Tema 19 · Cuerpo de Administrativos de la Comunidad de Madrid
Subvenciones públicas: disposiciones generales y procedimientos de concesión.
La subvención es el instrumento por excelencia de la actividad administrativa de fomento: la Administración entrega fondos públicos sin contraprestación para incentivar conductas de interés general. Este tema aborda su régimen jurídico en un doble plano que el opositor de la Comunidad de Madrid debe dominar por igual: la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), que es legislación básica del Estado, y la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid, que la desarrolla en el ámbito autonómico. Estudiaremos el concepto y sus notas, el ámbito de aplicación, los principios, el beneficiario y la entidad colaboradora, las prohibiciones, los procedimientos de concesión, la gestión, el reintegro y el régimen sancionador, señalando en cada punto qué dice cada una de las dos leyes.
Índice
- Concepto de subvención y notas caracterizadoras
- Ámbito de aplicación, régimen jurídico y habilitación competencial
- Principios generales y plan estratégico de subvenciones
- Requisitos para el otorgamiento y órganos competentes para conceder
- Beneficiario y entidad colaboradora
- Prohibiciones para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora
- Obligaciones del beneficiario y de la entidad colaboradora
- Bases reguladoras, publicidad y Base de Datos Nacional de Subvenciones
- Procedimientos de concesión: concurrencia competitiva y concesión directa
- Tramitación del procedimiento: iniciación, instrucción y resolución
- Gestión: justificación, gastos subvencionables y pago
- Reintegro de subvenciones
- Control financiero e Intervención General de la Comunidad de Madrid
- Infracciones y sanciones
- Cuadro comparativo LGS y Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid
- Esquema
- Ideas fuerza
1. Concepto de subvención y notas caracterizadoras
El punto de partida obligado es la definición legal. El artículo 2.1 LGS dispone que se entiende por subvención «toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas» que cumpla acumulativamente tres requisitos. La Ley 2/1995 madrileña, en su artículo 1.1, ofrece una definición prácticamente idéntica en su contenido, aunque parte de una expresión propia de la técnica presupuestaria: subvención es «todo desplazamiento patrimonial que tenga por objeto una entrega dineraria entre los distintos agentes de la Administración Pública de la Comunidad de Madrid, o de éstos a otras entidades públicas o privadas y a particulares», sujeto a esos mismos tres requisitos. La coincidencia sustancial es total; la única singularidad de la ley autonómica es su enfoque como movimiento de fondos dentro del sector público o desde éste hacia terceros.
Las tres notas que definen la subvención, según el artículo 2.1 LGS y el artículo 1.1 de la Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid, son las siguientes:
- Ausencia de contraprestación directa. La entrega debe realizarse «sin contraprestación directa de los beneficiarios». Es la nota que separa la subvención del contrato: en el contrato la Administración recibe una prestación a cambio de su pago; en la subvención, no. El beneficiario no vende ni presta nada a la Administración, sino que se compromete a desarrollar una actividad de interés general.
- Afectación a un objetivo, proyecto, actividad, comportamiento o situación. La entrega ha de estar «sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido». La subvención es siempre finalista y modal: el dinero se entrega para algo, y ese algo puede ser una conducta ya realizada o pendiente de realizar.
- Finalidad de utilidad pública o interés social. El proyecto, acción, conducta o situación financiada debe tener «por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública». Es la nota teleológica que legitima el gasto: sin interés general no hay subvención, sino liberalidad.
| Nota | Formulación legal (art. 2.1 LGS y art. 1.1 Ley 2/1995) | Función |
|---|---|---|
| Sin contraprestación | La entrega se realiza «sin contraprestación directa de los beneficiarios». | Distingue la subvención del contrato administrativo. |
| Afecta a un fin | Sujeta al cumplimiento de un objetivo, proyecto, actividad, comportamiento singular o situación, ya realizados o por desarrollar. | Carácter finalista y modal; justifica el reintegro si no se cumple. |
| Interés general | Fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública. | Legitima el empleo de fondos públicos. |
Qué no es subvención
La delimitación negativa es tan importante como la positiva y constituye una fuente clásica de preguntas. El artículo 2.2 LGS excluye del concepto «las aportaciones dinerarias entre diferentes Administraciones públicas, para financiar globalmente la actividad de la Administración a la que vayan destinadas», así como las que se realicen entre los distintos agentes de una Administración cuyos presupuestos se integren en los de aquélla, «siempre que no resulten de una convocatoria pública». La ley autonómica reproduce esta exclusión en el artículo 1.2 de la Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid respecto de las aportaciones entre sujetos del sector público autonómico y añade, tras su reforma, la exclusión de «las transferencias de carácter nominativo a favor de las universidades públicas» destinadas a financiar globalmente su actividad. El elemento decisivo de estas exclusiones es la ausencia de convocatoria pública y la financiación global de una actividad, frente a la financiación afectada de una actuación concreta.
Junto a lo anterior, el artículo 2.4 LGS precisa que «no tienen carácter de subvenciones» una serie de supuestos, entre ellos: las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social; las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de españoles no residentes; las prestaciones del Fondo de Garantía Salarial; los beneficios fiscales y los beneficios en la cotización a la Seguridad Social; el crédito oficial, salvo que la Administración subvencione al prestatario los intereses; y las ayudas económicas a las víctimas de violencia de género o de violencias sexuales. Todos ellos son transferencias de renta con una lógica distinta a la del fomento y por eso quedan fuera de la ley.
Finalmente, el artículo 4 LGS enumera materias directamente excluidas de la aplicación de la ley: «los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario», las subvenciones previstas en la legislación electoral (Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General), las reguladas en la Ley Orgánica de Financiación de los Partidos Políticos y las subvenciones a los grupos parlamentarios y a los grupos políticos de las corporaciones locales. Conviene retener el matiz del premio: solo queda excluido cuando se concede sin solicitud previa del interesado; si media solicitud, entra en el régimen general.
Debe recordarse, como advertencia de examen, que el llamado régimen de minimis y los umbrales de ayudas de Estado pertenecen al Derecho de la Unión Europea y no a la LGS ni a la Ley 2/1995; se citan aquí solo cualitativamente, como límite comunitario a la compatibilidad de las ayudas, pero nunca como cifra propia del régimen interno de subvenciones.
2. Ámbito de aplicación, régimen jurídico y habilitación competencial
Ámbito subjetivo de la LGS
El artículo 3.1 LGS entiende por Administraciones públicas, a los efectos de la ley, «la Administración General del Estado», «las entidades que integran la Administración local» y «la Administración de las comunidades autónomas». El artículo 3.2 extiende la aplicación a los organismos y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de aquéllas «en la medida en que las subvenciones que otorguen sean consecuencia del ejercicio de potestades administrativas». Para las entregas dinerarias sin contraprestación que realicen entes que se rijan por derecho privado, solo se aplican los principios de gestión y las obligaciones de información del artículo 20. El artículo 3.3 remite expresamente, para la actividad subvencional autonómica, a lo establecido en la disposición final primera, que es la que fija el carácter básico.
