El presupuesto: concepto. Los principios presupuestarios. El ciclo presupuestario. El presupuesto por programas: concepto y fases. Terminología y desarrollo del proceso presupuestario

Tema desarrollado para el ejercicio único del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (subgrupo C1, ingreso libre). Es el tema 1 del bloque V, «Gestión financiera», del programa de la convocatoria de 18 de diciembre de 2025 (BOE-A-2025-26262). Cae en la primera parte del examen y también en el supuesto práctico, que se nutre de los bloques II a V. El contenido está verificado a 10 de octubre de 2026 contra el texto consolidado de estas normas:

• la Constitución Española (arts. 66, 75, 90, 134, 135 y 136);
• la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP);
• la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), con la reforma de su artículo 15.6 por la Ley Orgánica 2/2024;
• el Reglamento del Congreso de los Diputados (arts. 133 a 135).

Índice

• 1. Qué pide este tema y cómo lo pregunta el tribunal
• 2. El presupuesto: concepto
  • 2.1. Las cuatro miradas sobre el presupuesto
  • 2.2. La definición legal del artículo 32 LGP
  • 2.3. El presupuesto en la Constitución
  • 2.4. La Ley de Presupuestos: una ley singular
  • 2.5. Qué abarcan los Presupuestos Generales del Estado
• 3. Los principios presupuestarios
  • 3.1. Los principios clásicos
  • 3.2. Principios políticos
  • 3.3. Principios contables y de gestión
  • 3.4. Principios económicos
  • 3.5. Los principios de la LOEPSF y del artículo 26 LGP
  • 3.6. La crisis de los principios clásicos y sus excepciones
• 4. El ciclo presupuestario
  • 4.1. Las cuatro fases
  • 4.2. La elaboración
  • 4.3. La discusión y aprobación parlamentaria
  • 4.4. La prórroga presupuestaria
  • 4.5. La ejecución
  • 4.6. El control y la rendición de cuentas
• 5. El presupuesto por programas
  • 5.1. De la técnica tradicional al presupuesto por programas
  • 5.2. Concepto y elementos
  • 5.3. Las fases del presupuesto por programas
  • 5.4. El presupuesto por programas en la LGP
  • 5.5. Otras técnicas: base cero, resultados, género y ODS
• 6. Terminología y desarrollo del proceso presupuestario
  • 6.1. El crédito presupuestario y la aplicación
  • 6.2. Las tres clasificaciones y los capítulos
  • 6.3. El lenguaje de la ejecución del gasto
  • 6.4. El lenguaje de los ingresos
  • 6.5. Saldos y magnitudes
• 7. Supuestos prácticos resueltos
• 8. Trampas habituales
• 9. Esquema de repaso
• 10. Ideas fuerza y enlace con el resto del temario

1. Qué pide este tema y cómo lo pregunta el tribunal

Este tema abre el bloque de gestión financiera y le da su vocabulario. Los cinco temas que vienen después dan por sabido lo que se explica aquí:

• qué es un crédito;
• por qué un crédito es limitativo;
• qué significa que el presupuesto sea anual;
• en qué consiste un programa;
• quién elabora el presupuesto y quién lo aprueba.

Quien llega al tema 33 sin estas piezas no entiende por qué existe una transferencia de crédito ni por qué un suplemento necesita una ley.

En los cuadernillos oficiales del INAP, las preguntas de este tema se reparten en cinco grupos:

• Datos literales de la Constitución y de la LGP. Es el grupo más numeroso:
  • el plazo de remisión del proyecto, «al menos tres meses antes» en la Constitución y «antes del 1 de octubre» en la LGP;
  • la prórroga automática;
  • la prohibición de crear tributos;
  • la conformidad del Gobierno para enmiendas que aumenten créditos o reduzcan ingresos;
  • el ejercicio que coincide con el año natural;
  • la Cuenta General que se remite al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre.
• Identificar un principio presupuestario por su definición. El enunciado describe el principio y el tribunal pide su nombre: especialidad cualitativa, cuantitativa y temporal; universalidad; unidad; no afectación; presupuesto bruto.
• Los principios de la LOEPSF. Estabilidad, sostenibilidad, plurianualidad, transparencia, eficiencia, responsabilidad y lealtad institucional, con la definición de cada uno.
• El presupuesto por programas. Sus fases, sus elementos (objetivos, actividades, indicadores) y el artículo 35 LGP.
• La terminología. Crédito, dotación, aplicación presupuestaria, obligación reconocida, remanente, capítulo, operaciones corrientes, de capital y financieras.

