El procedimiento administrativo de ejecución del presupuesto de gasto. Órganos competentes. Fases del procedimiento y sus documentos contables. Compromisos de gasto para ejercicios posteriores. La ordenación del pago: concepto y competencia. Realización del pago: modos y perceptores. Control del gasto público. Clases. Especial referencia al control de legalidad. El Tribunal de Cuentas

Tema desarrollado para el ejercicio único del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (subgrupo C1, ingreso libre). Es el tema 3 del bloque V, «Gestión financiera», en la redacción del programa de la convocatoria de 18 de diciembre de 2025 (BOE-A-2025-26262). Esa redacción añade la ordenación y la realización del pago y pide una «especial referencia al control de legalidad». El contenido está verificado a 10 de octubre de 2026 contra el texto consolidado de estas normas:

• la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP);
• el Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, que desarrolla el control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado;
• las dos órdenes de 1 de febrero de 1996: la que aprueba la Instrucción de operatoria contable en la ejecución del gasto del Estado y la que aprueba los documentos contables;
• la Orden PRE/1576/2002, de 19 de junio, sobre el procedimiento para el pago de obligaciones de la Administración General del Estado, en la redacción dada por la Orden PJC/643/2026, de 19 de junio;
• el Real Decreto 410/2024, de 23 de abril, de estructura del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa;
• la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y la Ley 7/1988, de 5 de abril, de su Funcionamiento.

Índice

• 1. Qué pide este tema y cómo lo pregunta el tribunal
• 2. El procedimiento administrativo de ejecución del presupuesto de gasto
  • 2.1. Marco normativo y ámbito
  • 2.2. Los principios de la gestión del gasto
  • 2.3. Tres reglas que condicionan todo el procedimiento
• 3. Órganos competentes
  • 3.1. Los ministros y los demás órganos con dotación diferenciada
  • 3.2. Organismos autónomos y Seguridad Social
  • 3.3. Lo que se reserva al Consejo de Ministros
  • 3.4. Desconcentración y delegación
• 4. Fases del procedimiento y documentos contables
  • 4.1. Las cinco fases de la ley
  • 4.2. El paso previo: la retención de crédito
  • 4.3. Aprobación del gasto: documento A
  • 4.4. Compromiso del gasto: documento D
  • 4.5. Reconocimiento de la obligación: documento OK
  • 4.6. Fases acumuladas: AD y ADOK
  • 4.7. El catálogo de documentos contables
  • 4.8. Cómo circulan los documentos
• 5. Compromisos de gasto para ejercicios posteriores
• 6. La ordenación del pago: concepto y competencia
• 7. La realización del pago: modos y perceptores
• 8. El control del gasto público y sus clases
• 9. Especial referencia al control de legalidad: la función interventora
• 10. Control financiero permanente y auditoría pública
• 11. Las responsabilidades por la gestión del gasto
• 12. El Tribunal de Cuentas
• 13. Supuestos prácticos resueltos
• 14. Trampas habituales
• 15. Esquema de repaso
• 16. Ideas fuerza y enlace con el resto del temario

1. Qué pide este tema y cómo lo pregunta el tribunal

Los temas 32 y 33 explicaron qué es un crédito presupuestario y cómo puede modificarse. Este tema sigue al crédito cuando se gasta. Recorre el camino completo de un euro público:

1. alguien decide gastarlo;
2. se pacta con un tercero;
3. el tercero cumple;
4. la Administración reconoce que le debe;
5. el Tesoro ordena el pago;
6. el dinero sale de la cuenta del Tesoro;
7. y, antes, durante y después, alguien comprueba que todo se ha hecho conforme a la ley.

Para un administrativo del Estado es el tema más «de oficina» del bloque V. Los documentos RC, A, D y OK, la propuesta de pago, la fiscalización previa y el reparo son el trabajo diario de cualquier habilitación o sección de gestión económica. Por eso el tribunal lo pregunta tanto en el test como en el supuesto práctico. Las preguntas típicas son de estos tipos:

• Definiciones legales casi literales del artículo 73 LGP. Por ejemplo, qué fase «inicia el procedimiento de ejecución del gasto, sin que implique relaciones con terceros» (la aprobación) y cuál es «un acto con relevancia jurídica para con terceros» (el compromiso).
• Qué documento contable corresponde a cada situación: RC para reservar, A para aprobar, D para comprometer, AD si se aprueba y compromete a la vez, OK para reconocer la obligación y ADOK si todo se acumula en un solo acto.
• Quién es competente: los ministros aprueban, comprometen y reconocen; el ordenador general de pagos ordena el pago; el Consejo de Ministros autoriza los convenios de más de 12 millones.
• Las cifras y plazos del control:
  • diez días para fiscalizar, o cinco si el expediente es urgente o se aplica el régimen de requisitos básicos;
  • 5.000 euros como umbral de los gastos de caja fija no sujetos a fiscalización previa;
  • 50.000 euros, sin IVA, para pedir representante de la Intervención en la comprobación material de la inversión.
• Los efectos del reparo: cuándo suspende, quién resuelve la discrepancia y qué ocurre si se omite la fiscalización.
• El Tribunal de Cuentas: su composición (doce consejeros, nueve años, tres quintos de cada Cámara), sus dos funciones y los plazos de la Cuenta General.

2. El procedimiento administrativo de ejecución del presupuesto de gasto

2.1. Marco normativo y ámbito

La gestión del presupuesto de gastos se regula en el capítulo VI del título II de la LGP, artículos 69 a 81. Su núcleo es el artículo 73, que fija las fases. Se aplica a cuatro grupos de entidades:

• el Estado;
• sus organismos autónomos;
• las entidades del sector público estatal con presupuesto limitativo;
• las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.

Las entidades con presupuesto estimativo, como las sociedades mercantiles estatales o las entidades públicas empresariales, no siguen estas fases. Gestionan su gasto con sus propias reglas, porque su presupuesto no es un límite jurídico sino una previsión.

El artículo 73.5 encarga al titular del Ministerio de Hacienda que determine, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), los documentos y requisitos de cada fase según el tipo de gasto. La finalidad declarada es avanzar en la transformación digital del ciclo de ejecución y control del gasto. Ese desarrollo está en dos órdenes de 1 de febrero de 1996, muy reformadas después:

• la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado, que describe cómo se tramita cada operación;
• la orden que aprueba los documentos contables de la Administración General del Estado, que fija los modelos y quién firma cada uno.

El pago tiene su propia norma: la Orden PRE/1576/2002, de 19 de junio, reformada por última vez por la Orden PJC/643/2026, de 19 de junio.

2.2. Los principios de la gestión del gasto

Antes de las fases, la LGP fija cómo debe gestionarse el dinero público. Los artículos 69 a 72 forman un pequeño código de buena gestión:

• Eficacia y eficiencia (art. 69.1). La gestión debe alcanzar los objetivos fijados (eficacia) y asignar y usar los recursos públicos de forma eficiente, en un marco de objetividad y transparencia.
• Orientación a resultados (art. 69.2). La programación y la ejecución buscan desarrollar objetivos, controlar los resultados y mejorar continuamente procedimientos, servicios y prestaciones.
• Cooperación con otras Administraciones para racionalizar los recursos (art. 69.3).
• Responsabilidad de los titulares (art. 69.4). Los titulares de los órganos responden de conseguir los objetivos, con un uso eficiente de los recursos y un servicio de calidad.
• Sistema de objetivos (art. 70). Cada centro gestor responsable de un programa establece sus objetivos a través de los programas plurianuales del artículo 30.
• Balance de resultados e informe de gestión (art. 71). Los formula el titular del centro gestor y se incorporan a la memoria de las cuentas anuales.
• Evaluación de las políticas de gasto (art. 72). La impulsa y coordina el Ministerio de Hacienda con los centros gestores.

Estos principios conectan con el presupuesto por programas del tema 32 y con el control de eficacia que se estudia más adelante. La IGAE comprobará, en el control financiero permanente, que los centros gestores han cumplido los objetivos de sus programas y que sus balances de resultados son fiables.

2.3. Tres reglas que condicionan todo el procedimiento

Tres preceptos de la LGP explican por qué el procedimiento es tan formal.

• Los créditos son limitativos (art. 46). No pueden adquirirse compromisos de gasto ni obligaciones por encima del crédito autorizado. Los actos administrativos y las disposiciones generales de rango inferior a ley que lo incumplan son nulos de pleno derecho, sin perjuicio de las responsabilidades del título VII. De ahí que todo empiece por comprobar que hay crédito.
• Las obligaciones solo son exigibles en tres casos (art. 21.1):
  • cuando resultan de la ejecución de los presupuestos;
  • cuando derivan de sentencia judicial firme;
  • cuando nacen de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas.
  Un acreedor no puede exigir al Estado un pago que no haya pasado por el presupuesto o por una sentencia firme.
• El servicio hecho (art. 21.2). Si la obligación tiene por causa una prestación o un servicio, no se paga hasta que el acreedor haya cumplido o garantizado su obligación correlativa. Es la regla del «servicio hecho»: primero se ejecuta y se comprueba, luego se reconoce y se paga.
  • En los convenios y encargos de gestión, el artículo 21.3 prohíbe el desembolso anticipado de las aportaciones antes de ejecutar y justificar las prestaciones.
  • Como excepción, permite un anticipo para operaciones preparatorias de hasta el 10 por ciento del total, garantizado salvo que el acreedor sea del sector público estatal o la normativa del gasto disponga otra cosa.

3. Órganos competentes

3.1. Los ministros y los demás órganos con dotación diferenciada

El artículo 74.1 LGP atribuye la gestión del gasto a los ministros y a los titulares de los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales. Son, por ejemplo, la Casa del Rey, las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial o el propio Tribunal de Cuentas. Les corresponde:

• aprobar y comprometer los gastos propios de sus presupuestos, salvo los reservados por ley al Consejo de Ministros;
• reconocer las obligaciones económicas;
• e «interesar del Ordenador general de pagos del Estado la realización de los correspondientes pagos».

Fíjese en el último verbo. El ministro no ordena el pago de las obligaciones de su departamento: lo propone al ordenador general de pagos, que pertenece a otro ministerio. Esta separación entre quien reconoce la deuda y quien ordena el pago es una garantía clásica de la Hacienda pública.

Los ministros también fijan los límites por debajo de los cuales estas competencias corresponden a los secretarios de Estado y al subsecretario del departamento (art. 74.1, párrafo segundo). En la práctica, cada ministerio tiene una orden de delegación de competencias que reparte la gestión del gasto por cuantías y por órganos.

3.2. Organismos autónomos y Seguridad Social

• Organismos autónomos y demás entidades estatales con presupuesto limitativo (art. 74.2). Sus presidentes o directores tienen, con la misma salvedad legal, la aprobación y el compromiso del gasto y el reconocimiento y el pago de las obligaciones. A diferencia del ministro, el director de un organismo autónomo sí paga sus propias obligaciones, porque el organismo tiene su propia tesorería.
• Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social (art. 74.3). Sus directores aprueban, comprometen y reconocen, e interesan los pagos del ordenador general de pagos de la Seguridad Social, que es el director general de la Tesorería General de la Seguridad Social (art. 75.2).

