La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas. Procedimiento sancionador.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo de Administrativos (C1) de la Comunidad de Madrid. Contenido verificado artículo por artículo contra los textos consolidados de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE-A-2015-10566) —artículos 25 a 31, que fijan los principios sustantivos de la potestad sancionadora— y de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE-A-2015-10565) —artículos 53, 63, 64, 77, 85, 89, 90 y 96, que recogen las especialidades del procedimiento sancionador—. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria; consúltalo siempre.

Índice

• 1. Concepto y fundamento constitucional. El ius puniendi único del Estado
• 2. El principio de legalidad (art. 25 LRJSP)
• 3. Irretroactividad y retroactividad favorable (art. 26)
• 4. El principio de tipicidad (art. 27)
• 5. Responsabilidad: culpabilidad y responsables (art. 28)
• 6. Proporcionalidad y criterios de graduación (art. 29)
• 7. La prescripción de infracciones y sanciones (art. 30)
• 8. Concurrencia de sanciones: el non bis in idem (art. 31)
• 9. El procedimiento sancionador: garantías y derechos del presunto responsable (art. 53)
• 10. Iniciación del procedimiento sancionador (arts. 63 y 64)
• 11. Instrucción, prueba y propuesta de resolución (arts. 77 y 89)
• 12. Terminación: reconocimiento, pago voluntario, resolución y tramitación simplificada (arts. 85, 90 y 96)
• 13. La potestad sancionadora en la Comunidad de Madrid
• 14. Esquema-resumen
• 15. Ideas fuerza

1. Concepto y fundamento constitucional. El ius puniendi único del Estado

La potestad sancionadora es el poder que el ordenamiento reconoce a las Administraciones Públicas para castigar las conductas de los ciudadanos que la ley tipifica como infracciones administrativas, imponiéndoles sanciones. Es, junto con la potestad penal de los jueces, una de las dos manifestaciones del ius puniendi del Estado: el poder público de reprimir los comportamientos contrarios al ordenamiento. La diferencia no es de naturaleza, sino de titular y de cauce: en el orden penal castigan los tribunales mediante penas; en el orden administrativo castiga la Administración mediante sanciones, sin poder llegar nunca a la privación de libertad.

Que ambas potestades broten de un mismo tronco —el ius puniendi único del Estado— tiene una consecuencia capital que el tribunal pregunta una y otra vez: al Derecho administrativo sancionador se le trasladan, con matices, las garantías del orden penal. Así lo ha afirmado el Tribunal Constitucional desde sus primeras sentencias, y de ahí que los principios de legalidad, tipicidad, irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad y non bis in idem aparezcan hoy positivizados en los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015. La matización («con ciertos matices», «sin la rigidez del proceso penal») explica que algunas garantías se apliquen de forma más flexible en sede administrativa, pero el núcleo esencial es común.

El fundamento constitucional: el artículo 25.1 CE

El anclaje directo de todo el tema está en el artículo 25.1 de la Constitución, precepto que consagra el principio de legalidad en materia sancionadora refiriéndose expresamente a la infracción administrativa:

Artículo 25.1 de la Constitución española (texto literal).

Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

De esta sola frase extrae el Tribunal Constitucional una doble exigencia que vertebra toda la materia: una garantía material —solo se sanciona lo que la ley haya previsto de antemano como infracción (lex praevia, lex certa)— y una garantía formal —esa previsión ha de tener rango de ley—. La expresión «según la legislación vigente en aquel momento» encierra, además, la regla de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras que se estudia en el epígrafe 3. Nótese que el texto constitucional menciona todavía la «falta», categoría penal suprimida en 2015, pero el precepto no se ha reformado y se cita tal cual.

La distinción capital: potestad sancionadora «de policía» frente a potestad disciplinaria

Conviene deslindar desde el principio dos poderes que comparten principios pero recaen sobre sujetos distintos:

• La potestad sancionadora general (o «de policía») se ejerce sobre los ciudadanos en general, a los que la Administración vincula por una relación de sujeción general. Es la que regulan los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015 y la que desarrolla este tema.
• La potestad disciplinaria se ejerce sobre el personal al servicio de la propia Administración, ligado a ella por una relación de sujeción especial (la relación de empleo). Su régimen concreto —la definición de faltas y sanciones de los empleados públicos— no está en la Ley 40/2015, sino en el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre).

La relación entre ambas la resuelve el propio artículo 25 en sus apartados 3 y 4, y conviene fijarla con precisión porque es fuente segura de trampas: las disposiciones del capítulo sancionador se extienden al ejercicio de la potestad disciplinaria (apartado 3), de modo que la disciplinaria no queda al margen de estos principios, sino sometida a ellos por remisión; y lo que sí se excluye del capítulo (apartado 4) es la potestad sancionadora sobre quienes estén vinculados a la Administración por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial.

La doble regulación: fondo en la Ley 40/2015, procedimiento en la Ley 39/2015

Como en tantos temas de la parte de Derecho administrativo, la reforma de 2015 desdobló la materia en dos leyes gemelas, y esa dualidad es la clave del tema:

Ley	Qué regula de la potestad sancionadora	Artículos
Ley 40/2015 (LRJSP)	El régimen sustantivo o de fondo: los principios de la potestad sancionadora (legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y concurrencia).	25 a 31
Ley 39/2015 (LPAC)	El procedimiento: los derechos del presunto responsable y las especialidades de iniciación, instrucción, terminación y tramitación simplificada del procedimiento sancionador.	53.2, 63, 64, 77, 85, 89, 90 y 96.5

Ambas rigen para todas las Administraciones —estatal, autonómica y local—, porque las bases del régimen jurídico de las Administraciones y el procedimiento administrativo común son competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.18.ª de la Constitución). La Comunidad de Madrid ejerce su potestad sancionadora con arreglo a estos mismos principios; lo que aporta el plano autonómico es la tipificación sectorial —sus leyes de consumo, medio ambiente, espectáculos, juego, transporte, etc.— y la competencia orgánica de sus consejerías, como se detalla en el epígrafe 13.