2. El presupuesto: concepto

2.1. Las cuatro miradas sobre el presupuesto

No hay una única definición de presupuesto porque es varias cosas a la vez. Los manuales lo explican desde cuatro ángulos, y conviene saberlos porque el tribunal a veces pregunta qué aspecto destaca una definición concreta.

Enfoque	Qué destaca	Idea clave
Político	El presupuesto como plan de acción del Gobierno, cuantificado en dinero	Expresa las prioridades políticas: decidir en qué se gasta es decidir qué se hace
Jurídico	El presupuesto como norma que autoriza y limita	Autoriza al Gobierno a gastar hasta un límite y para un fin; sin crédito no hay gasto válido
Económico	El presupuesto como instrumento de política económica	Influye en la asignación de recursos, la distribución de la renta y la estabilidad de la economía
Contable	El presupuesto como previsión ordenada de ingresos y gastos	Permite comparar lo previsto con lo realizado y rendir cuentas

La dimensión jurídica es la que más pesa en este examen. El presupuesto tiene un valor distinto según se mire el lado de los gastos o el de los ingresos:

• En los gastos, el presupuesto autoriza y limita. Los créditos son la cantidad máxima que puede gastarse y solo para la finalidad aprobada. Es el carácter limitativo de los créditos (art. 46 LGP).
• En los ingresos, el presupuesto es una previsión, no una autorización. Los tributos se cobran porque lo dispone su ley propia, no porque figuren en el estado de ingresos. Por eso se recauda aunque se haya previsto menos, y no se puede recaudar más de lo que permite la ley del tributo por mucho que se haya previsto más. Es el carácter estimativo de las previsiones de ingresos.

De ahí la frase que resume la naturaleza del presupuesto: los gastos se autorizan y los ingresos se estiman.

2.2. La definición legal del artículo 32 LGP

La Ley General Presupuestaria da una definición que hay que saber de memoria, porque el tribunal la reproduce casi literal y cambia una palabra en los distractores.

Conviene desmontar la definición pieza a pieza:

• Expresión cifrada: el presupuesto se expresa en unidades monetarias.
• Conjunta: recoge en un solo documento todo el sector público estatal. Es el principio de unidad.
• Sistemática: se ordena con criterios homogéneos, mediante las clasificaciones orgánica, por programas y económica.
• Derechos y obligaciones: la LGP no habla de «ingresos y gastos» en la definición, sino de derechos y obligaciones a liquidar. Es una trampa frecuente.
• Durante el ejercicio: el horizonte es anual. El artículo 34.1 precisa que el ejercicio coincide con el año natural.
• Sector público estatal: el ámbito subjetivo es el del artículo 2 LGP.

El artículo 33.2 LGP completa la definición con lo que los Presupuestos determinan:

• a) las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos con presupuesto limitativo;
• b) los derechos que se prevé reconocer durante el ejercicio;
• c) las operaciones no financieras y financieras de las entidades con presupuesto estimativo;
• d) los objetivos que debe alcanzar cada gestor responsable de los programas con los recursos asignados;
• e) la estimación de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.

La letra d) es la conexión legal con el presupuesto por programas: el presupuesto no solo reparte dinero, también fija objetivos.

2.3. El presupuesto en la Constitución

La Constitución dedica al presupuesto el artículo 134, que es de los más preguntados del bloque. Conviene tener sus siete apartados ordenados:

Apartado	Contenido
134.1	Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.
134.2	Tienen carácter anual, incluyen la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consigna el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
134.3	El Gobierno debe presentarlos ante el Congreso al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.
134.4	Si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del primer día del ejercicio, se consideran automáticamente prorrogados los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.
134.5	Aprobados los Presupuestos, el Gobierno puede presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto o disminución de los ingresos del mismo ejercicio.
134.6	Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos requiere la conformidad del Gobierno para su tramitación.
134.7	La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Puede modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

Otros preceptos constitucionales completan el marco:

• Artículo 66.2. Entre las funciones de las Cortes Generales está aprobar los Presupuestos del Estado.
• Artículo 75.3. Los Presupuestos Generales del Estado son una de las materias que el Pleno no puede delegar en las comisiones legislativas permanentes. Las otras son la reforma constitucional, las cuestiones internacionales y las leyes orgánicas y de bases.
• Artículo 135. Reformado en 2011, consagra el principio de estabilidad presupuestaria:
  • todas las administraciones adecuan sus actuaciones a ese principio;
  • el Estado y las comunidades autónomas no pueden superar el déficit estructural que fije la Unión Europea;
  • las entidades locales deben presentar equilibrio presupuestario;
  • los créditos para pagar los intereses y el capital de la deuda se entienden siempre incluidos en el estado de gastos y su pago goza de prioridad absoluta.
• Artículo 136. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.