Ámbito	Aprueba, compromete y reconoce	Ordena el pago
Estado (departamentos ministeriales)	Ministro (o secretario de Estado o subsecretario por debajo de los límites que fije el ministro)	Ordenador general de pagos del Estado: Dirección General del Tesoro y Política Financiera
Órganos con dotación diferenciada	Su titular	Ordenador general de pagos del Estado
Organismos autónomos	Presidente o director	El propio presidente o director
Seguridad Social	Director de la entidad gestora o servicio común	Director general de la Tesorería General de la Seguridad Social

3.3. Lo que se reserva al Consejo de Ministros

La competencia de los ministros cede cuando la ley reserva el asunto al Consejo de Ministros. Los supuestos más preguntados giran en torno a la cifra de doce millones de euros, pero cada norma la formula de manera distinta:

Negocio	Norma	Umbral	Qué implica la autorización
Convenios y contratos-programa con otras Administraciones o con entidades públicas o privadas	Art. 74.5 LGP	Gasto superior a 12 millones	Implica la aprobación del gasto
Contratos de entidades del sector público estatal que sean poder adjudicador	Art. 324 LCSP	Valor estimado igual o superior a 12 millones	Es genérica: después el órgano de contratación aprueba el expediente y el gasto
Concesión de subvenciones	Art. 10.2 LGS	Cuantía superior a 12 millones	No implica la aprobación del gasto, que sigue correspondiendo al órgano competente

Sobre los convenios del artículo 74.5 conviene retener tres detalles más:

• No se aplica a los convenios que formalizan compromisos financieros de créditos gestionados por las comunidades autónomas conforme al artículo 86 LGP.
• También necesitan autorización del Consejo de Ministros la modificación de un convenio ya autorizado, si altera el importe global, el destino o los calendarios de amortización, y su resolución.
• Antes de suscribir cualquier convenio o contrato-programa hay que tramitar el expediente de gasto, con el importe máximo de las obligaciones y, si es plurianual, su reparto por anualidades. Si hace falta autorización del Consejo, el expediente se tramita antes de elevarle el asunto.

El Consejo de Ministros interviene además en otros momentos que se estudian en este tema y en el anterior:

• modifica los porcentajes y el número de anualidades de los gastos plurianuales;
• resuelve en última instancia las discrepancias con la IGAE;
• decide sobre los expedientes en que se omitió la fiscalización.

3.4. Desconcentración y delegación

Las facultades de gestión del gasto pueden desconcentrarse por real decreto acordado en Consejo de Ministros o delegarse en los términos que se establezcan reglamentariamente (art. 74.4). La desconcentración traslada la titularidad de la competencia a un órgano inferior; la delegación solo traslada su ejercicio, y el delegante puede revocarla.

En la contabilidad, cuando la gestión se delega o desconcentra en servicios periféricos, los créditos se distribuyen mediante un documento de desglose. Así se sigue cuánto puede gastar cada servicio territorial sin alterar el crédito aprobado por las Cortes.

4. Fases del procedimiento y documentos contables

4.1. Las cinco fases de la ley

El artículo 73.1 LGP enumera cinco fases:

1. aprobación del gasto;
2. compromiso de gasto;
3. reconocimiento de la obligación;
4. ordenación del pago;
5. pago material.

Las tres primeras son fases del gasto y las gestiona el centro gestor. Las dos últimas son fases del pago y las gestiona el Tesoro. La Instrucción de operatoria contable sigue esta misma división. Su regla 20 limita la «ejecución de los gastos presupuestarios» a autorización, compromiso y reconocimiento, y remite la ordenación y la ejecución de los pagos a la orden que regula el pago de obligaciones.

4.2. El paso previo: la retención de crédito

La LGP no menciona la retención de crédito entre las fases, pero en la práctica todo expediente empieza por ella. Al inicio de la tramitación, el servicio gestor pide que se certifique que hay crédito disponible (regla 14 de la Instrucción). Para ello:

1. expide un documento RC, «de retención de créditos para gastar», y lo remite a la oficina de contabilidad;
2. la oficina lo registra y el crédito queda retenido por ese importe para el gasto de que se trate;
3. el sistema emite un certificado de existencia de crédito, que se incorpora al expediente.

La IGAE puede autorizar al servicio gestor a capturar directamente sus documentos RC en el Sistema de Información Contable (SIC). En ese caso el servicio los registra él mismo, sin remitirlos a la oficina de contabilidad, y obtiene del sistema el certificado.

El documento RC no es solo para gastar. La orden de documentos contables prevé varias retenciones distintas:

• la retención para transferencias de crédito y para bajas por anulación, que expide la oficina presupuestaria o la Dirección General de Presupuestos;
• la retención adicional del 10 por ciento en los contratos de obra plurianuales;
• la retención del porcentaje cultural;
• el documento específico RC-102 para registrar los acuerdos de no disponibilidad;
• el RC-110 para el presupuesto del cajero de anticipos de caja fija.

La no disponibilidad merece una aclaración, porque el tribunal la confunde a propósito con la anulación. Cuando el Gobierno declara no disponible un crédito, este no se anula: sigue existiendo, pero con cargo a su saldo no disponible no pueden acordarse autorizaciones de gasto (regla 16.2).

4.3. Aprobación del gasto: documento A

El artículo 73.2 LGP define la aprobación como «el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario». Y añade que la aprobación inicia el procedimiento de ejecución del gasto, sin que implique relaciones con terceros ajenos a la Hacienda pública estatal o a la Seguridad Social.

Tres notas de la definición se preguntan mucho:

• La cuantía puede ser aproximada. Cuando se aprueba un contrato todavía no se sabe a qué precio se adjudicará, así que se aprueba por el presupuesto base de licitación.
• Reserva crédito. Desde la aprobación, esa parte del crédito ya no está disponible para otros gastos.
• Es un acto interno. No crea derechos a favor de nadie. Si el expediente se abandona, ningún tercero puede reclamar.

La Instrucción usa la palabra «autorización» y la define en términos parecidos: el acto por el que la autoridad competente aprueba la realización de un gasto con cargo a un crédito, determinando su cuantía de forma cierta o lo más aproximada posible (regla 21). Aprobado el expediente, el servicio gestor formula un documento A por el importe imputable al presupuesto en curso. Si el gasto es plurianual, formula además un documento A de ejercicios posteriores con la distribución por anualidades.

Cuando se retuvo crédito al principio, el documento A indica que la autorización se hace sobre créditos previamente retenidos y cita el número del RC.

4.4. Compromiso del gasto: documento D

Según el artículo 73.3 LGP, el compromiso es «el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable».

Aquí está la diferencia esencial con la aprobación. El compromiso es un acto con relevancia jurídica para con terceros: vincula a la Hacienda pública estatal o a la Seguridad Social a realizar el gasto en la cuantía y condiciones establecidas. En un contrato, el compromiso coincide con la adjudicación. Desde ese momento hay un acreedor identificado y un importe cierto o determinable.

La Instrucción lo llama también «disposición»: el acto por el que la autoridad acuerda o concierta con un tercero la realización de obras, servicios, transferencias o subvenciones previamente autorizados (regla 22). Se documenta con un documento D del ejercicio corriente y, si procede, otro D de ejercicios posteriores.

4.5. Reconocimiento de la obligación: documento OK

El artículo 73.4 LGP define el reconocimiento de la obligación como «el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente».

Tres elementos de esta definición son materia de examen:

• Crédito exigible. Aquí «crédito» no significa partida presupuestaria sino derecho de cobro del acreedor. Desde el reconocimiento, el tercero puede exigir el pago.
• Previa acreditación documental. El acreedor debe acreditar ante el órgano competente que ha realizado la prestación o que tiene el derecho, conforme a los acuerdos que aprobaron y comprometieron el gasto. Normalmente lo acredita con la factura conformada y, en las inversiones, con el acta de recepción.
• Comporta la propuesta de pago. El reconocimiento lleva implícita la petición al ordenador general de pagos para que ordene el pago.

La Instrucción lo describe como el acto por el que la autoridad acepta formalmente, con cargo al presupuesto, una deuda a favor de un tercero (regla 23.1). Distingue dos fundamentos:

• en las obligaciones recíprocas, el cumplimiento de la prestación por el tercero, según el principio del servicio hecho;
• en las obligaciones no recíprocas, como una subvención o una pensión, el nacimiento del derecho del tercero en virtud de la ley o de un acto administrativo.

Como el reconocimiento incluye la propuesta de pago, el documento ordinario es el OK: «O» de obligación y «K» de propuesta de pago. Los documentos separados O y K son excepcionales. El O solo se usa en la gestión de la deuda del Estado, cuando se reconoce la obligación sin proponer el pago, y el K sirve para proponerlo después (regla 23.4 de la Instrucción y apartado sexto de la orden de documentos contables).

En los documentos que incluyen la fase O deben constar la fecha en que se realizó el gasto y la del acto de reconocimiento. No pueden mezclarse en un mismo documento operaciones con fechas de realización distintas.

4.6. Fases acumuladas: AD y ADOK

El artículo 73.7 LGP permite acumular en un solo acto las fases necesarias «cuando la naturaleza de la operación o gasto así lo determinen». La acumulación produce los mismos efectos que si las fases se acordaran por separado (regla 24.1). Hay dos documentos mixtos:

• AD, cuando la aprobación y el compromiso se acuerdan en un acto único. Ocurre cuando el tercero y el importe se conocen desde el principio. Son ejemplos una subvención nominativa, cuyo beneficiario e importe fija la propia Ley de Presupuestos, o un convenio cuyo firmante y aportación se conocen desde el inicio.
• ADOK, cuando en un mismo acto se acumulan la aprobación, el compromiso y el reconocimiento de la obligación. Es el caso de las nóminas y de los gastos que se aprueban cuando ya se ha recibido la prestación, como muchos contratos menores, que se tramitan de una sola vez cuando llega la factura conformada. También el de las reposiciones de fondos de los anticipos de caja fija.

No existen documentos «DO» ni «AO». La acumulación siempre parte de la aprobación y avanza sin saltarse fases: A, AD o ADOK.

4.7. El catálogo de documentos contables

El apartado sexto de la orden de documentos contables enumera los documentos del presupuesto de gastos. Los que interesan al opositor son estos:

Documento	Para qué sirve
MC	Modificaciones presupuestarias que aumentan o disminuyen los créditos. Lo autoriza el director general de Presupuestos.
Documento de desglose	Desglosar aplicaciones y seguir los créditos distribuidos a servicios periféricos.
RC (ejercicio corriente)	Certificar y retener crédito para gastar, para transferencias, para bajas por anulación y para otras retenciones.
RC-102	Registrar la no disponibilidad. También lo autoriza el director general de Presupuestos.
RC de ejercicios posteriores	Certificar que el gasto futuro cabe en los límites del artículo 47 LGP.
RC de tramitación anticipada	Lo mismo en los expedientes que se tramitan el año anterior al de su ejecución.
A, D y AD	Aprobación, compromiso y ambas fases a la vez. Existen versiones de ejercicio corriente, de ejercicios posteriores y de tramitación anticipada.
OK	Reconocimiento de la obligación con propuesta de pago.
ADOK	Aprobación, compromiso y reconocimiento acumulados.
O y K	Reconocimiento sin propuesta de pago y propuesta de pago separada. Solo en la deuda del Estado y en obligaciones antiguas.
PR	Prescripción de obligaciones reconocidas pendientes de proponer el pago y de órdenes de pago.
Anexos	Extienden un documento a varias aplicaciones, descuentos, facturas, anualidades o áreas territoriales. Otro anexo sigue los fondos de la Unión Europea.

Las anulaciones se documentan con un documento idéntico al de la operación pero de signo contrario (regla 26 de la Instrucción). En la jerga administrativa se los llama documentos «barra» o «negativos»: A/, D/, AD/. El documento negativo se referencia con el número de registro de la operación que anula o minora.

Los documentos se agrupan según el presupuesto al que afectan, en cuatro agrupaciones (apartado quinto):

• presupuesto corriente;
• presupuestos cerrados;
• ejercicios posteriores;
• tramitación anticipada.

4.8. Cómo circulan los documentos

Desde el 1 de febrero de 2020 todos los documentos contables son electrónicos. Los autoriza con su firma electrónica quien tenga la competencia. Solo cuando lo determine la IGAE, por circunstancias excepcionales y a propuesta del responsable de la oficina de contabilidad, pueden expedirse en papel.

El circuito ordinario tiene cuatro pasos:

1. El servicio gestor expide el documento, lo firma y lo remite con sus justificantes electrónicos a la oficina de contabilidad, que normalmente es la Intervención Delegada en el departamento.
2. La oficina comprueba el documento y lo registra en el Sistema de Información Contable. La anotación actualiza todos los subsistemas afectados.
3. El sistema genera y remite al gestor un justificante electrónico de la toma de razón, con el número y la fecha de la operación y sellado electrónicamente.
4. Al final del día, la oficina obtiene la relación de propuestas de pago. Tras comprobarlas, el jefe de contabilidad autoriza la relación definitiva, que se transmite por medios informáticos a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera (regla 25).