Régimen jurídico
El artículo 5 LGS establece la prelación de fuentes: las subvenciones se rigen por la propia ley y sus disposiciones de desarrollo, «las restantes normas de derecho administrativo, y, en su defecto, se aplicarán las normas de derecho privado». En la Comunidad de Madrid, el artículo 2.4 de la Ley 2/1995 recoge una prelación equivalente: el régimen económico-financiero de las subvenciones es «el establecido por la normativa básica estatal, por la presente ley y sus disposiciones de desarrollo, por las leyes especiales aprobadas por la Asamblea de Madrid», por la ley de presupuestos de cada ejercicio, por las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, por el derecho privado.
Habilitación competencial: el carácter básico
La clave del reparto competencial está en la disposición final primera de la LGS, que declara que la ley se dicta al amparo del artículo 149.1.13.ª, 14.ª y 18.ª de la Constitución. Estos títulos atribuyen al Estado, respectivamente, «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (149.1.13.ª), «hacienda general y deuda del Estado» (149.1.14.ª) y «las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas... y el procedimiento administrativo común» (149.1.18.ª). En su virtud, gran parte de la LGS constituye legislación básica del Estado y resulta de aplicación directa a todas las Administraciones, incluida la de la Comunidad de Madrid; el resto de sus disposiciones se aplica solo a la Administración General del Estado y a la local. Esta es la razón por la que la Comunidad de Madrid necesita una ley propia, la Ley 2/1995, que desarrolla la básica estatal sin poder contradecirla.
Ámbito de la Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid
El artículo 2.1 de la Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid delimita su ámbito: se aplica a «las subvenciones públicas cuya concesión corresponde a la Administración de la Comunidad de Madrid, organismos autónomos administrativos, organismos autónomos mercantiles y entes de Derecho público de la Comunidad de Madrid». Y añade una regla de deslinde muy preguntada: «Las subvenciones públicas cuya concesión corresponde a la Asamblea de Madrid se regirán por su normativa específica». Es decir, el Parlamento autonómico queda fuera de esta ley y se rige por sus propias normas. El artículo 2.2 aclara además que las entregas dinerarias sin contraprestación de los entes de derecho público que se rijan por el derecho privado «tendrán siempre la consideración de subvenciones» y su concesión constituye ejercicio de potestades administrativas. El artículo 3, por su parte, trata la intermediación: las subvenciones libradas a la Comunidad para ponerlas a disposición de un tercero «serán tratadas como operaciones extrapresupuestarias».
3. Principios generales y plan estratégico de subvenciones
Principios generales
El artículo 8.3 LGS enuncia los principios que rigen la gestión de las subvenciones: «a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación. b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante. c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos». La Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid recoge exactamente los mismos principios en su artículo 4.1, al disponer que las subvenciones se concederán «con arreglo a criterios de publicidad, concurrencia, objetividad transparencia, igualdad y no discriminación, eficacia en el cumplimiento de los objetivos... y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos». Estos principios no son meras declaraciones: informan la interpretación de toda la materia y su vulneración puede acarrear la invalidez de los actos de concesión.
El artículo 8.2 LGS añade un mandato de intervención mínima: cuando los objetivos afecten al mercado, la orientación de la subvención «debe dirigirse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mínimamente distorsionadores». La subvención se concibe así como un instrumento excepcional que no debe falsear la competencia más de lo imprescindible.
El plan estratégico de subvenciones
El artículo 8.1 LGS impone un requisito de planificación previa: los órganos que propongan el establecimiento de subvenciones deberán, con carácter previo, «concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria». Las bases reguladoras de cada subvención deben referirse al plan estratégico en que se integran.
La Comunidad de Madrid desarrolla con detalle esta figura en los artículos 4 bis y 4 ter de la Ley 2/1995. El artículo 4 bis reproduce la exigencia de planificación previa y precisa que «se aprobará un plan estratégico para cada Consejería, que abarcará las subvenciones tanto de sus órganos como de los organismos y demás entes públicos a él vinculados», admitiendo planes especiales de ámbito inferior o planes conjuntos. Un dato numérico relevante: conforme al artículo 4 bis.4, «los planes estratégicos contendrán previsiones para un periodo de vigencia de tres años», salvo que la naturaleza del sector aconseje otra duración. El artículo 4 ter detalla su contenido (objetivos estratégicos, líneas de subvención, régimen de seguimiento y evaluación, resultados de evaluaciones anteriores) y precisa que los planes «serán aprobados por el titular de la Consejería o Consejerías responsables de su ejecución» y deberán publicarse «en el Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones y Ayudas Públicas y en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid». El apartado 4 recalca su carácter programático: «su contenido no crea derechos ni obligaciones».
4. Requisitos para el otorgamiento y órganos competentes para conceder
Requisitos para el otorgamiento
El artículo 9 LGS enumera las condiciones que deben concurrir para poder otorgar válidamente una subvención. Con carácter previo, deben aprobarse las bases reguladoras (artículo 9.2) y publicarse «en el Boletín Oficial del Estado o en el diario oficial correspondiente» (artículo 9.3). Adicionalmente, el artículo 9.4 exige el cumplimiento de los siguientes requisitos: «a) La competencia del órgano administrativo concedente. b) La existencia de crédito adecuado y suficiente... c) La tramitación del procedimiento de concesión de acuerdo con las normas que resulten de aplicación. d) La fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico... e) La aprobación del gasto por el órgano competente para ello». Estos cinco requisitos deben memorizarse como el filtro de legalidad de toda concesión.
Órganos competentes en la LGS
El artículo 10 LGS designa como órganos competentes para conceder, en el ámbito estatal, a «los Ministros y los Secretarios de Estado» y a «los presidentes o directores de los organismos y las entidades públicas» vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, previa consignación presupuestaria. El artículo 10.2 introduce un umbral relevante: la concesión de subvenciones «de cuantía superior a 12 millones de euros requerirá la previa autorización del Consejo de Ministros» o, en su caso, de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. En las corporaciones locales, la competencia corresponde a los órganos que tengan atribuidas tales funciones en la legislación de régimen local (artículo 10.4).
Órganos competentes en la Comunidad de Madrid
Este es uno de los puntos autonómicos más importantes del tema. El artículo 7.1 de la Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid establece que son órganos competentes para conceder subvenciones:
- Los Consejeros, «en el ámbito de la Consejería correspondiente y de los órganos de gestión sin personalidad jurídica dependientes de ella» (letra a).
- Los Consejos de Administración de los organismos autónomos, «en el ámbito del propio organismo y de los órganos de gestión sin personalidad jurídica dependientes del mismo, sin perjuicio de la facultad de delegación en los Gerentes de aquéllos» (letra b).
- En los restantes entes, «los órganos rectores de acuerdo con lo establecido por sus leyes de creación o normativa específica», con posibilidad de delegación en los Gerentes o figuras análogas (letra c).
La regla nuclear que hay que fijar es que en la Comunidad de Madrid quien concede las subvenciones ordinarias es el Consejero del ramo, y en los organismos autónomos su Consejo de Administración. Además, el artículo 7.3 recoge el límite de no superación del coste (el importe no podrá superar, aislada o conjuntamente con otras ayudas, el coste de la actividad) y el artículo 7.4 obliga a publicar trimestralmente en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid las subvenciones concedidas, «con expresión de la entidad beneficiaria, cantidad concedida y finalidad o finalidades de la subvención».
