El principio de legalidad y la jerarquía normativa. Las fuentes del Derecho Administrativo. La Ley: tipos de leyes y reserva de ley. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley: decreto-ley y decreto legislativo. El Reglamento: concepto, clases y límites de la potestad reglamentaria. Las fuentes del Derecho Comunitario Europeo. Derecho originario y Derecho derivado: Reglamentos, Directivas y Decisiones.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo de Administrativos (C1) de la Comunidad de Madrid (Orden 1634/2026). Contenido verificado contra el texto consolidado de la Constitución Española, el Código Civil y las Leyes 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, y 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria; consúltalo siempre.

Índice

• 1. El principio de legalidad
• 2. La jerarquía normativa y el principio de competencia
• 3. Las fuentes del Derecho Administrativo
• 4. La Ley: concepto y tipos
• 5. La reserva de ley
• 6. El decreto-ley
• 7. El decreto legislativo
• 8. El Reglamento: concepto y clases
• 9. Los límites de la potestad reglamentaria
• 10. Las fuentes del Derecho de la Unión Europea
• 11. Esquema-resumen para memorizar

1. El principio de legalidad

El principio de legalidad es la piedra angular del Estado de Derecho: significa que todos los poderes públicos están sometidos al ordenamiento jurídico. La Constitución lo proclama en varios preceptos. El artículo 9.1 dispone que «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico». El artículo 103.1 precisa que la Administración Pública actúa «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». Y el artículo 106.1 encomienda a los Tribunales el control de la legalidad de la actuación administrativa.

La sujeción de la Administración a la ley presenta un rasgo particular: rige el principio de vinculación positiva. Mientras que los ciudadanos pueden hacer todo lo que la ley no prohíbe (vinculación negativa), la Administración solo puede actuar cuando el ordenamiento la habilita para ello. No existe, por tanto, actuación administrativa «libre» de cobertura jurídica: toda potestad administrativa ha de tener su fundamento en una norma. Este principio protege al ciudadano frente a la arbitrariedad, expresamente proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución.

La ley atribuye a la Administración sus potestades de dos maneras. En las potestades regladas, la norma predetermina por completo la conducta administrativa: dados unos presupuestos, la Administración debe actuar en un sentido único, sin margen de elección (por ejemplo, reconocer una jubilación cuando se cumplen los requisitos legales). En las potestades discrecionales, la norma otorga a la Administración un margen de apreciación para elegir entre varias soluciones igualmente válidas (por ejemplo, el diseño de una política de subvenciones). Ahora bien, la discrecionalidad no es arbitrariedad: incluso las decisiones discrecionales están sometidas a control judicial en sus elementos reglados (competencia, procedimiento, fin), en los hechos determinantes y en el respeto a los principios generales del Derecho. Este equilibrio entre habilitación legal y control es la esencia del sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

2. La jerarquía normativa y el principio de competencia

El artículo 9.3 de la Constitución garantiza, entre otros, el principio de jerarquía normativa: las normas se ordenan en una pirámide en la que cada una ocupa un rango, de modo que la de rango inferior no puede contradecir a la de rango superior; si lo hace, es inválida. La estructura básica es:

1. La Constitución, norma suprema del ordenamiento.
2. Las leyes y las normas con rango de ley (leyes orgánicas y ordinarias, decretos-leyes y decretos legislativos), y los tratados internacionales válidamente celebrados, junto con el Derecho de la Unión Europea.
3. Los reglamentos, de rango inferior a la ley, ordenados a su vez jerárquicamente según el órgano que los dicta.

Junto a la jerarquía opera el principio de competencia, que distribuye las materias entre distintos ordenamientos o normas (por ejemplo, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o entre la ley y el reglamento). Dos normas pueden tener el mismo rango y, sin embargo, no poder invadir sus respectivos ámbitos: es la lógica del bloque de la constitucionalidad (Constitución y Estatutos) estudiado en temas anteriores.

El propio artículo 9.3 garantiza otros principios estrechamente ligados a la producción normativa: la publicidad de las normas (no obliga lo que no se publica), la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad de los poderes públicos y la interdicción de la arbitrariedad. En cumplimiento de la exigencia de publicidad, las leyes y reglamentos se publican en el diario oficial correspondiente (el Boletín Oficial del Estado o el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid) y entran en vigor, con carácter general, a los veinte días de su completa publicación, salvo que la propia norma disponga otra cosa (la vacatio legis del artículo 2.1 del Código Civil). Este conjunto de garantías dota de certeza al ordenamiento: el ciudadano puede conocer de antemano las normas que le son aplicables.