La oficina de contabilidad no toma razón y devuelve el documento en tres casos (regla 2.2):

• si faltan documentos, requisitos o datos;
• si no se acompaña la justificación exigida;
• si la información es incoherente con la ya registrada o incompatible con las validaciones del sistema.

Las operaciones se enlazan entre sí (regla 27):

• Son operaciones de inicio la retención de crédito y las autorizaciones sobre crédito disponible, es decir, los documentos A, AD y ADOK.
• Son operaciones de continuación las que impulsan las fases siguientes o complementan otras anteriores.

Cada documento de continuación cita el número de registro de la operación a la que sucede. La autorización cita la retención; el compromiso, la autorización; el reconocimiento, el compromiso. Así puede reconstruirse la historia completa de cada euro.

5. Compromisos de gasto para ejercicios posteriores

El principio de anualidad obliga a imputar al presupuesto de cada año las obligaciones de ese año. Pero un contrato de obras de tres años o un arrendamiento de cinco no pueden partirse en contratos anuales. La LGP resuelve el problema con los gastos plurianuales del artículo 47, que el tema 33 estudió con detalle. Aquí interesa cómo se ejecutan y se contabilizan.

5.1. Los límites, en síntesis

• Pueden adquirirse compromisos que se extiendan a ejercicios posteriores siempre que su ejecución se inicie en el propio ejercicio (art. 47.1).
• El número de ejercicios futuros no puede superar cuatro. El gasto imputable a cada uno no puede exceder del 70, el 60, el 50 y el 50 por ciento del crédito inicial de la operación (art. 47.2).
• En los contratos de obra plurianuales, salvo los de abono total del precio, se hace una retención adicional del 10 por ciento del importe de adjudicación. Se aplica al ejercicio en que termina la obra o al siguiente, y computa dentro de los porcentajes.
• El Gobierno, en casos especialmente justificados, puede modificar los porcentajes, aumentar el número de anualidades o autorizar compromisos sin crédito inicial (art. 47.3).

5.2. Cómo se documentan

Al empezar un expediente plurianual, el servicio gestor debe acreditar que el gasto de los años futuros cabe en los límites. Lo hace en tres pasos (regla 19 de la Instrucción):

1. Expide un RC de ejercicios posteriores con el importe de cada anualidad futura y, junto con él, el RC ordinario de la anualidad en curso.
2. Al registrarse el RC de ejercicios posteriores, se minoran los límites de las aplicaciones afectadas: esas cuantías quedan reservadas para el expediente.
3. El sistema emite un certificado de suficiencia de límite de compromisos, que se incorpora al expediente.

Después, la aprobación y el compromiso se documentan con documentos A, D o AD «de ejercicios posteriores», que detallan la distribución por anualidades. El RC de ejercicios posteriores no es una retención sobre crédito, porque el crédito futuro todavía no existe. Es una reserva sobre el límite de compromisos.

5.3. La tramitación anticipada

La tramitación anticipada permite empezar el expediente en un ejercicio anterior a aquel en que comenzará su ejecución (regla 41). Así, el contrato de limpieza que debe empezar el 1 de enero puede licitarse en otoño del año anterior. El artículo 47.6 LGP permite llegar hasta la adjudicación y formalización del contrato, la formalización del encargo o la suscripción del convenio, aunque la ejecución empiece en ejercicios posteriores.

La tramitación anticipada tiene tres particularidades (regla 42):

• El pliego de cláusulas administrativas particulares debe indicar que la adjudicación y la formalización quedan sometidas a la condición suspensiva de que exista crédito adecuado y suficiente en el ejercicio correspondiente.
• Se incorpora un certificado de cumplimiento de límites, obtenido con un RC «de tramitación anticipada».
• La aprobación y el compromiso se documentan con documentos A, D o AD «de tramitación anticipada».

Al comenzar el nuevo ejercicio, el SIC comprueba que hay crédito para la anualidad corriente y que las siguientes caben en los límites. Si no es así, se avisa al gestor.

En subvenciones y otros gastos se aplica la normativa específica sobre hasta qué trámite puede llegarse. Si nada dice, se puede llegar como máximo hasta el momento inmediatamente anterior al compromiso (regla 43).

5.4. La imputación al nuevo presupuesto

Al abrir el presupuesto del año siguiente, la oficina de contabilidad imputa a él, en un orden fijado por la regla 55, lo que viene de años anteriores. Este es el orden completo:

1. las anualidades del nuevo ejercicio de los compromisos plurianuales;
2. las retenciones de las disposiciones adicionales decimonovena y vigésima primera de la LGP pendientes de anular;
3. los compromisos del ejercicio anterior pendientes de reconocer, siempre que el acreedor esté claramente identificado y sea ajeno a la Administración General del Estado;
4. las autorizaciones financiadas con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y con REACT-UE pendientes de compromiso;
5. las anualidades de los compromisos de tramitación anticipada;
6. las anualidades de las autorizaciones de tramitación anticipada;
7. las anualidades de las retenciones plurianuales vinculadas a expropiaciones y a otros supuestos legales pendientes de comprometer;
8. las retenciones de esos mismos expedientes que quedaron sin comprometer en el presupuesto anterior;
9. las anualidades de las retenciones de tramitación anticipada.

Si no hay crédito suficiente para imputarlas, la oficina remite la relación al gestor, que tiene treinta días para comunicar qué hará. En el caso de los compromisos plurianuales se sigue el procedimiento de la disposición adicional decimonovena de la LGP.

6. La ordenación del pago: concepto y competencia

6.1. Concepto

La ordenación del pago es el acto por el que el ordenador de pagos, a la vista de una obligación reconocida y de su propuesta de pago, expide la orden de pago contra el Tesoro Público. Es la cuarta fase del artículo 73 y la primera de las dos que corresponden al Tesoro.

Su razón de ser es separar la decisión de gastar de la gestión de la caja. El gestor sabe a quién debe; el Tesoro sabe cuánto dinero hay y cuándo conviene pagar. La ordenación permite:

• distribuir los pagos en el tiempo según la liquidez disponible;
• comprobar los datos del acreedor;
• aplicar embargos y compensaciones antes de que el dinero salga.

6.2. El ordenador general de pagos del Estado

El artículo 75.1 LGP atribuye las funciones de ordenador general de pagos del Estado al director general del Tesoro y Política Financiera, bajo la superior autoridad del ministro de Economía. Hoy la Dirección General del Tesoro y Política Financiera depende de la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional, en el Ministerio de Economía, Comercio y Empresa. El Real Decreto 410/2024, en su artículo 4.1.m), le encomienda expresamente estas funciones:

• la gestión de la tesorería del Tesoro Público;
• la ordenación general de pagos;
• la tramitación de los pagos al exterior y de los pagos masivos y especiales;
• la autorización y el control de las cuentas de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y las agencias estatales.

En los demás ámbitos el ordenador es otro:

• en las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, el director general de la Tesorería General de la Seguridad Social (art. 75.2);
• en los organismos autónomos, sus presidentes o directores, que reconocen y pagan sus propias obligaciones (art. 74.2).

6.3. A favor de quién se expiden las órdenes de pago

Regla general: las órdenes de pago se expiden a favor del acreedor que figura en la propuesta de pago (art. 75.3 LGP). Por orden ministerial pueden regularse supuestos en que se expidan a favor de agentes mediadores, que reciben los fondos para entregarlos después a los acreedores:

• habilitaciones, cajas pagadoras o depositarías de fondos;
• entidades colaboradoras de la Ley General de Subvenciones;
• otros agentes mediadores en el pago.

El ministro de Economía y el competente en materia de Seguridad Social, cada uno en su ámbito, pueden modificar o eliminar cualquiera de esos procedimientos con intermediario (art. 75.4).

La Orden PRE/1576/2002 concreta esa regla en su apartado séptimo. Las propuestas de pago se expiden siempre a favor de los acreedores directos: quienes ejecutaron las prestaciones de un contrato, los beneficiarios de subvenciones y, en general, aquellos a cuyo favor se contrajo la obligación. Solo se expiden a favor de cajas pagadoras, habilitaciones, pagadurías y otros agentes mediadores en cinco supuestos:

1. el pago de las retribuciones del personal;
2. el pago de las prestaciones de clases pasivas;
3. el sistema de anticipos de caja fija;
4. los pagos a justificar;
5. los demás que autorice expresamente la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.

Si el acreedor ha cedido su derecho de cobro, como hacen muchos contratistas con un banco o una empresa de factoring, y lo comunica al órgano gestor, la propuesta de pago se expide a favor del cesionario. Deben constar también los datos del cedente y la fecha de la comunicación.

6.4. Criterios de ordenación y retención de propuestas

El ordenador de pagos no paga por orden de llegada sin más. El artículo 107 LGP le obliga a aplicar criterios objetivos en la expedición de las órdenes de pago, «tales como la fecha de recepción, el importe de la operación, la aplicación presupuestaria y la forma de pago, entre otros».

Además, la Dirección General del Tesoro y Política Financiera puede retener las propuestas de pago a favor de entidades del sector público administrativo estatal cuyos recursos integran el Tesoro (art. 106.2 LGP). Lo hace en función de los pagos que esas entidades tengan previstos y de su tesorería disponible, para que no acumulen fondos ociosos mientras el Estado se endeuda.

La Orden PJC/643/2026, de 19 de junio, en vigor desde el 27 de junio de 2026, ha reforzado este control con reglas sobre el importe de las propuestas a favor de la Administración General del Estado y de su sector público institucional:

• El importe debe ajustarse a las necesidades reales de liquidez de la entidad. Las propuestas grandes se procurarán partir en varias menores.
• En los créditos de los capítulos 2, 6 y 8 con presupuesto definitivo anual superior a 50 millones de euros, cada propuesta no puede superar la cuarta parte del crédito anual del capítulo.
• En los capítulos 4 y 7, transferencias corrientes y de capital, cada propuesta no puede superar la doceava parte del crédito definitivo anual del capítulo.
• La Dirección General del Tesoro puede autorizar que se superen esos límites, previa justificación motivada de la entidad beneficiaria. También puede devolver las propuestas que no los respeten para que se dividan. Esta facultad no alcanza a los gastos de los capítulos 2 y 6 derivados de contratos cuando el importe de la propuesta coincide con el de la obligación.
• Las entidades deben comunicar al Tesoro sus previsiones de cobros y pagos en los términos que fije la Dirección General (apartado decimotercero).

6.5. El procedimiento de ordenación

El procedimiento de la Orden PRE/1576/2002 se apoya en el Fichero Central de Terceros, una base única que contiene de cada acreedor tres tipos de datos:

• los identificativos: NIF, nombre o razón social y domicilio fiscal;
• los datos sobre el pago;
• las incidencias que puedan afectarlo.

Los datos identificativos los da de alta la oficina de contabilidad que registra la primera operación del tercero. Los datos bancarios los da de alta siempre la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.

El proceso tiene tres pasos:

1. Las oficinas de contabilidad ponen a disposición del Tesoro las propuestas registradas, completadas con los datos del Fichero Central.
2. El Tesoro valida la forma de pago y comprueba si existe alguna incidencia.
3. Aplica los criterios del artículo 107 y selecciona las propuestas que va a ordenar. Las demás quedan retenidas para un proceso posterior.

Las incidencias más importantes son los embargos. Las providencias y diligencias de embargo, los mandamientos de ejecución y los acuerdos de compensación que recaen sobre derechos de cobro frente a la Administración General del Estado se comunican a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera (art. 76 LGP). Deben identificar:

• al afectado, con su nombre o denominación y su NIF;
• el importe del embargo;
• el derecho de cobro afectado, con su importe, el órgano que propone el pago y la obligación.

Si un órgano distinto del Tesoro recibe un embargo que no reúne esos requisitos, debe devolverlo motivadamente al órgano que lo dictó. Para facilitar esta gestión, cada propuesta de pago indica si es embargable o no.

