La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Concepto y clases. Requisitos generales y efectos. Procedimiento de responsabilidad patrimonial.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo de Administrativos (C1) de la Comunidad de Madrid. Contenido verificado artículo por artículo contra los textos consolidados de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE-A-2015-10566), y de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE-A-2015-10565), y contra la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, de Supresión del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, que crea la Comisión Jurídica Asesora. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria; consúltalo siempre.

Índice

• 1. Concepto y fundamento constitucional de la responsabilidad patrimonial
• 2. Las tres notas caracterizadoras: responsabilidad directa, objetiva y general
• 3. Los principios de la responsabilidad: el artículo 32 de la Ley 40/2015
• 4. Requisitos generales de la responsabilidad patrimonial
• 5. Fuerza mayor, caso fortuito y riesgos del desarrollo
• 6. La responsabilidad concurrente de varias Administraciones (art. 33)
• 7. Clases de responsabilidad patrimonial
• 8. Los efectos: la indemnización (art. 34)
• 9. La acción de regreso frente a autoridades y personal (art. 36)
• 10. El procedimiento de responsabilidad patrimonial
• 11. La Comunidad de Madrid: la Comisión Jurídica Asesora
• 12. Tabla de plazos del tema
• 13. Esquema-resumen
• 14. Ideas fuerza

1. Concepto y fundamento constitucional de la responsabilidad patrimonial

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es la obligación que tiene la Administración de reparar económicamente los daños que su actividad —o su inactividad— cause en los bienes y derechos de los particulares, siempre que esos particulares no tengan el deber jurídico de soportar el perjuicio. Dicho de otro modo: cuando el funcionamiento de un servicio público lesiona a un ciudadano, el ordenamiento traslada ese coste desde el patrimonio de la víctima al patrimonio de la colectividad, que es a quien beneficia la existencia del servicio.

Este es uno de los pilares del Estado de Derecho. De poco valdría someter a la Administración a la ley (principio de legalidad) si el ciudadano hubiera de cargar en solitario con los daños que aquella le ocasiona. La responsabilidad patrimonial es, por eso, la contrapartida natural de las enormes prerrogativas de la Administración: potestades de autotutela, ejecutividad de sus actos, expropiación, sanción. Frente a ese poder, el particular dispone de una garantía patrimonial que cierra el sistema.

El anclaje constitucional

La institución tiene rango constitucional y descansa sobre tres preceptos que conviene tener grabados:

• El artículo 106.2 de la Constitución: «Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos». Es el fundamento directo de todo el tema: en él aparecen ya la lesión, la referencia a los servicios públicos y la única exención expresa, la fuerza mayor.
• El artículo 9.3, que garantiza «la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos». La responsabilidad patrimonial es la proyección económica de ese principio general.
• El artículo 121, que consagra un supuesto específico: «Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley». Es la raíz constitucional de la responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la Justicia.

Evolución histórica y marco normativo vigente

La consagración legal del sistema fue temprana en el Derecho español. El artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 establecieron ya una responsabilidad de alcance general y de carácter objetivo, muy avanzada para su tiempo. Con la Constitución de 1978 la institución adquirió el rango que hoy tiene, y su desarrollo se concentró en la Ley 30/1992 (arts. 139 a 146) y en su reglamento de procedimiento, el Real Decreto 429/1993.

La reforma de 2015 dio un giro de técnica normativa importante: en lugar de regular la responsabilidad en un único cuerpo legal, la desdobló en dos leyes gemelas. Para el opositor, esta dualidad es la clave de todo el tema y una fuente inagotable de preguntas:

Ley	Qué regula de la responsabilidad patrimonial	Artículos
Ley 40/2015 (LRJSP)	El régimen sustantivo o de fondo: los principios, los requisitos, la indemnización, la responsabilidad concurrente y la exigencia de responsabilidad a autoridades y personal.	32 a 37
Ley 39/2015 (LPAC)	El procedimiento: las especialidades de iniciación, instrucción (informes y dictámenes) y terminación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, integradas en el procedimiento administrativo común.	61, 65, 67, 81, 82, 86, 91, 92 y 96

Ambas se aplican de lleno a la Administración de la Comunidad de Madrid, porque el régimen de responsabilidad y el procedimiento administrativo común son competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.18.ª CE) y rigen para todas las Administraciones. Lo que la Comunidad de Madrid añade es la pieza orgánica autonómica —el órgano consultivo y el de resolución—, que se estudia al final del tema.

Dato de examen muy repetido. El régimen de responsabilidad patrimonial es único para toda la Administración: no hay una responsabilidad «del Estado» distinta de la «de las Comunidades Autónomas» o «de los Ayuntamientos». Todas responden con arreglo a los mismos artículos 32 a 37 de la Ley 40/2015 y al mismo procedimiento de la Ley 39/2015. Y una sola jurisdicción conoce de todas las reclamaciones: la contencioso-administrativa (art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y art. 2.e de la Ley 29/1998), incluso cuando en el daño concurran sujetos privados o aseguradoras. Se acabó el antiguo «peregrinaje de jurisdicciones».

2. Las tres notas caracterizadoras: responsabilidad directa, objetiva y general

La doctrina resume el sistema español en tres adjetivos que el tribunal pregunta una y otra vez. Domínalos con precisión, porque cada uno tiene consecuencias prácticas concretas.

Responsabilidad directa

El particular reclama directamente a la Administración, no al funcionario o autoridad que materialmente causó el daño. La Administración responde en primera línea, por sí misma, y solo después —si hubo dolo o culpa grave— podrá dirigirse contra su agente mediante la llamada acción de regreso (art. 36). Así lo dice sin ambages el artículo 36.1: «los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio». No es, por tanto, una responsabilidad subsidiaria (la Administración no responde «en defecto» del funcionario) ni solidaria con él frente al ciudadano: es directa y exclusiva frente al perjudicado.

