adaptaciones derivadas de su autonomía constitucionalmente garantizada (arts. 137 y 140 CE). La Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, ya contenía manifestaciones de transparencia (acceso de los concejales a la información, publicidad de sesiones plenarias, información al vecino), que la Ley 19/2013 completa. Los municipios de menor población afrontan mayores dificultades materiales para cumplir, por lo que las leyes autonómicas suelen prever mecanismos de asistencia, como veremos en el caso madrileño. La convivencia de tres niveles normativos —básico estatal, de desarrollo autonómico y de aplicación local— exige tener siempre presente qué ley rige cada aspecto, pues los plazos y los órganos competentes difieren, como se comprueba de inmediato al pasar a la regulación de la Comunidad de Madrid.

8. La Ley 10/2019 de Madrid: disposiciones generales

8.1. Objeto y singularidad participativa (art. 1)

La Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, desarrolla la legislación básica y añade un componente propio. Su artículo 1 declara que la Ley tiene por objeto «la regulación, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, de la transparencia en su doble vertiente de publicidad activa y de derecho de acceso a la información pública y la participación y colaboración ciudadana en los asuntos públicos». Frente a la ley estatal, cuyo tercer eje es el buen gobierno, la ley madrileña incorpora como eje diferencial la participación y colaboración ciudadana, a la que dedica un Título íntegro. Es una ley, por tanto, de transparencia y participación.

8.2. Ámbito de aplicación (arts. 2 a 4)

El artículo 2 aplica la Ley a la Administración de la Comunidad de Madrid, a sus organismos autónomos, empresas públicas y entes institucionales, a las fundaciones públicas, consorcios y entidades del sector público autonómico, y, en los términos de la disposición adicional octava, a las Entidades Locales madrileñas y a las universidades públicas. En su actividad sujeta a Derecho administrativo, alcanza también a la Asamblea de Madrid, a la Cámara de Cuentas, a las Corporaciones de Derecho público madrileñas y a las federaciones y clubes deportivos.

El artículo 3 regula los otros sujetos obligados con umbrales propios, distintos de los estatales. Los partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales quedan sujetos en todo caso. Las entidades privadas quedan sujetas cuando perciban ayudas o subvenciones «en una cuantía superior 60.000 euros o cuando las ayudas o subvenciones percibidas representen al menos el 30 % del total de sus ingresos anuales, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros». Conviene contrastar con precisión: la ley estatal habla de más de 100.000 euros o el 40 % de los ingresos; la madrileña, de más de 60.000 euros o el 30 %. El artículo 4 reproduce la obligación de suministrar información de las personas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas, con un plazo de diez días desde el acuse de recibo del requerimiento.

8.3. Definiciones y principios (arts. 5 y 6)

El artículo 5 aporta un catálogo de definiciones útil para fijar conceptos: define la transparencia, la información pública —«los contenidos o documentos, que obren en poder de alguno de los sujetos... y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones»—, el acceso a la información como «derecho subjetivo de carácter universal», el Portal de Transparencia, la publicidad activa, los datos abiertos y la participación ciudadana. El artículo 6 enumera los principios que rigen la interpretación y aplicación de la Ley: transparencia pública, libre acceso, veracidad, accesibilidad, gratuidad, reutilización, participación ciudadana, inscripción única y neutralidad tecnológica. Estos principios amplían los estatales e introducen matices propios, como la promoción del software de código abierto (neutralidad tecnológica) o el principio de inscripción única.

9. Publicidad activa en la Comunidad de Madrid

9.1. La obligación de transparencia y su detalle (arts. 7, 8 y 10 a 27)

El Título II de la Ley 10/2019 desarrolla la publicidad activa con un nivel de detalle superior al estatal. El artículo 7 impone a los sujetos obligados disponer de un portal o página web donde publicar la información «de modo comprensible, estructurado y actualizado». El artículo 8 concreta las obligaciones de transparencia (elaborar y difundir un directorio y un índice de información, mantener un buscador, publicar con lenguaje no sexista, difundir el procedimiento de acceso). A partir de ahí, los artículos 10 a 27 despliegan por materias la información de publicación obligatoria: información institucional (art. 10), organizativa (art. 11), sobre altos cargos y personal directivo (art. 12), sobre empleo público (art. 14), económica (art. 15), normativa (art. 16), sobre servicios y procedimientos (art. 17), económico-financiera (art. 18), sobre patrimonio (art. 19), planificación (art. 20), obras públicas (art. 21), contratos (art. 22), convenios y encomiendas (art. 23), concesiones de servicios (art. 24), ayudas y subvenciones (art. 25), ordenación del territorio (art. 26) y estadística (art. 27).