El tercero que sea a la vez deudor y acreedor de la Administración puede pedir la compensación. Primero solicita al servicio gestor que se suspenda el pago, y la oficina de contabilidad le expide un certificado. Dictado el acuerdo de compensación, el Tesoro ejecuta la compensación mediante descuentos y paga en formalización (apartado duodécimo).

7. La realización del pago: modos y perceptores

7.1. El pago material y el Tesoro Público

El pago material es la quinta y última fase: la salida efectiva de los fondos. Lo realiza el Tesoro Público, que el artículo 90 LGP define como el conjunto de todos los recursos financieros, sean dinero, valores o créditos, de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y el resto del sector público administrativo estatal. Quedan fuera, entre otros, las autoridades administrativas independientes, los consorcios, las universidades públicas no transferidas, las entidades de la Seguridad Social y los órganos con dotación diferenciada.

Entre las funciones del Tesoro del artículo 91 hay tres directamente relacionadas con este tema:

• pagar las obligaciones del Estado y recaudar sus derechos;
• servir el principio de unidad de caja, centralizando todos los fondos y valores, presupuestarios y no presupuestarios;
• distribuir en el tiempo y en el territorio las disponibilidades para satisfacer puntualmente las obligaciones.

Los fondos del Tesoro se mantienen con carácter general en cuentas del Banco de España (art. 108). Abrir cuentas en otras entidades de crédito exige autorización previa de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera. Si en tres meses desde la solicitud no se notifica la autorización, se entiende no concedida (art. 109.1). Los contratos de esas cuentas deben excluir la compensación y respetar la inembargabilidad de los fondos públicos.

7.2. Los medios de pago

El artículo 110 LGP es amplio: los ingresos y pagos pueden hacerse mediante transferencia bancaria, cheque, efectivo o cualesquiera otros medios de pago, bancarios o no, en las condiciones que fijen los ministros de Economía y de Hacienda. Esas condiciones pueden imponer que ciertos pagos solo se hagan por determinados medios.

La Orden PRE/1576/2002 restringe mucho esa amplitud para la Administración General del Estado (apartado noveno):

• Regla general: transferencia bancaria, contra la cuenta del Tesoro en el Banco de España o en una entidad de crédito autorizada.
• Excepción: cheque nominativo no a la orden. Solo para personas físicas, cuando concurran circunstancias que lo justifiquen y con autorización del director general del Tesoro y Política Financiera.
• Pagos en formalización. Cancelan obligaciones aplicando su importe a conceptos de ingresos o no presupuestarios, sin movimiento efectivo de tesorería. Así se ingresan las retenciones del IRPF o las cuotas sociales que se descuentan de una nómina.

Los organismos autónomos no tienen esa limitación: pueden pagar sus obligaciones con cheque nominativo (disposición adicional única de la orden).

Los descuentos, como tributos, retenciones o embargos, se deducen del importe de la orden de pago y se aplican en formalización a sus conceptos. Producen efectos en el mismo momento del pago, y la propia orden les sirve de justificación (apartado décimo). El acreedor recibe el importe líquido.

7.3. Los perceptores y sus cuentas

Para cobrar por transferencia, el acreedor directo debe tener designada una cuenta en el Fichero Central de Terceros. Hay dos vías:

• Telemática, en la sede electrónica del Tesoro Público, identificándose electrónicamente y declarando que la cuenta es de su titularidad. Es obligatoria para los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración según el artículo 14.2 de la Ley 39/2015.
• En papel, con el modelo de designación de cuenta y la acreditación de su titularidad. Solo pueden usarla las personas no obligadas a relacionarse electrónicamente, y pueden presentarla en cualquiera de los registros del artículo 16.4 de la Ley 39/2015.

Cada acreedor puede designar un máximo de tres cuentas. La Dirección General del Tesoro puede elevar el límite a petición del interesado.

Si la propuesta de pago no indica cuenta, o la indicada está de baja, se ordena el pago en otra cuenta de alta con el tipo de pago correspondiente. El interesado puede pedir al Tesoro que le pague en otra cuenta mientras la propuesta no se haya ordenado.

Si un banco no puede abonar una transferencia, la devuelve al Banco de España y el importe se ingresa en una cuenta transitoria del Tesoro. Pasados dos meses sin poder pagar al beneficiario, la cantidad se aplica a un concepto no presupuestario hasta que se corrija el error o hasta que prescriba.

7.4. Pagos en el exterior y pagos masivos

Los pagos en el exterior y los pagos en divisas siguen el mismo procedimiento, con las especialidades de la Orden PCM/917/2021, de 1 de septiembre (apartado primero.3 de la Orden PRE/1576/2002). Los pagos masivos, como las nóminas, se canalizan a través de los agentes mediadores ya vistos: la habilitación recibe una transferencia por el líquido total y la distribuye entre los perceptores.

7.5. Extinción, prescripción y reintegro

Las obligaciones del Estado, de sus organismos autónomos y de la Seguridad Social se extinguen por el pago, la compensación, la prescripción o cualquier otro medio previsto en la ley (art. 73.6 LGP, en relación con el art. 22).

Salvo leyes especiales, prescriben a los cuatro años (art. 25):

• el derecho a que se reconozca o liquide una obligación no solicitada con los documentos justificativos, contado desde que concluyó el servicio o la prestación o desde que el derecho pudo ejercitarse;
• el derecho a exigir el pago de obligaciones ya reconocidas, contado desde la notificación del reconocimiento.

La prescripción se interrumpe conforme al Código Civil. Las obligaciones prescritas se dan de baja en cuentas previo expediente, y en contabilidad se registra con un documento PR.

Si se paga mal, hay que recuperar. El artículo 77 define el pago indebido como el realizado por error material, aritmético o de hecho a favor de quien no tiene derecho de cobro, o por cuantía superior a la reconocida. Sus consecuencias son tres:

• El perceptor está obligado a restituir.
• El órgano que cometió el error debe disponer de inmediato y de oficio la restitución.
• El reintegro devenga el interés de demora del artículo 17 LGP desde el pago hasta que se acuerde la procedencia del reintegro o hasta la devolución voluntaria.

Los demás reintegros, que no derivan de un simple error, exigen revisar el acto por los procedimientos de revisión de oficio o por los específicos de cada gasto, como el de reintegro de subvenciones.

8. El control del gasto público y sus clases

8.1. Por qué se controla el gasto

El artículo 31.2 de la Constitución exige que el gasto público realice una asignación equitativa de los recursos públicos y que su programación y ejecución respondan a criterios de eficiencia y economía. El artículo 136 crea el Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador. Entre los dos preceptos está todo el sistema de control: quien maneja fondos ajenos debe rendir cuentas de que los ha gastado conforme a la ley y bien.

El artículo 140 LGP reparte el control en dos grandes bloques:

• El control externo del sector público estatal corresponde al Tribunal de Cuentas, en su condición de supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público.
• El control interno de la gestión económica y financiera lo ejerce la Intervención General de la Administración del Estado, con plena autonomía respecto de las autoridades y entidades cuya gestión controla.

8.2. Las clases de control

El programa pide las «clases» de control. Los manuales las ordenan con cuatro criterios que conviene saber combinar.

Criterio	Clases	Ejemplos
Por el órgano que controla	Interno, externo, parlamentario y jurisdiccional	IGAE (interno); Tribunal de Cuentas (externo); Cortes Generales al aprobar la Cuenta General y en la Comisión Mixta (parlamentario); jurisdicción contable y contencioso-administrativa (jurisdiccional)
Por el momento	Previo, concomitante o continuo y posterior	Fiscalización previa (previo); control financiero permanente (continuo); auditoría pública y fiscalización del Tribunal de Cuentas (posterior)
Por el objeto	De legalidad, financiero o de regularidad y de eficacia	Función interventora y auditoría de cumplimiento (legalidad); auditoría de cuentas (regularidad contable); auditoría operativa (eficacia, eficiencia y economía)
Por el alcance	Total o por muestreo	La función interventora examina cada acto; la auditoría pública aplica procedimientos de revisión selectivos

El artículo 142.1 LGP da los cuatro objetivos del control interno, que son en el fondo sus clases por el objeto:

1. verificar el cumplimiento de la normativa aplicable a la gestión controlada (legalidad);
2. verificar el adecuado registro y contabilización de las operaciones y su fiel reflejo en las cuentas (regularidad);
3. evaluar que la actividad se ajusta a los principios de buena gestión financiera, en especial los de la legislación de estabilidad presupuestaria (eficacia, eficiencia y economía);
4. verificar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores en los Presupuestos Generales del Estado.

Y el artículo 142.2 fija las tres formas de ejercicio del control interno:

• la función interventora;
• el control financiero permanente;
• la auditoría pública.

8.3. La Intervención General de la Administración del Estado

La IGAE es el centro directivo del Ministerio de Hacienda que tiene el control interno y la contabilidad pública del sector público estatal. Su posición se define en los artículos 143 a 146 LGP.

• Ámbito. Controla la totalidad de los órganos y entidades del sector público estatal, a través de sus servicios centrales o de sus intervenciones delegadas en ministerios, organismos y territorios (art. 143).
• Defensa y Seguridad Social. El control se ejerce a través de la Intervención General de la Defensa y de la Intervención General de la Seguridad Social, que dependen funcionalmente de la IGAE a estos efectos.
• Principios (art. 144.1): autonomía, ejercicio desconcentrado y jerarquía interna.
• Independencia funcional. El control se ejerce con plena autonomía respecto del órgano controlado, y los funcionarios que lo realizan gozan de independencia funcional respecto de los titulares de esos órganos (art. 144.2).
• Procedimiento contradictorio. Las diferencias en la función interventora se resuelven por el procedimiento de discrepancias del artículo 155 (art. 144.3).
• Facultades (arts. 144.4 y 5 y 145). Puede recabar directamente asesoramientos jurídicos, informes técnicos, antecedentes y documentos, y puede interponer recursos y reclamaciones. Toda persona, pública o privada, debe facilitarle los datos con trascendencia para el control. Los servicios jurídicos del Estado asisten a los funcionarios citados por los tribunales por su participación en actuaciones de control.
• Deberes (art. 145). Los funcionarios del control deben guardar confidencialidad y secreto. Los datos obtenidos solo se usan para el control y, en su caso, para denunciar hechos constitutivos de infracción administrativa, responsabilidad contable o delito. La documentación de las auditorías y controles financieros se conserva cinco años.
• Informe general anual (art. 146). Se presenta al Consejo de Ministros, a través del ministro de Hacienda, con los resultados más significativos de los planes de control financiero permanente y de auditorías, y después se publica en la web de la IGAE.

9. Especial referencia al control de legalidad: la función interventora

El programa pide una «especial referencia al control de legalidad». El control de legalidad comprueba que cada acto de gestión económica se ajusta a la norma que lo regula. Aparece en las tres formas del control interno, pero su expresión más pura es la función interventora, porque actúa acto por acto y antes de que el acto se dicte. A ella dedica la LGP los artículos 148 a 156, desarrollados por el Real Decreto 2188/1995.

9.1. Definición, carácter y ámbito

Según el artículo 148 LGP, la función interventora tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven y la inversión o aplicación de sus fondos. Su fin es asegurar que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.

El Real Decreto 2188/1995 le atribuye carácter interno y preventivo (art. 7.1). Garantiza, para cada acto, el cumplimiento de las normas de disciplina presupuestaria y de los procedimientos de gestión de gastos, ingresos y aplicación de fondos públicos.

La ejercen la IGAE y sus interventores delegados sobre los actos de tres grupos de entidades (art. 149.1 LGP):

• la Administración General del Estado;
• sus organismos autónomos;
• las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.

El resto del sector público, como las entidades públicas empresariales, las sociedades o las fundaciones, no está sometido a función interventora.

El Consejo de Ministros, a propuesta de la IGAE, puede acordar motivadamente que la función interventora se sustituya por el control financiero permanente en dos casos (art. 149.2):

• en determinados tipos de expedientes de gasto, órganos u organismos;
• respecto de toda la actividad, o de algunas áreas de gestión, de organismos autónomos cuya naturaleza lo justifique.