2. El principio de legalidad (art. 25 LRJSP)

El artículo 25 abre el capítulo con el principio de legalidad, que es la proyección legal del artículo 25.1 de la Constitución. Conviene leerlo entero, porque en sus cuatro apartados se condensan la reserva de ley, la atribución de competencia y las dos reglas de extensión y exclusión ya avanzadas.

Artículo 25. Principio de legalidad (Ley 40/2015 — texto literal).

1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

3. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.

4. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.

El apartado 1 contiene la reserva de ley: la potestad sancionadora solo se ejerce cuando una norma con rango de ley la haya reconocido «expresamente». No basta un reglamento para crear el poder de sancionar; la ley es la fuente necesaria. Junto a la reserva material aparecen dos exigencias más: el ejercicio se hace con aplicación del procedimiento previsto (nulla poena sine processo, que se estudia en la parte procedimental) y de acuerdo con esta Ley y con la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Para las Entidades Locales hay una remisión propia al Título XI de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, que habilita a las ordenanzas para tipificar infracciones y sanciones dentro de ciertos límites.

El apartado 2 es la vertiente de competencia del principio: el ejercicio corresponde a los órganos que la tengan expresamente atribuida, y aquí la atribución puede hacerse por norma de rango legal o reglamentario. Obsérvese la asimetría, muy preguntada: el reconocimiento de la potestad exige ley (apartado 1); la mera atribución del ejercicio a un órgano concreto puede hacerla también un reglamento (apartado 2).

Los apartados 3 y 4 ya se han explicado: el 3 extiende los principios del capítulo a la potestad disciplinaria sobre el personal propio, «cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo» (funcionarial, laboral, eventual); el 4 excluye del capítulo la potestad sancionadora ejercida sobre quienes están ligados por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial (por ejemplo, las penalidades contractuales al contratista, que siguen su propio régimen).

Las dos vertientes del principio de legalidad. El Tribunal Constitucional distingue una garantía material (la predeterminación normativa de conductas y sanciones, con la exigencia de lex certa: descripción precisa de la infracción) y una garantía formal (el rango de ley de esa predeterminación). En el ámbito administrativo la garantía formal admite la colaboración del reglamento con la ley —lo confirma el artículo 27.3—, pero siempre a partir de una cobertura legal previa: el reglamento no puede crear infracciones ni sanciones ex novo.

3. Irretroactividad y retroactividad favorable (art. 26)

El artículo 26 traslada al plano sancionador dos reglas clásicas del Derecho penal: la irretroactividad de lo desfavorable y la retroactividad de lo favorable.

Artículo 26. Irretroactividad (Ley 40/2015 — texto literal).

1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

El apartado 1 enuncia la regla general: se aplica la norma sancionadora vigente cuando se cometieron los hechos. Es la garantía de que nadie será castigado con arreglo a una norma posterior más severa; enlaza directamente con el «según la legislación vigente en aquel momento» del artículo 25.1 de la Constitución.

El apartado 2 establece la excepción, que es en realidad el precepto estrella del artículo: la retroactividad de la norma más favorable. Si una disposición posterior beneficia al infractor, se aplica hacia atrás. Y el precepto es especialmente generoso al delimitar su alcance en tres planos: la retroactividad favorable opera respecto de (i) la tipificación de la infracción —si la conducta deja de ser ilícita, o pasa de grave a leve—, (ii) la sanción —si la nueva norma la rebaja— y (iii) los plazos de prescripción —si los acorta—. Más aún: la retroactividad favorable alcanza incluso a las sanciones ya impuestas y pendientes de cumplimiento cuando entra en vigor la nueva disposición. Es decir, no se limita a los procedimientos en tramitación: puede beneficiar a quien ya está cumpliendo una sanción.

Dato de examen muy repetido. La retroactividad favorable del artículo 26.2 se extiende a tres elementos —tipificación, sanción y plazos de prescripción— y beneficia incluso a las sanciones pendientes de cumplimiento. Si una pregunta afirma que la norma favorable «solo se aplica a los procedimientos no resueltos» o «no afecta a la prescripción», es falsa. La norma desfavorable nunca es retroactiva; la favorable lo es siempre y con el máximo alcance.

4. El principio de tipicidad (art. 27)

La tipicidad es la concreción del principio de legalidad en su vertiente material: exige que la infracción y la sanción estén descritas con precisión en la norma antes de cometerse la conducta. El artículo 27 desarrolla esta exigencia en cuatro apartados.

Artículo 27. Principio de tipicidad (Ley 40/2015 — texto literal).

1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.

3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.

El apartado 1 reserva a la ley la definición de las infracciones y ordena su clasificación en leves, graves y muy graves. Esta triple gradación no es un adorno: de ella dependen la sanción aplicable y, muy señaladamente, los plazos de prescripción del artículo 30. El apartado 2 cierra el círculo por el lado de la sanción: solo cabe sancionar por infracciones y las sanciones han de estar delimitadas por la ley (que ha de fijar, al menos, su clase y sus límites máximos).