Responsabilidad objetiva

Es la nota más característica y la más «peligrosa» en el test. La responsabilidad patrimonial no exige culpa de la Administración ni de sus agentes. Basta con que exista un daño antijurídico ligado por relación de causalidad al funcionamiento del servicio público, ya sea este normal o anormal. La Administración responde aunque haya actuado con la máxima diligencia y con pleno respeto a la legalidad: lo determinante no es cómo actuó, sino que produjo una lesión que el particular no debía soportar.

De ahí la fórmula legal «funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos» del artículo 32.1: es el corazón del carácter objetivo. Un servicio que funciona a la perfección puede generar responsabilidad (por ejemplo, un daño inevitable causado por una obra pública correctamente ejecutada). La antijuridicidad, como se verá, no está en la conducta de la Administración, sino en el daño: en que el perjudicado no tuviera el deber jurídico de soportarlo.

Responsabilidad general

El sistema cubre toda la actividad administrativa, sin dejar zonas exentas: actos administrativos, hechos y actuaciones materiales, vías de hecho, prestación de servicios y también las omisiones (la inactividad cuando existía un deber de actuar). Alcanza a la actuación en régimen de Derecho público y, por remisión expresa del artículo 35, también cuando la Administración actúa en relaciones de Derecho privado. No importa el sector: sanidad, obras públicas, urbanismo, tráfico, educación, seguridad ciudadana. Es una cláusula general de garantía patrimonial.

Los límites de la responsabilidad objetiva. Que la responsabilidad sea objetiva no la convierte en universal ni en un seguro a todo riesgo. La jurisprudencia ha insistido en que la Administración no responde de todo daño que se produzca «con ocasión» de un servicio, sino solo de aquellos que sean consecuencia del funcionamiento del servicio y que el particular no tenga el deber de soportar. El propio artículo 32.1 excluye la fuerza mayor, y el 34.1 excluye los daños imprevisibles o inevitables según el estado de la ciencia. La objetividad se refiere a la irrelevancia de la culpa, no a la desaparición del nexo causal ni del carácter antijurídico del daño.

3. Los principios de la responsabilidad: el artículo 32 de la Ley 40/2015

El artículo 32 es el precepto nuclear del tema. En él se condensan el derecho a la indemnización, la exigencia de que el daño sea efectivo, evaluable e individualizado, la responsabilidad del Estado legislador y las remisiones a los regímenes especiales. Conviene leerlo entero y despacio, porque casi todas las preguntas de fondo del tema salen de aquí.

Artículo 32. Principios de la responsabilidad (Ley 40/2015 — texto literal).

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

5. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:

a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

6. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa.

7. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

8. El Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad.

El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado.

9. Se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Desmenucemos el apartado 1, que es el que concentra las preguntas. Contiene, en una sola frase, cuatro elementos: (i) el derecho a la indemnización de los particulares; (ii) su objeto, «toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos»; (iii) el título de imputación, el «funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos»; y (iv) dos límites que excluyen el derecho: la fuerza mayor y los daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar. Fíjate en que la fórmula «normal o anormal» reafirma la nota objetiva estudiada antes.

El segundo párrafo del apartado 1 encierra una regla tan sencilla como preguntada: la anulación de un acto o disposición —ya sea en vía administrativa o por los tribunales— no genera por sí misma derecho a indemnización. Que un acto fuera ilegal no significa que su autor deba indemnizar: habrá que probar, además, un daño efectivo, antijurídico y causalmente ligado. La ilegalidad es condición ni necesaria (la responsabilidad puede nacer del funcionamiento normal) ni suficiente (una anulación sin daño no indemniza).

El apartado 2 fija los tres adjetivos del daño indemnizable, que son requisito imprescindible y volverán en la sección de requisitos: efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Los apartados 3 a 6 regulan la responsabilidad del Estado legislador, los apartados 7 y 8 la Administración de Justicia y el Tribunal Constitucional, y el apartado 9 la responsabilidad por daños a terceros durante la ejecución de contratos. Todos ellos se retoman en la sección de clases.

4. Requisitos generales de la responsabilidad patrimonial

Para que nazca la obligación de indemnizar, la jurisprudencia exige que concurran cinco requisitos de forma acumulativa: si falta uno solo, no hay responsabilidad. Es el esquema que hay que aplicar mentalmente a cualquier supuesto práctico.

Primer requisito: la lesión antijurídica (efectiva, evaluable e individualizada)

El daño ha de reunir dos planos. En el plano material, el artículo 32.2 exige que sea efectivo (real y actual, no simplemente eventual, hipotético o futuro; sí cabe, en cambio, el lucro cesante debidamente acreditado), evaluable económicamente (traducible a dinero, lo que no impide indemnizar el daño moral cuando se acredita) e individualizado con relación a una persona o grupo de personas (no una carga general que afecte por igual a toda la colectividad, como la que impone un tributo o una limitación general de la propiedad).

En el plano jurídico, el daño debe ser antijurídico. Y aquí está la clave dogmática de todo el sistema: la antijuridicidad no se predica de la conducta de la Administración —que puede ser perfectamente lícita— sino del daño. Un daño es antijurídico cuando el particular no tiene el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la ley, como precisan el artículo 32.1 y, sobre todo, el artículo 34.1: «Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley».