9.2. Modalidades y contenido

La función interventora se ejerce en dos modalidades (art. 150.1 LGP):

• Intervención formal: verifica que se cumplen los requisitos legales necesarios para adoptar el acuerdo, examinando todos los documentos que deben estar en el expediente.
• Intervención material: comprueba la real y efectiva aplicación de los fondos públicos.

Su contenido sigue las fases del gasto. El artículo 150.2 enumera cuatro momentos:

1. la fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto o acuerden movimientos de fondos y valores;
2. la intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión;
3. la intervención formal de la ordenación del pago;
4. la intervención material del pago.

Momento	Qué comprueba la Intervención	Fase del gasto
Fiscalización previa	Que el acto se ajusta a las disposiciones aplicables antes de dictarse	Aprobación y compromiso (A, D, AD)
Intervención previa del reconocimiento	Que la obligación responde a un gasto aprobado y fiscalizado, que los justificantes son conformes y que se ha comprobado la prestación	Reconocimiento (OK)
Intervención formal de la ordenación	Que la orden la dicta el órgano competente, se ajusta al reconocimiento y se acomoda al plan de disposición de fondos	Ordenación del pago
Intervención material del pago	La identidad del perceptor y la cuantía del pago	Pago material

9.3. Interventor general e interventores delegados

Las competencias se reparten por vía reglamentaria (art. 150 bis LGP). El interventor general puede delegar las suyas en los interventores delegados y puede avocar cualquier acto o expediente. El artículo 8 del Real Decreto 2188/1995 reserva al interventor general la fiscalización previa de tres clases de gastos:

• los que hayan de ser aprobados por el Consejo de Ministros o por las Comisiones Delegadas del Gobierno;
• los que modifiquen otros fiscalizados por la IGAE;
• los que deban ser informados por el Consejo de Estado o por el órgano central del Servicio Jurídico del Estado.

Todo lo demás lo fiscalizan los interventores delegados, en toda su amplitud. Actúa el interventor cuya competencia orgánica o territorial corresponde a la autoridad que dicta el acto.

9.4. Gastos no sujetos a fiscalización previa

No todos los gastos se fiscalizan antes de aprobarse. El artículo 151 LGP excluye de la fiscalización previa siete supuestos:

1. los contratos menores y los asimilados a ellos por la legislación contractual;
2. los gastos de carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez fiscalizado el gasto del período inicial o sus modificaciones;
3. los gastos menores de 5.000 euros que se paguen por el procedimiento especial de anticipo de caja fija;
4. los gastos de los procesos electorales de la disposición adicional novena;
5. las subvenciones con asignación nominativa;
6. los contratos de acceso a bases de datos y de suscripción a publicaciones no sujetos a regulación armonizada;
7. los gastos de las actuaciones de emergencia del artículo 120.1 LCSP, letra añadida por la Ley 31/2022. Sí se fiscaliza la orden de pago a justificar cuando se libren fondos con ese carácter para la emergencia.

Tampoco se fiscalizan previamente los gastos menores de 5.000 euros pagados con fondos a justificar cuando los servicios o prestaciones se hayan producido o vayan a producirse en el extranjero.

9.5. Régimen general y régimen de requisitos básicos

En el régimen general, la Intervención examina todos los trámites y requisitos del expediente. Como eso hace muy lento el sistema, el artículo 152 LGP permite que el Consejo de Ministros, a propuesta de la IGAE, limite la fiscalización e intervención previas a comprobar unos extremos básicos:

1. la existencia de crédito y que el propuesto es adecuado y suficiente; en los gastos plurianuales y de tramitación anticipada, también el cumplimiento del artículo 47;
2. que los gastos u obligaciones se proponen al órgano competente;
3. la competencia del órgano de contratación, del concedente de la subvención, del que celebra el convenio o del que resuelve la responsabilidad patrimonial, cuando no sea el que aprueba el gasto;
4. que los expedientes de reconocimiento de obligaciones corresponden a gastos aprobados y fiscalizados favorablemente;
5. la existencia de autorización del Consejo de Ministros cuando la exija la normativa;
6. la existencia de autorización del titular del departamento o de la Secretaría de Estado cuando la normativa lo requiera;
7. los demás extremos que, por su trascendencia, determine el Consejo de Ministros a propuesta del ministro de Hacienda e iniciativa de la IGAE.

El Consejo de Ministros ha hecho uso de esa facultad con tres acuerdos vigentes:

• el Acuerdo de 30 de mayo de 2008, el general, actualizado varias veces, que fija los extremos adicionales de cada tipo de expediente: personal, nóminas, responsabilidad patrimonial, subvenciones, prestaciones y muchos más;
• el Acuerdo de 20 de julio de 2018, para los contratos del sector público y los encargos a medios propios;
• el Acuerdo de 15 de junio de 2021, para los convenios y las transferencias a comunidades autónomas del artículo 86 LGP.

Aunque exista acuerdo, se aplica el régimen general en dos casos (art. 152.2):

• a los gastos que deba aprobar el Consejo de Ministros;
• a los que el acuerdo no haya incluido.

La IGAE puede además acordar que los extremos se comprueben mediante validaciones automáticas de las aplicaciones informáticas (art. 152.3).

9.6. El momento y el plazo

La Intervención recibe el expediente original completo cuando están reunidos todos los justificantes, emitidos los informes preceptivos y el expediente está listo para que se dicte el acuerdo (art. 13 del Real Decreto 2188/1995). El expediente se remite por las aplicaciones informáticas aprobadas por la IGAE. Los plazos son estos:

• Diez días, contados desde el siguiente a la recepción, en el régimen ordinario.
• Cinco días si se ha declarado urgente la tramitación o se aplica el régimen de requisitos básicos.
• El plazo se suspende cuando la Intervención pide asesoramientos o informes, y debe dar cuenta de ello al gestor.

Si el expediente mezcla documentos electrónicos y en papel, no está completo hasta que llega el último.

9.7. El resultado: conformidad, reparo u observaciones

La fiscalización puede terminar de cuatro maneras.

• Fiscalización de conformidad. Si el expediente se ajusta a la legalidad, la Intervención lo hace constar con una diligencia firmada, sin necesidad de motivarla (art. 14 del Real Decreto 2188/1995).
• Fiscalización favorable condicionada. Si los defectos afectan a requisitos no esenciales, la Intervención puede informar favorablemente, pero la eficacia del acto queda condicionada a que se subsanen antes de aprobar el expediente. Si el gestor no subsana, se considera formulado el reparo (art. 154.2 LGP). Esta posibilidad no existe en el régimen de requisitos básicos.
• Reparo. Si la Intervención está en desacuerdo con el contenido de los actos o con el procedimiento seguido, debe formular el reparo por escrito y con cita de los preceptos en que se funda. El reparo suspende la tramitación hasta que se solventa, por subsanación o por resolución de la discrepancia (art. 154.1).
• Observaciones complementarias. En el régimen de requisitos básicos, la Intervención solo puede reparar si falta alguno de los extremos del artículo 152.1. Sobre lo demás puede formular observaciones complementarias, que nunca tienen efectos suspensivos (art. 154.3) y contra las que no cabe plantear discrepancia.

En el régimen general, el reparo procede en cinco casos (art. 154.2):

1. insuficiencia de crédito o crédito inadecuado;
2. gasto propuesto a un órgano sin competencia para aprobarlo;
3. graves irregularidades en la documentación justificativa del reconocimiento de la obligación o falta de acreditación suficiente del derecho del perceptor;
4. reparo derivado de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios;
5. omisión de requisitos o trámites que pudieran causar la nulidad del acto, o casos en que continuar la gestión pudiera causar quebrantos económicos al Tesoro o a un tercero.

Si el gestor acepta el reparo, subsana las deficiencias y devuelve las actuaciones a la Intervención en el plazo de quince días (art. 15.3 del Real Decreto 2188/1995).

9.8. Las discrepancias

Si el gestor no acepta el reparo, plantea una discrepancia motivada por escrito, con cita de los preceptos en que funda su criterio (art. 155 LGP). En los ministerios la plantea por conducto de la Subsecretaría; en los organismos, a través de sus presidentes o directores. El reglamento le da quince días para hacerlo. Quién resuelve depende de quién formuló el reparo:

Quién reparó	Quién resuelve
Una intervención delegada	La IGAE, y su resolución es obligatoria para la intervención delegada. El reglamento le da quince días.
Una intervención delegada en Defensa o en la Seguridad Social	Primero la Intervención General de la Defensa o la de la Seguridad Social. Si confirma el reparo y subsiste la discrepancia, la IGAE.
La IGAE, o la IGAE confirmó el reparo de otra intervención	El Consejo de Ministros, con resolución definitiva.

Si el ministro decide llevar la discrepancia al Consejo de Ministros, lo comunica al ministro de Hacienda, por conducto de la IGAE, con al menos cinco días de antelación a la reunión (art. 16.4 del Real Decreto 2188/1995). Las opiniones de la Intervención no prevalecen sobre las de los gestores: ambas se tienen en cuenta al resolver la discrepancia (art. 7.4).

9.9. La omisión de la fiscalización

¿Qué ocurre si un gasto que debía fiscalizarse se aprueba sin pasar por la Intervención? El artículo 156 LGP responde en cuatro pasos.

1. Bloqueo. No puede reconocerse la obligación, ni tramitarse el pago, ni intervenirse favorablemente hasta que se subsane la omisión.
2. Informe de la Intervención. El órgano de control que la conozca emite un informe, que no tiene naturaleza de fiscalización, dirigido a la autoridad que inició las actuaciones. Debe poner de manifiesto, como mínimo:
   • las infracciones que se habrían apreciado de haberse fiscalizado a tiempo;
   • las prestaciones realizadas;
   • la procedencia de revisar los actos;
   • la existencia de crédito adecuado y suficiente.
   Los interventores delegados dan cuenta de su informe a la IGAE.
3. Decisión del ministro. El titular del departamento decide si somete el asunto al Consejo de Ministros. Es una competencia indelegable.
4. Acuerdo del Consejo. El acuerdo favorable del Consejo de Ministros permite continuar, pero no exime de las responsabilidades a que hubiera lugar.

Este procedimiento se conoce en la práctica como «convalidación del gasto», aunque la ley no usa esa palabra.

9.10. La intervención del reconocimiento y la comprobación material

Antes de reconocer la obligación, la Intervención comprueba tres cosas (art. 27 del Real Decreto 2188/1995):

• que la obligación responde a un gasto aprobado y, en su caso, fiscalizado favorablemente;
• que los justificantes se ajustan a la norma e identifican al acreedor, el importe exacto y la causa de la obligación;
• que se ha comprobado materialmente, cuando proceda, la realización de la obra, el servicio o el suministro.

La comprobación material de la inversión es la facultad de verificar sobre el terreno, antes del reconocimiento, que la obra, el servicio o la adquisición se han realizado y se ajustan al contrato o encargo (art. 28). Sus reglas principales son estas:

• La realiza un representante designado por el interventor general, asesorado cuando hacen falta conocimientos técnicos por funcionarios de la especialidad que no hayan intervenido en el proyecto ni en la ejecución.
• Los órganos gestores deben solicitar la designación cuando la inversión sea de 50.000 euros o más, sin IVA. La piden con treinta días hábiles de antelación a la fecha prevista de terminación, o cuarenta y cinco si la recepción es fuera de España. La asistencia del representante es potestativa.
• El resultado se refleja en un acta firmada por todos los concurrentes.
• Si la comprobación no es preceptiva o no se acuerda, basta el acta de conformidad o una certificación del jefe del centro que recibe la prestación.
• Omitir la comprobación acordada, o no pedir la designación cuando era preceptiva, produce el mismo bloqueo que la omisión de fiscalización del artículo 156.