El apartado 3 regula la colaboración reglamentaria: el reglamento puede introducir «especificaciones o graduaciones» al cuadro legal de infracciones y sanciones, pero con un límite infranqueable —no puede crear nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o los límites de las legales—. Su papel es de detalle, no de creación. El apartado 4 prohíbe la aplicación analógica de las normas sancionadoras: no cabe extender por semejanza un tipo infractor a conductas no descritas. Es la garantía de lex stricta: en caso de duda, la interpretación no puede ampliar el alcance del castigo.

Corrección importante de ubicación (evita fallar el test). La reincidencia NO se define en el artículo 27.4. El artículo 27.4 contiene únicamente la prohibición de analogía. La reincidencia —«comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa»— es un criterio de graduación del principio de proporcionalidad y está en el artículo 29.3.d). No las confundas: 27.4 es analogía prohibida; 29.3.d) es reincidencia.

5. Responsabilidad: culpabilidad y responsables (art. 28)

El artículo 28 responde a tres preguntas: con qué título se responde (dolo o culpa), quién puede ser responsable y cómo responden varios obligados.

Artículo 28. Responsabilidad (Ley 40/2015 — texto literal).

1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

2. Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

3. Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable.

4. Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas.

El apartado 1 consagra el principio de culpabilidad: solo se sanciona a quien resulte responsable a título de dolo o culpa. Queda proscrita la responsabilidad puramente objetiva o «por el resultado»; ha de existir, al menos, culpa (negligencia, falta de la diligencia debida). Ahora bien, «culpa» comprende la simple negligencia, por lo que el listón es más bajo que en el Derecho penal, y respecto de las personas jurídicas la culpabilidad se aprecia con criterios propios (el TC admite formas específicas de reprochabilidad). En cuanto a los sujetos responsables, la ley enumera un elenco amplio: personas físicas y jurídicas y, cuando una ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

El apartado 2 declara la compatibilidad de la sanción con dos obligaciones que no son sanción: la reposición de la situación alterada a su estado originario y la indemnización de los daños y perjuicios causados. Sancionar, reponer e indemnizar son cosas distintas y acumulables; si la indemnización no se satisface en plazo, se ejecuta por vía de apremio (remisión al artículo 101 de la Ley 39/2015). El apartado 3 regula la responsabilidad solidaria: cuando una obligación legal corresponde conjuntamente a varias personas, todas responden solidariamente de las infracciones y sanciones; pero si la sanción es pecuniaria y es posible, se individualiza en la resolución según el grado de participación de cada uno.

El apartado 4 habilita a las leyes sectoriales para dos cosas distintas: tipificar como infracción el incumplimiento del deber de prevenir infracciones de quienes estén en relación de dependencia o vinculación, y prever supuestos en que determinadas personas respondan del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan. Esta segunda posibilidad es la base de la llamada responsabilidad subsidiaria por el pago, que —conviene subrayarlo— la Ley 40/2015 sitúa en el apartado 4, no en el 3 (donde está la solidaria).

6. Proporcionalidad y criterios de graduación (art. 29)

El artículo 29 es uno de los preceptos más ricos del capítulo: fija el límite infranqueable de las sanciones administrativas, la regla de que infringir no salga a cuenta, los criterios de graduación y dos figuras técnicas —el concurso medial y la infracción continuada— que el tribunal adora.

Artículo 29. Principio de proporcionalidad (Ley 40/2015 — texto literal).

1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.

2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:

a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.

c) La naturaleza de los perjuicios causados.

d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

4. Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior.

5. Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.

6. Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.

El apartado 1 marca la frontera absoluta con el Derecho penal: ninguna sanción administrativa, sea o no pecuniaria, puede implicar —directa o subsidiariamente— privación de libertad. La coletilla «subsidiariamente» tiene un sentido preciso: a diferencia de la multa penal, la multa administrativa impagada no puede convertirse en arresto; se cobra por vía de apremio, nunca privando de libertad. El apartado 2 incorpora un mandato de eficacia disuasoria: al fijar las sanciones pecuniarias, la norma debe procurar que cometer la infracción no resulte más beneficioso que cumplir; de lo contrario la multa se convertiría en un simple «precio» por infringir.

El apartado 3 es el núcleo del principio: en la determinación normativa del régimen y en la imposición concreta de la sanción ha de observarse la idoneidad, necesidad y adecuación de la sanción a la gravedad del hecho. Y a continuación enumera los cuatro criterios de graduación que permiten mover la sanción dentro de su horquilla legal: a) el grado de culpabilidad o intencionalidad; b) la continuidad o persistencia en la conducta; c) la naturaleza de los perjuicios causados; y d) la reincidencia, definida con precisión como la comisión, en el término de un año, de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así lo haya declarado una resolución firme en vía administrativa. Aquí —y no en el artículo 27— está la reincidencia.

El apartado 4 permite al órgano que resuelve rebajar la sanción al grado inferior cuando la adecuación a la gravedad del hecho y las circunstancias lo justifiquen. Los apartados 5 y 6 recogen dos técnicas de concurso: el apartado 5 regula el concurso medial —cuando de una infracción deriva necesariamente otra u otras, se impone únicamente la sanción de la más grave cometida, evitando el doble castigo—; y el apartado 6 define la infracción continuada —una pluralidad de acciones u omisiones que infringen el mismo o semejantes preceptos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión—, que se sanciona como una sola infracción cualificada.

No confundas continuada con permanente. La infracción continuada (art. 29.6) es una pluralidad de acciones unidas por un plan o por idéntica ocasión. Distínguela de la infracción permanente, que es una sola conducta que se prolonga en el tiempo. La diferencia importa para el cómputo de la prescripción: en ambos casos, el plazo empieza a correr desde que finaliza la conducta infractora (art. 30.2), no desde que comenzó.