Dos obligaciones tienen especial valor identificador de la regulación madrileña. La primera es la del artículo 13, relativo al personal eventual: los sujetos del artículo 2 «harán pública y mantendrán actualizada la información relativa a su personal eventual, especificando su identificación, nombramiento, funciones asignadas, órgano o directivo al que presta sus servicios y trayectoria profesional completa». La transparencia del personal eventual —el de confianza o asesoramiento especial— es una exigencia expresa y autónoma. La segunda es la del artículo 24, sobre concesión de servicios públicos, que obliga a publicar el servicio concedido, la identificación del concesionario, el plazo y condiciones, los pliegos, los estándares de calidad, el responsable del contrato, las evaluaciones del servicio, las sanciones firmes y los acuerdos de modificación.

9.2. Órganos responsables y Registro de solicitudes (arts. 28, 29 y 31)

El artículo 28 crea la arquitectura organizativa de la transparencia madrileña: la Oficina de Coordinación de la Transparencia, dependiente de la Consejería competente, que coordina y gestiona el Portal; y, en cada Consejería, unidades de transparencia adscritas a la Secretaría General Técnica. El artículo 29 regula el Portal de Transparencia de la Comunidad de Madrid como sistema integral de información en formato electrónico, con acceso libre y gratuito desde un único punto, que incluye el Registro de acceso y reclamaciones, los instrumentos de participación y el Registro de Transparencia. El artículo 31 crea el Registro de solicitudes de acceso y reclamaciones, público salvo en lo relativo a datos personales protegidos, en el que se inscriben todas las solicitudes y reclamaciones con sus datos esenciales (fecha, identidad del solicitante, información pedida, respuesta y motivos de la eventual denegación).

10. El derecho de acceso en la Comunidad de Madrid

10.1. Titulares, límites y protección de datos (arts. 30, 34 y 35)

El artículo 30 reconoce la titularidad universal: «Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico», en línea con el artículo 12 estatal. El artículo 34 remite los límites a la normativa europea y a la legislación básica del Estado: la Comunidad no crea límites propios, sino que aplica los del artículo 14 de la Ley 19/2013, con el mismo canon de justificación y proporcionalidad. El artículo 35 hace lo propio con la protección de datos, remitiendo al Reglamento General de Protección de Datos, a la Ley Orgánica 3/2018 y a los criterios de ponderación del artículo 15.3 de la ley estatal. La técnica es, pues, de remisión: en materia de límites, manda la básica.

10.2. Solicitud, inadmisión y remisión al órgano competente (arts. 37 a 41)

Los artículos 37 y 38 regulan la iniciación y la solicitud, que puede presentarse por cualquier medio, incluso oralmente, sin necesidad de acreditación electrónica de la identidad, y sin obligación de motivar (art. 38.4, en los mismos términos que el art. 17.3 estatal). El artículo 39 aborda las solicitudes imprecisas, con el plazo de diez días para concretar. El artículo 40 regula la inadmisión remitiendo a las causas de la legislación básica (art. 18 de la Ley 19/2013), con reglas propias de aplicación: por ejemplo, no puede considerarse auxiliar la información contenida en informes preceptivos, ni reelaboración la que se obtenga mediante un tratamiento informatizado de uso corriente. El artículo 41 impone remitir la solicitud al órgano competente en un plazo no superior a cinco días, y prevé la inadmisión si transcurren cinco días sin conocerse el competente.