2.4. La Ley de Presupuestos: una ley singular

La Ley de Presupuestos Generales del Estado es una ley ordinaria, pero con un régimen propio que la distingue de todas las demás. Sus singularidades salen de la Constitución y del Reglamento del Congreso:

1. Iniciativa reservada al Gobierno. Solo el Gobierno puede presentar el proyecto (art. 134.1 CE). No cabe una proposición de ley de presupuestos de los grupos parlamentarios, de las comunidades autónomas ni por iniciativa popular.
2. Plazo de presentación. Tres meses antes de que expiren los anteriores (art. 134.3 CE), lo que la LGP concreta en «antes del día 1 de octubre del año anterior» (art. 37.1).
3. Limitación de las enmiendas.
   • Las enmiendas que aumenten créditos o disminuyan ingresos necesitan la conformidad del Gobierno (art. 134.6 CE).
   • Según el Reglamento del Congreso, las que aumenten créditos en algún concepto solo se admiten si proponen una baja de igual cuantía en la misma sección (art. 133.3).
   • Las que minoren ingresos requieren la conformidad del Gobierno (art. 133.4).
4. Preferencia en la tramitación. El proyecto goza de preferencia respecto de los demás trabajos de la Cámara (art. 133.2 del Reglamento del Congreso).
5. Contenido limitado. No puede crear tributos (art. 134.7 CE). La jurisprudencia constitucional ha limitado además su contenido, como se explica a continuación.
6. Indelegable. No se puede aprobar en comisión con competencia legislativa plena (art. 75.3 CE).
7. Prórroga automática. Si no se aprueba a tiempo, se prorroga la anterior (art. 134.4 CE).

El Tribunal Constitucional ha construido una doctrina sobre el contenido de la Ley de Presupuestos que conviene conocer en sus términos generales. Esa ley tiene un contenido necesario o mínimo y puede tener un contenido eventual:

• El necesario es la previsión de ingresos y la habilitación de gastos.
• El eventual son materias que guardan relación directa con los ingresos, los gastos o los criterios de política económica, y que sirven para ejecutar mejor el presupuesto.

Lo que no tenga esa conexión no puede colarse en la Ley de Presupuestos aprovechando su tramitación. La razón es doble: la tramitación tiene restricciones de debate y enmienda, y lo contrario dañaría la seguridad jurídica. Por eso las reformas de calado van en leyes propias, a menudo las llamadas «leyes de acompañamiento» de otros tiempos, y no en el articulado presupuestario.

2.5. Qué abarcan los Presupuestos Generales del Estado

El ámbito subjetivo es el sector público estatal del artículo 2 LGP:

• la Administración General del Estado;
• el sector público institucional estatal: organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias estatales, autoridades administrativas independientes, sociedades mercantiles estatales, consorcios y fundaciones adscritos, fondos sin personalidad jurídica, universidades públicas no transferidas, y entidades gestoras, servicios comunes y mutuas colaboradoras de la Seguridad Social;
• los órganos con dotación diferenciada que no tienen personalidad jurídica ni están integrados en la Administración General del Estado (art. 2.3), como las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial.

El artículo 3 LGP divide ese sector público en tres subsectores. La división importa porque determina qué tipo de presupuesto tiene cada entidad:

Subsector	Quién lo integra	Tipo de presupuesto
Administrativo	Administración General del Estado, organismos autónomos, autoridades administrativas independientes, universidades no transferidas, entidades de la Seguridad Social y otras entidades de derecho público, consorcios y fondos que no produzcan en régimen de mercado o no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales	En general limitativo: los créditos son un tope
Empresarial	Entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles estatales y demás entidades no incluidas en el administrativo	Estimativo: previsiones de explotación y capital
Fundacional	Fundaciones del sector público estatal	Estimativo

Así lo recoge el artículo 33.1 LGP, que distingue dos clases de presupuestos dentro de los Presupuestos Generales del Estado:

• a) los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de las entidades a las que se aplica el régimen de especificaciones y modificaciones de la LGP, o a cuyo presupuesto su norma da carácter limitativo;
• b) los presupuestos estimativos de los sectores empresarial y fundacional, los consorcios, las universidades no transferidas, los fondos sin personalidad y las restantes entidades del sector público administrativo no incluidas en la letra a).