7. La prescripción de infracciones y sanciones (art. 30)

La prescripción es el instituto que, por el mero transcurso del tiempo, extingue la responsabilidad (prescripción de la infracción) o impide ejecutar el castigo ya impuesto (prescripción de la sanción). El artículo 30 fija los plazos supletorios, el dies a quo y las causas de interrupción, y es probablemente el precepto del que más preguntas de test salen.

Artículo 30. Prescripción (Ley 40/2015 — texto literal).

1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

La primera regla del apartado 1 es de subsidiariedad: los plazos que la ley fija son solo supletorios —«según lo dispuesto en las leyes que las establezcan»; «si éstas no fijan plazos»—. Por tanto, una ley sectorial (estatal o autonómica) puede establecer plazos distintos, y entonces prevalece la ley sectorial. Solo en su silencio juegan los plazos del artículo 30. Esta es la primera puerta del enfoque autonómico: las leyes sectoriales de la Comunidad de Madrid pueden fijar sus propios plazos de prescripción. En defecto de previsión, los plazos son los siguientes:

Clasificación	Prescripción de la INFRACCIÓN	Prescripción de la SANCIÓN
Muy grave	3 años	3 años
Grave	2 años	2 años
Leve	6 meses	1 año

Memoriza la asimetría: infracciones y sanciones coinciden en muy graves (3 años) y graves (2 años), pero divergen en las leves: la infracción leve prescribe a los 6 meses y la sanción leve al año. Es el error más inducido del tema.

El apartado 2 fija el dies a quo de las infracciones: desde el día en que la infracción se cometió; en las continuadas o permanentes, desde que finalizó la conducta. Y regula su interrupción: la inicia la incoación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento sancionador; pero el plazo se reinicia (vuelve a empezar de cero) si el expediente queda paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable. El apartado 3 hace lo propio con las sanciones: el plazo corre desde el día siguiente a que la resolución sea ejecutable o haya transcurrido el plazo para recurrirla; lo interrumpe el procedimiento de ejecución conocido por el interesado, con la misma regla del mes de paralización. Y añade un supuesto fino y muy preguntado: en la desestimación presunta del recurso de alzada, el plazo de prescripción de la sanción empieza a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legal para resolver dicho recurso.

Interrumpir no es lo mismo que suspender. Cuando concurre una causa de interrupción, el plazo vuelve a empezar de cero; no se «reanuda» descontando lo ya transcurrido. Y ojo con la doble condición para el reinicio por paralización: han de darse las dos —más de un mes parado y por causa no imputable al presunto responsable o infractor—. Si la paralización se debe al propio interesado, no se reinicia el plazo en su favor.

8. Concurrencia de sanciones: el non bis in idem (art. 31)

El principio non bis in idem prohíbe castigar dos veces lo mismo. El artículo 31 lo positiviza y añade una regla específica para las sanciones impuestas por órganos de la Unión Europea.

Artículo 31. Concurrencia de sanciones (Ley 40/2015 — texto literal).

1. No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

2. Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción.

El apartado 1 exige, para que opere la prohibición, la triple identidad clásica: de sujeto, de hecho y de fundamento (el bien jurídico protegido o el interés lesionado). Si falta una de las tres —por ejemplo, dos normas protegen intereses distintos—, no hay bis in idem y cabe la doble sanción. El principio tiene una vertiente material (no sufrir dos castigos) y una vertiente procesal (no ser enjuiciado dos veces por lo mismo). De esta última deriva una regla capital de articulación entre órdenes: cuando unos mismos hechos pueden ser a la vez delito e infracción administrativa, prevalece el orden penal; la Administración debe suspender el procedimiento sancionador si aprecia que los hechos pueden ser constitutivos de delito y respetar los hechos que el juez penal declare probados (regla que enlaza con el valor probatorio del artículo 77.4 de la Ley 39/2015, estudiado más adelante).

El apartado 2 aborda el caso de una sanción previa de un órgano de la Unión Europea por los mismos hechos: aun cuando no concurra la identidad de sujeto y fundamento (por lo que no operaría la prohibición del apartado 1), el órgano nacional deberá tenerla en cuenta para graduar —y en su caso minorar— la sanción que imponga, sin que ello le impida declarar la comisión de la infracción. Es una regla de proporcionalidad que evita la acumulación desmedida de castigos por instancias distintas.

9. El procedimiento sancionador: garantías y derechos del presunto responsable (art. 53)

Cerrado el bloque sustantivo, entramos en el procedimiento, regulado por la Ley 39/2015 no como un procedimiento autónomo, sino como un conjunto de especialidades injertadas en el procedimiento administrativo común. La primera garantía es el reconocimiento de derechos reforzados al presunto responsable. El artículo 53, tras enumerar en su apartado 1 los derechos de todo interesado, añade en su apartado 2 dos derechos específicos del procedimiento sancionador:

Artículo 53.2 (Ley 39/2015 — texto literal).

2. Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos:

a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

La letra a) es la garantía de información de la acusación: el presunto responsable tiene derecho a conocer de antemano y con precisión qué hechos se le imputan, qué infracciones pueden constituir, qué sanciones se le pueden imponer, quién es el instructor, quién la autoridad competente para sancionar y qué norma le atribuye esa competencia. Sin esa información completa no cabe defenderse, y de ahí que este contenido reaparezca como núcleo del acuerdo de iniciación (artículo 64). La letra b) consagra la presunción de inocencia —que la ley formula como «presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario»—, con dos consecuencias prácticas: la carga de la prueba recae sobre la Administración, y en caso de duda razonable ha de resolverse a favor del presunto responsable (in dubio pro reo en su versión administrativa).