10.3. Plazo de resolución: veinte días. La diferencia con el Estado (art. 42)

Aquí se encuentra la divergencia más importante con la ley estatal, y un punto de examen recurrente. El artículo 42.1 de la Ley 10/2019 dispone: «Las resoluciones sobre las solicitudes de acceso se adoptarán y notificarán en el plazo máximo de veinte días desde su recepción. Cuando el volumen o la complejidad de la información solicitada lo justifiquen, el plazo se podrá ampliar por otros veinte días más, informando de esta circunstancia al solicitante». Es decir, el plazo ordinario de resolución en la Comunidad de Madrid es de veinte días —ampliable otros veinte—, frente al plazo de un mes —ampliable otro mes— del artículo 20.1 de la Ley 19/2013. El sentido del silencio, en cambio, coincide: el artículo 42.3 remite a la legislación básica y confirma que, transcurrido el plazo sin resolución expresa, «la solicitud de acceso se entenderá desestimada». El artículo 42.2 añade una regla propia para las inadmisiones, que se notifican en el plazo máximo de cinco días hábiles.

El siguiente cuadro comparativo fija la diferencia de plazos, que nunca debe cruzarse: siempre hay que preguntar de qué ley se trata antes de responder el plazo de acceso.

Aspecto	Estado — Ley 19/2013	Comunidad de Madrid — Ley 10/2019
Plazo para resolver la solicitud de acceso	1 mes desde la recepción (art. 20.1)	20 días desde la recepción (art. 42.1)
Ampliación por volumen o complejidad	Otro mes (art. 20.1)	Otros 20 días (art. 42.1)
Sentido del silencio	Desestimatorio (art. 20.4)	Desestimatorio (art. 42.3)
Plazo de interposición de la reclamación	1 mes (art. 24.2)	1 mes (art. 48.1)
Resolución de la reclamación	3 meses, silencio desestimatorio (art. 24.4)	Conforme a la legislación básica (art. 49): 3 meses

10.4. Resolución, acceso y gratuidad (arts. 43 a 46)

El artículo 43 regula el contenido de la resolución, que puede inadmitir, conceder o denegar el acceso total o parcial, y que ha de ser motivada en los supuestos que enumera (inadmisión, denegación, acceso parcial, cambio de modalidad, acceso con oposición de tercero). Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa y son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin perjuicio de la reclamación potestativa. Los artículos 44 y 45 formalizan el acceso, preferentemente electrónico, y el derecho a obtener copias. El artículo 46 reitera el principio de gratuidad: «El acceso a la información será gratuito», sin perjuicio de las tasas por la obtención de copias.

10.5. La reclamación potestativa ante el órgano de garantía (arts. 47 a 50)

El artículo 47 reconoce la reclamación potestativa y previa a la vía contencioso-administrativa, sustitutiva de los recursos administrativos conforme al artículo 112.2 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El artículo 48 fija su plazo: «La reclamación se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo». El artículo 49 remite la tramitación, resolución y publicación a la legislación básica del Estado, de modo que el plazo de resolución de tres meses y el silencio desestimatorio del artículo 24 estatal operan también en Madrid. El artículo 50 regula el contenido y efectos de la resolución del órgano de garantía, que será motivada y podrá estimar o desestimar total o parcialmente la reclamación. Debe advertirse que los artículos 47 y 48 emplean todavía la denominación antigua del órgano de garantía; la disposición adicional decimotercera resuelve la cuestión, como se explica más adelante.

11. Participación y colaboración ciudadana. El Registro de Transparencia

11.1. Los instrumentos de participación (arts. 51 a 64)

El componente más diferencial de la ley madrileña es la participación y colaboración ciudadana. El artículo 51 impone a los sujetos del artículo 2.1 impulsar la participación, con la precisión del apartado 4 de que «los resultados de los procesos de participación y colaboración ciudadana son de naturaleza consultiva y no vinculante». El artículo 52 reconoce el derecho a participar, directamente o a través de entidades ciudadanas, entendiendo por ciudadanía a quienes ostenten la condición de ciudadanos o residentes en la Comunidad. El artículo 53 establece garantías: información inteligible, un período de exposición pública nunca inferior a un mes, y la obligación del órgano de motivar en el plazo de treinta días por qué asume o se aparta del resultado del proceso participativo. El artículo 54 excluye de la participación ciertos asuntos (los contrarios al ordenamiento, los ajenos a la competencia autonómica o local, los relativos a la organización institucional o a la Hacienda).