3. Los principios presupuestarios

Los principios presupuestarios son las reglas que debe cumplir un presupuesto para servir a su función. Hay dos generaciones de principios:

• Los clásicos. Nacieron con el Estado liberal del siglo XIX. Su obsesión era que el Parlamento controlara al Ejecutivo y que el gasto público fuera el menor posible. La mayoría siguen vivos, recogidos en la Constitución y en la LGP.
• Los modernos. Nacieron de la integración en la Unión Europea y de la crisis de deuda. Su obsesión es la sostenibilidad de las cuentas a medio plazo. Están en el artículo 135 de la Constitución, en la LOEPSF y en el artículo 26 LGP.

3.1. Los principios clásicos

La doctrina agrupa los principios clásicos en tres familias. La clasificación es académica: el tribunal puede preguntar «¿cuál de los siguientes es un principio político?», así que conviene saber dónde va cada uno.

Familia	Principios
Políticos	Competencia · universalidad · unidad · especialidad (cualitativa, cuantitativa y temporal) · publicidad
Contables	Presupuesto bruto · no afectación · especificación · ejercicio cerrado
Económicos	Equilibrio presupuestario · gasto público mínimo · neutralidad impositiva

3.2. Principios políticos

Competencia

Define quién hace qué en el ciclo: el Ejecutivo elabora y ejecuta, el Legislativo aprueba y controla. Está en el artículo 134.1 CE: el Gobierno elabora y las Cortes examinan, enmiendan y aprueban. La aprobación del presupuesto es históricamente el origen del parlamentarismo: el Parlamento nace para consentir los impuestos y autorizar el gasto del Rey.

Universalidad

El presupuesto debe recoger todos los ingresos y todos los gastos, sin que ninguno quede fuera. Un gasto fuera del presupuesto escapa al control parlamentario. Está en el artículo 134.2 CE, que exige incluir «la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal». No hay que confundirlo con el presupuesto bruto: la universalidad dice que todo debe estar, y el presupuesto bruto dice cómo debe estar, sin compensar.

Unidad

Todos los ingresos y gastos deben figurar en un único documento, para que el Parlamento tenga una visión de conjunto. Hoy se cumple de forma consolidada:

• los Presupuestos Generales del Estado incluyen presupuestos distintos (Estado, organismos, Seguridad Social, entidades), pero se aprueban en una sola ley;
• se acompañan de estados consolidados (art. 37.2.i LGP).

La pluralidad de presupuestos dentro de una misma ley no rompe la unidad.

Especialidad

Es el principio más preguntado, porque tiene tres vertientes y cada una responde a una pregunta distinta sobre el crédito:

Vertiente	Pregunta que responde	Contenido	Dónde está
Cualitativa	¿En qué se puede gastar?	Los créditos se destinan exclusivamente a la finalidad específica para la que se autorizaron	Arts. 27.2 y 42 LGP
Cuantitativa	¿Cuánto se puede gastar?	No pueden adquirirse compromisos ni obligaciones por encima del crédito: los créditos son limitativos	Art. 46 LGP
Temporal	¿Cuándo se puede gastar?	Solo pueden contraerse obligaciones por gastos realizados en el propio ejercicio	Arts. 34 y 49 LGP

Tres reglas concretan cada vertiente:

• Cualitativa: la vinculación. El carácter limitativo y vinculante de los créditos es el del nivel de especificación con que aparezcan (art. 27.2, párrafo segundo, LGP). En el presupuesto del Estado, los créditos se especifican como regla a nivel de concepto, con estas excepciones (art. 43.1):
  • los gastos de personal y los gastos corrientes en bienes y servicios se especifican a nivel de artículo;
  • las inversiones reales, a nivel de capítulo.
  Dentro de ese nivel, el gestor puede mover el gasto; por encima, necesita una modificación presupuestaria.
• Cuantitativa: la sanción. El artículo 46 LGP declara nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones de rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades del título VII.
• Temporal: la anulación. Los créditos que el último día del ejercicio no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas quedan anulados de pleno derecho (art. 49.2), salvo las incorporaciones del artículo 58.

Anualidad

Muchos manuales la estudian como principio autónomo, aunque está muy unida a la especialidad temporal. Significa que el presupuesto tiene vigencia anual (art. 134.2 CE) y que el ejercicio coincide con el año natural (art. 34.1 LGP). Hay que distinguir dos cosas:

• la anualidad de la aprobación: las Cortes aprueban un presupuesto para cada año;
• la anualidad de la ejecución: a cada ejercicio se imputan sus derechos y obligaciones.

El artículo 34.1 LGP fija qué se imputa a cada ejercicio, y aquí hay una asimetría deliberada:

• a) los derechos económicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el período del que deriven. Manda la fecha de la liquidación, no el período de origen: es un criterio de gestión;
• b) las obligaciones reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a gastos realizados dentro del ejercicio. Manda el período en que se realizó el gasto: es un criterio de ejercicio o devengo.