Otras garantías materiales que enmarcan el procedimiento. A los dos derechos del artículo 53.2 se suman las garantías que ya conocemos del bloque sustantivo y que el procedimiento debe respetar: el derecho a no declarar contra sí mismo y a no declararse culpable (proyección del art. 24.2 CE), la presunción de inocencia, el derecho a la defensa (alegaciones, prueba, audiencia) y la exigencia de procedimiento previo (nulla poena sine processo). Ninguna sanción es válida si se impone «de plano», sin tramitar el procedimiento.

10. Iniciación del procedimiento sancionador (arts. 63 y 64)

El procedimiento sancionador presenta especialidades marcadas ya desde su nacimiento. El artículo 63 fija los principios de la iniciación y el artículo 64 el contenido del acuerdo que la formaliza.

Artículo 63. Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora (Ley 39/2015 — texto literal).

1. Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.

Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo.

2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento.

3. No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.

El apartado 1 reúne las dos especialidades capitales del inicio. Primera: el procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente. A diferencia de otros procedimientos, no cabe iniciarlo a instancia de parte: aunque exista una denuncia, quien decide incoar es la Administración. Segunda, y decisiva: la separación entre la fase instructora y la sancionadora, que ha de encomendarse a órganos distintos. Quien instruye (recaba pruebas, formula cargos y propuesta) no puede ser quien resuelve; esta separación es una garantía de imparcialidad equivalente a la que en el proceso penal separa a quien acusa de quien juzga.

El apartado 2 reitera, ahora en sede procedimental, el nulla poena sine processo: no cabe sanción sin procedimiento. El apartado 3 resuelve el problema de las infracciones que el infractor sigue cometiendo: no pueden iniciarse nuevos procedimientos por la misma conducta persistente mientras no haya recaído una primera resolución sancionadora ejecutiva. Se evita así multiplicar expedientes por lo que es, en realidad, la persistencia en un mismo ilícito antes de que la Administración se haya pronunciado.

Artículo 64. Acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora (Ley 39/2015 — texto literal, apartados 1 a 3).

1. El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado. Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.

2. El acuerdo de iniciación deberá contener al menos:

a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.

c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.

d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85.

e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 56.

f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

3. Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los interesados.

El acuerdo de iniciación es la pieza que da vida al procedimiento y, a la vez, hace efectivo el derecho de información del artículo 53.2.a). Por eso su contenido mínimo (apartado 2) reproduce ese elenco: identidad del presunto responsable (a), hechos, posible calificación y sanciones que podrían corresponder (b), instructor y secretario con su régimen de recusación (c), órgano competente para resolver y norma atributiva, con mención de la posibilidad de reconocer voluntariamente la responsabilidad y sus efectos del artículo 85 (d), medidas provisionales ya acordadas (e) y derecho a alegar y a la audiencia con sus plazos (f).

Dos matices de la letra f) se preguntan mucho. El primero: si el interesado no formula alegaciones en plazo, el propio acuerdo de iniciación podrá considerarse propuesta de resolución —lo que abrevia el procedimiento— pero solo cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. El segundo lo aporta el apartado 3: si al incoar no hay elementos suficientes para calificar los hechos, la calificación puede posponerse a un momento ulterior mediante un Pliego de cargos notificado a los interesados. Repárese, además, en que las medidas provisionales del artículo 64.2.e) han de haber sido acordadas por el órgano competente y encuentran su régimen general en el artículo 56 de la propia Ley 39/2015.

11. Instrucción, prueba y propuesta de resolución (arts. 77 y 89)

Incoado el procedimiento y notificado el acuerdo, se abre la instrucción: alegaciones, prueba, informes y, como broche, la propuesta de resolución del instructor. En materia de prueba, el procedimiento sancionador presenta dos reglas específicas de enorme peso práctico contenidas en el artículo 77.

Artículo 77, apartados 4 y 5 (Ley 39/2015 — texto literal).

4. En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.

5. Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.

El apartado 4 impone la vinculación de los hechos probados por sentencias penales firmes: si un juez penal ha declarado probados unos hechos, la Administración no puede apartarse de ellos en su procedimiento sancionador. Es la manifestación probatoria de la prevalencia del orden penal (epígrafe 8). El apartado 5 es la célebre presunción de veracidad de las actas: los documentos formalizados por funcionarios con condición de autoridad (agentes de la autoridad, inspectores) que recojan hechos constatados por ellos mismos —con los requisitos legales— hacen prueba de esos hechos «salvo que se acredite lo contrario». No es una presunción absoluta: admite prueba en contra (iuris tantum) y se limita a lo que el funcionario percibió directamente, no a sus juicios de valor. Tampoco desplaza la carga de la prueba de forma que anule la presunción de inocencia; se limita a dotar de valor probatorio de partida a lo constatado.

Corrección de ubicación (muy preguntada). El valor probatorio de los hechos constatados por los funcionarios con condición de autoridad está en el artículo 77.5, no en el 77.4. El artículo 77.4 regula cosa distinta: la vinculación de la Administración a los hechos probados por sentencias penales firmes. Si una pregunta atribuye la «presunción de veracidad de las actas» al 77.4, es incorrecta.