5. Beneficiario y entidad colaboradora
El beneficiario
El artículo 11.1 LGS define al beneficiario como «la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión». Es, por tanto, el destinatario de los fondos y el obligado a realizar la conducta subvencionada. El artículo 11.3 admite que accedan a la condición de beneficiario, cuando lo prevean las bases, «las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica», puedan llevar a cabo la actividad. En tal caso deben constar los compromisos de cada miembro y nombrarse un representante único, y la agrupación no podrá disolverse hasta que transcurra el plazo de prescripción de los artículos 39 y 65. La Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid, en su artículo 5.2, define al ente beneficiario como «el destinatario de los fondos públicos, el cual deberá realizar la actividad que fundamentó el otorgamiento de la subvención, o encontrarse en la situación que legitime su concesión».
La entidad colaboradora
El artículo 12.1 LGS define a la entidad colaboradora como aquella que, «actuando en nombre y por cuenta del órgano concedente a todos los efectos relacionados con la subvención, entregue y distribuya los fondos públicos a los beneficiarios cuando así se establezca en las bases reguladoras, o colabore en la gestión de la subvención sin que se produzca la previa entrega y distribución de los fondos recibidos». La ley subraya un dato esencial: «Estos fondos, en ningún caso, se considerarán integrantes de su patrimonio». En la misma línea, el artículo 5.3 de la Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid la define como la que «actuando en nombre y por cuenta del ente concedente... entrega y distribuye los fondos públicos a los entes beneficiarios», reiterando que «dichos fondos en ningún caso se considerarán integrantes de su patrimonio».
La diferencia entre ambas figuras es capital: el beneficiario es el destinatario último de la ayuda y quien realiza la actividad; la entidad colaboradora es un intermediario en la gestión o distribución de los fondos, que actúa por cuenta de la Administración y no hace suyos los fondos. El artículo 12.3 LGS permite incluso que las comunidades autónomas y las corporaciones locales actúen como entidades colaboradoras de subvenciones estatales, y a la inversa.
El convenio con la entidad colaboradora
El artículo 16 LGS exige formalizar un convenio de colaboración entre el órgano concedente y la entidad colaboradora en el que se regulen las condiciones y obligaciones asumidas por ésta. Un dato temporal muy preguntado: el convenio «no podrá tener un plazo de vigencia superior a cuatro años», si bien puede preverse su prórroga por mutuo acuerdo «sin que en conjunto la duración total del convenio de colaboración pueda exceder de seis años». El artículo 16.3 detalla el contenido mínimo del convenio (definición del objeto, normativa reguladora, plazo, garantías, condiciones de entrega de fondos, forma de justificación, compensación económica, etc.).
6. Prohibiciones para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora
El artículo 13 LGS regula quién no puede ser beneficiario ni entidad colaboradora. El artículo 13.1 fija la regla positiva (podrán serlo quienes se encuentren en la situación que fundamenta la concesión o reúnan las circunstancias de las bases), y el artículo 13.2 enumera las prohibiciones. Salvo que la normativa reguladora de la subvención lo exceptúe por su naturaleza, no podrán obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora las personas o entidades en quienes concurra alguna de estas circunstancias:
| Letra (art. 13.2 LGS) | Prohibición |
|---|---|
| a) | Haber sido condenadas mediante sentencia firme a la pena de pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones o por delitos de prevaricación, cohecho, malversación de caudales públicos, tráfico de influencias, fraudes y exacciones ilegales o delitos urbanísticos. |
| b) | Haber solicitado la declaración de concurso voluntario, haber sido declarados insolventes, hallarse declarados en concurso (salvo convenio eficaz), estar sujetos a intervención judicial o haber sido inhabilitados conforme a la legislación concursal. |
| c) | Haber dado lugar, por causa de la que hubiesen sido declarados culpables, a la resolución firme de cualquier contrato celebrado con la Administración. |
| d) | Estar incursa la persona física o los administradores o representantes legales en supuestos de incompatibilidad de altos cargos (Ley 3/2015), del personal al servicio de las Administraciones (Ley 53/1984) o tratarse de cargos electivos de la legislación electoral. |
| e) | No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o frente a la Seguridad Social. |
| f) | Tener la residencia fiscal en un país o territorio calificado reglamentariamente como paraíso fiscal. |
| g) | No hallarse al corriente de pago de obligaciones por reintegro de subvenciones. |
| h) | Haber sido sancionado mediante resolución firme con la pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones. |
| i) | Las agrupaciones sin personalidad del artículo 11.3 cuando concurra alguna prohibición en cualquiera de sus miembros. |
| j) | Las empresas de las que pueda presumirse que son continuación o derivan, por transformación, fusión o sucesión, de otras en las que concurrieran las prohibiciones. |
El artículo 13.3 añade que en ningún caso podrán obtener tal condición las asociaciones incursas en causas de prohibición del derecho de asociación (apartados 5 y 6 del artículo 4 de la Ley Orgánica 1/2002), ni aquellas cuya inscripción se hubiera suspendido por indicios de ilicitud penal. Debe retenerse, además, un umbral cuantitativo introducido en el artículo 13.3 bis: «para subvenciones de importe superior a 30.000 euros», las personas físicas y jurídicas con ánimo de lucro sujetas a la normativa de morosidad deberán acreditar el cumplimiento de los plazos de pago de la Ley 3/2004.
En cuanto a su apreciación, el artículo 13.4 dispone que las prohibiciones de las letras b), d), e), f), g), h), i) y j) «se apreciarán de forma automática y subsistirán mientras concurran las circunstancias». Las de las letras a) y h) también se aprecian de forma automática, con el alcance que fije la sentencia o resolución firme y, en su defecto, sin que pueda exceder de cinco años (artículo 13.5). La acreditación de no estar incurso en prohibición puede realizarse mediante testimonio judicial, certificación administrativa o, cuando no sea posible, «declaración responsable otorgada ante una autoridad administrativa o notario público» (artículo 13.7). La Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid no reproduce este catálogo, de modo que la lista de prohibiciones aplicable en la Comunidad es directamente la del artículo 13 LGS, por su carácter básico.
7. Obligaciones del beneficiario y de la entidad colaboradora
Obligaciones del beneficiario
El artículo 14.1 LGS enumera las obligaciones del beneficiario, que constituyen el reverso del derecho a percibir la ayuda:
| Letra (art. 14.1 LGS) | Obligación del beneficiario |
|---|---|
| a) | Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión. |
| b) | Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora el cumplimiento de requisitos y condiciones y la realización de la actividad. |
| c) | Someterse a las actuaciones de comprobación y a las de control financiero de los órganos competentes, nacionales o comunitarios. |
| d) | Comunicar la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien la actividad, tan pronto como se conozca. |
| e) | Acreditar, antes de la propuesta de resolución, hallarse al corriente en obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social. |
| f) | Disponer de los libros contables, registros y demás documentos exigidos por la legislación aplicable. |
| g) | Conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos, incluidos los electrónicos. |
| h) | Adoptar las medidas de difusión del carácter público de la financiación (artículo 18.4). |
| i) | Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos del artículo 37. |
En el ámbito autonómico, el artículo 8 de la Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid establece un elenco paralelo, adaptado a sus órganos de control. Son obligaciones del beneficiario, entre otras, «realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamente la concesión» (letra a), acreditarlo ante la entidad concedente o colaboradora (letra b), someterse a las actuaciones de comprobación y «a las de control de la actividad económico-financiera que correspondan a la Intervención General de la Comunidad de Madrid, Tribunal de Cuentas u otros órganos competentes» (letra c), comunicar la obtención de otras subvenciones (letra d) y, con carácter previo al cobro, hallarse al corriente de sus obligaciones con la Seguridad Social y no tener deudas en periodo ejecutivo con la Comunidad ni deudas tributarias con otras Administraciones (letra e). La letra f) añade una obligación singular de la normativa madrileña: acreditar, en su caso y con carácter previo al cobro, «haber realizado el plan de prevención de riesgos laborales» al que se refiere la Ley 31/1995.
