La Jefatura del Estado. La Corona: funciones constitucionales del Rey. Sucesión y regencia

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (C1). Contenido verificado contra el texto consolidado de la Constitución Española de 1978 (Título II, arts. 56 a 65) y la Ley Orgánica 3/2014, por la que se hizo efectiva la abdicación de S. M. el Rey Don Juan Carlos I.

Índice

• 1. La Jefatura del Estado en la Monarquía parlamentaria
• 2. El Rey: símbolo, inviolabilidad e irresponsabilidad
• 3. La sucesión a la Corona (art. 57)
• 4. La regencia (art. 59)
• 5. La tutela del Rey menor (art. 60)
• 6. El juramento (art. 61)
• 7. Las funciones del Rey (arts. 62 y 63)
• 8. El refrendo (art. 64)
• 9. La Casa del Rey (art. 65)
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. La Jefatura del Estado en la Monarquía parlamentaria

La Corona se regula en el Título II de la Constitución (artículos 56 a 65). Coherentemente con el artículo 1.3, que define la forma política del Estado como Monarquía parlamentaria, el Rey es el Jefe del Estado, pero no titular del poder ejecutivo: en la fórmula clásica, «el Rey reina, pero no gobierna». Sus funciones son tasadas, debidas y regladas —no discrecionales— y, salvo excepciones, requieren refrendo para ser válidas, lo que traslada la responsabilidad a quien refrenda.

El artículo 56.1 proclama que el Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes. Su título es el de Rey de España, pudiendo utilizar los demás que correspondan a la Corona (art. 56.2).

2. El Rey: símbolo, inviolabilidad e irresponsabilidad

El artículo 56.3 establece que la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Esta irresponsabilidad se explica porque el Rey no adopta decisiones políticas propias: sus actos deben ir refrendados en la forma del artículo 64, y de ellos responden las personas que los refrenden. La inviolabilidad se predica de sus actos como Jefe del Estado. Como consecuencia, los actos del Rey carentes de refrendo serán, por regla general, nulos, salvo las excepciones expresamente previstas (arts. 65.2 y 99).

La Monarquía parlamentaria se caracteriza, por tanto, por: (a) la legitimidad democrática indirecta del Rey, integrado en un sistema cuya soberanía reside en el pueblo; (b) el carácter hereditario de la Corona; (c) funciones esencialmente simbólicas y moderadoras, sin poder efectivo de decisión; y (d) la necesidad de refrendo como pieza que hace compatible la irresponsabilidad regia con el principio democrático de responsabilidad de los poderes públicos.

2.1. La función arbitral y moderadora

Cuando el artículo 56.1 dice que el Rey «arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones», atribuye a la Corona una función integradora y de garantía, no de gobierno. La doctrina la describe como una «magistratura de persuasión» o de auctoritas más que de potestas: el Rey carece de poder de mando efectivo, pero su posición neutral por encima de los partidos le permite ejercer una influencia moderadora (aconsejar, advertir, animar) en momentos de tensión institucional. El ejemplo histórico más citado es su intervención en la noche del 23 de febrero de 1981, en defensa del orden constitucional. Esta función explica que la mayor parte de los actos regios sean actos debidos: el Rey no decide su contenido, sino que formaliza decisiones adoptadas por otros órganos (las Cortes, el Gobierno, el cuerpo electoral), que son quienes asumen la responsabilidad mediante el refrendo.

De esa naturaleza reglada derivan consecuencias prácticas relevantes: el Rey debe sancionar las leyes aprobadas por las Cortes (no tiene derecho de veto), debe nombrar Presidente del Gobierno al candidato que haya obtenido la confianza del Congreso y debe nombrar y separar a los ministros a propuesta de su Presidente. Su margen de apreciación es mínimo y siempre encauzado por la Constitución y las leyes; por eso su persona resulta inviolable y no sujeta a responsabilidad.

3. La sucesión a la Corona (art. 57)

El artículo 57.1 fija que la Corona de España es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica. La sucesión seguirá el orden regular de primogenitura y representación, con las siguientes reglas de prelación:

• Será preferida siempre la línea anterior a las posteriores;
• en la misma línea, el grado más próximo al más remoto;
• en el mismo grado, el varón a la mujer (preferencia de varón que sigue vigente en el texto constitucional);
• y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos.