Concluida la instrucción, el instructor formula la propuesta de resolución. El artículo 89 regula tanto los casos en que no hace falta propuesta —porque procede el archivo— como el contenido de la propuesta cuando sí procede.

Artículo 89. Propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador (Ley 39/2015 — texto literal).

1. El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:

a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

b) Cuando los hechos no resulten acreditados.

c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa.

d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.

2. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.

3. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado.

El apartado 1 permite al instructor archivar sin propuesta cuando concurra alguna de cinco circunstancias: (a) inexistencia de los hechos; (b) hechos no acreditados; (c) hechos que, de modo manifiesto, no son infracción; (d) inexistencia o no identificación de responsables, o su exención; y (e) prescripción de la infracción, apreciable «en cualquier momento». El apartado 2 ordena, en los demás casos, formular la propuesta de resolución y notificarla a los interesados, con puesta de manifiesto del expediente y plazo de alegaciones (es el trámite de audiencia). El apartado 3 detalla su contenido motivado: hechos probados y su exacta calificación jurídica, infracción, responsables, sanción propuesta, valoración de las pruebas —en especial las que fundamentan la decisión— y medidas provisionales adoptadas. La propuesta se remite después al órgano competente para resolver.

12. Terminación: reconocimiento, pago voluntario, resolución y tramitación simplificada (arts. 85, 90 y 96)

El procedimiento sancionador puede terminar de forma anticipada —por reconocimiento de responsabilidad o pago voluntario, con premio de reducción— o mediante la resolución, que presenta especialidades propias. Y para las infracciones más simples existe una tramitación simplificada.

Reconocimiento de responsabilidad y pago voluntario: las reducciones (art. 85)

El artículo 85 introduce un potente incentivo para que el presunto responsable no litigue: quien reconoce su responsabilidad o paga voluntariamente obtiene reducciones sobre la sanción pecuniaria.

Artículo 85. Terminación en los procedimientos sancionadores (Ley 39/2015 — texto literal).

1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente.

El apartado 1 permite terminar el procedimiento imponiendo la sanción cuando el infractor reconoce su responsabilidad. El apartado 2 hace lo propio con el pago voluntario, posible «en cualquier momento anterior a la resolución» cuando la sanción sea solo pecuniaria; con una salvedad importante: el pago termina el procedimiento sancionador, pero no exime de la reposición de la situación alterada ni de la indemnización de daños y perjuicios, que siguen su curso. El apartado 3 cuantifica el premio: en ambos casos, y siempre que la sanción sea únicamente pecuniaria, se aplican reducciones de al menos el 20 % sobre el importe propuesto, acumulables entre sí. La tabla siguiente ordena el régimen:

Vía de terminación anticipada	Reducción	Requisitos y notas
Reconocimiento de responsabilidad (art. 85.1)	Al menos 20 %	Solo si la sanción es únicamente pecuniaria.
Pago voluntario antes de la resolución (art. 85.2)	Al menos 20 %	Solo sanción pecuniaria; no exime de reponer ni de indemnizar.
Ambas a la vez (art. 85.3)	Acumulables (al menos 20 % + 20 %)	Deben constar en la notificación de inicio; efectividad condicionada a desistir o renunciar a recursos en vía administrativa.

Fija las tres condiciones que el tribunal explota: la reducción es de al menos el 20 % (un mínimo, ampliable reglamentariamente), solo procede si la sanción es exclusivamente pecuniaria, debe estar determinada en la notificación de iniciación del procedimiento (no puede sorprenderse al interesado a posteriori) y su efectividad se condiciona al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. El beneficio tiene, pues, un precio: renunciar a recurrir.

La resolución sancionadora y su no ejecutividad (art. 90)

Cuando el procedimiento termina por resolución, el artículo 90 impone especialidades que refuerzan la garantía del sancionado.

Artículo 90, apartados 2 y 3 (Ley 39/2015 — texto literal).

2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días.

3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.

El apartado 2 contiene dos reglas. La primera, la congruencia con los hechos: la resolución no puede aceptar hechos distintos de los determinados en el procedimiento, aunque sí puede darles una valoración jurídica diferente. La segunda, la garantía frente a la reformatio agravatoria: si el órgano que resuelve considera que la infracción o la sanción son más graves que las propuestas, debe notificarlo al inculpado para que alegue en el plazo de quince días antes de resolver en su perjuicio.

El apartado 3 es la especialidad más característica y una fuente segura de preguntas: la resolución sancionadora no es ejecutiva mientras quepa contra ella recurso ordinario en vía administrativa; solo lo será cuando ponga fin a esa vía (esto es, cuando agote la vía administrativa por no caber ya recurso ordinario). Es una excepción a la regla general de ejecutividad inmediata de los actos administrativos: en materia sancionadora, la sanción no se puede ejecutar hasta que sea firme en vía administrativa. Entre tanto, la resolución puede acordar disposiciones cautelares —como el mantenimiento de las medidas provisionales— para garantizar su eficacia. Recuérdese, además, que el apartado 4 del mismo artículo prevé un procedimiento complementario para fijar la indemnización de los daños causados a la Administración cuando no hubiera quedado determinada en el expediente.

La no ejecutividad, con precisión. La regla no dice que la sanción se ejecute «cuando sea firme y consentida», sino que será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa (art. 90.3). Es decir, la ejecutividad se pospone hasta que la resolución agote la vía administrativa. Si aún cabe recurso de alzada, la sanción no se ejecuta. Ojo: no impide que, una vez ejecutiva, el interesado obtenga la suspensión cautelar si manifiesta su intención de acudir a la vía contencioso-administrativa.