Publicidad

El presupuesto debe ser público: se publica en el Boletín Oficial del Estado y se debate en sede parlamentaria. Hoy el principio se ha transformado en el de transparencia de la LOEPSF (art. 6), mucho más exigente: obliga a publicar la información económico-financiera, las previsiones y la metodología.

3.3. Principios contables y de gestión

Presupuesto bruto

Los ingresos y los gastos se consignan por su importe íntegro, sin compensaciones. No puede pagarse una obligación restándola de un ingreso. Está en el artículo 27.4 LGP: los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplican al presupuesto por su importe íntegro, «sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso».

La propia ley exceptúa varios supuestos:

• las devoluciones de ingresos indebidos declaradas por el tribunal o la autoridad competentes;
• las devoluciones previstas en la normativa de cada ingreso;
• el reembolso del coste de las garantías aportadas para suspender un ingreso que después resulta improcedente;
• las participaciones en la recaudación de tributos cuando así lo prevea la ley.

El importe íntegro es el que resulta después de aplicar exenciones y bonificaciones.

No afectación (o caja única)

Los ingresos se destinan a financiar el conjunto de los gastos, sin que un ingreso concreto quede asignado a un gasto concreto. Está en el artículo 27.3 LGP: los recursos del Estado, de cada organismo autónomo y de cada entidad con presupuesto limitativo se destinan a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados.

La excepción legal es frecuente:

• las cotizaciones sociales financian la Seguridad Social;
• determinadas tasas se afectan al servicio que las genera;
• los fondos europeos llegan con su finalidad.

Cuando un ingreso afectado supera lo previsto, puede dar lugar a una generación de crédito, figura que se estudia en el tema 33.

Especificación

Los créditos deben aparecer desglosados con el detalle suficiente para que la autorización tenga sentido. Una autorización global («gastos del Ministerio») no limitaría nada. Es la base técnica de la especialidad cualitativa y se concreta en las clasificaciones y en los niveles de vinculación de los artículos 40 a 44 LGP.

Sistema de ejercicio frente a sistema de gestión

La doctrina distingue dos formas de imputar los ingresos y los gastos al año:

• El sistema de ejercicio (o de competencia) imputa a cada año los derechos y obligaciones que nacen en él, aunque se cobren o se paguen más tarde. Es lo que hace la LGP con las obligaciones.
• El sistema de gestión imputa a cada año lo que se liquida, cobra o paga durante él, sea cual sea su origen.

El derecho español combina los dos: gestión para los derechos y ejercicio para las obligaciones (art. 34.1 LGP).

3.4. Principios económicos

• Equilibrio presupuestario. Para los clásicos, los ingresos ordinarios debían cubrir los gastos ordinarios: el déficit era una mala práctica. El keynesianismo lo relativizó en el siglo XX, porque el déficit podía usarse para estabilizar la economía en las crisis. El principio ha vuelto con fuerza transformado en estabilidad presupuestaria, entendida como equilibrio o superávit estructural, es decir, corregido del ciclo económico.
• Gasto público mínimo. El Estado liberal debía limitarse a las funciones esenciales (defensa, justicia, orden público) y gastar lo menos posible. Hoy no rige como tal, aunque reaparece en la regla de gasto de la LOEPSF, que limita el crecimiento del gasto.
• Neutralidad impositiva. Los impuestos no debían alterar las decisiones económicas de los particulares. Es más un principio de la Hacienda clásica que un mandato legal.

3.5. Los principios de la LOEPSF y del artículo 26 LGP

El artículo 26.1 LGP dispone que la programación presupuestaria se rige por siete principios, conforme a la LOEPSF:

1. estabilidad presupuestaria;
2. sostenibilidad financiera;
3. plurianualidad;
4. transparencia;
5. eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos;
6. responsabilidad;
7. lealtad institucional.

Cada uno tiene su artículo en la LOEPSF, y el tribunal pregunta las definiciones.

