Referencia a los Tratados originarios y modificativos de la Unión Europea. Instituciones principales: el Consejo Europeo, el Consejo de la Unión Europea, la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La participación de las Comunidades Autónomas en el ámbito comunitario.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo de Administrativos (C1) de la Comunidad de Madrid (Orden 1634/2026). Contenido verificado con el marco de los Tratados vigente tras el Tratado de Lisboa (Tratado de la Unión Europea y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Los datos numéricos sensibles al tiempo (número de eurodiputados, de Estados miembros) se refieren a la situación vigente; consúltalos siempre en la fuente oficial de la UE. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria.

Índice

• 1. La Unión Europea: origen y naturaleza
• 2. Los Tratados originarios
• 3. Los Tratados modificativos
• 4. El marco tras Lisboa (TUE y TFUE) y España en la Unión
• 5. El Consejo Europeo
• 6. El Consejo de la Unión Europea
• 7. La Comisión Europea
• 8. El Parlamento Europeo
• 9. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
• 10. La participación de las Comunidades Autónomas en el ámbito comunitario
• 11. Esquema-resumen para memorizar

1. La Unión Europea: origen y naturaleza

La Unión Europea es una organización internacional de integración, singular en el mundo, a la que los Estados miembros han transferido el ejercicio de determinadas competencias soberanas. No es un Estado federal ni una organización internacional clásica de mera cooperación: se sitúa en un punto intermedio, con instituciones propias, un ordenamiento jurídico autónomo (el Derecho de la Unión) que goza de primacía sobre el Derecho nacional y de efecto directo, y un tribunal que garantiza su aplicación uniforme.

El fundamento de la pertenencia de España se halla en el artículo 93 de la Constitución, que permite, mediante ley orgánica, autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Por esta vía España se incorporó a las Comunidades Europeas y participa hoy en la Unión.

La Unión se asienta sobre unos valores (art. 2 del TUE): el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos, incluidos los de las minorías; su vulneración grave y persistente puede llegar a acarrear la suspensión de determinados derechos del Estado infractor (art. 7 del TUE). La Unión persigue, además, unos objetivos (art. 3 del TUE): promover la paz y el bienestar de sus pueblos, ofrecer un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, y establecer un mercado interior y una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro. Y actúa conforme a unos principios que ordenan el ejercicio de sus competencias: el de atribución (la Unión solo dispone de las competencias que los Estados le han conferido en los Tratados; las no atribuidas siguen correspondiendo a los Estados) y, para el ejercicio de esas competencias, los de subsidiariedad (en las materias no exclusivas, la Unión actúa solo si los objetivos se alcanzan mejor a escala europea que nacional o regional) y proporcionalidad (la acción de la Unión no excede de lo necesario). Las competencias se clasifican en exclusivas de la Unión (unión aduanera, política monetaria del euro, política comercial común…), compartidas con los Estados (mercado interior, medio ambiente, agricultura, protección de los consumidores…) y de apoyo, coordinación o complemento (cultura, turismo, educación…).

Dos principios estructurales explican la fuerza del Derecho de la Unión, elaborados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia: la primacía (en caso de conflicto, la norma europea se aplica con preferencia sobre la nacional, incluso posterior) y el efecto directo (los particulares pueden invocar ciertas normas europeas ante sus tribunales nacionales). Gracias a ellos, el Derecho de la Unión no es un cuerpo ajeno, sino Derecho interno que Administraciones y jueces —también los madrileños— aplican a diario.

2. Los Tratados originarios

La construcción europea arranca tras la Segunda Guerra Mundial con la voluntad de unir económicamente a los antiguos contendientes. Los Tratados originarios (o «constitutivos») son:

• Tratado de París (1951): constituyó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmado por seis Estados (Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo). Entró en vigor en 1952 y se firmó por un plazo de cincuenta años, por lo que expiró en 2002.
• Tratados de Roma (1957): crearon la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM). Entraron en vigor en 1958. La CEE, con su objetivo de un mercado común, fue el verdadero motor de la integración.