Los artículos 55 a 64 despliegan los instrumentos concretos: consultas públicas, foros de consulta, paneles ciudadanos y grupos colaborativos de trabajo (art. 56); los ficheros de participación (art. 57); y una batería de derechos de participación en la definición y evaluación de las políticas públicas y en la elaboración de disposiciones generales (arts. 58 a 60). Destaca el artículo 61, que reconoce el derecho a proponer iniciativas reglamentarias respaldadas por «las firmas de 10.000 personas para las materias objeto de competencia de la Comunidad de Madrid», con un informe del órgano competente en el plazo de tres meses. Los artículos 62 a 64 completan el catálogo con el derecho a formular propuestas de interés público, a recabar la colaboración de la Administración y con el informe final de participación.

11.2. El Registro de Transparencia y los grupos de interés (arts. 65 a 70)

El Título IV crea el Registro de Transparencia, que es la regulación madrileña de los grupos de interés o lobbies. El artículo 65 lo adscribe orgánicamente a la Dirección General competente en materia de calidad de los servicios y atención al ciudadano, con la finalidad de inscribir a quienes desarrollen actividades dirigidas a «influir directa o indirectamente en la elaboración de normas jurídicas y disposiciones generales y en la elaboración y aplicación de las políticas públicas» de los sujetos del artículo 2.1. El precepto distingue la influencia directa (contacto directo) de la indirecta (a través de intermediarios, medios de comunicación u opinión pública) y enumera las actividades comprendidas. El Registro es «de carácter obligatorio, público y gratuito» y ha de respetar los principios de proporcionalidad, igualdad y no discriminación.

El artículo 66 identifica a los obligados a inscribirse: todas las personas y entidades que participen, por cuenta propia o ajena, en actividades cubiertas por el Registro, incluidos intermediarios y clientes. El artículo 67 excluye ciertas actividades (asesoramiento jurídico o profesional vinculado a procedimientos en tramitación, actividades de los interlocutores sociales en su función de representación, y el derecho de petición). El artículo 68 regula el contenido del Registro y la renovación bienal de la información, bajo pena de caducidad de la inscripción. El artículo 69 fija las obligaciones (cumplir las exigencias de transparencia, aceptar la publicidad de la información, aceptar el Código ético) y los derechos de las personas inscritas (actuar en defensa de intereses ante los cargos públicos, que quedan obligados a recibirlos y a publicarlo en sus agendas). El artículo 70 aprueba el Código ético que han de cumplir los inscritos. Conviene notar que el artículo 71, que regulaba el incumplimiento de las obligaciones, figura hoy «(Suprimido)».

12. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos (arts. 72 a 79)

12.1. Creación y naturaleza tras la reforma de 2023 (art. 72)

El órgano de garantía madrileño es, tras la reforma operada por la Ley 16/2023, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos, y su naturaleza es hoy sensiblemente distinta de la que tuvo en la redacción original de 2019. El artículo 72.1 vigente dispone: «Se crea el Consejo de Transparencia y Protección de Datos, como un órgano administrativo colegiado adscrito orgánicamente a la Consejería de Presidencia». Es, por tanto, un órgano administrativo colegiado —no un organismo con personalidad jurídica propia— adscrito orgánicamente a la Consejería de Presidencia. El artículo 72.2 le atribuye competencias en materia de transparencia y también en materia de protección de datos de carácter personal, lo que explica su denominación actual. El artículo 72.3 matiza que «en ejercicio de las funciones que le atribuye esta ley y el resto del ordenamiento jurídico, actuará con autonomía y plena independencia funcional»; esa independencia se refiere al ejercicio de sus funciones, sin alterar su naturaleza de órgano administrativo colegiado adscrito a una Consejería. Debe evitarse, por ello, la denominación derogada —«Consejo de Transparencia y Participación»— y la caracterización de la versión original como órgano independiente y autónomo con personalidad propia.