El Príncipe o Princesa heredero, desde su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine el llamamiento, ostenta la dignidad de Príncipe/Princesa de Asturias y los demás títulos vinculados tradicionalmente al sucesor (art. 57.2). Quienes teniendo derecho a la sucesión contrajeran matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales quedarán excluidos en la sucesión a la Corona, por sí y sus descendientes (art. 57.4). Extinguidas todas las líneas llamadas, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la forma que más convenga a los intereses de España (art. 57.3). Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión se resolverán por una ley orgánica (art. 57.5). Ejemplo de ello es la Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio, que hizo efectiva la abdicación de Don Juan Carlos I y la proclamación de Don Felipe VI.

3.1. Cómo se aplica el orden sucesorio

El orden de «primogenitura y representación» significa lo siguiente: la primogenitura da preferencia al primer nacido de una línea, y la representación permite que los descendientes de una persona que habría tenido derecho, pero que ha fallecido, «representen» su lugar y conserven su prioridad frente a otras líneas. Combinando ambos con las cuatro reglas del art. 57.1 se resuelve cualquier llamamiento. Los cuatro criterios se aplican sucesivamente:

1. Línea: es preferida siempre la línea anterior a las posteriores. La línea la forman el Rey y sus descendientes directos; agotada esa línea se pasa a la siguiente.
2. Grado: dentro de la misma línea, el pariente de grado más próximo al Rey precede al más remoto (un hijo antes que un nieto).
3. Sexo: en el mismo grado, el varón es preferido a la mujer. Es la controvertida preferencia del varón, que sigue figurando en el texto constitucional y cuya supresión exigiría el procedimiento agravado de reforma del art. 168, por afectar al Título II.
4. Edad: dentro del mismo sexo, la persona de más edad precede a la de menos.

Un ejemplo sencillo: si el Rey tiene dos hijas y ningún hijo varón, hereda la hija de mayor edad (los criterios de línea y grado son iguales; entre dos mujeres decide la edad). La preferencia del varón solo opera entre hermanos del mismo grado; agotada una línea, la representación permite a los nietos ocupar el lugar de su progenitor premuerto conservando la prioridad de la línea. Estas reglas, junto con la exclusión por matrimonio prohibido del art. 57.4, permiten resolver de forma unívoca cualquier supuesto de sucesión que plantee el examen.

4. La regencia (art. 59)

La regencia es la institución que ejerce las funciones constitucionales del Rey cuando este no puede hacerlo. El artículo 59 distingue dos supuestos:

• Minoría de edad del Rey (art. 59.1): el padre o la madre del Rey y, en su defecto, el pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona según el orden del art. 57, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia y la ejercerá durante el tiempo de la minoría de edad del Rey.
• Inhabilitación del Rey (art. 59.2): si el Rey se inhabilitare para el ejercicio de su autoridad y la imposibilidad fuere reconocida por las Cortes Generales, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia el Príncipe heredero de la Corona, si fuere mayor de edad; si no lo fuere, se procederá como en el supuesto anterior, hasta que el Príncipe heredero alcance la mayoría de edad.

Si no hubiera ninguna persona a quien corresponda la Regencia, esta será nombrada por las Cortes Generales y se compondrá de una, tres o cinco personas (art. 59.3). Para ejercer la Regencia es preciso ser español y mayor de edad (art. 59.4). La Regencia se ejercerá por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey (art. 59.5).

5. La tutela del Rey menor (art. 60)

El artículo 60 regula la tutela del Rey menor de edad, distinta de la regencia (la regencia ejerce funciones; la tutela vela por la persona del Rey menor). Será tutor:

• La persona que en su testamento hubiese nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor de edad y español de nacimiento (tutela testamentaria);
• si no lo hubiese nombrado, será tutor el padre o la madre mientras permanezcan viudos (tutela legítima);
• en su defecto, lo nombrarán las Cortes Generales (tutela dativa o parlamentaria).

No podrán acumularse los cargos de Regente y de tutor sino en el padre, madre o ascendientes directos del Rey (art. 60.1). El ejercicio de la tutela es también incompatible con el de todo cargo o representación política (art. 60.2).

6. El juramento (art. 61)

El artículo 61 dispone que el Rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestará juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas. El Príncipe heredero, al alcanzar la mayoría de edad, y el Regente o Regentes al hacerse cargo de sus funciones, prestarán el mismo juramento, así como el de fidelidad al Rey.