9.11. La intervención de la ordenación y del pago

• Intervención formal de la ordenación del pago (arts. 29 y 30 del Real Decreto 2188/1995). Verifica que las órdenes de pago se dictan por órgano competente, se ajustan al reconocimiento de la obligación y se acomodan al plan de disposición de fondos del Tesoro. Alcanza también a los acuerdos de minoración por retenciones judiciales o compensaciones. La conformidad se hace constar por diligencia; si no hay conformidad, la Intervención formula un reparo motivado que suspende la orden.
• Intervención material del pago (art. 31). Recae sobre la ejecución de las órdenes que cumplen directamente obligaciones, sitúan fondos en cajeros y agentes, o mueven fondos y valores entre cuentas del Tesoro. Verifica la identidad del perceptor y la cuantía. Cuando el pago se hace por transferencia generada electrónicamente, el sistema debe garantizar esta intervención, que puede formalizarse con firma electrónica en el propio documento.

9.12. Pagos a justificar, anticipos de caja fija e ingresos

El artículo 153 LGP remite al reglamento los requisitos de la fiscalización previa de las órdenes de pago a justificar y de la constitución, modificación y reposición de los anticipos de caja fija. El Real Decreto 2188/1995 los fija en sus artículos 22 a 25, que se estudian con detalle en el tema 36. Basta adelantar dos ideas:

• Para librar fondos a justificar se comprueba, entre otras cosas, que el cajero ha justificado en plazo los fondos recibidos antes. Ese reparo no procede si el ministro autoriza una orden específica para evitar daños al servicio.
• El informe sobre las cuentas justificativas no suspende su aprobación.

En los ingresos, la fiscalización previa de los derechos e ingresos del Tesoro se sustituye por la toma de razón en contabilidad y por el control financiero permanente posterior (art. 148, párrafo segundo, LGP, y art. 11 del Real Decreto 2188/1995). La excepción son los actos de ordenación y pago de las devoluciones de ingresos indebidos, que sí se fiscalizan, porque en ellos sale dinero del Tesoro.

10. Control financiero permanente y auditoría pública

10.1. El control financiero permanente

El control financiero permanente verifica de forma continua, a través de la intervención delegada correspondiente, la situación y el funcionamiento económico-financiero de las entidades del sector público estatal (art. 157 LGP). Comprueba que cumplen la normativa y las directrices que las rigen y que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera, en particular a la estabilidad presupuestaria y al equilibrio financiero.

Se ejerce sobre la Administración General del Estado, los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las autoridades administrativas independientes (salvo que su ley disponga otra cosa), las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, las mutuas en ciertos supuestos y los organismos de derecho público del artículo 2.2.i) (art. 158.1). En algunas entidades públicas empresariales y organismos, el Consejo de Ministros puede sustituirlo por auditorías (art. 158.2).

Su contenido es amplio (art. 159):

• la verificación del cumplimiento de la normativa en los aspectos de la gestión a los que no llega la función interventora;
• el seguimiento de la ejecución presupuestaria, de los objetivos de los programas, del balance de resultados y del informe de gestión;
• el informe sobre la propuesta de distribución de resultados;
• la comprobación de la planificación, gestión y situación de la tesorería;
• el análisis de operaciones y procedimientos para valorar su racionalidad y proponer recomendaciones;
• en los departamentos y en la Seguridad Social, la verificación con técnicas de auditoría de que la información con trascendencia económica que soporta la contabilidad refleja razonablemente la actividad.

Las actuaciones se documentan en informes y se programan en el plan anual de control financiero permanente que elabora la IGAE. Cada año se elabora además un informe resumen de los resultados.

Los planes de acción del artículo 161 aseguran que los informes sirvan para algo:

• Cada departamento ministerial elabora un plan de acción con las medidas para corregir las debilidades detectadas, propias y de sus organismos adscritos.
• Lo remite a la IGAE en el plazo de tres meses desde que el ministro recibe los informes.
• Si la IGAE no considera adecuadas las medidas, el ministro tiene un mes para modificar el plan.
• Si las deficiencias son graves y las medidas siguen sin ser adecuadas, o si no se remite el plan, la IGAE lo eleva al Consejo de Ministros para su toma de razón.

10.2. La auditoría pública

La auditoría pública es la verificación, realizada con posterioridad y de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal. Aplica procedimientos de revisión selectivos conforme a las normas de auditoría e instrucciones de la IGAE (art. 162 LGP). Se ejerce sobre todos los órganos y entidades del sector público estatal según el plan anual de auditorías (arts. 163 y 165).

Tiene tres modalidades (art. 164), que pueden combinarse:

• Auditoría de regularidad contable: revisa la información contable para comprobar que se ajusta a la normativa contable y, en su caso, presupuestaria. Su variante principal es la auditoría de cuentas anuales, que verifica si las cuentas expresan la imagen fiel (art. 167).
• Auditoría de cumplimiento: verifica que los actos, operaciones y procedimientos de gestión se han desarrollado conforme a las normas aplicables. Es la forma posterior del control de legalidad. Comprueba de forma selectiva la legalidad de la gestión presupuestaria, la contratación, el personal, los ingresos y las subvenciones (art. 169).
• Auditoría operativa: examina de forma sistemática y objetiva las operaciones y procedimientos de una organización, programa, actividad o función pública, para valorar su racionalidad y su adecuación a la buena gestión. Tiene tres submodalidades (art. 170):
  • auditoría de programas presupuestarios;
  • auditoría de sistemas y procedimientos;
  • auditoría de economía, eficacia y eficiencia.

La IGAE audita cada año las cuentas de varias clases de entidades (art. 168):

• los organismos autónomos, las agencias estatales, las entidades públicas empresariales, las autoridades administrativas independientes, los organismos del artículo 2.2.i), las universidades no transferidas y las mutuas;
• las fundaciones del sector público estatal que, al cierre del ejercicio, reúnan al menos dos de estas tres circunstancias:
  • activo superior a 11.400.000 euros;
  • ingresos superiores a 22.800.000 euros;
  • más de 250 trabajadores de media.
• las sociedades mercantiles no obligadas a auditarse incluidas en el plan;
• los consorcios obligados;
• los fondos sin personalidad jurídica.

Hay además auditorías específicas, cada una con su artículo:

• de contratos-programa (art. 171);
• de planes iniciales de actuación (art. 172);
• de la cuenta de los tributos estatales (art. 173);
• de las empresas colaboradoras de la Seguridad Social (art. 174);
• de privatizaciones (art. 175).

Los informes se remiten al titular de la entidad controlada, al ministro de Hacienda y al del departamento del que dependa (art. 166). Los de auditoría de cuentas se rinden en todo caso al Tribunal de Cuentas junto con las cuentas anuales. También a la auditoría se aplican los planes de acción.

	Función interventora	Control financiero permanente	Auditoría pública
Momento	Previo, acto por acto	Continuo	Posterior
Técnica	Examen de cada expediente	Seguimiento y técnicas de auditoría	Revisión selectiva conforme a normas de auditoría
Ámbito	AGE, organismos autónomos y Seguridad Social	AGE, organismos, entidades públicas empresariales y otros del art. 158	Todo el sector público estatal, según plan
Efecto típico	Reparo suspensivo	Informe y plan de acción	Informe y plan de acción

11. Las responsabilidades por la gestión del gasto

El control sería inútil sin consecuencias. El título VII de la LGP (arts. 176 a 182) regula la responsabilidad patrimonial de las autoridades y del personal frente a la Hacienda pública.

• Principio general (art. 176). Quien, por dolo o culpa grave, adopte resoluciones o realice actos con infracción de la LGP debe indemnizar los daños y perjuicios que cause, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria.
• Hechos que la generan (art. 177):
  1. incurrir en alcance o malversación;
  2. administrar los recursos sin sujetarse a las normas de su liquidación, recaudación o ingreso;
  3. comprometer gastos, liquidar obligaciones y ordenar pagos sin crédito suficiente o con infracción de la LGP o de la Ley de Presupuestos;
  4. dar lugar a pagos reintegrables;
  5. no justificar los fondos de los anticipos de caja fija, de los pagos a justificar o de las subvenciones;
  6. cualquier otro acto con infracción de la ley si concurren dolo o culpa grave.
• Alcance de la responsabilidad (art. 178):
  • Con dolo se responde de todos los daños que conocidamente deriven.
  • Con culpa grave, solo de los que sean consecuencia necesaria, y la Administración debe dirigirse antes contra los particulares que cobraron indebidamente.
  • La responsabilidad es mancomunada, salvo en caso de dolo, en que es solidaria.
• Interventores y ordenadores de pagos (art. 179). Responden también los interventores, respecto de los extremos que abarca su función, y los ordenadores de pagos que no hayan salvado su actuación mediante observación escrita sobre la improcedencia o ilegalidad del acto.
• Quién la exige (art. 180):
  • Si hay alcance o malversación, el Tribunal de Cuentas, mediante el procedimiento de reintegro por alcance.
  • En los demás casos, la Administración en expediente administrativo, que incoa y resuelve el Gobierno si el responsable es autoridad y el ministro de Hacienda en los demás casos. La resolución es recurrible ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en el plazo de dos meses.
• Régimen de los perjuicios (art. 181). Son derechos de la Hacienda pública y se cobran, en su caso, por la vía de apremio, con el interés del artículo 17 desde el día en que se irrogaron.
• Diligencias previas (art. 182). Al conocer la infracción, o al vencer sin justificar los plazos de los fondos a justificar, los jefes de los presuntos responsables y los ordenadores de pagos instruyen diligencias previas. Adoptan medidas cautelares y dan cuenta al Tribunal de Cuentas o al ministro de Hacienda.

12. El Tribunal de Cuentas

12.1. Naturaleza y posición constitucional

El artículo 136 de la Constitución define al Tribunal de Cuentas como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Sus rasgos constitucionales son cuatro:

• Depende directamente de las Cortes Generales y, por delegación de ellas, examina y comprueba la Cuenta General del Estado (art. 136.1).
• Las cuentas del Estado y del sector público estatal se le rinden y son censuradas por él. Sin perjuicio de su propia jurisdicción, remite a las Cortes un informe anual en el que comunica, cuando procede, las infracciones o responsabilidades en que se haya incurrido (art. 136.2).
• Sus miembros gozan de la misma independencia e inamovilidad y tienen las mismas incompatibilidades que los jueces (art. 136.3).
• Una ley orgánica regula su composición, organización y funciones (art. 136.4). Es la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, desarrollada por la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

El artículo 153.d) de la Constitución le atribuye además el control económico y presupuestario de la actividad de las comunidades autónomas.

La Ley Orgánica añade otros rasgos:

• Es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional, sin perjuicio de los órganos de control externo que prevean los estatutos de autonomía, como la Cámara de Cuentas de Andalucía o la Sindicatura de Comptes de Cataluña (art. 1.Dos).
• Ejerce sus funciones con plena independencia y sometimiento al ordenamiento jurídico (art. 5).
• Elabora su propio presupuesto, que se integra en los Generales del Estado en una sección independiente y aprueban las Cortes (art. 6).
• Los conflictos sobre sus competencias los resuelve el Tribunal Constitucional (art. 8).

12.2. Sus dos funciones

El artículo 2 de la Ley Orgánica le atribuye dos funciones propias:

1. La fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del sector público. «Consuntiva» significa que recae sobre actividad ya realizada.
2. El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.

La primera es una función de control; la segunda es una auténtica jurisdicción. Por eso se dice que el Tribunal de Cuentas tiene una naturaleza dual: órgano de control al servicio de las Cortes y, a la vez, órgano jurisdiccional especializado.

12.3. El ámbito subjetivo

Según el artículo 4 de la Ley Orgánica, integran el sector público, a efectos de su control:

• la Administración del Estado;
• las comunidades autónomas;
• las corporaciones locales;
• las entidades gestoras de la Seguridad Social;
• los organismos autónomos;
• las sociedades estatales y demás empresas públicas.

Además fiscaliza dos ámbitos fuera del sector público:

• las subvenciones, créditos, avales u otras ayudas del sector público percibidas por personas físicas o jurídicas;
• la actividad económico-financiera de los partidos políticos inscritos y de sus fundaciones y entidades vinculadas.

Todos están obligados a colaborar. El Tribunal puede exigir datos, documentos e informes a cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Si no se atienden sus requerimientos, puede imponer multas coercitivas y comunicar la falta de colaboración a las Cortes (art. 7). Si lo que no se presenta son justificantes de inversiones o gastos públicos, se inicia de oficio el expediente de reintegro.