Existen títulos que imponen ese deber de soportar y que, por tanto, excluyen la antijuridicidad: el cumplimiento de deberes y cargas generales (pagar tributos, prestar servicios obligatorios), la ejecución legítima de un acto administrativo válido y firme, las limitaciones generales de la propiedad establecidas por la ley, o la asunción voluntaria del riesgo por la propia víctima. Cuando concurre uno de estos títulos, aunque haya perjuicio, no hay lesión indemnizable.

Segundo requisito: la imputación a una Administración pública

El daño debe poder atribuirse a una Administración por el título del «funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos». La expresión «servicio público» se entiende aquí en sentido amplísimo: no solo los servicios en sentido técnico, sino toda la actividad administrativa, incluida la actuación material, la gestión de infraestructuras y las omisiones cuando existía un deber legal de actuar. El título de imputación puede ser el funcionamiento anormal (un servicio que funcionó mal, tarde o no funcionó), pero también el funcionamiento normal (un servicio impecable que, aun así, causó un daño que la víctima no debía soportar). Esto último es la manifestación más pura del carácter objetivo.

Tercer requisito: la relación de causalidad

Debe existir un nexo causal entre la actividad (o inactividad) administrativa y el daño: que el perjuicio sea consecuencia del funcionamiento del servicio, como repite tres veces el articulado. La doctrina ha manejado distintas teorías —la equivalencia de las condiciones, la causalidad adecuada y la causa eficiente—, y la jurisprudencia se inclina por exigir una relación directa, inmediata y exclusiva, aunque admite matizaciones cuando concurren varias causas.

El nexo causal puede romperse o atenuarse en tres situaciones que el examen adora:

• La fuerza mayor, que rompe totalmente el nexo y excluye la responsabilidad (art. 32.1).
• La conducta de la propia víctima: si el daño se debe de manera exclusiva a la culpa del perjudicado, se excluye la responsabilidad; si concurre con el funcionamiento del servicio, procede una moderación o reparto proporcional de la indemnización.
• La intervención de un tercero ajeno al servicio, que puede interrumpir el nexo o dar lugar a una concurrencia de responsabilidades.

Cuarto requisito: la ausencia de fuerza mayor

La única causa de exención expresamente prevista en la Constitución (art. 106.2) y en el artículo 32.1 es la fuerza mayor. Si el daño obedece a un acontecimiento de fuerza mayor, no nace la responsabilidad, por mucho que exista un perjuicio efectivo e individualizado. Se estudia en detalle en la sección siguiente, junto con su diferencia respecto del caso fortuito.

Quinto requisito: el ejercicio en plazo

Aunque es un requisito de carácter procesal o temporal más que de fondo, sin él la reclamación fracasa igual: el derecho a reclamar prescribe al año (art. 67.1 de la Ley 39/2015). Transcurrido ese plazo, aun cuando concurran todos los demás requisitos, la acción se ha extinguido. Por su importancia, el cómputo de ese año se detalla en la sección del procedimiento.

Regla de oro para el supuesto práctico. Ante cualquier caso, recorre la lista: ¿hay un daño efectivo, evaluable e individualizado? ¿Es antijurídico —el particular no tenía el deber de soportarlo—? ¿Se imputa al funcionamiento de un servicio público? ¿Hay relación de causalidad? ¿Falta fuerza mayor? ¿Se reclamó dentro del año? Solo si todas las respuestas son afirmativas hay responsabilidad. Falta una, no la hay.

5. Fuerza mayor, caso fortuito y riesgos del desarrollo

Este epígrafe reúne dos ideas que el tribunal suele mezclar a propósito para inducir a error: la fuerza mayor (que exonera) y los riesgos del desarrollo (que tampoco se indemnizan). Conviene separarlas con nitidez y saber en qué artículo está cada una.

La fuerza mayor excluye la responsabilidad (art. 32.1)

La fuerza mayor es el único límite que la Constitución menciona por su nombre. El artículo 32.1 reconoce el derecho a indemnización «salvo en los casos de fuerza mayor». Se entiende por tal el acontecimiento exterior al servicio, imprevisible o que, previsto, fuera inevitable, y de una intensidad irresistible (terremotos, inundaciones extraordinarias, fenómenos catastróficos). Su nota decisiva es la exterioridad: la causa del daño está fuera del círculo de actividad de la Administración y ninguna diligencia habría podido evitarla. Cuando concurre, rompe el nexo causal y no nace la responsabilidad.

La distinción capital: fuerza mayor frente a caso fortuito

El caso fortuito, en cambio, no exonera. Esta es una de las trampas más rentables del tema, porque el artículo solo menciona la fuerza mayor y guarda silencio sobre el caso fortuito, y esa omisión es deliberada: el caso fortuito queda dentro del ámbito de la responsabilidad. La diferencia se resume así:

Rasgo	Fuerza mayor	Caso fortuito
Origen de la causa	Exterior al servicio (ajena a su círculo de actividad).	Interior al servicio (inherente a su funcionamiento).
Previsibilidad	Imprevisible o, previsto, inevitable.	La causa concreta es indeterminada, pero el riesgo es propio del servicio.
Efecto	Exonera: no hay responsabilidad.	No exonera: la Administración responde.

Los riesgos del desarrollo no se indemnizan (art. 34.1)

Junto a la fuerza mayor, la ley excluye del resarcimiento los llamados riesgos del desarrollo. El artículo 34.1, segundo inciso, dispone que no serán indemnizables «los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos», sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes prevean para esos casos. Es la cláusula que evita convertir a la Administración en garante de lo que era científicamente imposible prever (el ejemplo clásico son ciertos contagios por técnicas médicas antes de que la ciencia conociera un determinado agente).

Precisión que evita fallar el test. Cuidado con la ubicación de cada regla en el articulado: la exclusión por fuerza mayor está en el artículo 32.1; la no indemnización de los riesgos del desarrollo (lo imprevisible o inevitable «según el estado de la ciencia o de la técnica») está en el artículo 34.1. Son dos límites distintos aunque a menudo se pregunten juntos. Lo que no exime nunca es el caso fortuito.