Obligaciones de la entidad colaboradora
El artículo 15.1 LGS impone a la entidad colaboradora las obligaciones de entregar a los beneficiarios los fondos recibidos conforme a los criterios de las bases y del convenio, comprobar el cumplimiento de las condiciones, justificar la entrega de los fondos ante el órgano concedente y someterse a las actuaciones de comprobación y control. El artículo 9 de la Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid recoge idénticas obligaciones (entregar los fondos, verificar el cumplimiento, justificar la aplicación y someterse al control de la Intervención General de la Comunidad de Madrid).
8. Bases reguladoras, publicidad y Base de Datos Nacional de Subvenciones
Bases reguladoras y su contenido mínimo
Las bases reguladoras son la norma que disciplina cada línea de subvención. El artículo 17.3 LGS establece que la norma reguladora de las bases «concretará, como mínimo», entre otros extremos: la definición del objeto de la subvención; los requisitos de los beneficiarios y la forma y plazo de presentación de solicitudes; las condiciones de solvencia y eficacia de las entidades colaboradoras; el procedimiento de concesión; los criterios objetivos de otorgamiento y su ponderación; la cuantía individualizada o los criterios para determinarla; los órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución; el plazo y forma de justificación; la posibilidad de pagos anticipados y abonos a cuenta; la compatibilidad o incompatibilidad con otras ayudas; y los criterios de graduación de los incumplimientos.
En la Comunidad de Madrid, el artículo 6 de la Ley 2/1995 regula las bases reguladoras y precisa cómo se aprueban. El artículo 6.2 dispone que las bases tendrán «carácter normativo cuando de su contenido se desprenda que se dirigen a innovar el ordenamiento jurídico», y que «estas bases se aprobarán por orden del consejero competente y se publicarán en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid». El artículo 6.4 exige que el procedimiento de aprobación incorpore «los informes preceptivos de la Abogacía General y de la Intervención General de la Comunidad de Madrid». El artículo 6.5 enumera el contenido mínimo, en términos muy próximos a los del artículo 17 LGS. La regla que hay que memorizar es doble: en Madrid las bases de carácter normativo se aprueban por orden del consejero y se publican en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.
Financiación y prohibición de superar el coste
El artículo 19.3 LGS consagra un principio esencial: «El importe de las subvenciones en ningún caso podrá ser de tal cuantía que, aisladamente o en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos, supere el coste de la actividad subvencionada». La misma regla figura en el artículo 7.3 de la Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid. El artículo 19.5 LGS precisa además que los rendimientos financieros generados por los fondos librados incrementan el importe de la subvención, salvo previsión en contra de las bases.
Publicidad y Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS)
El artículo 18.1 LGS dispone que «la Base de Datos Nacional de Subvenciones operará como sistema nacional de publicidad de subvenciones». Las administraciones concedentes deben remitir a la BDNS la información sobre convocatorias y resoluciones de concesión (artículo 18.2), y los beneficiarios deben dar publicidad de las ayudas percibidas conforme a la legislación de transparencia (artículo 18.3).
El artículo 20 LGS regula con detalle la BDNS. Su apartado 1 fija sus cuatro finalidades, que conviene retener con precisión: «promover la transparencia, servir como instrumento para la planificación de las políticas públicas, mejorar la gestión y colaborar en la lucha contra el fraude de subvenciones y ayudas públicas». El artículo 20.3 designa a la Intervención General de la Administración del Estado como «el órgano responsable de la administración y custodia de la BDNS». El apartado 8 concreta que la BDNS opera como Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones y Ayudas Públicas, publicándose en ella las convocatorias y las concesiones; y advierte que «la convocatoria de una subvención sin seguir el procedimiento indicado será causa de anulabilidad de la convocatoria». En la Comunidad de Madrid, el artículo 20.4.b) LGS designa a la Intervención General de la Comunidad Autónoma, o al órgano que ésta determine, como responsable de suministrar la información autonómica a la BDNS.
Cuantía adicional en las convocatorias
El artículo 4 quater de la Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid regula el procedimiento para fijar una cuantía adicional en las convocatorias de concurrencia competitiva. La regla general es que «no podrán concederse subvenciones por importe superior a la cuantía total máxima fijada en la convocatoria sin que previamente se realice una nueva convocatoria», pero excepcionalmente cabe fijar una cuantía adicional cuando los créditos no estén disponibles al convocar pero se prevea obtenerlos antes de la resolución. Su efectividad queda condicionada a la declaración de disponibilidad del crédito, y el importe que finalmente resulte disponible «deberá ser publicado por el órgano concedente con carácter previo a la resolución de concesión», sin que ello abra un nuevo plazo de solicitudes.
9. Procedimientos de concesión: concurrencia competitiva y concesión directa
El procedimiento ordinario: la concurrencia competitiva
El artículo 22.1 LGS es uno de los preceptos capitales del tema: «El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva». La propia ley define esta modalidad como «el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración». En este régimen, la propuesta de concesión «se formulará al órgano concedente por un órgano colegiado a través del órgano instructor». La Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid coincide plenamente: su artículo 4.2 dispone que «el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva» y que la propuesta se formulará «por un órgano colegiado a través del órgano instructor».
La normativa madrileña admite además, en su artículo 4.3, un procedimiento simplificado de concurrencia competitiva sin necesidad de órgano colegiado en dos supuestos: cuando la prelación se fije únicamente en función de la fecha de presentación dentro de un plazo limitado, o cuando el crédito sea suficiente para atender a todas las solicitudes que reúnan los requisitos, sin necesidad de prelación.
La concesión directa: los tres supuestos
Frente a la regla general de concurrencia, el artículo 22.2 LGS permite conceder de forma directa, con carácter excepcional, únicamente en tres casos tasados. Su transcripción literal es la siguiente: «a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales... b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal... c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública». La Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid recoge exactamente los mismos tres supuestos en su artículo 4.5, letras a), b) y c).
| Rasgo | Concurrencia competitiva (art. 22.1 LGS; art. 4.2 Ley 2/1995) | Concesión directa (art. 22.2 LGS; art. 4.5 Ley 2/1995) |
|---|---|---|
| Carácter | Procedimiento ordinario y regla general. | Procedimiento excepcional; solo en los casos tasados. |
| Mecánica | Comparación y prelación de solicitudes según criterios de las bases; se adjudica a las de mayor valoración dentro del crédito. | Sin comparación ni concurrencia; se concede directamente al beneficiario determinado. |
| Supuesto a) | - | Subvenciones previstas nominativamente en los presupuestos. |
| Supuesto b) | - | Subvenciones cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto por norma de rango legal. |
| Supuesto c) | - | Excepcionalmente, razones de interés público, social, económico o humanitario u otras justificadas que dificulten la convocatoria pública. |
| Propuesta | Órgano colegiado a través del órgano instructor. | Convenio o resolución; en el supuesto c), informe justificativo del titular de la Consejería (art. 4.6 Ley 2/1995). |
En el supuesto excepcional de la letra c), el artículo 4.6 de la Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid exige incorporar al expediente «un informe justificativo de la concurrencia de las razones excepcionales... firmado por el titular de la Consejería competente», y añade una cautela de control parlamentario: «de las actuaciones realizadas al amparo de este párrafo se dará cuenta trimestralmente a la Comisión de Presupuestos, Economía y Hacienda de la Asamblea de Madrid».