3. Las fuentes del Derecho Administrativo

Se llaman fuentes del Derecho a los modos de producción de las normas jurídicas. El Derecho Administrativo se nutre de las fuentes generales del ordenamiento, con algunas particularidades. El artículo 1.1 del Código Civil enumera como fuentes la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. Aplicado al Derecho Administrativo, el cuadro de fuentes es el siguiente:

• Fuentes directas escritas: la Constitución, los tratados internacionales y el Derecho de la Unión Europea, las leyes y normas con rango de ley, y los reglamentos. Es donde se concentra prácticamente todo el Derecho Administrativo.
• La costumbre: fuente de escasa relevancia en Derecho Administrativo (regido por el principio de legalidad y de escritura), solo rige en defecto de ley aplicable y si no es contraria a la moral o al orden público.
• Los principios generales del Derecho: informan el ordenamiento y se aplican en defecto de ley o costumbre, además de tener carácter informador (art. 1.4 CC). Algunos han sido constitucionalizados (interdicción de la arbitrariedad, seguridad jurídica, buena fe, proporcionalidad); otros son creación del Derecho Administrativo, como la confianza legítima, la proporcionalidad de las medidas restrictivas, el enriquecimiento injusto o el principio pro actione (favorable al acceso a la justicia). Su relevancia práctica es enorme: colman las lagunas del ordenamiento y sirven de canon para interpretar las normas y controlar la discrecionalidad administrativa.

La jurisprudencia no es fuente en sentido estricto, pero complementa el ordenamiento con la doctrina que reiteradamente establece el Tribunal Supremo (art. 1.6 CC); mención aparte merece la del Tribunal Constitucional, cuyas sentencias vinculan a todos los poderes públicos. Rasgo propio del Derecho Administrativo es que la Administración es, a la vez, creadora de normas (mediante la potestad reglamentaria) y sometida a ellas.

En la cúspide de las fuentes se sitúa la Constitución, que no es una mera declaración programática, sino norma jurídica directamente aplicable y parámetro de validez de todas las demás. Inmediatamente después, los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno (art. 96 CE); sus disposiciones solo pueden ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o conforme al Derecho internacional. Un lugar singular ocupa el Derecho de la Unión Europea, dotado de primacía y, en su caso, efecto directo, que se examina en el último epígrafe. Este conjunto de fuentes «superiores» condiciona por igual a la ley y al reglamento.

4. La Ley: concepto y tipos

La Ley es la norma aprobada por el poder legislativo (las Cortes Generales o las Asambleas autonómicas) con la fuerza propia de ese rango. Ocupa, tras la Constitución, la posición superior del ordenamiento. Su especial fuerza se manifiesta en dos vertientes: una fuerza activa (capacidad de innovar el ordenamiento y de modificar o derogar normas anteriores de igual o inferior rango) y una fuerza pasiva (resistencia a ser modificada o derogada por normas de rango inferior, señaladamente por los reglamentos). Solo la Constitución se impone a la ley, y su vulneración únicamente puede declararla el Tribunal Constitucional. La Constitución distingue dos grandes tipos:

• Leyes orgánicas (art. 81 CE): las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
• Leyes ordinarias: las que regulan el resto de las materias, aprobadas por el procedimiento común (mayoría simple).

La relación entre ley orgánica y ordinaria no es de jerarquía, sino de competencia: cada una tiene reservado su ámbito material. Junto a las leyes estatales existen las leyes autonómicas, aprobadas por las Asambleas legislativas (como la de Madrid) en las materias de su competencia, con el mismo rango de ley y sometidas únicamente al control del Tribunal Constitucional.

Dentro de las leyes ordinarias, la Constitución contempla algunas modalidades singulares: las leyes de comisión (aprobadas por las Comisiones legislativas permanentes, por delegación del Pleno, salvo en materias excluidas como la reforma constitucional, las cuestiones internacionales o las leyes orgánicas y de bases); las leyes de bases (que delegan en el Gobierno la elaboración de un texto articulado); las leyes marco, de transferencia o delegación y de armonización (art. 150 CE, instrumentos de relación con las Comunidades Autónomas estudiados en el tema 5); y las leyes de presupuestos, de tramitación y contenido peculiares. Debe subrayarse que todas ellas, orgánicas u ordinarias, estatales o autonómicas, comparten el mismo rango de ley y solo se controlan por el Tribunal Constitucional, nunca por los tribunales ordinarios.