Un paso intermedio relevante fue el Tratado de Fusión o Tratado de Bruselas de 1965 (en vigor en 1967), que unificó los órganos ejecutivos de las tres Comunidades, estableciendo una Comisión única y un Consejo único para todas ellas, aunque cada Comunidad conservara su tratado. El impulso decisivo fue la Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950 (por eso el 9 de mayo se celebra el «Día de Europa»), que propuso poner en común la producción de carbón y acero de Francia y Alemania bajo una autoridad común, como primer paso hacia una federación europea que hiciera «la guerra no solo impensable, sino materialmente imposible». De aquellos tres Tratados y las «Comunidades» que crearon procede el sistema actual; el EURATOM sigue vigente, mientras que la CEE se transformó, con las sucesivas reformas, en la Unión Europea de hoy. La Comunidad ha vivido además sucesivas ampliaciones —desde los seis Estados fundadores hasta los actuales veintisiete tras la salida del Reino Unido (Brexit)—, que han multiplicado la diversidad y obligado a reformar las instituciones para mantenerlas operativas.

3. Los Tratados modificativos

Sobre los Tratados originarios se han superpuesto los Tratados modificativos, que han ido reformando y profundizando la integración:

• Acta Única Europea (1986, en vigor 1987): impulsó la realización del mercado interior (libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales) y amplió la votación por mayoría cualificada.
• Tratado de Maastricht o Tratado de la Unión Europea (1992, en vigor 1993): crea propiamente la Unión Europea, articulada en «tres pilares», instaura la ciudadanía europea y sienta las bases de la Unión Económica y Monetaria (el futuro euro).
• Tratado de Ámsterdam (1997, en vigor 1999): refuerza el espacio de libertad, seguridad y justicia y los derechos de los ciudadanos.
• Tratado de Niza (2001, en vigor 2003): reforma la composición y el funcionamiento de las instituciones para preparar la gran ampliación hacia el este de Europa.
• Tratado de Lisboa (2007, en vigor el 1 de diciembre de 2009): es la reforma vigente. Recoge buena parte del contenido del fracasado Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa (2004), rechazado en los referendos de Francia y los Países Bajos (2005).

Merece detenerse en Maastricht por su carácter fundacional de la Unión. Estructuró la Unión en tres pilares: el pilar «comunitario» (las Comunidades y el mercado, con el método supranacional), la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la cooperación en Justicia y Asuntos de Interior; estos dos últimos, de carácter intergubernamental. El Tratado de Lisboa suprimió esta estructura de pilares y unificó el marco, aunque la política exterior conserva rasgos propios. Maastricht sentó también las bases de la Unión Económica y Monetaria, que culminaría con la introducción del euro (en circulación desde 2002 en los Estados de la «zona euro», entre ellos España), gestionado por el Banco Central Europeo y el Sistema Europeo de Bancos Centrales. La ciudadanía europea, otra creación de Maastricht, se añade a la nacional (no la sustituye) y confiere derechos como la libre circulación y residencia, el sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en el Estado de residencia, la protección diplomática y el derecho de petición.

4. El marco tras Lisboa (TUE y TFUE) y España en la Unión

El Tratado de Lisboa introdujo cambios capitales:

• La Unión Europea adquiere personalidad jurídica única y sustituye y sucede a la Comunidad Europea; desaparece la estructura de pilares.
• El marco jurídico pasa a integrarse por dos Tratados del mismo valor: el Tratado de la Unión Europea (TUE), con los principios, valores e instituciones, y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), con las políticas y el detalle competencial.
• La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea adquiere el mismo valor jurídico que los Tratados.
• Se crean la Presidencia permanente del Consejo Europeo y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Conviene distinguir, dentro del Derecho de la Unión, dos grandes bloques. El Derecho originario o primario está formado por los propios Tratados (TUE y TFUE), sus protocolos y la Carta de los Derechos Fundamentales: es la «norma suprema» del ordenamiento europeo. El Derecho derivado lo integran los actos que adoptan las instituciones para desarrollar los Tratados, principalmente (art. 288 del TFUE):

• El reglamento: de alcance general, obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, sin necesidad de transposición.
• La directiva: obliga al Estado destinatario en cuanto al resultado, pero deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios; requiere, por tanto, una transposición al Derecho interno dentro de un plazo (aquí es donde intervienen con frecuencia las Comunidades Autónomas).
• La decisión: obligatoria en todos sus elementos; si designa destinatarios, solo obliga a estos.
• Las recomendaciones y dictámenes: no son vinculantes.

España firmó el Tratado de Adhesión a las Comunidades Europeas el 12 de junio de 1985 y se incorporó el 1 de enero de 1986. Desde entonces participa plenamente en las instituciones y aplica el Derecho de la Unión. El marco institucional de la Unión lo fija el artículo 13 del TUE, que enumera siete instituciones: el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas. El temario se centra en las cinco principales, sin perjuicio de la relevancia del Banco Central Europeo (que dirige la política monetaria de la zona del euro) y del Tribunal de Cuentas (que controla las cuentas de la Unión).