La tramitación simplificada del procedimiento sancionador (art. 96)

Para las infracciones más sencillas, el artículo 96 prevé una vía abreviada con una especialidad propia del orden sancionador.

Artículo 96, apartados 5 y 6 (Ley 39/2015 — texto literal, con extracto de los trámites del apartado 6).

5. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, se podrá adoptar la tramitación simplificada del procedimiento cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado prevista en el apartado 2.

6. Salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos en treinta días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y constarán únicamente de los siguientes trámites: [inicio; subsanación en su caso; alegaciones en cinco días; trámite de audiencia solo cuando la resolución vaya a ser desfavorable; informe del servicio jurídico cuando sea preceptivo; dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando sea preceptivo; y resolución].

La especialidad del apartado 5 es doble. Primera: la tramitación simplificada del sancionador procede cuando el órgano competente para iniciar aprecie que hay elementos suficientes para calificar la infracción como leve. Segunda, y muy preguntada: en el procedimiento sancionador no cabe la oposición expresa del interesado que en los demás procedimientos permitiría volver a la tramitación ordinaria; es decir, aquí la simplificación se impone si concurre el presupuesto de la infracción leve. El apartado 6 fija el plazo de resolución en treinta días —contados desde el siguiente a la notificación del acuerdo de tramitación simplificada— y reduce los trámites a los imprescindibles, señaladamente el trámite de audiencia solo cuando la resolución vaya a ser desfavorable al interesado.

13. La potestad sancionadora en la Comunidad de Madrid

Los principios de la Ley 40/2015 (arts. 25-31) y el procedimiento de la Ley 39/2015 (arts. 53, 63, 64, 77, 85, 89, 90 y 96) se aplican íntegramente a la Administración de la Comunidad de Madrid, porque forman parte de la legislación básica estatal (art. 149.1.18.ª de la Constitución). No hay, pues, una potestad sancionadora «madrileña» distinta en sus principios ni en su procedimiento: la Comunidad de Madrid sanciona con arreglo a los mismos principios y el mismo procedimiento que el Estado y las demás Administraciones. Lo que el plano autonómico aporta es doble: la tipificación sectorial y la competencia orgánica.

La tipificación por leyes sectoriales madrileñas

En ejercicio de sus competencias estatutarias, la Asamblea de Madrid aprueba leyes sectoriales que, respetando la reserva de ley del artículo 25 y el principio de tipicidad del artículo 27, tipifican sus propias infracciones y sanciones en las materias sobre las que la Comunidad tiene competencia. Entre esas materias figuran, a título ilustrativo, la protección de los consumidores y usuarios, el medio ambiente, los espectáculos públicos y actividades recreativas, el juego, el transporte, la vivienda, el comercio, la sanidad, la ordenación del territorio y el urbanismo o la función pública. Cada una de esas leyes contiene su propio cuadro de infracciones (clasificadas en leves, graves y muy graves) y de sanciones, y puede fijar plazos de prescripción propios que desplazan a los supletorios del artículo 30 —de ahí la importancia de la regla de subsidiariedad estudiada en el epígrafe 7—. En este apunte no se citan cuantías ni plazos autonómicos concretos, que dependen de cada ley sectorial y deben consultarse en su texto vigente.

La competencia orgánica: las consejerías

La potestad sancionadora autonómica la ejercen los órganos de las consejerías de la Comunidad de Madrid competentes por razón de la materia sobre la que recae la infracción. En coherencia con el artículo 63 de la Ley 39/2015, cada procedimiento respeta la separación entre instructor y órgano sancionador: la instrucción se encomienda a un órgano y la resolución a otro distinto dentro de la estructura de la consejería competente, o al titular del órgano que la normativa sectorial designe. Los actos sancionadores autonómicos siguen, en cuanto a recursos, el régimen común: caben los recursos administrativos ordinarios cuando la resolución no agote la vía administrativa y, agotada esta, el recurso contencioso-administrativo ante los órganos de la jurisdicción con sede en Madrid.

Cómo cae Madrid en el examen. No esperes preguntas sobre articulado autonómico literal, sino sobre la arquitectura: (i) la Comunidad de Madrid aplica los mismos principios de la Ley 40/2015 y el mismo procedimiento de la Ley 39/2015; (ii) sus leyes sectoriales tipifican infracciones y sanciones y pueden fijar plazos de prescripción propios; (iii) sancionan las consejerías competentes por materia, respetando la separación instructor/órgano sancionador. Todo lo demás —reserva de ley, retroactividad favorable, non bis in idem, no ejecutividad hasta agotar la vía administrativa— rige igual que en el Estado.