5. La reserva de ley

La reserva de ley es la técnica por la que la Constitución reserva a la ley la regulación de determinadas materias, que no pueden, por tanto, regularse solo por reglamento. Es una garantía democrática: las decisiones más importantes deben adoptarlas los representantes de los ciudadanos. Existen numerosas reservas de ley en la Constitución: en materia de derechos fundamentales (art. 53.1, que exige ley para regular su ejercicio, respetando su contenido esencial), tributaria (art. 31.3), sancionadora y penal (art. 25.1), de expropiación (art. 33.3) o de prestaciones personales o patrimoniales. En las materias reservadas, el reglamento solo puede intervenir como colaborador de la ley (desarrollándola), nunca sustituyéndola.

Suele distinguirse entre reserva absoluta (la materia debe regularse íntegramente por ley, con muy escaso margen para el reglamento) y reserva relativa (la ley debe establecer los elementos esenciales, pero puede remitir al reglamento el desarrollo de aspectos accesorios). Íntimamente ligada a la reserva de ley está la garantía del contenido esencial de los derechos fundamentales (art. 53.1 CE): ni siquiera la ley que los regule puede desnaturalizarlos hasta hacerlos irreconocibles. La reserva de ley cumple, así, una doble función: democrática (que decida el legislador) y garantista (que se preserve un núcleo indisponible de los derechos). Conviene, por último, no confundir la reserva de ley (la Constitución reserva la materia a la ley) con el principio de jerarquía (el reglamento no puede contradecir la ley): son garantías distintas y complementarias.

6. El decreto-ley

El decreto-ley (art. 86 CE) es una disposición legislativa provisional que dicta el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Tiene rango de ley, pero con importantes límites:

• Materias vedadas: no puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general.
• Convalidación: debe ser sometido inmediatamente a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación, que habrá de pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación. Durante ese plazo, las Cortes pueden además tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.

El presupuesto habilitante —la «extraordinaria y urgente necesidad»— no queda al libre criterio del Gobierno: el Tribunal Constitucional controla que exista realmente una situación de urgencia que justifique acudir a esta vía excepcional en lugar del procedimiento legislativo ordinario. La convalidación por el Congreso no transforma el decreto-ley en ley (sigue siendo un decreto-ley), aunque le da estabilidad; solo su tramitación posterior como proyecto de ley da lugar a una ley formal. Recuérdese, como se vio en el tema 7, que el ordenamiento de la Comunidad de Madrid no prevé el decreto-ley autonómico: el Gobierno madrileño solo puede dictar normas con rango de ley por la vía de la delegación legislativa (decretos legislativos), a diferencia de otras Comunidades cuyos Estatutos, tras las reformas de 2006-2007, sí lo incorporaron.

7. El decreto legislativo

El decreto legislativo (arts. 82 a 85 CE) es la norma con rango de ley que dicta el Gobierno en virtud de una delegación expresa de las Cortes Generales. La delegación:

• Ha de otorgarse de forma expresa, para materia concreta y con fijación de un plazo para su ejercicio (se agota con la publicación de la norma; no cabe delegación por tiempo indeterminado).
• No puede versar sobre materias reservadas a ley orgánica.

Adopta dos modalidades: los textos articulados, cuando la delegación se otorga mediante una ley de bases que fija los principios y criterios de la regulación (la ley de bases no puede autorizar su propia modificación ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo); y los textos refundidos, cuando la delegación se otorga mediante una ley ordinaria que autoriza a refundir varios textos legales en uno solo, delimitando si la refundición se circunscribe a la mera formulación de un texto único o incluye la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de refundirse.

El control de los decretos legislativos es doble. Cuando el Gobierno se excede de la delegación (dicta un texto ultra vires, fuera de los límites de la ley delegante), esa parte carece de valor de ley y puede ser controlada por los tribunales ordinarios (jurisdicción contencioso-administrativa), además de por el Tribunal Constitucional. Es esta una diferencia esencial con el decreto-ley, que solo controla el Tribunal Constitucional. Ambas figuras —decreto-ley y decreto legislativo— son excepciones a la regla de que la potestad legislativa corresponde a las Cortes: por eso la Constitución las rodea de límites estrictos.