5. El Consejo Europeo

El Consejo Europeo es la institución que impulsa la Unión y define sus orientaciones y prioridades políticas generales, pero no ejerce función legislativa. Está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión; participa además el Alto Representante. Su Presidente es elegido por el propio Consejo Europeo por mayoría cualificada, para un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez, y no puede ejercer un mandato nacional. Se reúne normalmente dos veces por semestre (cuatro cumbres al año) y adopta sus decisiones, por regla general, por consenso.

El Consejo Europeo se consolidó como institución de pleno derecho precisamente con el Tratado de Lisboa, que creó además la figura de su Presidencia permanente para dar continuidad y visibilidad a la Unión, sustituyendo al anterior sistema de presidencia rotatoria semestral que compartía con el Consejo. Es importante no confundir tres órganos de nombre parecido: el Consejo Europeo (cumbres de líderes, orientación política), el Consejo de la Unión Europea (ministros, colegislador) y el Consejo de Europa —esta última una organización internacional ajena a la Unión, con sede en Estrasburgo, de la que depende el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Convenio de Roma de 1950—. Es una de las confusiones más explotadas en los exámenes.

6. El Consejo de la Unión Europea

El Consejo de la Unión Europea (también llamado Consejo de Ministros) representa a los Estados miembros. Está formado por un ministro de cada Estado, de rango adecuado a la materia, por lo que se reúne en distintas formaciones (Asuntos Generales, Asuntos Exteriores, Economía y Finanzas —ECOFIN—, Agricultura, etc.). Ejerce, conjuntamente con el Parlamento Europeo, la función legislativa y la presupuestaria. Su presidencia es rotatoria entre los Estados cada seis meses (salvo la formación de Asuntos Exteriores, que preside el Alto Representante). Vota generalmente por mayoría cualificada, definida tras Lisboa como «doble mayoría»: al menos el 55 % de los Estados miembros (un mínimo de quince) que representen, como mínimo, el 65 % de la población de la Unión. Para bloquear una decisión se exige una minoría de al menos cuatro Estados, evitando que los más poblados impongan su criterio. En materias especialmente sensibles (fiscalidad, política exterior y de seguridad, adhesión de nuevos Estados) los Tratados mantienen la regla de la unanimidad. El trabajo del Consejo lo prepara el Comité de Representantes Permanentes (COREPER), integrado por los embajadores de los Estados miembros ante la Unión, que depura técnicamente los expedientes antes de su decisión. Conviene retener la diferencia de legitimidad entre las dos cámaras del sistema legislativo europeo: el Parlamento representa a los ciudadanos y el Consejo a los Estados, de modo que la mayoría de la legislación de la Unión requiere el acuerdo de ambos.

7. La Comisión Europea

La Comisión Europea es el órgano ejecutivo que promueve el interés general de la Unión. Sus rasgos definitorios son:

• Ostenta, con carácter general, el monopolio de la iniciativa legislativa: los actos legislativos de la Unión se adoptan, por regla general, a propuesta de la Comisión.
• Es la «guardiana de los Tratados»: vela por su aplicación y por el cumplimiento del Derecho de la Unión, bajo el control del Tribunal de Justicia (puede interponer el recurso por incumplimiento contra los Estados).
• Ejecuta el presupuesto y gestiona las políticas y los programas de la Unión.
• Asume la representación exterior de la Unión, salvo en la política exterior y de seguridad común, que corresponde al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Precisamente el Alto Representante es una figura bisagra creada por el Tratado de Lisboa: conduce la política exterior y de seguridad común de la Unión, preside el Consejo de Asuntos Exteriores y, a la vez, es uno de los Vicepresidentes de la Comisión, lo que le permite coordinar la acción exterior. Con su creación se buscó dar a la Unión «una sola voz» en el mundo, superando la dispersión previa entre las instituciones.

Se compone de un Comisario por cada Estado miembro (incluido su Presidente y el Alto Representante, que es uno de sus Vicepresidentes). Su mandato es de cinco años, coincidente con la legislatura del Parlamento. El Presidente de la Comisión es propuesto por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada y teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento, y elegido por el Parlamento Europeo; el colegio de Comisarios se somete después a un voto de aprobación del Parlamento. La Comisión responde colegiadamente ante el Parlamento, que puede forzar su dimisión mediante una moción de censura.