12.2. Composición: dos Comisiones y un Presidente (arts. 73 a 75)

El artículo 73 fija la composición del Consejo mediante tres elementos: «a) La Comisión de Transparencia y Participación. b) La Comisión de Protección de Datos. c) El Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos que lo será también de sus Comisiones». La condición de miembro de las Comisiones no exige dedicación exclusiva ni da derecho a remuneración, salvo el Presidente. El artículo 74 detalla la composición de la Comisión de Transparencia y Participación, que incluye, entre otros, un representante de cada grupo parlamentario de la Asamblea de Madrid, de la Cámara de Cuentas, de la Federación de Municipios de Madrid, del Consejo Universitario, de las unidades de transparencia y dos personas expertas en transparencia procedentes de entidades sin ánimo de lucro. El artículo 75 regula la Comisión de Protección de Datos, integrada por el Presidente, los Delegados de Protección de Datos de cada Consejería, un representante de la Agencia para la Administración Digital de la Comunidad de Madrid y otros representantes en materia de gobierno abierto y administración electrónica.

12.3. El Presidente: cuatro años renovable (art. 76)

El régimen del Presidente es el segundo dato que la reforma ha situado en el centro. El artículo 76.1 establece que «El Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos será nombrado por un período de cuatro años, renovable por otro periodo de la misma duración, mediante Decreto del Consejo de Gobierno a propuesta del titular de la Consejería de Presidencia», previa comparecencia ante la Comisión correspondiente de la Asamblea de Madrid, que debe refrendar el nombramiento «por acuerdo adoptado por mayoría absoluta o, de no alcanzarse dicha mayoría en una primera votación, por mayoría simple en una segunda ronda de votaciones». El Presidente tiene dedicación exclusiva (art. 76.3). Conviene, pues, retener el mandato de cuatro años renovable, por Decreto del Consejo de Gobierno y con refrendo de la Asamblea de Madrid, para no confundirlo con el régimen estatal.

12.4. Comparativa de los dos órganos de garantía

El contraste entre el Consejo estatal y el madrileño es una de las claves del tema. El cuadro siguiente sistematiza las diferencias esenciales de naturaleza, adscripción y mandato del Presidente.

Elemento	Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (Estado)	Consejo de Transparencia y Protección de Datos (Madrid)
Norma	Arts. 33 a 40 de la Ley 19/2013	Arts. 72 a 79 de la Ley 10/2019
Naturaleza	Organismo público con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar (art. 33)	Órgano administrativo colegiado, sin personalidad jurídica propia (art. 72)
Adscripción	Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas	Consejería de Presidencia
Composición	Comisión de Transparencia y Buen Gobierno + Presidente (art. 35)	Comisión de Transparencia y Participación + Comisión de Protección de Datos + Presidente (art. 73)
Mandato del Presidente	5 años, no renovable (art. 37)	4 años, renovable (art. 76)
Nombramiento del Presidente	Real Decreto, a propuesta del Ministro de Hacienda	Decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero de Presidencia
Refrendo parlamentario	Mayoría absoluta del Congreso de los Diputados	Mayoría absoluta de la Asamblea de Madrid (o simple en segunda votación)

12.5. Funciones y relaciones con la Asamblea (arts. 77 a 79)

El artículo 77 atribuye al Consejo madrileño funciones en materia de transparencia —resolver las reclamaciones frente a las resoluciones de acceso, controlar el cumplimiento de la publicidad activa, formular instrucciones y recomendaciones, asesorar, evaluar la aplicación de la Ley mediante memoria anual y resolver las reclamaciones en materia de publicidad activa— y funciones en materia de protección de datos de la Comunidad. Reserva expresamente a su Presidente la resolución de las reclamaciones en materia de acceso y de publicidad activa. El apartado 4 le asigna, además, el ejercicio en la Comunidad de las funciones que la Ley 2/2023, reguladora de la protección de las personas informantes, atribuye a la Autoridad Independiente de Protección del Informante en el ámbito autonómico y local madrileño. El artículo 78 remite a un decreto del Consejo de Gobierno la organización y funcionamiento. El artículo 79 regula las relaciones con la Asamblea de Madrid: el Consejo eleva anualmente una memoria a la Comisión correspondiente, que se presenta dentro del primer trimestre del ejercicio siguiente y se publica en el Portal de Transparencia.