Principio	Definición legal	LOEPSF
Estabilidad presupuestaria	Situación de equilibrio o superávit estructural en las Administraciones públicas. Para las entidades del sector empresarial (art. 2.2), posición de equilibrio financiero	Art. 3
Sostenibilidad financiera	Capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial. Hay sostenibilidad de la deuda comercial cuando el periodo medio de pago a proveedores no supera el plazo máximo de la normativa de morosidad. Las operaciones financieras se someten al principio de prudencia financiera	Art. 4
Plurianualidad	La elaboración de los presupuestos se encuadra en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad que rige su aprobación y ejecución	Art. 5
Transparencia	La contabilidad, los presupuestos y las liquidaciones deben contener información suficiente para verificar la situación financiera y el cumplimiento de los objetivos. Las previsiones, la metodología, los supuestos y los parámetros se someten a disponibilidad pública	Art. 6
Eficiencia	Las políticas de gasto se encuadran en un marco de planificación plurianual. La gestión se orienta por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad. Toda norma, acto, contrato o convenio que afecte a gastos o ingresos debe valorar sus repercusiones y supeditarse a la estabilidad y la sostenibilidad	Art. 7
Responsabilidad	La Administración que incumpla las obligaciones de la ley, o que provoque o contribuya a provocar el incumplimiento de los compromisos de España con la Unión Europea, asume la responsabilidad en la parte que le sea imputable, con audiencia previa. El Estado no asume los compromisos de comunidades autónomas y entidades locales, ni las comunidades autónomas los de las entidades locales. Es la cláusula de no rescate	Art. 8
Lealtad institucional	Cada Administración valora el impacto de sus actuaciones en las demás, respeta sus competencias, pondera los intereses ajenos, les facilita información y les presta cooperación y asistencia	Art. 9

Tres datos de la LOEPSF que completan el cuadro y caen con frecuencia:

• Déficit estructural cero. Ninguna Administración puede incurrir en déficit estructural, que es el déficit ajustado del ciclo y neto de medidas excepcionales y temporales (art. 11.2). En caso de reformas estructurales con efectos a largo plazo, el conjunto de las Administraciones puede alcanzar un déficit estructural del 0,4 por ciento del PIB, o el que fije la normativa europea si es inferior.
• La cláusula de escape. Excepcionalmente, el Estado y las comunidades autónomas pueden incurrir en déficit estructural en estos casos:
  • catástrofes naturales;
  • recesión económica grave;
  • situaciones de emergencia extraordinaria que escapen a su control.
  Las aprecia la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (art. 11.3, que reproduce el art. 135.4 CE). Las entidades locales no tienen esta válvula: siguen obligadas al equilibrio.
• La regla de gasto. El gasto computable de la Administración central, de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales no puede crecer más que la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo (art. 12.1). El gasto computable excluye varias partidas (art. 12.2):
  • los intereses de la deuda;
  • el gasto no discrecional en desempleo;
  • lo financiado con fondos finalistas de la Unión Europea o de otras Administraciones;
  • las transferencias a comunidades autónomas y entidades locales vinculadas a los sistemas de financiación.

3.6. La crisis de los principios clásicos y sus excepciones

Ningún principio clásico se aplica hoy en estado puro. Cada uno convive con excepciones que la propia LGP regula. La pregunta típica del tribunal es «¿cuál de las siguientes figuras es una excepción al principio de…?», así que conviene tener el cruce:

Principio	Excepciones o matizaciones
Especialidad cualitativa	Transferencias de crédito (mover crédito de una finalidad a otra) · vinculación a nivel de artículo o capítulo
Especialidad cuantitativa	Créditos ampliables · suplementos de crédito · generaciones de crédito · créditos extraordinarios (estos crean un crédito que no existía)
Especialidad temporal	Incorporaciones de remanentes (art. 58) · gastos plurianuales (art. 47) · imputación al ejercicio corriente de atrasos de personal y de obligaciones por sentencias (art. 34.2) · obligaciones de ejercicios anteriores con crédito anulado (art. 34.3)
No afectación	Ingresos afectados por ley (cotizaciones, fondos europeos, determinadas tasas) · generaciones de crédito por ingresos
Presupuesto bruto	Devoluciones de ingresos indebidos · reembolso de garantías · participaciones en la recaudación (art. 27.4)
Anualidad	Escenarios presupuestarios plurianuales (art. 28) · prórroga presupuestaria (art. 38)
Unidad	Pluralidad de presupuestos dentro de los Presupuestos Generales del Estado (Estado, organismos, Seguridad Social), corregida con la consolidación

4. El ciclo presupuestario

4.1. Las cuatro fases

El ciclo presupuestario es la secuencia de etapas por las que pasa cada presupuesto, desde que se empieza a preparar hasta que se rinden y se juzgan sus cuentas. Es un ciclo porque se repite cada año y porque el control de un ejercicio alimenta la elaboración de los siguientes. Además, en un momento dado conviven varios presupuestos en fases distintas. En el otoño de cualquier año:

• se ejecuta el presupuesto del año en curso;
• se tramita o prepara el del año siguiente;
• se controla la Cuenta General del año anterior;
• el Tribunal de Cuentas fiscaliza ejercicios más antiguos.