6. La responsabilidad concurrente de varias Administraciones (art. 33)

Es frecuente que en la producción de un daño intervengan varias Administraciones a la vez: una obra financiada por dos Administraciones, un servicio gestionado conjuntamente, competencias entrelazadas. El artículo 33 resuelve cómo responden entre ellas y frente al particular.

Artículo 33. Responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas (Ley 40/2015 — texto literal).

1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas.

2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

3. En los casos previstos en el apartado primero, la Administración competente para incoar, instruir y resolver los procedimientos en los que exista una responsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas, será la fijada en los Estatutos o reglas de la organización colegiada. En su defecto, la competencia vendrá atribuida a la Administración Pública con mayor participación en la financiación del servicio.

4. Cuando se trate de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, la Administración Pública competente a la que se refiere el apartado anterior, deberá consultar a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, éstas puedan exponer cuanto consideren procedente.

La lectura del precepto deja tres reglas que hay que memorizar por separado:

• Fórmulas conjuntas de actuación (apartado 1): cuando el daño nace de una gestión conjunta (convenios, consorcios, gestión compartida), las Administraciones responden frente al particular en todo caso de forma solidaria. El particular puede reclamar la totalidad a cualquiera de ellas. El instrumento regulador (el convenio, los estatutos) puede repartir la responsabilidad entre ellas, pero ese reparto es asunto interno y no afecta al derecho del ciudadano a exigir el todo a una sola.
• Otros supuestos de concurrencia (apartado 2): fuera de las fórmulas conjuntas, la responsabilidad se fija para cada Administración según tres criterios: la competencia, el interés público tutelado y la intensidad de la intervención. Solo cuando no sea posible esa determinación individualizada la responsabilidad será solidaria. Es decir: la solidaridad opera aquí como regla de cierre, no como regla general.
• Administración competente para tramitar (apartados 3 y 4): en las fórmulas conjuntas, incoa, instruye y resuelve la Administración fijada en los estatutos o reglas de la organización colegiada; en su defecto, la que tenga mayor participación en la financiación del servicio. Y esa Administración debe consultar a las demás implicadas, que dispondrán de un plazo de quince días para exponer lo que estimen procedente.

No confundas las dos solidaridades. En las fórmulas conjuntas (apartado 1) la solidaridad es automática y general. En los otros supuestos de concurrencia (apartado 2) la solidaridad es subsidiaria: solo entra en juego «cuando no sea posible» determinar la cuota de cada una según los tres criterios legales. El tribunal juega precisamente con este matiz.

7. Clases de responsabilidad patrimonial

Bajo el régimen común de los artículos 32 a 37 conviven varios supuestos con perfil propio. Tenerlos ordenados evita confusiones en el test.

Por el tipo de funcionamiento: normal y anormal

La distinción básica ya la conocemos. Responde tanto el funcionamiento anormal (el servicio funcionó mal, con retraso o no funcionó debiendo hacerlo) como el funcionamiento normal (el servicio actuó correctamente pero causó un daño que la víctima no debía soportar). Ambos son título de imputación suficiente: es la esencia del carácter objetivo.

Responsabilidad de Derecho público y de Derecho privado (art. 35)

Cuando la Administración actúa sometida al Derecho privado —directamente o a través de una entidad de Derecho privado—, su responsabilidad no escapa al régimen público. El artículo 35 ordena que se exija «de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad». Es una regla de unidad de régimen que impide a la Administración eludir el sistema de garantía del ciudadano refugiándose en formas privadas de personificación.

Responsabilidad del Estado legislador (art. 32, apartados 3 a 6)

La Administración —más precisamente, el Estado— puede responder por daños derivados de la aplicación de normas con rango de ley. El artículo 32 distingue tres cauces:

• Actos legislativos de naturaleza no expropiatoria (apartado 3, primer párrafo): indemnizables cuando así lo establezca la propia ley y en los términos que ella fije.
• Leyes declaradas inconstitucionales (apartados 3.a y 4): procede la indemnización si el particular obtuvo, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
• Normas contrarias al Derecho de la Unión Europea (apartados 3.b y 5): mismo esquema procesal, más tres requisitos propios del Derecho de la Unión —que la norma tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que el incumplimiento esté suficientemente caracterizado y que exista relación de causalidad directa—.

En ambos supuestos, la sentencia que declara la inconstitucionalidad o la contrariedad al Derecho de la Unión produce efectos desde su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», salvo que disponga otra cosa (apartado 6); y son indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a esa publicación (art. 34.1, segundo párrafo).

Responsabilidad por el funcionamiento de la Administración de Justicia (art. 32.7)

El apartado 7 remite el régimen de la responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia a la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Sobre la base del artículo 121 de la Constitución, esa ley contempla el error judicial, el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia y la prisión provisional seguida de absolución o sobreseimiento libre, con sus propios cauces. Por su parte, el apartado 8 atribuye al Consejo de Ministros la fijación del importe indemnizatorio cuando el Tribunal Constitucional declare un funcionamiento anormal en la tramitación de recursos de amparo o cuestiones de inconstitucionalidad, tramitándose el procedimiento por el Ministerio de Justicia con audiencia al Consejo de Estado.

Daños a terceros en la ejecución de contratos (art. 32.9)

El apartado 9 aclara que se sigue el procedimiento de la Ley 39/2015 para determinar la responsabilidad por daños causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando el daño sea consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma, sin perjuicio de las especialidades de la legislación de contratos. Como regla, el contratista responde de los daños causados a terceros como consecuencia de la ejecución del contrato; pero cuando el daño deriva de una orden directa de la Administración o de un vicio del proyecto que ella redactó, la responsabilidad se traslada a la Administración.