Este precepto se aplicó en la proclamación de Don Felipe VI ante las Cortes Generales el 19 de junio de 2014, al día siguiente de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 3/2014 que hizo efectiva la abdicación de su padre. El acto de proclamación y juramento ante las Cortes es la manifestación solemne del carácter parlamentario de la Monarquía: el nuevo Rey no toma posesión por sí mismo, sino que se compromete formalmente ante la representación de la soberanía popular a guardar y hacer guardar la Constitución.

7. Las funciones del Rey (arts. 62 y 63)

El artículo 62 enumera las funciones del Rey. Corresponde al Rey:

• Sancionar y promulgar las leyes (letra a).
• Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los términos previstos en la Constitución (letra b).
• Convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución (letra c).
• Proponer el candidato a Presidente del Gobierno y, en su caso, nombrarlo, así como poner fin a sus funciones en los términos previstos en la Constitución (letra d).
• Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente (letra e).
• Expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros, conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones con arreglo a las leyes (letra f).
• Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno (letra g).
• El mando supremo de las Fuerzas Armadas (letra h).
• Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales (letra i).
• El Alto Patronazgo de las Reales Academias (letra j).

El artículo 63 añade, en el ámbito internacional, que el Rey acredita a los embajadores y otros representantes diplomáticos, y los representantes extranjeros en España están acreditados ante él (63.1); manifiesta el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes (63.2); y, previa autorización de las Cortes Generales, le corresponde declarar la guerra y hacer la paz (63.3).

Conviene precisar el alcance reglado de algunas de estas funciones, muy preguntado en el examen:

• Sanción y promulgación (art. 62.a en relación con el 91): el Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación. Es un acto debido: no cabe negarse a sancionar.
• Convocatoria y disolución de las Cortes (art. 62.b): la disolución se produce a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 115), tras deliberación del Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad, o de forma automática en el supuesto del art. 99.5 (si en dos meses ningún candidato obtiene la investidura).
• Convocatoria a referéndum (art. 62.c en relación con el 92): el referéndum consultivo es convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.
• Propuesta y nombramiento del Presidente del Gobierno (art. 62.d en relación con el 99): el Rey, previa consulta con los representantes de los grupos políticos con representación parlamentaria y a través del Presidente del Congreso, propone un candidato a la Presidencia; el candidato debe obtener la confianza del Congreso.
• Mando supremo de las Fuerzas Armadas (art. 62.h): es una atribución de carácter simbólico y representativo; la política de defensa y la dirección de la Administración militar corresponden al Gobierno (art. 97).
• Derecho de gracia (art. 62.i): se materializa en los indultos, que se tramitan conforme a la Ley de 1870 (modificada en 1988); la ley no puede autorizar indultos generales, solo individuales.

7.1. La evolución de la Corona: la abdicación de 2014

La Constitución previó en el art. 57.5 que las abdicaciones se resolverían por ley orgánica. Ese precepto se aplicó por primera vez con la Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio, por la que se hizo efectiva la abdicación de S. M. el Rey Don Juan Carlos I de Borbón. En su virtud, la abdicación se hizo efectiva en el momento de entrada en vigor de la ley y determinó la proclamación de S. M. el Rey Don Felipe VI ante las Cortes Generales, quien prestó el juramento del art. 61. Este episodio ilustra que la sucesión y las incidencias de la Corona no se rigen por la voluntad regia unilateral, sino que necesitan la intervención de las Cortes mediante ley orgánica, reforzando el carácter parlamentario de la Monarquía. La cuestión del aforamiento del Rey que ha abdicado y de la Reina consorte se abordó después mediante la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

8. El refrendo (art. 64)

El artículo 64 regula el refrendo, garantía del sistema. Los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes (64.1). La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución prevista en el artículo 99 (cuando ningún candidato obtiene la confianza del Congreso en el plazo de dos meses) serán refrendados por el Presidente del Congreso de los Diputados. La consecuencia esencial del refrendo (64.2) es que de los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden. Solo escapan al refrendo los actos relativos al nombramiento y relevo de los miembros civiles y militares de su Casa y la distribución de la asignación presupuestaria (art. 65), por su carácter doméstico.