Fase	Quién la protagoniza	Instrumento central	Norma
1. Elaboración	Gobierno (Ministerio de Hacienda)	Anteproyecto y proyecto de Ley de Presupuestos	Art. 134.1 CE · arts. 36 y 37 LGP
2. Discusión y aprobación	Cortes Generales	Ley de Presupuestos Generales del Estado	Arts. 66.2, 90 y 134 CE · arts. 133-135 del Reglamento del Congreso
3. Ejecución	Gobierno y Administración (centros gestores)	Fases del gasto y del ingreso · modificaciones de crédito	Arts. 51 a 76 LGP y siguientes
4. Control	Interno (IGAE) · externo (Tribunal de Cuentas) · político (Cortes)	Función interventora, control financiero, auditoría · Cuenta General · declaración definitiva	Arts. 136 CE · arts. 130-132 y 140 y siguientes LGP

Algunos manuales añaden una quinta fase, la liquidación y rendición de cuentas, separándola del control. Otros la integran en la ejecución, porque la liquidación cierra el ejercicio. El tribunal no suele entrar en esa discusión. Lo que sí pregunta es el orden de las fases y a quién corresponde cada una.

4.2. La elaboración

La elaboración es competencia exclusiva del Gobierno (art. 134.1 CE), y dentro de él del Ministerio de Hacienda, que dirige técnicamente el proceso. El arranque está fijado en la LOEPSF y la LGP, y sigue una secuencia lógica: primero se fija el marco y el techo, y después se reparte.

Paso 1. El marco: escenarios plurianuales y objetivos de estabilidad

• Los escenarios presupuestarios plurianuales (art. 28 LGP).
  • Son la programación del sector público estatal con presupuesto limitativo para los tres ejercicios siguientes. Definen los equilibrios básicos, la evolución de los ingresos y los recursos de cada política de gasto.
  • Los confecciona el Ministerio de Hacienda, que da cuenta al Consejo de Ministros antes de aprobar el proyecto de cada año.
  • Integran un escenario de ingresos y otro de gastos, y se ajustan al objetivo de estabilidad.
• Los programas plurianuales ministeriales (arts. 29 y 30 LGP).
  • Desarrollan los escenarios por departamentos y centros gestores, también a tres años.
  • Fijan objetivos, actividades, medios, inversiones e indicadores.
  • El de cada ministerio lo aprueba su ministro. El de la Seguridad Social se elabora por separado en el ministerio competente en esa materia.
• Los objetivos de estabilidad y de deuda (art. 15 LOEPSF).
  • En el primer semestre de cada año, el Consejo de Ministros fija los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para los tres ejercicios siguientes, para el conjunto de Administraciones y para cada subsector.
  • Lo hace a propuesta del Ministerio de Hacienda y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de Administración Local.
  • Antes del 1 de abril, Hacienda remite las propuestas a esos dos órganos, que informan en un máximo de quince días.
• El límite de gasto no financiero o «techo de gasto» (art. 30 LOEPSF y art. 36.1 LGP).
  • El acuerdo del Consejo de Ministros que fija los objetivos incluye el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado.
  • Es coherente con el objetivo de estabilidad y la regla de gasto, y excluye las transferencias de los sistemas de financiación territorial.
  • Antes del 1 de agosto, Hacienda informa sobre él al Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Paso 2. La votación de los objetivos en las Cortes

El acuerdo de objetivos se remite a las Cortes Generales. El Congreso y el Senado se pronuncian sucesivamente, tras debate en Pleno, aprobándolos o rechazándolos (art. 15.6 LOEPSF). Aquí hay una reforma reciente que el tribunal ya ha empezado a preguntar:

Paso 3. Las directrices y la Comisión de Políticas de Gasto

El procedimiento se rige por una orden del Ministro de Hacienda, que se dicta cada año para el presupuesto siguiente, y por las normas del artículo 36.2 LGP:

• Primera. El Ministro de Hacienda fija las directrices para distribuir el gasto: criterios de elaboración, límites cuantitativos, prioridades y limitaciones. Para ello se constituye la Comisión de Políticas de Gasto, cuya composición se determina por orden del Ministro de Hacienda. La Comisión adecua los criterios a los límites y objetivos de política presupuestaria.
• Segunda. Los ministerios y los órganos con dotación diferenciada remiten a Hacienda sus propuestas de presupuesto, ajustadas a esos límites, junto con las de sus organismos autónomos y entidades. La Seguridad Social sigue un circuito propio:
  • las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas elaboran sus anteproyectos;
  • con ellos, el ministerio competente forma el anteproyecto del presupuesto de la Seguridad Social, que integra los del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del IMSERSO;
  • los ministros competentes lo elevan al Gobierno.
• Tercera. Las propuestas de gasto se acompañan, para cada programa, de su memoria de objetivos anuales, conforme al programa plurianual. Es el presupuesto por programas en acción.
• Cuarta. Las especificaciones propias del presupuesto de la Seguridad Social se fijan por orden del ministro competente en esa materia.