12.6. La discrepancia de denominación: la disposición adicional decimotercera

Como se anticipó, algunos preceptos de la Ley 10/2019 —señaladamente los artículos 28, 29, 47 y 48— siguen empleando la denominación anterior, «Consejo de Transparencia y Participación», por un descuido de consolidación tras la reforma. La cuestión no debe generar duda: la disposición adicional decimotercera resuelve expresamente que «Todas las referencias que se hacen en la presente Ley al Consejo de Transparencia y Participación, se entenderán hechas al Consejo de Transparencia y Protección de Datos». El nombre vigente del órgano, a todos los efectos, es el del artículo 72: Consejo de Transparencia y Protección de Datos.

13. El régimen sancionador en Madrid: remisión a la ley estatal (art. 80)

El Título VI de la Ley 10/2019 encierra la segunda gran novedad de la reforma de 2023 y una fuente habitual de error en los materiales de estudio. En su redacción vigente, la Comunidad de Madrid no dispone de un régimen sancionador propio de transparencia: el artículo 80 dispone que «Será de aplicación el régimen de infracciones y sanciones regulado en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno». Es una remisión íntegra a la ley básica estatal. En consecuencia, los antiguos artículos 81 a 88, que tipificaban infracciones específicas en materia de transparencia y participación, definían responsables y establecían sanciones autonómicas —incluidas las multas de cuantía elevada—, figuran hoy todos ellos «(Suprimido)».

La lectura para el opositor es inequívoca: en Madrid, las infracciones y sanciones en materia de transparencia son las de la Ley 19/2013 (arts. 27 a 32), no un catálogo autonómico propio. Cualquier referencia a sanciones específicas de la ley madrileña, de importes autónomos, corresponde a la redacción derogada y no debe darse por vigente. Esta técnica de remisión refuerza la unidad del régimen sancionador en el conjunto del Estado y evita duplicidades entre la norma básica y la de desarrollo.

14. Esquema

• Marco. Arts. 105.b) y 149.1.18.ª CE. Ley 19/2013 (básica) + Ley 10/2019 de Madrid (desarrollo y participación), consolidada tras la Ley 16/2023.
• Objeto Ley 19/2013 (art. 1). Tres ejes: transparencia (publicidad activa + acceso), derecho de acceso y buen gobierno.
• Ámbito (arts. 2 a 4). Sector público amplio; órganos constitucionales solo en su actividad administrativa (2.1.f); otros sujetos: partidos, sindicatos, patronales y entidades subvencionadas (art. 3: 100.000 euros / 40 %).
• Publicidad activa (arts. 5 a 11). Institucional (6), jurídica (7), económica (8); control del CTBG (9); Portal de la Transparencia, del Ministerio de la Presidencia (10); principios técnicos (11).
• Derecho de acceso (arts. 12 a 24). Titulares: todas las personas (12) + 105.b) CE; información pública (13); límites (14, tabla) proporcionales y motivados; protección de datos (15); acceso parcial (16); solicitud sin motivar (17.3); inadmisión (18); resolución 1 mes + silencio desestimatorio (20); acceso gratuito (22); reclamación sustitutiva de recursos (23), potestativa, 1 mes, resuelve en 3 meses (24).
• Buen gobierno (arts. 25 a 32). Altos cargos (25); principios (26); infracciones de conflicto de intereses (27), económico-presupuestarias (28) y disciplinarias (29); sanciones (30); prescripción 5/3/1 años (32).
• CTBG (arts. 33 a 40). Organismo público con personalidad propia, adscrito a Hacienda (33); Comisión + Presidente (35-36); Presidente 5 años no renovable, refrendo por mayoría absoluta del Congreso (37).
• CCAA y EELL. D.A. 4.ª Ley 19/2013: órgano autonómico propio o CTBG; EELL sujetas con respeto a la autonomía local.
• Ley 10/2019: general (arts. 1 a 6). Objeto: transparencia + participación (1); otros sujetos: 60.000 euros / 30 % (art. 3); definiciones y principios.
• Publicidad activa Madrid (arts. 7 a 31). Personal eventual (13); concesiones de servicios (24); Oficina de Coordinación (28); Portal (29); Registro de solicitudes y reclamaciones (31).
• Acceso Madrid (arts. 30 a 50). Límites por remisión (34); plazo 20 días, ampliable otros 20, silencio desestimatorio (42); reclamación potestativa 1 mes (48), tramitación conforme a la básica (49).
• Participación (arts. 51 a 70). Instrumentos (56); iniciativa reglamentaria: 10.000 firmas (61); Registro de Transparencia / lobbies (65 a 70), obligatorio, público y gratuito.
• Consejo de Transparencia y Protección de Datos (arts. 72 a 79). Órgano administrativo colegiado adscrito a la Consejería de Presidencia (72); dos Comisiones + Presidente (73); Presidente 4 años renovable, refrendo de la Asamblea (76).
• Régimen sancionador Madrid (art. 80). Remisión al régimen de la Ley 19/2013; arts. 81 a 88 suprimidos.