8.1. Las formas de refrendo

El refrendo puede revestir distintas formas: (a) refrendo expreso, mediante la contrafirma del acto (es el más habitual y el propio de las disposiciones y nombramientos); (b) refrendo tácito o presunto, que acompaña a los actos del Rey no plasmados en un documento formal, como los viajes oficiales o las audiencias, entendiéndose refrendados por la presencia o el conocimiento del Gobierno; y (c) el refrendo especial del Presidente del Congreso, reservado a la propuesta y nombramiento del Presidente del Gobierno y a la disolución automática del artículo 99.5. Lo esencial es que, mediante el refrendo, la responsabilidad de los actos del Rey se traslada a quien refrenda (art. 64.2), completando así la irresponsabilidad regia del art. 56.3. Un acto regio que requiera refrendo y carezca de él es, por regla general, inválido.

9. La Casa del Rey (art. 65)

El artículo 65 establece que el Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa, y distribuye libremente dicha cantidad (65.1). El Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa (65.2). La Casa del Rey es un organismo que, sin integrarse en la Administración General del Estado, sirve de apoyo al Jefe del Estado en el ejercicio de sus funciones; se estructura básicamente en la Jefatura de la Casa, la Secretaría General, el Cuarto Militar y la Guardia Real. Aunque no forma parte de la Administración, la Casa del Rey se ha sometido en los últimos años a exigencias de transparencia y publicidad de sus cuentas.

9.1. La Familia Real y el heredero de la Corona

La Constitución distingue entre el Rey, la Familia Real y la Casa del Rey. El artículo 58 precisa que la Reina consorte o el consorte de la Reina no podrán asumir funciones constitucionales, salvo lo dispuesto para la Regencia. El heredero de la Corona ostenta, desde su nacimiento o desde el hecho que origine el llamamiento, la dignidad de Príncipe o Princesa de Asturias, junto con los títulos históricamente vinculados al sucesor (por ejemplo, Príncipe/Princesa de Girona o de Viana). El régimen del heredero —su educación, su juramento al alcanzar la mayoría de edad (art. 61.2) y su papel institucional— refuerza la continuidad de la institución, uno de los valores que el art. 56.1 encomienda simbolizar al Rey. En el orden protocolario, la Familia Real ocupa una posición singular, pero solo el Rey (y, en su caso, el Regente o el heredero cuando asume funciones) ejerce competencias constitucionales.

Debe subrayarse, por último, la diferencia entre regencia y tutela, que el examen suele contraponer: la regencia es una institución de suplencia en el ejercicio de las funciones del Rey (por minoría de edad o inhabilitación) y exige ser español y mayor de edad; la tutela vela por la persona y los bienes del Rey menor y exige ser español de nacimiento. Ambas pueden coincidir en una misma persona únicamente cuando se trate del padre, la madre o los ascendientes directos del Rey.

10. La legitimidad y la posición constitucional de la Corona

El artículo 57.1 declara que la Corona es hereditaria en los sucesores de Don Juan Carlos I, «legítimo heredero de la dinastía histórica». Esta fórmula fusiona dos legitimidades: la histórica o dinástica (la sucesión borbónica) y la democrática (la decisión del poder constituyente de 1978, ratificada en referéndum). No existe, pues, contradicción entre monarquía y democracia: la Corona recibe su legitimidad última de la Constitución, aprobada por el pueblo soberano (art. 1.2). Con la Constitución quedó derogada la legislación franquista sobre la Jefatura del Estado y la sucesión (Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado de 1947 y Ley Orgánica del Estado), de modo que la Corona de 1978 es una institución nueva, definida exclusivamente por el texto constitucional.

La posición constitucional del Rey se caracteriza por su neutralidad política: situado por encima de los partidos, no participa en el debate político ni asume responsabilidad por la acción de gobierno, lo que le permite ejercer su función integradora y de arbitraje. Precisamente esa neutralidad exige que sus actos vayan refrendados y que su persona sea inviolable. La inviolabilidad del art. 56.3 se ha entendido tradicionalmente como una garantía funcional ligada al ejercicio del cargo; el debate sobre su alcance respecto de los actos privados del Rey se abordó tras la abdicación de 2014, cuando la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial estableció el aforamiento ante la Sala de lo Civil y de lo Penal del Tribunal Supremo del Rey que ha abdicado, de la Reina consorte y de otros miembros de la Familia Real, precisamente porque el Rey que abdica pierde la inviolabilidad del art. 56.3.