Subvenciones nominativas y subvenciones gestionadas en la Comunidad de Madrid
La reforma de la Ley 2/1995 ha desarrollado dos figuras específicas de concesión directa. El artículo 4 quinquies regula las subvenciones nominativas, entendiendo por tales «aquellas en que su dotación presupuestaria y beneficiarios, aparecen determinados en los estados de gastos del presupuesto». Un dato muy preguntado: en estas subvenciones «la resolución de concesión o el convenio tendrán el carácter de bases reguladoras de la concesión a los efectos de lo dispuesto en la Ley 38/2003». Además, el artículo 4 quinquies.3 precisa que las subvenciones nominativas «no están sometidas a fiscalización previa», de acuerdo con la Ley de Hacienda de la Comunidad de Madrid.
El artículo 4 sexies regula las subvenciones gestionadas, que son las ayudas «financiadas total o parcialmente por la Administración General del Estado y gestionadas por la Comunidad de Madrid» para las que el Estado haya previsto la aplicación del procedimiento de concesión directa. La ley detalla el régimen de aprobación del gasto y la tramitación según que exista o no una pluralidad de beneficiarios no singularizados.
10. Tramitación del procedimiento: iniciación, instrucción y resolución
Iniciación
El artículo 23.1 LGS establece una regla inequívoca: «El procedimiento para la concesión de subvenciones se inicia siempre de oficio». Y el artículo 23.2 precisa que la iniciación de oficio «se realizará siempre mediante convocatoria aprobada por el órgano competente». La convocatoria debe publicarse en la BDNS y un extracto de la misma en el Boletín Oficial del Estado, con el contenido tasado del artículo 23.2 (indicación de las bases y del diario oficial, créditos presupuestarios y cuantía total máxima, objeto y finalidad, expresión de que la concesión se efectúa en régimen de concurrencia competitiva, requisitos, órganos competentes, plazo de presentación de solicitudes, plazo de resolución y notificación, y criterios de valoración). Si la solicitud no reúne los requisitos, el órgano competente requerirá al interesado para que la subsane «en el plazo máximo e improrrogable de 10 días», con advertencia de que si no lo hiciese «se le tendrá por desistido de su solicitud» (artículo 23.5).
Instrucción
El artículo 24 LGS atribuye la instrucción al órgano designado en la convocatoria, que realizará de oficio cuantas actuaciones estime necesarias. Las actividades de instrucción comprenden la petición de informes y la evaluación de las solicitudes conforme a los criterios de la convocatoria. Una vez evaluadas, el órgano colegiado emite informe y el órgano instructor «formulará la propuesta de resolución provisional, debidamente motivada», que se notifica a los interesados concediéndoles «un plazo de 10 días para presentar alegaciones». Cabe prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren ni se tengan en cuenta otros hechos ni alegaciones que las aducidas por los interesados, en cuyo caso la propuesta tendrá el carácter de definitiva. El artículo 24.6 aclara un punto esencial: «Las propuestas de resolución provisional y definitiva no crean derecho alguno a favor del beneficiario propuesto, frente a la Administración, mientras no se le haya notificado la resolución de concesión».
Resolución
El artículo 25 LGS regula la resolución. Debe motivarse y hacer constar, en su caso, la desestimación del resto de solicitudes. El dato temporal capital es el del artículo 25.4: «El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento no podrá exceder de seis meses», salvo que una norma con rango de ley establezca un plazo mayor, computándose a partir de la publicación de la convocatoria. Y el sentido del silencio, según el artículo 25.5, es desestimatorio: «El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución legitima a los interesados para entender desestimada por silencio administrativo la solicitud de concesión de la subvención». El artículo 27 permite la reformulación de solicitudes cuando el importe de la propuesta provisional sea inferior al solicitado y así lo prevean las bases.
Concesión directa: instrumentación
El artículo 28 LGS regula la instrumentación de la concesión directa. Los convenios «serán el instrumento habitual para canalizar las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, o en los de las corporaciones locales». Para las subvenciones excepcionales de la letra c) del artículo 22.2, el Gobierno aprobará por real decreto las normas especiales reguladoras, que deberán ajustarse a la ley «salvo en lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia», precisamente porque en la concesión directa no rige la comparación de solicitudes.
11. Gestión: justificación, gastos subvencionables y pago
Justificación y cuenta justificativa
El artículo 30.1 LGS dispone que la justificación del cumplimiento de las condiciones y de la consecución de los objetivos «se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables». El artículo 30.2 configura la rendición de la cuenta justificativa como «un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora», en la que se incluyen los justificantes del gasto. A falta de previsión de las bases, la cuenta deberá presentarse «como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad». El artículo 30.8 cierra el círculo: el incumplimiento de la obligación de justificación o su justificación insuficiente «llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37».
Gastos subvencionables
El artículo 31.1 LGS considera gastos subvencionables «aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras». Añade una regla de mercado: «En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado». Cuando el importe del gasto supere las cuantías del contrato menor, el beneficiario deberá solicitar «como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores» con carácter previo (artículo 31.3). En el supuesto de adquisición de bienes inventariables, el artículo 31.4 fija el periodo de afectación al fin de la subvención, que «no podrá ser inferior a cinco años en caso de bienes inscribibles en un registro público, ni a dos años para el resto de bienes». No son gastos subvencionables, en ningún caso, los intereses deudores de cuentas bancarias, los recargos y sanciones administrativas y penales, ni los gastos de procedimientos judiciales (artículo 31.7).
Aprobación del gasto y pago
El artículo 34 LGS regula la aprobación del gasto y el pago. Con carácter previo a la convocatoria o a la concesión directa debe efectuarse la aprobación del gasto (artículo 34.1), y la resolución de concesión conllevará el compromiso del gasto (artículo 34.2). La regla central del pago está en el artículo 34.3: «El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad». No obstante, el artículo 34.4 admite dos modalidades excepcionales de pago sin justificación previa completa: los pagos a cuenta, que «responderán al ritmo de ejecución de las acciones subvencionadas, abonándose por cuantía equivalente a la justificación presentada», y los pagos anticipados, que «supondrán entregas de fondos con carácter previo a la justificación, como financiación necesaria para poder llevar a cabo las actuaciones». Ambos deben preverse expresamente en la normativa reguladora, junto con su régimen de garantías. El artículo 34.5 impone un límite tajante: «No podrá realizarse el pago de la subvención en tanto el beneficiario no se halle al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social o sea deudor por resolución de procedencia de reintegro».