Un rasgo esencial de la Comisión es su independencia: sus miembros no representan a sus Estados de origen ni pueden recibir instrucciones de ningún gobierno, pues su misión es defender el interés general de la Unión. Se organiza en Direcciones Generales (equivalentes a ministerios) especializadas por políticas, servida por una amplia función pública europea. Es habitual describir a la Comisión como el «motor» de la integración: al concentrar la iniciativa legislativa, marca el ritmo de la producción normativa; y, como guardiana de los Tratados, garantiza que los Estados cumplan sus obligaciones, llegando a llevarlos ante el Tribunal de Justicia y a solicitar la imposición de multas coercitivas.

8. El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo representa a los ciudadanos de la Unión y es la única institución elegida por sufragio universal directo, cada cinco años. Sus funciones son:

• Legislativa y presupuestaria, que ejerce conjuntamente con el Consejo (procedimiento legislativo ordinario o «codecisión»); tiene la última palabra en la aprobación del presupuesto de la Unión.
• De control político: elige al Presidente de la Comisión, aprueba (y puede censurar) al conjunto del colegio de Comisarios, examina peticiones y puede crear comisiones de investigación.

El número de eurodiputados no puede exceder de 751 (setecientos cincuenta más el Presidente), según el TUE, y se reparte de forma «decrecientemente proporcional», con un mínimo de seis y un máximo de noventa y seis escaños por Estado (los Estados más poblados tienen más escaños, pero menos por habitante que los pequeños). En la legislatura 2024-2029, el Parlamento cuenta con 720 eurodiputados. Los diputados no se agrupan por nacionalidades, sino por grupos políticos de ámbito europeo, según afinidad ideológica. Sus sesiones plenarias se celebran principalmente en Estrasburgo, sede oficial, mientras que las comisiones se reúnen en Bruselas y la Secretaría General radica en Luxemburgo. El Parlamento ha ido ganando poder en cada reforma de los Tratados: de una asamblea meramente consultiva en los orígenes ha pasado a ser un colegislador en pie de igualdad con el Consejo en la mayoría de las materias, a través del procedimiento legislativo ordinario, lo que ha reforzado la legitimidad democrática de la Unión.

9. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), con sede en Luxemburgo, garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Comprende dos órganos:

• El Tribunal de Justicia, integrado por un juez por Estado miembro, asistido por abogados generales.
• El Tribunal General, integrado por dos jueces por Estado miembro, que conoce en primera instancia de numerosos recursos.

Los jueces y abogados generales son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros, por un período de seis años renovable, con renovaciones parciales cada tres años. Se eligen entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia y reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio de las más altas funciones jurisdiccionales. Los abogados generales tienen la función de presentar públicamente, con imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos, que orientan —sin vincular— al Tribunal.

Entre sus competencias destacan el recurso por incumplimiento (contra los Estados que vulneran el Derecho de la Unión, a instancia de la Comisión o de otro Estado), el recurso de anulación y el de omisión (contra los actos o la inactividad de las instituciones) y, muy especialmente, la cuestión prejudicial: el mecanismo por el que los jueces nacionales pueden —y, si son de última instancia, deben— plantear al TJUE dudas sobre la interpretación o la validez del Derecho de la Unión antes de resolver el litigio. La cuestión prejudicial es la principal vía de cooperación entre los tribunales nacionales y el europeo y el instrumento que ha permitido construir, caso a caso, principios tan importantes como la primacía y el efecto directo, garantizando la aplicación uniforme del Derecho de la Unión en todos los Estados. Sus sentencias son vinculantes y su incumplimiento puede acarrear sanciones económicas.

10. La participación de las Comunidades Autónomas en el ámbito comunitario

La pertenencia a la Unión afecta directamente a las Comunidades Autónomas, porque buena parte del Derecho de la Unión incide en materias de su competencia (agricultura, medio ambiente, sanidad, fondos estructurales, etc.). Ahora bien, la Unión no interfiere en el reparto interno de competencias: rige el principio de autonomía institucional, de modo que cada Estado decide qué instancia interna aplica el Derecho europeo. La participación autonómica se articula en dos fases:

• Fase descendente (aplicación): las Comunidades Autónomas ejecutan y aplican el Derecho de la Unión en las materias de su competencia (transponen directivas, gestionan fondos europeos, etc.). El Estado responde ante la Unión del eventual incumplimiento, pero no puede, con esa excusa, invadir las competencias autonómicas; sí puede repercutir internamente la responsabilidad por las sanciones que la Unión imponga.
• Fase ascendente (formación de la voluntad): las Comunidades participan en la posición que España defiende ante la Unión. El cauce principal es la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE), órgano de cooperación multilateral entre el Estado y las Comunidades. Desde 2004, un representante autonómico se integra en la delegación española del Consejo de la Unión en determinadas formaciones (empleo y asuntos sociales, agricultura y pesca, medio ambiente, educación y cultura, entre otras), y existe una Consejería para Asuntos Autonómicos en la Representación Permanente de España ante la UE (REPER).