12.4. La función fiscalizadora

Principios. La fiscalización comprueba el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia, economía, transparencia, sostenibilidad ambiental e igualdad de género, en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos (art. 9 de la Ley Orgánica). Es, por tanto, a la vez un control de legalidad y de buena gestión.

Objeto. Además de la Cuenta General, fiscaliza en particular (art. 11):

• los contratos del sector público en los casos previstos o cuando lo considere conveniente;
• la situación y las variaciones del patrimonio;
• los créditos extraordinarios y suplementarios y las incorporaciones, ampliaciones, transferencias y demás modificaciones de crédito.

La Cuenta General del Estado. El calendario se reparte entre la LGP y las dos leyes del Tribunal:

1. La forma la IGAE, consolidando las cuentas del sector público estatal.
2. El Gobierno la remite al Tribunal antes del 31 de octubre del año siguiente al que se refiere (art. 131 LGP). La Ley 7/1988 lo expresa de otro modo: se ultima antes del 31 de agosto y se remite dentro de los dos meses siguientes (art. 33).
3. El Tribunal la examina y comprueba, por delegación de las Cortes, en el plazo de seis meses desde que la recibe (art. 10 de la Ley Orgánica y art. 132 LGP).
4. El Pleno, oído el Fiscal, dicta la declaración definitiva, la eleva a las Cámaras con la oportuna propuesta y da traslado al Gobierno.

Las demás entidades del sector público estatal remiten sus cuentas anuales a la IGAE dentro de los siete meses siguientes al cierre del ejercicio. La IGAE las envía al Tribunal en el plazo de un mes (art. 139 LGP).

Resultado. La fiscalización se expresa mediante informes o memorias, ordinarias o extraordinarias, y mociones o notas. Se elevan a las Cortes Generales y se publican en el BOE (art. 12). Si afectan a una comunidad autónoma, se remiten también a su asamblea legislativa y se publican en su diario oficial. El Tribunal hace constar las infracciones, abusos o prácticas irregulares que observe, con indicación de la responsabilidad y de las medidas para exigirla. Puede proponer medidas de mejora de la gestión (art. 14).

El informe anual. Es el que exige el artículo 136.2 de la Constitución. Analiza la Cuenta General del Estado y las demás del sector público. Se extiende a la observancia de la Constitución y de las leyes de ingresos y gastos, a la ejecución de los presupuestos, a la racionalidad del gasto según criterios de eficiencia y economía, y a la actividad de las empresas públicas y el empleo de las subvenciones (art. 13). Incluye una memoria de sus actuaciones jurisdiccionales.

Iniciativa. Los procedimientos fiscalizadores se impulsan de oficio. La iniciativa corresponde (art. 45 de la Ley Orgánica):

• al propio Tribunal;
• a las Cortes Generales;
• en su ámbito, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.

No se da curso a peticiones de fiscalización de otras instancias (art. 32.2 de la Ley 7/1988). El Pleno aprueba cada año el programa de fiscalizaciones y lo eleva a la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas (art. 3.a de la Ley 7/1988). Esa Comisión examina los informes, y sus resoluciones se publican en el BOE junto con el informe.

El Tribunal puede usar los resultados del control interno de la IGAE y de los órganos de control externo autonómicos (art. 27.2 de la Ley 7/1988). Control interno y externo no se duplican: se apoyan.

12.5. La jurisdicción contable

El enjuiciamiento contable se ejerce respecto de las cuentas que deben rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos (art. 15 de la Ley Orgánica). Se extiende a los alcances y a las obligaciones accesorias constituidas en garantía de su gestión, como las fianzas.

La jurisdicción contable tiene cuatro caracteres: es necesaria e improrrogable, exclusiva y plena (art. 17). Conoce de las cuestiones prejudiciales e incidentales necesarias para declarar la responsabilidad, salvo las penales, y su decisión no produce efectos fuera de su ámbito.

Quedan fuera de ella (art. 16):

• los asuntos del Tribunal Constitucional;
• las cuestiones de la jurisdicción contencioso-administrativa;
• los hechos constitutivos de delito;
• las cuestiones civiles, laborales o de otra naturaleza atribuidas al Poder Judicial.

Es compatible, respecto de unos mismos hechos, con la potestad disciplinaria y con la jurisdicción penal (art. 18). Si los hechos son delito, la responsabilidad civil la determina la jurisdicción contable en el ámbito de su competencia: el juez penal se abstiene y da traslado al Tribunal para que concrete los daños (art. 49.3 de la Ley 7/1988).

Dos conceptos de la Ley 7/1988 se preguntan literalmente (art. 72):

• Alcance: el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en general, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas de quienes manejan caudales o efectos públicos, sean o no cuentadantes.
• Malversación: la sustracción de caudales o efectos públicos, el consentimiento para que se sustraigan o su aplicación a usos propios o ajenos por quien los tiene a su cargo.

Los órganos de la jurisdicción contable son los consejeros de cuentas y las salas del Tribunal (art. 52 de la Ley 7/1988):

• Los consejeros de cuentas resuelven en primera instancia los juicios de cuentas, los procedimientos de reintegro por alcance y los expedientes de cancelación de fianzas en que se deduzcan pretensiones de responsabilidad. Los demás expedientes de cancelación de fianzas los resuelven en única instancia.
• Las salas de la Sección de Enjuiciamiento, formadas por un presidente y dos consejeros, resuelven las apelaciones.
• Contra las sentencias de las salas cabe recurso de casación y revisión ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
• La instrucción del reintegro por alcance corresponde a los delegados instructores, funcionarios de la provincia donde ocurrieron los hechos o del propio Tribunal. El cargo es de obligada aceptación.

La acción para exigir la responsabilidad contable es pública, y en ningún caso se exige fianza o caución para ejercerla (art. 47.3 de la Ley Orgánica). Las Administraciones pueden ejercer toda clase de pretensiones sin declarar antes lesivos los actos que impugnan.

12.6. La responsabilidad contable

Quien, por acción u omisión contraria a la ley, origina el menoscabo de caudales o efectos públicos queda obligado a indemnizar los daños y perjuicios (art. 38 de la Ley Orgánica). La Ley 7/1988 exige que medie dolo, culpa o negligencia graves (art. 49.1).

	Responsabilidad directa	Responsabilidad subsidiaria
Quién	Quienes ejecutaron, forzaron, indujeron o cooperaron en los hechos, o participaron después para ocultarlos (art. 42)	Quienes, por negligencia o demora en obligaciones legales o reglamentarias, dieron ocasión al menoscabo o impidieron el resarcimiento (art. 43)
Extensión	Siempre solidaria y por todos los perjuicios	Limitada a los perjuicios que sean consecuencia de sus actos; moderable de forma prudencial y equitativa
Cuándo se exige	Siempre	Solo cuando no han podido hacerse efectivas las directas

Ambas se transmiten a los herederos que aceptan la herencia, pero solo hasta el importe líquido de esta.

Exenciones (art. 39). Quedan exentos tres grupos:

• quienes actúan por obediencia debida, siempre que hayan advertido por escrito la imprudencia o ilegalidad de la orden;
• quienes se retrasan por el incumplimiento de otros, si lo hicieron constar por escrito;
• desde la Ley Orgánica 1/2024, quienes cometieron actos amnistiados en los términos de la ley.

Tampoco hay responsabilidad subsidiaria si el presunto responsable no pudo cumplir con los medios de que disponía (art. 40).

Prescripción (disposición adicional tercera de la Ley 7/1988):

• Regla general: cinco años desde que se cometieron los hechos.
• Tres años para las responsabilidades detectadas en un procedimiento fiscalizador o declaradas por sentencia firme, desde que terminó el procedimiento o la sentencia quedó firme.
• Si los hechos son delito, prescriben como las responsabilidades civiles derivadas de él.

Ante el requerimiento del Tribunal, quien no rinda, justifique, intervenga o apruebe cuentas en plazo puede sufrir tres medidas (art. 42 de la Ley Orgánica):

• la formación de oficio de la cuenta a su costa;
• multas coercitivas;
• la propuesta de su suspensión, cese o separación del servicio.

Además se pasa el tanto de culpa al Fiscal General del Estado por desobediencia.

12.7. Composición y organización

Son órganos del Tribunal de Cuentas (art. 19 de la Ley Orgánica):

• el Presidente;
• el Pleno;
• la Comisión de Gobierno;
• la Sección de Fiscalización;
• la Sección de Enjuiciamiento;
• los consejeros de cuentas;
• la Fiscalía;
• la Secretaría General.

Órgano	Composición y nombramiento	Funciones principales
Consejeros de cuentas	Doce: seis designados por el Congreso y seis por el Senado, por mayoría de tres quintos de cada Cámara, para nueve años. Se eligen entre censores del Tribunal, censores jurados de cuentas, magistrados y fiscales, profesores de universidad, funcionarios de cuerpos de titulación superior, abogados, economistas y profesores mercantiles, de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio profesional. Desde la Ley Orgánica 2/2024, cada sexo debe suponer al menos el 40 por ciento de los designados por cada Cámara.	Son independientes e inamovibles. Dirigen los departamentos de la Sección de Fiscalización y resuelven en primera instancia los procedimientos jurisdiccionales.
Presidente	Nombrado por el Rey de entre los consejeros, a propuesta del Pleno, por tres años	Representa al Tribunal, convoca y preside el Pleno y la Comisión de Gobierno con voto de calidad, ejerce la jefatura del personal y dispone los gastos propios del Tribunal.
Pleno	Los doce consejeros, uno de los cuales es el Presidente, y el Fiscal. Quórum de dos tercios; acuerdos por mayoría de asistentes.	Ejerce la función fiscalizadora, aprueba los informes y el programa anual, plantea los conflictos de competencia, resuelve las alzadas y aprueba los reglamentos.
Comisión de Gobierno	El Presidente y los consejeros presidentes de Sección	Régimen de trabajo del personal, potestad disciplinaria por faltas muy graves, reparto de asuntos entre secciones y nombramiento de delegados instructores.
Sección de Fiscalización	Departamentos sectoriales y territoriales, cada uno con un consejero al frente	Verifica la contabilidad y examina y comprueba las cuentas.
Sección de Enjuiciamiento	Salas de un presidente y dos consejeros	Resuelve las apelaciones contra las resoluciones de los consejeros.
Fiscalía	El Fiscal y los abogados fiscales. Depende funcionalmente del Fiscal General del Estado; el Fiscal, de la carrera fiscal, lo nombra el Gobierno.	Interviene en la fiscalización, por ejemplo con su informe sobre la Cuenta General, y en los procesos contables.
Secretaría General	—	Apoya las competencias gubernativas del Presidente, el Pleno y la Comisión de Gobierno.

Los presidentes de las Secciones de Fiscalización y de Enjuiciamiento los designa el Tribunal entre los consejeros, a propuesta del Pleno (art. 31). El Presidente y los consejeros solo pueden ser removidos por cinco causas (art. 36):

• agotamiento del mandato;
• renuncia aceptada por las Cortes;
• incapacidad;
• incompatibilidad;
• incumplimiento grave de sus deberes.

No pueden ser designados consejeros quienes en los dos años anteriores hayan gestionado, inspeccionado o intervenido ingresos y gastos públicos, dirigido organismos o sociedades del sector público, administrado fondos públicos, percibido subvenciones o sido cuentadantes ante el Tribunal (art. 33.Tres). Si el nombrado es diputado o senador, debe renunciar al escaño antes de tomar posesión.

La responsabilidad civil o criminal de los miembros del Tribunal se exige ante la sala correspondiente del Tribunal Supremo (art. 35).

13. Supuestos prácticos resueltos

Caso 1. El ciclo completo de un contrato de servicios

Una subdirección general de un ministerio necesita contratar el mantenimiento de sus ascensores durante un año. El presupuesto base de licitación es de 60.000 euros. Se adjudica por 51.000 y, mes a mes, el contratista presenta su factura.