Responsabilidad penal (art. 37)

Finalmente, el artículo 37 deslinda la responsabilidad patrimonial de la penal: la responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones, y la responsabilidad civil derivada del delito, se exigen conforme a la legislación penal. Y —dato preguntado— la exigencia de responsabilidad penal no suspende los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden penal sea necesaria para fijar la responsabilidad patrimonial.

8. Los efectos: la indemnización (art. 34)

El efecto propio de la responsabilidad es la obligación de indemnizar, cuyo régimen —qué daños se reparan, cómo se calcula la cuantía, a qué fecha se refiere y de qué formas se paga— está en el artículo 34.

Artículo 34. Indemnización (Ley 40/2015 — texto literal).

1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa.

2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.

3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas.

4. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.

El principio de reparación integral y la extensión del resarcimiento

La indemnización persigue la reparación integral del daño (restitutio in integrum): dejar al perjudicado, en lo posible, en la situación patrimonial que tendría de no haberse producido la lesión. Por eso se resarcen tanto el daño emergente (la pérdida efectivamente sufrida) como el lucro cesante (la ganancia dejada de obtener, siempre que sea real y probada, no una mera expectativa), y también el daño moral cuando se acredita, pese a la dificultad de su evaluación económica. El apartado 1 recuerda, como ya vimos, que solo se indemniza lo antijurídico y que no entran los riesgos del desarrollo.

El cálculo de la cuantía (art. 34.2)

La indemnización se calcula con arreglo a los criterios de valoración de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderando las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales puede tomarse como referencia la valoración de los baremos de la normativa de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social (en la práctica, el baremo de accidentes de circulación se usa con frecuencia como orientación). No es una lista cerrada: la ley busca criterios objetivos que permitan cuantificar con la mayor exactitud posible el perjuicio realmente sufrido.

La fecha de referencia y la actualización (art. 34.3)

Aquí hay un dato muy fino que suele preguntarse. La cuantía se calcula con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo. Pero, para que el paso del tiempo no perjudique al reclamante, esa cantidad se actualiza a la fecha en que se ponga fin al procedimiento con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad (IGC), fijado por el Instituto Nacional de Estadística. A ello se suman, en su caso, los intereses de demora por el retraso en el pago, que se exigen conforme a la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria —o a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas, como la Comunidad de Madrid—.

IGC, no IPC. El texto vigente de la Ley 40/2015 actualiza la indemnización con el Índice de Garantía de la Competitividad (IGC) del INE (art. 34.3). Ojo con los manuales antiguos y con las preguntas heredadas: la anterior Ley 30/1992 (art. 141.3) actualizaba con el Índice de Precios al Consumo (IPC). La reforma de 2015 cambió el índice. Si una pregunta ofrece «IPC» e «IGC», el índice del régimen actual es el IGC. En ambos casos, el organismo que lo fija es el Instituto Nacional de Estadística.

Las formas de pago (art. 34.4)

La regla general es el pago en dinero y de una sola vez. Pero la indemnización puede sustituirse por una compensación en especie o abonarse mediante pagos periódicos, con dos condiciones acumulativas: que resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, y que exista acuerdo con el interesado. Sin ese acuerdo, la Administración no puede imponer ni el pago en especie ni el fraccionamiento.

9. La acción de regreso frente a autoridades y personal (art. 36)

Ya sabemos que la responsabilidad frente al ciudadano es directa de la Administración. Pero ello no deja indemnes a las autoridades y empleados que causaron el daño con dolo o culpa grave: la Administración, después de pagar, puede volverse contra ellos. Es la acción de regreso del artículo 36.

Artículo 36. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas (Ley 40/2015 — texto literal).

1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere esta Ley, los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.

2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento.

Para la exigencia de dicha responsabilidad y, en su caso, para su cuantificación, se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.

3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.

4. El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad al que se refieren los apartados 2 y 3, se sustanciará conforme a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y se iniciará por acuerdo del órgano competente que se notificará a los interesados y que constará, al menos, de los siguientes trámites:

a) Alegaciones durante un plazo de quince días.

b) Práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas durante un plazo de quince días.

c) Audiencia durante un plazo de diez días.

d) Formulación de la propuesta de resolución en un plazo de cinco días a contar desde la finalización del trámite de audiencia.

e) Resolución por el órgano competente en el plazo de cinco días.

5. La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.

6. Lo dispuesto en los apartados anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes.

Las claves del precepto para el examen son cuatro:

• Es una acción de la Administración, no del particular. El ciudadano nunca reclama al funcionario; reclama a la Administración (apartado 1). Solo después de haber indemnizado, la Administración exige de oficio a su personal (apartado 2). El regreso es interno.
• El título es agravado. No basta cualquier culpa: se exige dolo, o culpa o negligencia graves. La culpa leve del empleado no da lugar a regreso. Es una garantía para el buen funcionamiento del servicio, que quedaría paralizado si cada error menor expusiera a su autor.
• Criterios de ponderación (apartado 2, segundo párrafo): para exigir y cuantificar la responsabilidad se ponderan «el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal y su relación con la producción del resultado dañoso».
• Procedimiento tasado (apartado 4): se inicia por acuerdo del órgano competente y consta, al menos, de alegaciones (15 días), práctica de prueba (15 días), audiencia (10 días), propuesta de resolución (5 días desde la audiencia) y resolución (5 días). La resolución declaratoria de responsabilidad pone fin a la vía administrativa (apartado 5), y todo ello sin perjuicio de pasar el tanto de culpa a los tribunales si los hechos pudieran ser delictivos (apartado 6).