8. El Reglamento: concepto y clases

El Reglamento es la norma jurídica de carácter general dictada por la Administración, con rango inferior a la ley. Es la manifestación de la potestad reglamentaria que el artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno y que la legislación reconoce también a las Administraciones autonómicas y locales. Se distingue del acto administrativo en que el reglamento innova el ordenamiento (crea normas, se integra en él y no se agota con su aplicación), mientras que el acto lo aplica a un caso concreto. El reglamento tiene vocación de permanencia y de generalidad (se dirige a una pluralidad indeterminada de destinatarios y se aplica cuantas veces se produzca el supuesto de hecho), en tanto que el acto administrativo es una decisión singular que se consume al ejecutarse. Esta distinción tiene consecuencias prácticas: los reglamentos ilegales son nulos de pleno derecho (no meramente anulables) y su impugnación sigue reglas propias, mientras que los actos pueden ser nulos o anulables y se recurren por las vías de los recursos administrativos y contencioso-administrativos.

Las clases de reglamentos se establecen con distintos criterios:

• Por su relación con la ley: ejecutivos (desarrollan o complementan una ley; requieren el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente), independientes (regulan materias no reservadas a la ley, típicamente de organización) y de necesidad (dictados en situaciones excepcionales).
• Por el órgano y la Administración que los dicta: en el Estado, los reales decretos del Consejo de Ministros y las órdenes ministeriales; en la Comunidad de Madrid, los decretos del Consejo de Gobierno y las órdenes de las Consejerías; en la Administración local, las ordenanzas y reglamentos y los bandos del Alcalde.

Entre los reglamentos rige, a su vez, el principio de jerarquía: una orden no puede contradecir un decreto, ni este a la ley. En cuanto a la titularidad de la potestad reglamentaria, el artículo 128 de la Ley 40/2015 la atribuye, en el ámbito estatal, al Gobierno de la Nación, a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas (el Consejo de Gobierno, en Madrid) y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con la Constitución, los Estatutos y las leyes. Añade una regla capital: los reglamentos no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular materias reservadas a la ley, ni establecer la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos.

Un principio clásico que ordena la relación entre reglamento y acto es el de la inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 37 de la Ley 39/2015): las resoluciones administrativas de carácter particular no pueden vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó el reglamento. Es decir, la Administración no puede «saltarse» su propio reglamento mediante un acto singular: primero ha de modificar o derogar el reglamento por el cauce normativo. Esta regla garantiza la igualdad en la aplicación de las normas.

9. Los límites de la potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria no es ilimitada. Sus límites son:

• La jerarquía normativa: el reglamento no puede vulnerar la Constitución, la ley ni un reglamento de rango superior.
• La reserva de ley: no puede regular ex novo las materias reservadas a la ley.
• Las materias vedadas: no puede tipificar delitos, faltas o infracciones, establecer penas o sanciones no previstas en la ley, ni crear tributos.
• La irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos (art. 9.3 CE).
• El respeto a los principios generales del Derecho y la interdicción de la arbitrariedad.

Además, la Ley 39/2015 impone en su artículo 129 los principios de buena regulación que han de respetar todos los reglamentos: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Y su Título VI (arts. 127 a 133) regula el procedimiento de elaboración, que persigue mejorar la calidad de las normas. Sus hitos principales son: la consulta pública previa (antes de redactar el texto, para recabar la opinión de los potenciales destinatarios), la elaboración del proyecto acompañado de la memoria del análisis de impacto normativo, la audiencia e información pública (para que los ciudadanos y las organizaciones afectadas presenten alegaciones), la obtención de los informes y dictámenes preceptivos (entre ellos, en los reglamentos ejecutivos, el del Consejo de Estado o el órgano consultivo autonómico), y la aprobación y publicación en el diario oficial. Las Administraciones deben además hacer efectivos los principios de transparencia y de planificación normativa, publicando un plan anual normativo y evaluando periódicamente la aplicación de sus normas. El reglamento que infringe los límites materiales o el procedimiento es nulo de pleno derecho, y los tribunales pueden anularlo mediante el recurso directo contra la disposición general; además, la ilegalidad de un reglamento puede depurarse a través de la cuestión de ilegalidad o alegarse al impugnar los actos dictados en su aplicación (recurso indirecto).

10. Las fuentes del Derecho de la Unión Europea

Como se anticipó en el tema 8, el ordenamiento de la Unión Europea se integra en el Derecho interno con primacía y, en su caso, efecto directo. Sus fuentes se dividen en dos grandes bloques:

• Derecho originario (o primario): los Tratados (el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), sus protocolos y la Carta de los Derechos Fundamentales, que tiene el mismo valor jurídico que los Tratados. Es la «norma suprema» de la Unión.
• Derecho derivado (o secundario): los actos que adoptan las instituciones para aplicar los Tratados (art. 288 del TFUE).