• Inicio: el servicio gestor expide un RC por 60.000 euros y obtiene el certificado de existencia de crédito.
• Aprobación: al aprobar el expediente de contratación, se fiscaliza previamente y se expide un documento A por 60.000 euros.
• Compromiso: al adjudicar, se fiscaliza el compromiso y se expide un D por 51.000 euros. Los 9.000 euros de baja se liberan con un A negativo.
• Reconocimiento: cada mes, conformada la factura, se interviene el reconocimiento y se expide un OK por 4.250 euros, que lleva implícita la propuesta de pago.
• Pago: la Dirección General del Tesoro y Política Financiera ordena el pago y lo transfiere a la cuenta designada por el contratista.

La fiscalización previa del gasto se hace una sola vez, al aprobarlo y al comprometerlo. Lo que se repite cada mes es la intervención previa del reconocimiento de la obligación, que comprueba la factura y la conformidad del servicio.

Caso 2. Un convenio de 15 millones

Un ministerio quiere suscribir con una universidad privada un convenio por el que aportará 15 millones de euros en tres años.

• El gasto supera los 12 millones, así que hace falta autorización del Consejo de Ministros (art. 74.5 LGP), que implica la aprobación del gasto.
• Antes de elevarlo al Consejo hay que tramitar el expediente de gasto, con el importe máximo y la distribución por anualidades.
• Como el gasto lo aprueba el Consejo de Ministros, la fiscalización previa corresponde al interventor general (art. 8 del Real Decreto 2188/1995) y se aplica el régimen general, no el de requisitos básicos (art. 152.2 LGP).
• Al ser plurianual, se necesita RC de ejercicios posteriores y certificado de cumplimiento de los límites del artículo 47.

Caso 3. El reparo por falta de crédito

La intervención delegada en un ministerio repara un expediente de suministro porque el crédito propuesto no es adecuado. El gestor cree que sí lo es.

• El reparo por crédito inadecuado suspende la tramitación (art. 154.2.a).
• Si el gestor lo acepta, subsana y devuelve el expediente en quince días.
• Si no lo acepta, plantea una discrepancia motivada por escrito, por conducto de la Subsecretaría. La resuelve la IGAE, y su resolución obliga a la intervención delegada.
• Si la IGAE confirma el reparo y el ministro sigue discrepando, decide definitivamente el Consejo de Ministros. El ministro debe comunicarlo con al menos cinco días de antelación.

Caso 4. Un gasto que no pasó por la Intervención

Un centro encarga obras de reparación por 120.000 euros sin tramitar expediente de contratación ni someterlo a fiscalización. No hubo emergencia que lo justificara. Terminadas las obras, el contratista presenta la factura.

• No puede reconocerse la obligación ni pagarse (art. 156.1).
• La intervención emite un informe, que no es fiscalización. En él señala las infracciones, las prestaciones realizadas, la procedencia de revisar el acto y la existencia de crédito.
• El ministro, sin poder delegarlo, decide si lo somete al Consejo de Ministros.
• Si el Consejo acuerda continuar, se paga al contratista, que ha prestado el servicio. El acuerdo no impide exigir responsabilidades a quien encargó la obra.

Caso 5. ¿Hay que pedir representante de la Intervención?

Un organismo autónomo va a recibir un suministro de equipos informáticos por 58.000 euros más IVA y otro de mobiliario por 45.000 euros más IVA.

• En el primero, el importe sin IVA supera 50.000 euros. Debe solicitar a la IGAE la designación de representante para la comprobación material con treinta días hábiles de antelación a la fecha prevista de entrega. Si la entrega fuera en el extranjero, serían cuarenta y cinco.
• En el segundo no es obligatorio pedirlo. La recepción se acredita con el acta de conformidad o con una certificación del jefe del centro.
• Si en el primero no se pide la designación, la obligación no podrá reconocerse hasta que se resuelva por el procedimiento del artículo 156.

Caso 6. Un embargo sobre un pago pendiente

Un juzgado embarga a una empresa los créditos que tenga frente al Estado y envía el mandamiento al ministerio que le debe una factura.

• El mandamiento debe comunicarse a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, que lo practica en la fase de ordenación mediante el Fichero Central de Terceros (art. 76 LGP).
• El ministerio comprueba que el mandamiento identifica al afectado con su NIF, el importe y el derecho de cobro. Si es así, lo remite al Tesoro con los datos que permitan localizar el crédito. Si no, lo devuelve motivadamente al juzgado.
• Al ordenar el pago, el Tesoro aplica el descuento del embargo y paga al juzgado esa parte. El resto se paga a la empresa.

Caso 7. Un cajero que no rinde cuentas

Una caja pagadora recibió fondos a justificar y ha vencido el plazo sin presentar la cuenta. Además, en una revisión aparece un descubierto de 3.000 euros sin justificar.

• El ordenador de pagos debe instruir diligencias previas, asegurar los derechos de la Hacienda y dar cuenta al Tribunal de Cuentas o al ministro de Hacienda (art. 182 LGP).
• El descubierto injustificado es un alcance (art. 72 de la Ley 7/1988). Su responsabilidad la exige el Tribunal de Cuentas mediante el procedimiento de reintegro por alcance, que instruye un delegado instructor y resuelve en primera instancia un consejero de cuentas.
• Si además hubo sustracción, puede haber delito de malversación. El juez penal juzga el delito, y la responsabilidad civil la concreta la jurisdicción contable.

14. Trampas habituales

• «La aprobación del gasto vincula a la Administración frente a terceros». Falso: la aprobación no implica relaciones con terceros. El acto con relevancia jurídica frente a terceros es el compromiso.
• «El reconocimiento de la obligación requiere después una propuesta de pago independiente». Falso con carácter general: el reconocimiento comporta la propuesta de pago, y por eso el documento es el OK. Los documentos O y K separados solo se usan en la deuda del Estado.
• «El documento D se expide al aprobar el gasto». Falso: D es el compromiso o disposición; A es la aprobación o autorización.
• «La no disponibilidad anula el crédito». Falso: el crédito sigue existiendo, pero no pueden acordarse autorizaciones de gasto con cargo a él.
• «El ordenador general de pagos del Estado es la IGAE». Falso: es la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, en el Ministerio de Economía, Comercio y Empresa. La IGAE fiscaliza y contabiliza.
• «El ministro ordena el pago de las obligaciones de su departamento». Falso: las reconoce e interesa su pago del ordenador general. En cambio, el director de un organismo autónomo sí paga.
• «Los convenios necesitan autorización del Consejo de Ministros desde 12 millones». Cuidado: en convenios y subvenciones es por encima de 12 millones; en contratos, el valor estimado igual o superior a 12 millones.
• «Los contratos menores están exentos de función interventora». Falso: solo de la fiscalización previa. El reconocimiento y el pago se intervienen.
• «El umbral de caja fija sin fiscalización previa es de 3.000 euros». Falso: son gastos menores de 5.000 euros.
• «El plazo de fiscalización es de quince días». Falso: es de diez días, o de cinco si hay urgencia o requisitos básicos. Quince días es el plazo para subsanar un reparo aceptado o plantear la discrepancia.
• «Las observaciones complementarias suspenden el expediente». Falso: nunca tienen efectos suspensivos, y contra ellas no cabe discrepancia.
• «La discrepancia con la IGAE la resuelve el ministro de Hacienda». Falso: la resuelve el Consejo de Ministros.
• «El acuerdo del Consejo de Ministros en la omisión de fiscalización exime de responsabilidad». Falso: el artículo 156.4 dice expresamente lo contrario.
• «La comprobación material es obligatoria desde 50.000 euros IVA incluido». Falso: el umbral es sin IVA, y lo obligatorio es solicitar la designación de representante, cuya asistencia es potestativa.
• «El Tribunal de Cuentas depende del Gobierno». Falso: depende directamente de las Cortes Generales.
• «Los consejeros se eligen por mayoría absoluta para seis años». Falso: por tres quintos de cada Cámara y para nueve años. El Presidente sí lo es por tres años.
• «La responsabilidad contable directa es mancomunada». Falso: es siempre solidaria. La subsidiaria es la que se limita y puede moderarse.
• «El Tribunal de Cuentas examina la Cuenta General en tres meses». Falso: en seis meses desde que la recibe.

15. Esquema de repaso

Bloque	Lo esencial
Fases (art. 73 LGP)	Aprobación · compromiso · reconocimiento de la obligación · ordenación del pago · pago material. Se pueden acumular (art. 73.7).
Documentos	RC (retención y certificado) · A · D · AD · OK · ADOK · O y K solo en la deuda · MC · RC-102 de no disponibilidad · PR · anulaciones con documento de signo contrario.
Órganos	Ministros aprueban, comprometen y reconocen · ordenador general de pagos: Dirección General del Tesoro y Política Financiera · organismos autónomos: su presidente o director también paga · Seguridad Social: el director general de la Tesorería ordena.
Consejo de Ministros	Convenios de más de 12 millones (art. 74.5 LGP) · contratos de 12 millones o más de valor estimado (art. 324 LCSP) · subvenciones de más de 12 millones (art. 10.2 LGS).
Ejercicios posteriores	Cuatro años; 70, 60, 50 y 50 % del crédito inicial · RC de ejercicios posteriores y certificado de suficiencia de límite · tramitación anticipada con condición suspensiva.
Ordenación	Criterios objetivos (art. 107) · retención de propuestas a entes del sector público (art. 106) · desde 2026, máximo una cuarta parte del crédito por propuesta en los capítulos 2, 6 y 8 de más de 50 millones, y una doceava parte en los capítulos 4 y 7.
Pago	Transferencia como regla · cheque nominativo no a la orden solo para personas físicas, con autorización · pagos en formalización · hasta tres cuentas por acreedor · agentes mediadores en nóminas, clases pasivas, caja fija y pagos a justificar.
Control interno	Función interventora (previa), control financiero permanente (continuo) y auditoría pública (posterior: regularidad, cumplimiento y operativa).
Función interventora	Plazos de diez o cinco días · reparo suspensivo en cinco casos · discrepancia ante la IGAE o el Consejo de Ministros · omisión: informe y decisión del Consejo · comprobación material desde 50.000 euros sin IVA · requisitos básicos según los acuerdos de 2008, 2018 y 2021.
No sujetos a fiscalización previa	Contratos menores · tracto sucesivo tras el período inicial · caja fija de menos de 5.000 euros · procesos electorales · subvenciones nominativas · bases de datos y publicaciones · emergencias.
Tribunal de Cuentas	Depende de las Cortes · fiscalización externa, permanente y consuntiva, y jurisdicción contable · doce consejeros (seis y seis, tres quintos, nueve años) · Presidente por tres años · Cuenta General: remisión antes del 31 de octubre y examen en seis meses · prescripción contable de cinco años, o tres.

16. Ideas fuerza y enlace con el resto del temario

1. La ejecución del gasto es una cadena de actos encadenados: cada fase se apoya en la anterior y cada documento cita al que le precede.
2. La aprobación es interna; el compromiso vincula frente a terceros; el reconocimiento declara una deuda exigible y propone su pago.
3. Quien reconoce la deuda no es quien ordena el pago. Esa separación entre el gestor y el Tesoro protege la caja y permite aplicar embargos y compensaciones.
4. El control de legalidad por excelencia es la función interventora, previa y acto por acto. Su arma es el reparo suspensivo y su válvula, la discrepancia ante la IGAE o el Consejo de Ministros.
5. El control interno se completa con el control financiero permanente y la auditoría pública, que miran la legalidad y también la eficacia y la eficiencia.
6. El Tribunal de Cuentas cierra el sistema desde fuera: fiscaliza por delegación de las Cortes y juzga la responsabilidad contable de quienes manejan fondos públicos.

Este tema se apoya en los temas 32 y 33, que aportan los conceptos de crédito, vinculación, gasto plurianual y modificación presupuestaria. Da paso al tema 35, sobre las retribuciones del personal y la nómina, el gasto que más veces recorre el ciclo ADOK. También prepara el tema 36, que estudia los pagos a justificar y los anticipos de caja fija, ya mencionados aquí desde el control, y el tema 37, sobre la gestión económica de contratos y subvenciones.