En la Comunidad de Madrid, el artículo 10 de la Ley 2/1995 regula los pagos en términos coincidentes. El artículo 10.1 establece que «el pago de las subvenciones se realizará previa justificación del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió» y admite, con carácter excepcional, anticipos y abonos a cuenta bajo condiciones: los abonos a cuenta suponen el pago parcial previa justificación del importe equivalente, y los anticipos suponen entregas de fondos con carácter previo a la justificación; en ambos casos la posibilidad, límites y requisitos deben contemplarse en las bases reguladoras, que fijarán las garantías a aportar mediante efectivo, aval, seguro de caución o valores anotados.
12. Reintegro de subvenciones
El reintegro es la devolución de los fondos percibidos cuando concurre alguna de las causas legales. El artículo 37.1 LGS enumera las causas de reintegro, «y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro». Entre esas causas figuran: «a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas... u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido»; «b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento»; «c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente»; «d) Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión»; y «e) Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero». El artículo 37.2 introduce el principio de proporcionalidad: cuando el cumplimiento se aproxime de modo significativo al total y se acredite una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos, la cantidad a reintegrar se modulará conforme a los criterios de graduación de las bases.
El artículo 38 LGS regula la naturaleza de los créditos a reintegrar. El apartado 1 establece que «las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de derecho público». El apartado 2 fija la cuantía del interés de demora: «El interés de demora aplicable en materia de subvenciones será el interés legal del dinero incrementado en un 25 por ciento, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca otro diferente». Y el apartado 4 aclara que «los procedimientos para la exigencia del reintegro de las subvenciones tendrán siempre carácter administrativo».
El plazo de prescripción es un dato de examen que hay que fijar con exactitud. El artículo 39.1 LGS dispone que «prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro». El artículo 39.2 concreta el dies a quo: se computa, con carácter general, «desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación». El cómputo se interrumpe por cualquier acción de la Administración conducente a determinar la existencia de una causa de reintegro, por la interposición de recursos o por cualquier actuación fehaciente del beneficiario (artículo 39.3). En cuanto a los obligados, el artículo 40 LGS impone la devolución a los beneficiarios y entidades colaboradoras, con responsabilidad solidaria de los miembros de las agrupaciones y de los representantes legales del beneficiario sin capacidad de obrar, y subsidiaria de los administradores que no realizaran los actos necesarios para el cumplimiento.
En la Comunidad de Madrid, el artículo 11 de la Ley 2/1995 regula los reintegros. Su apartado 1 dispone que «procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 32 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid», enumerando causas coincidentes con las estatales (incumplimiento de la justificación, obtener la subvención sin reunir las condiciones, incumplimiento de la finalidad, incumplimiento de las condiciones impuestas, exceso sobre el coste de la actividad y negativa u obstrucción al control del artículo 12.4). El artículo 11.2 reitera que las cantidades a reintegrar «tendrán la consideración de ingresos de Derecho público». Conviene retener que, mientras la LGS remite al interés legal incrementado en un 25 por ciento, la ley madrileña remite a su propia Ley de Hacienda para la cuantía del interés de demora.
13. Control financiero e Intervención General de la Comunidad de Madrid
El control de las subvenciones tiene dos manifestaciones: la comprobación por el órgano concedente de la correcta justificación (artículo 32 LGS) y el control financiero, que en el ámbito estatal corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado. El artículo 44.2 LGS enumera el objeto del control financiero: verificar «la adecuada y correcta obtención de la subvención», el cumplimiento de las obligaciones de gestión y aplicación, la correcta justificación, la realidad y regularidad de las operaciones financiadas y la adecuada financiación de las actividades. El artículo 44.3 atribuye la competencia a la Intervención General de la Administración del Estado, sin perjuicio de las funciones del Tribunal de Cuentas.
En la Comunidad de Madrid, el órgano de control es la Intervención General de la Comunidad. El artículo 12.1 de la Ley 2/1995 dispone que «la Intervención General de la Comunidad ejercerá la función interventora con la extensión y los efectos que se determinan en la presente Ley... con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión fiscalice». El artículo 12.3 detalla que el ejercicio de la función interventora comprende: «a) La intervención previa de los expedientes de aprobación de las bases reguladoras y de las correspondientes convocatorias. b) La intervención previa del documento o expediente de concesión de la subvención. c) La intervención formal de la ordenación del pago. d) La intervención material del pago. e) La intervención de la aplicación o empleo de la cantidad concedida». El artículo 12.4 impone a las entidades colaboradoras, beneficiarios y terceros la obligación de facilitar el ejercicio de estas funciones, incluyendo «el libre acceso a los locales y documentación objeto de investigación» y la posibilidad de retención de facturas y documentos cuando se deduzcan indicios de incorrecta obtención o destino de la subvención.
Junto al control interventor, la Ley 2/1995 encomienda al Consejo de Gobierno la evaluación de las políticas de fomento. El artículo 13 dispone que «por el Consejo de Gobierno se determinarán los procedimientos mediante los cuales los distintos agentes del sector público de la Comunidad deberán efectuar las evaluaciones de los objetivos a conseguir y de los finalmente alcanzados, mediante las subvenciones».
14. Infracciones y sanciones
Concepto y clasificación en la LGS
El artículo 52 LGS define las infracciones administrativas en materia de subvenciones como «las acciones y omisiones tipificadas en esta ley», que «serán sancionables incluso a título de simple negligencia». Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves. Son leves, según el artículo 56 LGS, entre otras, «la presentación fuera de plazo de las cuentas justificativas», «la presentación de cuentas justificativas inexactas o incompletas», el incumplimiento de obligaciones formales o contables y «la resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones de control financiero». Son graves, conforme al artículo 57 LGS, el incumplimiento de comunicar la obtención de otras ayudas, «el incumplimiento de las condiciones establecidas alterando sustancialmente los fines para los que la subvención fue concedida», la falta de justificación tras el plazo, la obtención de la condición de entidad colaboradora falseando requisitos y «la falta de suministro de información... a la Base de Datos Nacional de Subvenciones». Son muy graves, según el artículo 58 LGS, «la obtención de una subvención falseando las condiciones requeridas», «la no aplicación, en todo o en parte, de las cantidades recibidas a los fines para los que la subvención fue concedida», la resistencia al control que impida verificar el empleo de los fondos y la falta de entrega de los fondos por la entidad colaboradora.
Sanciones en la LGS: importes literales
El artículo 59 LGS distingue sanciones pecuniarias y no pecuniarias. Las pecuniarias «podrán consistir en multa fija o proporcional». Los importes hay que citarlos con exactitud: «La multa fija estará comprendida entre 75 y 6.000 euros y la multa proporcional puede ir del tanto al triple de la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada». Las sanciones no pecuniarias, aplicables solo a infracciones graves o muy graves, pueden consistir en la pérdida durante un plazo de hasta cinco años de la posibilidad de obtener subvenciones o de actuar como entidad colaboradora, y en la prohibición durante un plazo de hasta cinco años para contratar con las Administraciones públicas (artículo 59.3).