14. Esquema-resumen

• Fundamento. Art. 25.1 CE (nadie puede ser sancionado por lo que no fuera infracción según la legislación vigente en aquel momento): garantía material (predeterminación) y formal (rango de ley). La potestad sancionadora es manifestación del ius puniendi único del Estado; al Derecho administrativo sancionador se trasladan, con matices, las garantías penales.
• Dualidad normativa. Fondo en la Ley 40/2015 (arts. 25-31); procedimiento en la Ley 39/2015 (arts. 53.2, 63, 64, 77, 85, 89, 90 y 96.5). Ambas básicas y aplicables a todas las Administraciones (art. 149.1.18.ª CE).
• Legalidad (art. 25). Reserva de ley para reconocer la potestad (25.1); atribución del ejercicio por norma legal o reglamentaria (25.2); los principios se extienden a la potestad disciplinaria (25.3) y no se aplican a la sancionadora sobre relaciones de contratos o patrimoniales (25.4).
• Irretroactividad (art. 26). Rige la norma vigente al cometerse los hechos (26.1); retroactividad favorable en tipificación, sanción y plazos de prescripción, incluso sobre sanciones pendientes de cumplimiento (26.2).
• Tipicidad (art. 27). Solo la ley tipifica; clasificación en leves, graves y muy graves; colaboración reglamentaria sin crear tipos nuevos (27.3); prohibición de analogía (27.4). La reincidencia NO está aquí, sino en el 29.3.d).
• Responsabilidad (art. 28). Solo dolo o culpa (28.1); responsables: personas físicas, jurídicas y entes sin personalidad con capacidad de obrar; compatible con reposición e indemnización (28.2); responsabilidad solidaria con posible individualización si es pecuniaria (28.3); base de la responsabilidad subsidiaria por el pago (28.4).
• Proporcionalidad (art. 29). Nunca privación de libertad (29.1); infringir no debe salir más barato que cumplir (29.2); idoneidad, necesidad y adecuación + criterios de graduación —culpabilidad/intencionalidad, continuidad, perjuicios, reincidencia— (29.3); grado inferior (29.4); concurso medial: solo la más grave (29.5); infracción continuada (29.6).
• Prescripción (art. 30). Plazos supletorios (la ley sectorial puede fijar otros): infracciones MG 3, G 2, L 6 meses; sanciones MG 3, G 2, L 1 año. Cómputo desde la comisión / desde que finaliza la conducta (continuadas o permanentes); interrupción por incoación conocida, con reinicio si hay paralización > 1 mes no imputable al interesado.
• Non bis in idem (art. 31). No doble sanción con identidad de sujeto, hecho y fundamento (31.1); prevalece el orden penal; sanciones de la UE se tienen en cuenta para graduar y minorar (31.2).
• Garantías procedimentales (art. 53.2). Derecho a ser informado de la acusación (hechos, infracciones, sanciones, instructor, órgano y norma) y a la presunción de no responsabilidad (presunción de inocencia).
• Inicio (arts. 63 y 64). Siempre de oficio y con separación instructor/órgano sancionador (63.1); no hay sanción sin procedimiento (63.2); el acuerdo de iniciación tiene contenido tasado (64.2) y, sin alegaciones, puede valer como propuesta si es preciso (64.2.f).
• Instrucción (arts. 77 y 89). Vinculan los hechos probados por sentencia penal firme (77.4); las actas de funcionarios-autoridad hacen prueba salvo prueba en contra (77.5); el instructor archiva sin propuesta en cinco supuestos (89.1) o formula propuesta de resolución motivada (89.2 y 89.3).
• Terminación (arts. 85, 90 y 96). Reconocimiento y pago voluntario → reducciones de al menos el 20 % acumulables, condicionadas a renunciar a recursos (85); la resolución no acepta hechos nuevos y avisa si agrava (90.2); no es ejecutiva hasta agotar la vía administrativa (90.3); simplificada del sancionador para infracciones leves, resuelta en 30 días, sin oposición del interesado (96.5 y 96.6).
• Madrid. Mismos principios y procedimiento; las leyes sectoriales madrileñas tipifican infracciones y sanciones (y pueden fijar plazos de prescripción propios); sancionan las consejerías competentes por materia, con separación instructor/órgano.

15. Ideas fuerza

• La potestad sancionadora es una manifestación del ius puniendi único del Estado; su fundamento constitucional es el artículo 25.1 CE, del que derivan las garantías material y formal del principio de legalidad, aplicadas al Derecho administrativo con matices.
• El régimen se desdobla: los principios sustantivos están en la Ley 40/2015 (arts. 25-31) y el procedimiento en la Ley 39/2015; ambos son legislación básica y rigen por igual para la Comunidad de Madrid.
• Los principios sancionadores se extienden a la potestad disciplinaria (art. 25.3), cuyo régimen concreto está en el EBEP; lo excluido del capítulo (art. 25.4) son las relaciones de contratos y patrimoniales.
• La retroactividad favorable alcanza a tipificación, sanción y plazos de prescripción e incluso a sanciones pendientes de cumplimiento (art. 26.2); lo desfavorable nunca es retroactivo.
• El artículo 27.4 prohíbe la analogía; la reincidencia es un criterio de graduación del artículo 29.3.d) —no del 27—: más de una infracción de la misma naturaleza en un año, declarada por resolución firme.
• Solo se sanciona a título de dolo o culpa (art. 28.1); ninguna sanción administrativa puede implicar privación de libertad, directa o subsidiaria (art. 29.1).
• Plazos de prescripción supletorios: infracciones 3/2 años y 6 meses; sanciones 3/2 años y 1 año. La divergencia está en las leves (6 meses la infracción, 1 año la sanción). Las leyes sectoriales pueden fijar otros.
• El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio y exige separación entre instructor y órgano sancionador (art. 63.1); no cabe sanción «de plano», sin procedimiento.
• El valor probatorio de los hechos constatados por funcionarios-autoridad está en el art. 77.5 (prueba salvo acreditación en contra); el 77.4 es la vinculación a los hechos probados por sentencia penal firme.
• El reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario dan reducciones de al menos el 20 % acumulables (art. 85), condicionadas a renunciar a los recursos; y la resolución sancionadora no es ejecutiva hasta que agota la vía administrativa (art. 90.3).

Para consolidar el tema, entrena el articulado con el test de la Ley 40/2015 (arts. 25 a 31) y de la Ley 39/2015 (procedimiento sancionador), y repasa después el temario completo del Administrativo (C1) de la Comunidad de Madrid.