El apartado 3 añade el supuesto inverso pero simétrico: cuando sean los bienes o derechos de la propia Administración los dañados por su personal con dolo o culpa grave, se instruye igual procedimiento para exigirle responsabilidad.

10. El procedimiento de responsabilidad patrimonial

El procedimiento no está en una ley aparte: son especialidades integradas en el procedimiento administrativo común de la Ley 39/2015. Hay que saber, para cada fase, cuál es la regla general y cuál la especialidad de responsabilidad patrimonial.

Iniciación de oficio (art. 65)

La Administración puede iniciar de oficio el procedimiento. El artículo 65 impone dos condiciones y un trámite básico:

Artículo 65. Especialidades en el inicio de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial (Ley 39/2015 — texto literal).

1. Cuando las Administraciones Públicas decidan iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el artículo 67.

2. El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido.

Dos ideas de examen: aunque el procedimiento se inicie de oficio, es imprescindible que no haya prescrito el derecho del interesado (el plazo de un año del artículo 67), y el procedimiento se instruye aunque el lesionado no se persone en el plazo de diez días. Junto a la iniciación de oficio en sentido estricto, cabe también la petición razonada de otro órgano (art. 61), que en responsabilidad patrimonial debe individualizar la lesión, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio, su evaluación económica si es posible y el momento en que la lesión se produjo (art. 61.4).

Iniciación a solicitud del interesado (art. 67): el plazo de un año

Es la vía más habitual y contiene el dato más preguntado de todo el procedimiento: el plazo de prescripción de un año.

Artículo 67. Solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial (Ley 39/2015 — texto literal).

1. Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.

En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea.

2. Además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.

El plazo de un año se computa de manera distinta según el tipo de daño, y esa es la fuente de las preguntas:

Tipo de daño	El año se cuenta desde…
Daño instantáneo	El hecho o acto que motiva la indemnización, o la manifestación de su efecto lesivo.
Daños físicos o psíquicos a las personas	La curación o la determinación del alcance de las secuelas.
Anulación de acto o disposición general	La notificación de la resolución administrativa o la sentencia definitiva.
Ley inconstitucional o contraria al Derecho de la UE (art. 32.4 y 32.5)	La publicación de la sentencia en el «BOE» o en el «DOUE».

Daño continuado. La jurisprudencia distingue el daño permanente (se produce en un momento y sus efectos perduran: el año corre desde entonces) del daño continuado (se sigue produciendo día a día, como una enfermedad que evoluciona): en este último el plazo no empieza hasta que cesan los efectos o se conoce definitivamente su alcance. De ahí la regla de los daños físicos o psíquicos, que arrancan el cómputo desde la curación o la determinación de las secuelas, no desde el accidente.

Instrucción: informes, prueba y audiencia

Instruido el procedimiento, se practican la prueba y los informes. Con carácter preceptivo hay que solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión, que se emite en un plazo no superior a diez días (art. 81.1). Antes de redactar la propuesta de resolución se abre el trámite de audiencia (art. 82): se pone de manifiesto el expediente a los interesados por un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, y —dato importante— esa audiencia es anterior a la solicitud del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico. Si en el procedimiento no se tienen en cuenta más hechos ni pruebas que los aportados por el interesado, puede prescindirse de la audiencia (art. 82.4).

El dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo (art. 81.2)

Es la especialidad más característica de la instrucción y una mina de preguntas por sus cuantías y plazos.

Artículo 81. Solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial (Ley 39/2015 — texto literal).

1. En el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de diez días el plazo de su emisión.

2. Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.

A estos efectos, el órgano instructor, en el plazo de diez días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución, que se ajustará a lo previsto en el artículo 91, o, en su caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento.

El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley.

3. En el caso de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial que será evacuado en el plazo máximo de dos meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre la solicitud del informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo de los citados dos meses.

De aquí salen tres datos clave. Primero, el informe del servicio es siempre preceptivo y se emite en diez días. Segundo, el dictamen consultivo es preceptivo cuando la indemnización reclamada sea igual o superior a 50.000 euros —umbral estatal— o a la que fije la legislación autonómica; el dictamen se pronuncia sobre la existencia o no de relación de causalidad, la valoración del daño y la cuantía y modo de la indemnización, y se emite en el plazo de dos meses. Tercero, en la responsabilidad por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia es preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial, que se evacúa en un máximo de dos meses, quedando suspendido el plazo para resolver mientras tanto.

El engarce con Madrid. El artículo 81.2 remite «a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica». La Comunidad de Madrid ha ejercido esa remisión: su órgano consultivo debe dictaminar desde 15.000 euros, muy por debajo del umbral estatal de 50.000. Ese órgano es la Comisión Jurídica Asesora, que se estudia en la sección siguiente.

Terminación: la resolución (art. 91) y el silencio desestimatorio

La forma normal de terminar es la resolución, que en responsabilidad patrimonial tiene un contenido reforzado.

Artículo 91. Especialidades de la resolución en los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial (Ley 39/2015 — texto literal).

1. Una vez recibido, en su caso, el dictamen al que se refiere el artículo 81.2 o, cuando éste no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Cuando no se estimase procedente formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente resolverá en los términos previstos en el apartado siguiente.

2. Además de lo previsto en el artículo 88, en los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

3. Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular.