El detalle de las sanciones por tipo de infracción es el siguiente. El artículo 61.1 LGS dispone que «cada infracción leve será sancionada con multa de 75 a 900 euros», salvo determinadas infracciones contables o de aportación de pruebas, que se sancionan «con multa de 150 a 6.000 euros» (artículo 61.2). El artículo 62.1 establece que «las infracciones graves serán sancionadas con multa pecuniaria proporcional del tanto al doble de la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada»; y su apartado 3 prevé, para el incumplimiento del deber de suministro de información a la BDNS, «una multa, previo apercibimiento, de 3000 euros, que podrá reiterarse mensualmente hasta que se cumpla con la obligación». El artículo 63.1 dispone que «las infracciones muy graves serán sancionadas con multa pecuniaria proporcional del doble al triple de la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada». Cuando el perjuicio económico exceda de 30.000 euros y concurran determinadas circunstancias, cabe añadir la pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones o la prohibición de contratar durante un plazo de hasta cinco años (artículo 63.2).
| Clase | Multa (LGS) | Multa (Ley 2/1995 Madrid, art. 15) |
|---|---|---|
| Leve | De 75 a 900 euros con carácter general; de 150 a 6.000 euros en ciertos incumplimientos contables (arts. 61.1 y 61.2). | Multa de igual cuantía a la cantidad indebidamente percibida o no justificada; pérdida del derecho durante un año. |
| Grave | Multa proporcional del tanto al doble de la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada (art. 62.1). | Multa del tanto al doble; pérdida del derecho de uno a tres años; prohibición de contratar de uno a tres años. |
| Muy grave | Multa proporcional del doble al triple; hasta cinco años de pérdida o prohibición si el perjuicio excede de 30.000 euros (arts. 63.1 y 63.2). | Multa del doble al triple; pérdida del derecho de tres a cinco años; prohibición de contratar de tres a cinco años. |
Prescripción y órganos competentes en la LGS
El artículo 65 LGS fija la prescripción con un plazo unitario: «Las infracciones prescribirán en el plazo de cuatro años a contar desde el día en que la infracción se hubiera cometido» (apartado 1) y «las sanciones prescribirán en el plazo de cuatro años a contar desde el día siguiente a aquel en que hubiera adquirido firmeza la resolución» (apartado 2). En cuanto a la competencia, el artículo 66 LGS atribuye la imposición de sanciones a los ministros o secretarios de Estado de los departamentos concedentes, si bien la competencia corresponde al Ministro de Hacienda cuando la sanción consista en la pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones o en la prohibición de contratar. El artículo 67 regula el procedimiento sancionador, que se inicia de oficio y en el que «en todo caso, se dará audiencia al interesado».
Infracciones y sanciones en la Comunidad de Madrid
La Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid contiene un régimen sancionador propio en sus artículos 14 a 17, que conviene no confundir con el estatal. El artículo 14.1 tipifica las infracciones de beneficiarios y entidades colaboradoras, y el artículo 14.2 las clasifica en muy graves, graves y leves. Aquí aparece la diferencia más importante respecto de la LGS: el plazo de prescripción. El artículo 14.4 de la Ley 2/1995 dispone que «las infracciones muy graves prescribirán a los cinco años, las graves a los tres años y las leves al año». Y el artículo 15.4 fija el mismo esquema para las sanciones: «Las sanciones impuestas por las infracciones muy graves prescribirán a los cinco años, las impuestas por infracciones graves a los tres años, y las impuestas por infracciones leves al año». Ahora bien, este punto exige una cautela: el artículo 65 LGS, que fija el plazo unitario de cuatro años, es legislación básica del Estado (disposición final primera de la LGS, dictada al amparo del artículo 149.1.18 CE), mientras que la Ley 2/1995 es anterior a la LGS y conserva de su redacción originaria los plazos de cinco, tres y un año. Por eso un importante sector doctrinal entiende que el plazo básico de cuatro años prevalece y desplaza a los autonómicos. La regla de examen prudente es atender a cómo se formule la pregunta: si invoca la Ley 38/2003 o la legislación básica estatal, el plazo es de cuatro años; si transcribe literalmente el artículo 14.4 o 15.4 de la Ley 2/1995, recoge los plazos de cinco, tres y un año.
El artículo 15.1 de la Ley 2/1995 detalla la escala sancionadora autonómica. Para las infracciones muy graves: «multa del doble al triple en la cantidad indebidamente obtenida o aplicada», pérdida durante «el plazo de tres a cinco años» del derecho a obtener subvenciones de la Comunidad y prohibición de contratar «durante el plazo de tres a cinco años». Para las graves: «multa del tanto al doble», pérdida «durante el plazo de uno a tres años» y prohibición de contratar «durante el plazo de uno a tres años». Para las leves: «multa de igual cuantía a la de la cantidad indebidamente percibida o al del importe de la cantidad no justificada», pérdida «durante el plazo de un año» y prohibición de contratar «durante el plazo de un año». El artículo 15.3 recuerda que estas sanciones «serán independientes de la exigencia al infractor de la obligación de reintegro», y el artículo 15.5 obliga a publicar en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid las resoluciones firmes sancionadoras.
Finalmente, el artículo 17 de la Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid regula los órganos competentes para el ejercicio de la potestad sancionadora. Son competentes para iniciar el procedimiento «los que hayan formulado las propuestas de concesión de subvención». Y la resolución se reparte según la gravedad: «Será competente para la resolución del procedimiento sancionador, en las infracciones leves y graves, el titular de la Consejería que hubiera concedido la subvención o a la que estuviera adscrito el ente concedente. La resolución de las infracciones muy graves es competencia del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid». Es una regla de reparto competencial muy preguntada: Consejero para leves y graves, Consejo de Gobierno para muy graves.
15. Cuadro comparativo LGS y Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid
El siguiente cuadro sintetiza los paralelismos y las diferencias entre la legislación básica estatal y la ley autonómica madrileña. La regla general es la coincidencia sustancial, porque la ley madrileña desarrolla la básica; las diferencias se concentran en los órganos y en la prescripción del régimen sancionador propio.
| Cuestión | LGS (Ley 38/2003, básica estatal) | Ley 2/1995 de la Comunidad de Madrid |
|---|---|---|
| Concepto | Disposición dineraria sin contraprestación, afecta a un fin, de interés general (art. 2). | Desplazamiento patrimonial con los mismos tres requisitos (art. 1). |
| Ámbito subjetivo | AGE, entidades locales y comunidades autónomas y sus entes de derecho público (art. 3). | Administración de la Comunidad, organismos autónomos y entes de derecho público; la Asamblea se rige por su normativa (art. 2). |
| Procedimiento ordinario | Concurrencia competitiva (art. 22.1). | Concurrencia competitiva; posible procedimiento simplificado (art. 4.2 y 4.3). |
| Concesión directa | Tres supuestos: nominativas, impuestas por norma legal, excepcionales (art. 22.2). | Los mismos tres supuestos, con informe del Consejero y cuenta a la Asamblea en el caso excepcional (art. 4.5 y 4.6). |
| Órganos que conceden | Ministros, secretarios de Estado, presidentes o directores de organismos (art. 10). | Consejeros y Consejos de Administración de los organismos autónomos (art. 7). |
| Bases reguladoras | Orden ministerial, publicación en el BOE (art. 17). | Orden del consejero competente, publicación en el BOCM (art. 6). |
| Publicidad | BDNS como sistema nacional de publicidad; IGAE responsable (arts. 18 y 20). | Suministro a la BDNS por la Intervención General autonómica; publicación trimestral en el BOCM (art. 7.4). |
| Control | Intervención General de la Administración del Estado (art. 44). | Intervención General de la Comunidad de Madrid; evaluación por el Consejo de Gobierno (arts. 12 y 13). |
| Prescripción del reintegro | Cuatro años (art. 39). | Se rige por la Ley de Hacienda de la Comunidad de Madrid (art. 11). |
| Prescripción de infracciones y sanciones | Cuatro años, plazo único (art. 65). | Cinco años las muy graves, tres las graves y uno las leves (arts. 14.4 y 15.4). |
| Órgano sancionador | Ministros o secretarios de Estado; Ministro de Hacienda para sanciones no pecuniarias (art. 66). | Consejero para leves y graves; Consejo de Gobierno para muy graves (art. 17). |
Esquema
- Concepto (art. 2 LGS; art. 1 Ley 2/1995)
- Nota 1: sin contraprestación directa.