Los actos típicos del Derecho derivado son:

• El reglamento: de alcance general, obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, sin necesidad de norma nacional de transposición.
• La directiva: obliga al Estado destinatario en cuanto al resultado que debe conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios; requiere, por tanto, transposición al Derecho interno en un plazo (aquí intervienen con frecuencia las Comunidades Autónomas en sus competencias).
• La decisión: obligatoria en todos sus elementos; si designa destinatarios, solo obliga a estos.
• Las recomendaciones y los dictámenes: no son vinculantes; expresan una posición o una invitación a actuar, sin fuerza obligatoria.

El Tratado de Lisboa introdujo, además, una distinción entre actos legislativos (los reglamentos, directivas y decisiones adoptados por el procedimiento legislativo, ordinario o especial, con intervención del Parlamento y del Consejo) y actos no legislativos, entre los que destacan los actos delegados (que completan o modifican elementos no esenciales de un acto legislativo, por delegación de este en la Comisión) y los actos de ejecución (que garantizan la aplicación uniforme de los actos de la Unión, normalmente a cargo de la Comisión). Esta arquitectura recuerda, en el plano europeo, a la relación entre la ley y el reglamento en el Derecho interno: unos actos fijan las decisiones esenciales y otros las desarrollan o ejecutan.

Dos principios, elaborados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, explican la fuerza de este Derecho en el ordenamiento interno. La primacía: en caso de conflicto entre una norma europea y una norma nacional, se aplica la europea con preferencia, debiendo el juez nacional inaplicar la norma interna incompatible (aunque sea posterior o de rango legal). El efecto directo: determinadas normas europeas —los reglamentos siempre, y las directivas cuando son claras, precisas e incondicionales y ha vencido el plazo de transposición sin que el Estado las haya traspuesto— pueden ser invocadas por los particulares ante los tribunales nacionales. A ello se añade el principio de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares como consecuencia del incumplimiento del Derecho de la Unión.

No debe confundirse el reglamento europeo (norma con valor equivalente a la ley, directamente aplicable) con el reglamento administrativo interno (norma de rango inferior a la ley que estudiamos en los epígrafes anteriores): son realidades distintas pese a compartir nombre. La Administración de la Comunidad de Madrid aplica directamente los reglamentos europeos y transpone o ejecuta las directivas en las materias de su competencia; por eso el conocimiento del sistema de fuentes europeo no es una cuestión teórica, sino parte del Derecho que un Administrativo maneja en su trabajo diario.

11. Esquema-resumen para memorizar

• Legalidad (arts. 9.1, 103.1 y 106.1 CE): la Administración se somete a la ley y al Derecho; vinculación positiva (solo puede lo que el ordenamiento la habilita).
• Jerarquía normativa (art. 9.3): Constitución > leyes y normas con rango de ley (+ tratados y Derecho UE) > reglamentos. Junto a ella, principio de competencia.
• Fuentes (art. 1 CC): ley, costumbre y principios generales; la jurisprudencia complementa el ordenamiento.
• Ley orgánica (art. 81): derechos fundamentales, Estatutos, régimen electoral general; mayoría absoluta del Congreso. Reserva de ley: materias que solo la ley puede regular.
• Decreto-ley (art. 86): Gobierno, extraordinaria y urgente necesidad; NO afecta a instituciones básicas, derechos del Título I, régimen de CCAA ni Derecho electoral; convalidación por el Congreso en 30 días.
• Decreto legislativo (arts. 82-85): delegación expresa, para materia concreta y con plazo; textos articulados (ley de bases) o textos refundidos; no cabe en materia de ley orgánica.
• Reglamento: norma general de la Administración, rango inferior a la ley; clases (ejecutivos/independientes/de necesidad; RD y órdenes; decretos y órdenes autonómicos; ordenanzas locales). Límites: jerarquía, reserva de ley, materias vedadas, irretroactividad; principios de buena regulación (art. 129 Ley 39/2015).
• Derecho UE: originario (Tratados + Carta) y derivado; reglamento (directamente aplicable), directiva (transposición), decisión (obligatoria); recomendaciones y dictámenes no vinculantes; primacía y efecto directo.
• Trampas frecuentes: el decreto-ley lo controla solo el Tribunal Constitucional, el decreto legislativo también los tribunales ordinarios (excesos ultra vires); el «reglamento» europeo no es el reglamento administrativo interno; ley orgánica y ordinaria se relacionan por competencia, no por jerarquía; y la inderogabilidad singular impide que un acto se salte un reglamento.

Para practicar, tienes el test de este tema con preguntas verificadas y sus flashcards. Coteja siempre los datos con el texto consolidado del BOE, que prevalece sobre cualquier apunte.