Tres reglas imprescindibles. La resolución debe pronunciarse necesariamente sobre (i) la existencia o no de relación de causalidad, (ii) la valoración del daño y (iii) la cuantía y el modo de la indemnización, conforme al artículo 34 de la Ley 40/2015. Y, sobre el silencio, el dato más preguntado del procedimiento: transcurridos seis meses desde el inicio sin resolución expresa notificada ni acuerdo formalizado, el silencio es desestimatorio («la resolución es contraria a la indemnización del particular»). Frente a esa desestimación presunta, el interesado puede acudir a los recursos administrativos y a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Elemento	Responsabilidad patrimonial
Plazo máximo para resolver	Seis meses desde el inicio (art. 91.3).
Sentido del silencio	Desestimatorio (contrario a la indemnización).
Contenido obligado de la resolución	Relación de causalidad, valoración del daño, cuantía y modo de la indemnización.

Otras formas de terminación y la competencia para resolver

Cabe también la terminación convencional (art. 86.5): el acuerdo alcanzado entre las partes debe fijar la cuantía y el modo de la indemnización con arreglo a los criterios del artículo 34 de la Ley 40/2015. Y existe una tramitación simplificada específica (art. 96.4): si, iniciado el procedimiento, el órgano competente considera inequívoca la relación de causalidad, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía, puede acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de uno simplificado, que debe resolverse en treinta días.

En cuanto a la competencia para resolver, el artículo 92 distingue: en la Administración General del Estado resuelve el Ministro respectivo o el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley 40/2015 o cuando una ley lo disponga; en el ámbito autonómico y local, los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales. Para la Comunidad de Madrid, esto significa que resuelve el órgano de la Consejería competente por razón de la materia sobre la que versa el daño.

11. La Comunidad de Madrid: la Comisión Jurídica Asesora

La Ley 39/2015 y la Ley 40/2015 se aplican íntegramente a la Administración de la Comunidad de Madrid. Lo que el ámbito autonómico añade —y lo que el examen de Madrid pregunta con seguridad— es quién es el órgano consultivo equivalente al Consejo de Estado y desde qué cuantía su dictamen es preceptivo.

Un órgano consultivo propio: la Comisión Jurídica Asesora

Varios preceptos estudiados remiten al «Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma» (art. 81.2) y al «órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma» (arts. 82.1 y 96.6). En la Comunidad de Madrid ese órgano es la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, creada por la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, de Supresión del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid. Esa ley suprimió el anterior Consejo Consultivo y reorganizó la función consultiva, creando la Comisión en el seno de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid. La Comisión es el órgano colegiado superior consultivo de la Comunidad y ejerce sus funciones con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia.

El umbral madrileño: 15.000 euros

Este es el dato estrella del enfoque autonómico. Mientras el artículo 81.2 de la Ley 39/2015 fija el umbral estatal en 50.000 euros «o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica», la Comunidad de Madrid ha rebajado sustancialmente ese listón: la Comisión Jurídica Asesora debe emitir dictamen preceptivo en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a quince mil (15.000) euros o de cuantía indeterminada, en los términos de su ley reguladora (art. 5.3 de la Ley 7/2015). Es decir, en Madrid la consulta preceptiva se activa muy por debajo del umbral estatal.

Ámbito	Órgano consultivo	Umbral del dictamen preceptivo
Estatal (regla general, art. 81.2 LPAC)	Consejo de Estado	≥ 50.000 euros
Comunidad de Madrid (Ley 7/2015)	Comisión Jurídica Asesora	≥ 15.000 euros o cuantía indeterminada

Otras funciones consultivas y la vía de reclamación en Madrid

El dictamen de la Comisión Jurídica Asesora no se limita a la responsabilidad patrimonial. Es también preceptivo, entre otros supuestos de su ley, en los expedientes de revisión de oficio de actos y disposiciones administrativas nulos de pleno derecho y en los recursos extraordinarios de revisión, además de en los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes y en los anteproyectos de reforma del Estatuto de Autonomía. En materia de responsabilidad, la reclamación del particular se dirige a la Consejería competente por razón de la materia, que instruye el procedimiento y, tras el dictamen preceptivo de la Comisión cuando proceda, dicta la resolución con arreglo al artículo 91 de la Ley 39/2015. El dictamen de la Comisión, como el del Consejo de Estado, es preceptivo pero no vinculante: el órgano que resuelve puede apartarse de él de forma motivada.

12. Tabla de plazos del tema

La mayoría de las preguntas de este tema son de plazo, de cuantía o de órgano competente. Esta tabla concentra los plazos; conviene repasarla en voz alta hasta automatizarla.

Plazo	Trámite o regla	Norma
1 año	Prescripción del derecho a reclamar (regla general, desde el hecho o la manifestación del efecto lesivo).	Art. 67.1 LPAC
1 año desde la curación / secuelas	Prescripción en daños físicos o psíquicos a las personas.	Art. 67.1 LPAC
10 días	Alegaciones de los presuntos lesionados en el inicio de oficio.	Art. 65.2 LPAC
10 días	Emisión del informe del servicio cuyo funcionamiento causó la lesión.	Art. 81.1 LPAC
10 días	Remisión de la propuesta de resolución para solicitar el dictamen, desde el fin de la audiencia.	Art. 81.2 LPAC
No inferior a 10 ni superior a 15 días	Trámite de audiencia.	Art. 82.2 LPAC
2 meses	Emisión del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico.	Art. 81.2 LPAC
2 meses (con suspensión del plazo para resolver)	Informe del Consejo General del Poder Judicial en daños por la Administración de Justicia.	Art. 81.3 LPAC
6 meses	Plazo máximo para resolver; silencio desestimatorio.	Art. 91.3 LPAC
30 días	Resolución del procedimiento tramitado de forma simplificada.	Art. 96.6 LPAC
15 días	Consulta a las demás Administraciones implicadas en responsabilidad concurrente.	Art. 33.4 LRJSP
15 / 15 / 10 / 5 / 5 días	Acción de regreso: alegaciones / prueba / audiencia / propuesta / resolución.	Art. 36.4 LRJSP
5 años	Daños indemnizables anteriores a la publicación de la sentencia (Estado legislador).	Art. 34.1 LRJSP