- Nota 2: afecta a objetivo, proyecto, actividad, comportamiento o situación.
- Nota 3: fin de utilidad pública o interés social.
- No es subvención: prestaciones de la Seguridad Social, beneficios fiscales, crédito oficial, premios sin solicitud previa, aportaciones entre Administraciones sin convocatoria pública.
- Ámbito y habilitación
- LGS básica al amparo del art. 149.1.13.ª, 14.ª y 18.ª CE.
- Madrid: Administración autonómica, organismos autónomos y entes de derecho público; la Asamblea queda fuera.
- Principios y planificación
- Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad, no discriminación, eficacia y eficiencia (art. 8 LGS; art. 4.1 Ley 2/1995).
- Plan estratégico previo; en Madrid, uno por Consejería, vigencia de tres años (arts. 4 bis y 4 ter).
- Sujetos
- Beneficiario: realiza la actividad o está en la situación que legitima la ayuda.
- Entidad colaboradora: entrega o gestiona fondos por cuenta del concedente; los fondos no integran su patrimonio; convenio de hasta cuatro años (art. 16).
- Prohibiciones del art. 13 LGS (letras a a j) aplicables también en Madrid.
- Procedimientos de concesión
- Ordinario: concurrencia competitiva con órgano colegiado.
- Directa: nominativas, impuestas por norma legal, excepcionales (interés público, social, económico o humanitario).
- Madrid: nominativas (art. 4 quinquies) y gestionadas del Estado (art. 4 sexies).
- Tramitación
- Iniciación siempre de oficio, mediante convocatoria (art. 23).
- Instrucción: propuesta provisional, alegaciones de 10 días, propuesta definitiva (art. 24).
- Resolución: plazo máximo de seis meses; silencio desestimatorio (art. 25).
- Gestión
- Justificación por cuenta justificativa; plazo supletorio de tres meses (art. 30).
- Gastos subvencionables: naturaleza de la actividad, no superior al valor de mercado; tres ofertas si supera el contrato menor (art. 31).
- Pago previa justificación; pagos a cuenta y anticipados con garantías (art. 34; art. 10 Ley 2/1995).
- Reintegro
- Causas del art. 37; interés de demora desde el pago.
- Interés de demora estatal: interés legal más 25 por ciento (art. 38.2).
- Prescripción del reintegro: cuatro años (art. 39).
- Control
- Estado: Intervención General de la Administración del Estado.
- Madrid: Intervención General de la Comunidad; función interventora en cinco fases (art. 12).
- Infracciones y sanciones
- Clases: leves, graves, muy graves.
- LGS: multa fija de 75 a 6.000 euros; proporcional del tanto al triple; prescripción de cuatro años.
- Madrid: escala del art. 15; prescripción de cinco, tres y un año; resuelve el Consejero (leves y graves) y el Consejo de Gobierno (muy graves).
Ideas fuerza
- La subvención se define por tres notas acumulativas (art. 2 LGS y art. 1 Ley 2/1995): entrega dineraria sin contraprestación directa, afecta a un fin (objetivo, proyecto, actividad, comportamiento o situación) y orientada a la utilidad pública o el interés social. Si falta una, no hay subvención.
- No son subvención las prestaciones de la Seguridad Social, los beneficios fiscales, el crédito oficial ni los premios concedidos sin solicitud previa; tampoco las aportaciones entre Administraciones para financiar globalmente su actividad sin convocatoria pública.
- La LGS es legislación básica dictada al amparo del artículo 149.1.13.ª, 14.ª y 18.ª de la Constitución; por eso la Comunidad de Madrid la aplica directamente y la desarrolla con la Ley 2/1995, que no puede contradecirla.
- En la Comunidad de Madrid quedan fuera de la Ley 2/1995 las subvenciones de la Asamblea de Madrid, que se rigen por su normativa específica (art. 2).
- Los principios rectores son publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad, no discriminación, eficacia y eficiencia; toda subvención exige un plan estratégico previo, que en Madrid se aprueba por Consejería y tiene una vigencia de tres años.
- El artículo 13.2 LGS contiene las prohibiciones para ser beneficiario o entidad colaboradora (condena firme, concurso, incompatibilidad, no estar al corriente con Hacienda o la Seguridad Social, deudas por reintegro, paraíso fiscal, sanción firme de pérdida, etc.); esta lista rige también en Madrid.
- El beneficiario realiza la actividad y es destinatario de los fondos; la entidad colaboradora entrega o gestiona los fondos por cuenta del órgano concedente y esos fondos nunca integran su patrimonio. El convenio con la entidad colaboradora no puede superar cuatro años (art. 16).
- El procedimiento ordinario es la concurrencia competitiva, con propuesta de un órgano colegiado a través del instructor; la concesión directa es excepcional y solo cabe en tres supuestos: nominativas, impuestas por norma de rango legal y excepcionales por interés público, social, económico o humanitario.
- En Madrid conceden las subvenciones los Consejeros y los Consejos de Administración de los organismos autónomos (art. 7); las bases reguladoras normativas se aprueban por orden del consejero y se publican en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (art. 6).
- La BDNS opera como Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones; sus finalidades son promover la transparencia, servir de instrumento de planificación, mejorar la gestión y colaborar en la lucha contra el fraude (art. 20.1); su responsable es la Intervención General de la Administración del Estado.
- El procedimiento se inicia siempre de oficio mediante convocatoria; el plazo máximo para resolver y notificar es de seis meses y el silencio es desestimatorio (arts. 23 y 25).
- El pago se realiza previa justificación, pero caben pagos a cuenta y pagos anticipados si lo prevén las bases y con garantías; no cabe pago si el beneficiario no está al corriente o es deudor por reintegro (art. 34).
- El reintegro exige devolver lo percibido más el interés de demora desde el pago; el interés de demora estatal es el interés legal del dinero incrementado en un 25 por ciento (art. 38.2), y el derecho a liquidar el reintegro prescribe a los cuatro años (art. 39).
- En la LGS, la multa fija va de 75 a 6.000 euros y la proporcional del tanto al triple; las infracciones y sanciones prescriben a los cuatro años (art. 65). En Madrid la prescripción es distinta: cinco años las muy graves, tres las graves y un año las leves (arts. 14.4 y 15.4).
- El control autonómico corresponde a la Intervención General de la Comunidad de Madrid, cuya función interventora abarca cinco fases (bases y convocatorias, concesión, ordenación del pago, pago material y aplicación); las sanciones las resuelve el Consejero (leves y graves) y el Consejo de Gobierno (muy graves).
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