En cuanto a la Regencia, conviene retener que puede ser individual o colegiada: cuando la nombran las Cortes Generales por no existir persona a quien corresponda, se compondrá de una, tres o cinco personas (número siempre impar, para evitar empates). La Regencia es un cargo obligatorio para quien resulte llamado por la Constitución, se ejerce por mandato constitucional —no por delegación del Rey— y siempre en nombre del Rey, cuyas funciones asume en su integridad pero sin poder alterarlas. La inhabilitación que da lugar a la Regencia del art. 59.2 debe ser reconocida por las Cortes Generales, garantía parlamentaria que impide una sustitución arbitraria del titular de la Corona.

Finalmente, la Corona se relaciona con los demás poderes del Estado sin confundirse con ninguno: sanciona las leyes que aprueban las Cortes (poder legislativo), nombra al Presidente del Gobierno investido por el Congreso (poder ejecutivo) y la justicia se administra «en nombre del Rey» (art. 117.1), sin que ello suponga intervención regia alguna en la función jurisdiccional. Este entramado de actos debidos y refrendos convierte a la Corona en un símbolo de unidad y continuidad compatible con la plena vigencia del principio democrático.

Por último, conviene no confundir la Corona —la institución, permanente y regulada por la Constitución— con el Rey, la persona física que en cada momento la encarna. La Corona es indisponible (no puede su titular alterar el orden sucesorio ni renunciar a ella sin la intervención de las Cortes por ley orgánica) e indivisible. Esta distinción explica que instituciones como la Regencia o la tutela se articulen en torno a la continuidad de la institución y no a la voluntad de la persona, y que expresiones como «la justicia se administra en nombre del Rey» (art. 117.1) o «Rey de España» (art. 56.2) se refieran a la Corona como símbolo del Estado y no a una potestad personal de decisión.

Esquema de repaso

LA CORONA — Título II CE (arts. 56-65)
 ├─ Art. 56: Rey = Jefe del Estado · símbolo de unidad y permanencia · arbitra y modera
 │            más alta representación internacional · título "Rey de España"
 │            56.3: persona INVIOLABLE y NO sujeta a responsabilidad
 ├─ Art. 57: SUCESIÓN · primogenitura y representación
 │            línea anterior > grado más próximo > varón > más edad
 │            Príncipe/Princesa de Asturias · dudas y abdicaciones → LEY ORGÁNICA
 ├─ Art. 59: REGENCIA · minoría de edad / inhabilitación (reconoce las Cortes)
 │            requisitos: español + mayor de edad · en nombre del Rey · 1, 3 o 5 personas
 ├─ Art. 60: TUTELA del Rey menor · testamentaria / legítima (padre-madre viudos) / Cortes
 │            no acumular Regente + tutor (salvo padre/madre/ascendientes)
 ├─ Art. 61: JURAMENTO ante las Cortes al ser proclamado
 ├─ Art. 62: FUNCIONES · sancionar/promulgar · convocar/disolver Cortes · referéndum
 │            proponer/nombrar Presidente · decretos · mando supremo FFAA
 │            derecho de gracia (NO indultos generales) · Alto Patronazgo RR. Academias
 ├─ Art. 63: acredita embajadores · tratados · declara guerra/paz (autorizan las Cortes)
 ├─ Art. 64: REFRENDO · Presidente del Gobierno / Ministros · art. 99 → Presidente del Congreso
 │            responden quienes refrendan
 └─ Art. 65: Casa del Rey · asignación global (distribuye libremente) · nombra su Casa

Ideas fuerza

• El Rey reina pero no gobierna: funciones tasadas, debidas y refrendadas; persona inviolable y no sujeta a responsabilidad (art. 56.3).
• Orden de sucesión (art. 57): línea anterior → grado más próximo → varón → más edad. Las dudas y abdicaciones se resuelven por ley orgánica.
• Para ser Regente basta ser español y mayor de edad; para ser tutor del Rey menor se exige ser español de nacimiento.
• El Rey ejerce el derecho de gracia pero no puede autorizar indultos generales (art. 62.i).
• El refrendo lo hace el Presidente del Gobierno o los Ministros; el del art. 99 (propuesta/nombramiento de Presidente y disolución automática) lo hace el Presidente del Congreso.