Cuantía	Consecuencia	Norma
≥ 50.000 euros	Dictamen preceptivo del Consejo de Estado (umbral estatal).	Art. 81.2 LPAC
≥ 15.000 euros o cuantía indeterminada	Dictamen preceptivo de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid.	Ley 7/2015 (art. 5.3)

13. Esquema-resumen

• Fundamento. Art. 106.2 CE (indemnización por lesión derivada del funcionamiento de los servicios públicos, salvo fuerza mayor), art. 9.3 CE (responsabilidad de los poderes públicos) y art. 121 CE (error y funcionamiento anormal de la Justicia). Régimen único para todas las Administraciones y jurisdicción contencioso-administrativa única.
• Dualidad normativa. Fondo en la Ley 40/2015 (arts. 32-37); procedimiento en la Ley 39/2015 (arts. 61, 65, 67, 81, 82, 86, 91, 92 y 96).
• Tres notas. Responsabilidad directa (se reclama a la Administración, no al agente), objetiva (funcionamiento normal o anormal, sin culpa) y general (toda la actividad, incluidas omisiones).
• Principios (art. 32). Derecho a indemnización por toda lesión del funcionamiento normal o anormal, salvo fuerza mayor o deber de soportar; la anulación de un acto no da por sí derecho a indemnización; daño efectivo, evaluable e individualizado (32.2); Estado legislador (32.3-6), Justicia (32.7-8) y contratos (32.9).
• Requisitos. (1) Lesión antijurídica que no se tenga el deber de soportar; (2) imputación al funcionamiento de un servicio público; (3) relación de causalidad; (4) ausencia de fuerza mayor; (5) reclamación en plazo de un año.
• Fuerza mayor y riesgos del desarrollo. La fuerza mayor exonera (art. 32.1); el caso fortuito no; los riesgos del desarrollo (lo imprevisible o inevitable según el estado de la ciencia o la técnica) no se indemnizan (art. 34.1).
• Concurrencia (art. 33). Fórmulas conjuntas: solidaridad en todo caso; otros supuestos: cuota según competencia, interés público e intensidad, y solidaridad solo si no es posible individualizar; consulta a las demás en 15 días.
• Efectos (art. 34). Reparación integral (daño emergente, lucro cesante, daño moral); cálculo por criterios fiscales, de expropiación y baremos; cuantía referida al día de la lesión y actualizada con el IGC del INE (no el IPC); pago en especie o periódico solo con acuerdo del interesado.
• Acción de regreso (art. 36). La Administración, tras indemnizar, exige de oficio a su personal por dolo o culpa/negligencia graves; procedimiento 15-15-10-5-5 días; la resolución pone fin a la vía administrativa.
• Procedimiento. Inicio de oficio (art. 65, 10 días) o a solicitud (art. 67, un año); informe del servicio (10 días) y dictamen consultivo (2 meses) si procede; audiencia 10-15 días anterior al dictamen; resolución (art. 91) con causalidad, valoración, cuantía y modo; silencio desestimatorio a los 6 meses.
• Madrid. Comisión Jurídica Asesora (Ley 7/2015, en el seno de la Abogacía General): dictamen preceptivo —no vinculante— desde 15.000 euros o cuantía indeterminada, frente a los 50.000 del Estado; también en revisión de oficio y recursos extraordinarios de revisión. Resuelve la Consejería competente.

14. Ideas fuerza

• La responsabilidad patrimonial es la garantía patrimonial del ciudadano frente a la Administración y la contrapartida de sus prerrogativas; su fundamento está en el artículo 106.2 de la Constitución.
• Es directa, objetiva y general: se reclama a la Administración (no al funcionario), no exige culpa (basta el funcionamiento normal o anormal) y cubre toda la actividad, incluidas las omisiones.
• La antijuridicidad está en el daño, no en la conducta: es indemnizable el daño que el particular no tiene el deber jurídico de soportar, aunque la Administración actuara de forma impecable.
• La anulación de un acto no genera por sí sola derecho a indemnización: hace falta, además, un daño efectivo, antijurídico y causalmente ligado.
• Solo la fuerza mayor exonera; el caso fortuito no. Y no se indemnizan los riesgos del desarrollo (lo imprevisible o inevitable según el estado de la ciencia o la técnica, art. 34.1).
• El daño debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado (art. 32.2), y la indemnización se actualiza con el IGC del INE —no con el IPC— y se refiere al día en que la lesión se produjo (art. 34.3).
• El derecho a reclamar prescribe al año; en daños físicos o psíquicos, el año corre desde la curación o la determinación de las secuelas (art. 67.1).
• El silencio en el procedimiento de responsabilidad patrimonial es desestimatorio a los seis meses (art. 91.3).
• El dictamen consultivo es preceptivo desde 50.000 euros en el Estado (art. 81.2) y desde 15.000 euros o cuantía indeterminada en la Comunidad de Madrid, donde el órgano consultivo es la Comisión Jurídica Asesora (Ley 7/2015).
• En la responsabilidad concurrente, la solidaridad es automática en las fórmulas conjuntas de actuación, pero solo subsidiaria —«cuando no sea posible» individualizar— en los demás supuestos (art. 33).

Para fijar el tema, entrena el articulado con el test de la Ley 40/2015 y de la Ley 39/2015, y repasa después el temario completo del Administrativo (C1) de la Comunidad de Madrid.