Las Comunidades cuentan además con oficinas o delegaciones en Bruselas para el seguimiento de los asuntos europeos, y están representadas, junto con los entes locales, en el Comité de las Regiones, órgano consultivo de la Unión que da voz a las entidades regionales y locales y debe ser consultado en las materias que les afectan (cohesión territorial, empleo, medio ambiente, educación, salud pública). El Tribunal de Justicia ha admitido que la existencia de este órgano no altera el principio de que es el Estado quien responde internacionalmente, pero sí refuerza la voz de las regiones en el proceso decisorio europeo.

Es importante subrayar que la participación autonómica en los asuntos europeos no vulnera el principio de que las relaciones internacionales son competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.3ª CE): las Comunidades no firman tratados ni actúan como sujetos de Derecho internacional, sino que colaboran en la formación de la posición española y ejecutan lo acordado en sus ámbitos de competencia. El Tribunal Constitucional ha distinguido entre las «relaciones internacionales» en sentido estricto (reservadas al Estado) y la dimensión exterior de las competencias autonómicas, que las Comunidades pueden desarrollar sin invadir aquéllas.

En el caso concreto de la Comunidad de Madrid, el artículo 32 de su Estatuto prevé que sea informada de la elaboración de los tratados y convenios internacionales que afecten a materias de su interés y que adopte las medidas necesarias para la ejecución, dentro de su territorio, de los actos normativos de las organizaciones internacionales —señaladamente, de la Unión Europea— en las materias de su competencia. En la práctica, la Administración de la Comunidad de Madrid transpone directivas europeas en materias como el medio ambiente o la contratación, gestiona fondos europeos (fondos estructurales y de inversión) y aplica reglamentos comunitarios directamente aplicables. Para un Administrativo de la Comunidad, el Derecho de la Unión no es, por tanto, un ordenamiento lejano, sino una fuente cotidiana que condiciona los procedimientos, las ayudas y la normativa sectorial con la que trabaja. Comprender el reparto de papeles entre las instituciones europeas y entre el Estado y las Comunidades es, así, algo más que materia de examen: es entender el entorno normativo real en el que se desenvuelve la Administración madrileña.

11. Esquema-resumen para memorizar

• Tratados originarios: París (1951, CECA, expiró en 2002) y Roma (1957, CEE y EURATOM). Tratado de Fusión (1965): Comisión y Consejo únicos.
• Tratados modificativos: Acta Única (1986), Maastricht (1992, crea la UE), Ámsterdam (1997), Niza (2001) y Lisboa (firmado 2007, en vigor 1-dic-2009): personalidad jurídica única, dos Tratados (TUE y TFUE), valor jurídico de la Carta de Derechos Fundamentales.
• España: adhesión el 1 de enero de 1986 (art. 93 CE).
• Consejo Europeo: orientaciones políticas (no legisla); Jefes de Estado o de Gobierno + su Presidente + Presidente de la Comisión; Presidente por 2,5 años renovable una vez.
• Consejo de la UE: representa a los Estados; legisla y presupuesta con el Parlamento; presidencia rotatoria semestral; doble mayoría (55 % Estados —mín. 15— y 65 % población).
• Comisión Europea: interés general; monopolio de la iniciativa legislativa; guardiana de los Tratados; 1 Comisario/Estado; mandato de 5 años; responde ante el Parlamento.
• Parlamento Europeo: representa a los ciudadanos; sufragio universal directo, 5 años; legisla y aprueba el presupuesto con el Consejo; máximo 751 escaños (mín. 6, máx. 96 por Estado); 720 en 2024-2029.
• TJUE: Tribunal de Justicia (1 juez/Estado + abogados generales) y Tribunal General (2 jueces/Estado); mandato de 6 años; cuestión prejudicial como mecanismo clave.
• CCAA: fase descendente (ejecutan el Derecho de la UE en sus competencias) y ascendente (CARUE, delegación en el Consejo, Comité de las Regiones). Madrid: art. 32 del Estatuto.

Para practicar, tienes el test de este tema con preguntas verificadas y sus flashcards. Coteja siempre los datos con las fuentes oficiales de la Unión Europea y el BOE, que prevalecen sobre cualquier apunte.