15. Ideas fuerza

1. La Ley 19/2013 es legislación básica (art. 149.1.18.ª CE) y descansa en el artículo 105.b) CE; la Ley 10/2019 de Madrid la desarrolla y le añade el eje de participación ciudadana.
2. El objeto de la Ley 19/2013 (art. 1) es triple: transparencia, derecho de acceso y buen gobierno; la transparencia se descompone en publicidad activa y derecho de acceso.
3. Los órganos constitucionales del artículo 2.1.f) (Casa del Rey, Congreso, Senado, TC, CGPJ, etc.) quedan sujetos solo en sus actividades sujetas a Derecho Administrativo.
4. Umbrales de las entidades subvencionadas: en el Estado, más de 100.000 euros o el 40 % de los ingresos (art. 3 Ley 19/2013); en Madrid, más de 60.000 euros o el 30 % (art. 3 Ley 10/2019). No se cruzan.
5. El derecho de acceso pertenece a «todas las personas» (art. 12), sin necesidad de acreditar interés ni de motivar la solicitud (art. 17.3): la ausencia de motivación no es por sí sola causa de rechazo.
6. Los límites del artículo 14 no son automáticos: se aplican de forma justificada, proporcionada y motivada, atendiendo al caso concreto y a un eventual interés superior en el acceso (art. 14.2).
7. El acceso se resuelve en el Estado en el plazo de un mes (art. 20.1), ampliable otro mes; en Madrid, en veinte días (art. 42.1), ampliables otros veinte. En ambos casos el silencio es desestimatorio.
8. El acceso a la información es gratuito (arts. 22.4 estatal y 46 madrileño); solo las copias o el cambio de formato pueden generar tasas.
9. La reclamación ante el órgano de garantía es sustitutiva de los recursos administrativos, potestativa y previa a la vía contenciosa; se interpone en un mes y se resuelve en tres, con silencio desestimatorio (arts. 23 y 24 estatales; arts. 47 a 49 madrileños).
10. En buen gobierno, las infracciones prescriben a los cinco años (muy graves), tres (graves) y uno (leves); las muy graves acarrean destitución e inhabilitación para alto cargo de cinco a diez años (arts. 30 y 32).
11. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal es un organismo público con personalidad jurídica propia, adscrito al Ministerio de Hacienda; su Presidente se nombra por cinco años no renovables, con refrendo por mayoría absoluta del Congreso (arts. 33 y 37).
12. El órgano madrileño vigente es el Consejo de Transparencia y Protección de Datos, órgano administrativo colegiado adscrito a la Consejería de Presidencia (art. 72); no es el «Consejo de Transparencia y Participación» ni un órgano con personalidad propia.
13. El Presidente del Consejo madrileño se nombra por cuatro años, renovable, mediante Decreto del Consejo de Gobierno y con refrendo de la Asamblea de Madrid (art. 76). No debe cruzarse con el régimen estatal de cinco años no renovable.
14. El régimen sancionador de transparencia en Madrid es el de la Ley 19/2013 por remisión del artículo 80; los antiguos artículos 81 a 88, con sanciones autonómicas propias, están suprimidos.
15. La ley madrileña incorpora una vertiente participativa robusta: instrumentos de participación (art. 56), iniciativa reglamentaria con 10.000 firmas (art. 61) y un Registro de Transparencia obligatorio, público y gratuito para los grupos de interés (arts. 65 a 70).