El presupuesto de ingresos de la Administración General del Estado lo elabora el propio Ministerio de Hacienda (art. 36.3). Las propuestas se tramitan por los medios informáticos que fije Hacienda (art. 36.4).

Paso 4. El anteproyecto y el proyecto

Corresponde al Ministro de Hacienda elevar al Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos (art. 36.5). El Consejo de Ministros lo aprueba como proyecto de ley y lo remite a las Cortes antes del 1 de octubre del año anterior (art. 37.1). El proyecto incluye el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos.

Con el proyecto se envía la documentación complementaria del artículo 37.2 LGP. Es una lista muy preguntada, sobre todo por los tres informes de impacto:

1. las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales;
2. el informe de impacto de género;
3. el informe de impacto en la infancia, en la adolescencia y en la familia;
4. el informe de alineamiento con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030;
5. un anexo con el desarrollo económico de los créditos por centros gestores;
6. un anexo plurianual de los proyectos de inversión pública, con su clasificación territorial;
7. la liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la del ejercicio corriente;
8. las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior;
9. los estados consolidados de los presupuestos;
10. un informe económico y financiero, con las principales modificaciones respecto de los vigentes;
11. una memoria de los beneficios fiscales.

Las letras b), c) y d) no estaban en la redacción original de 2003. Entraron en el artículo 37.2 con la Ley 11/2020, de Presupuestos para 2021, que le dio su redacción actual. El tribunal suele preguntar cuál de los tres informes no figura en la lista, poniendo como distractor un informe que no existe, por ejemplo uno de impacto territorial o medioambiental.

4.3. La discusión y aprobación parlamentaria

La tramitación es la del procedimiento legislativo común con las especialidades de la sección dedicada a los Presupuestos en el Reglamento del Congreso (art. 133.1). El recorrido es este:

1. Entrada en el Congreso. El proyecto se presenta ante el Congreso de los Diputados (art. 134.3 CE): la tramitación empieza siempre por esa Cámara. Goza de preferencia sobre los demás trabajos (art. 133.2 del Reglamento).
2. Debate de totalidad en el Pleno (art. 134.1 del Reglamento). Se discuten las enmiendas a la totalidad. Si prospera una de devolución, el proyecto vuelve al Gobierno y no hay presupuesto. Si se superan, en este debate quedan fijadas las cuantías globales de los estados del presupuesto, y el proyecto pasa de inmediato a la Comisión de Presupuestos.
3. Enmiendas parciales en Comisión. El debate se refiere al articulado y al estado de autorización de gastos (art. 134.2). Las enmiendas parciales tienen dos límites:
   • las que aumentan créditos en un concepto solo se admiten si proponen una baja de igual cuantía en la misma sección (art. 133.3);
   • las que minoran ingresos necesitan la conformidad del Gobierno (art. 133.4 del Reglamento y art. 134.6 CE).
4. Debate final en el Pleno del Congreso. Se vota diferenciando el conjunto del articulado y cada una de sus secciones (art. 134.4 del Reglamento). No cabe aprobar el presupuesto en comisión con competencia legislativa plena (art. 75.3 CE).
5. Senado. Dispone de dos meses para oponer veto, que exige mayoría absoluta, o introducir enmiendas (art. 90.2 CE). Si el proyecto se declara urgente, el plazo es de veinte días naturales (art. 90.3).
6. Vuelta al Congreso. En caso de veto, el Congreso lo levanta ratificando el texto por mayoría absoluta, o por mayoría simple una vez transcurridos dos meses. Las enmiendas del Senado se aceptan o rechazan por mayoría simple.
7. Sanción, promulgación y publicación. El Rey sanciona y promulga, y la ley se publica en el BOE. En la práctica se procura que entre en vigor el 1 de enero.

4.4. La prórroga presupuestaria

Si la Ley de Presupuestos no está aprobada antes del primer día del ejercicio, los presupuestos se prorrogan automáticamente. No hace falta ningún acto de prórroga: la prórroga opera por ministerio de la Constitución (art. 134.4) y de la ley (art. 38 LGP). El régimen tiene cuatro reglas:

1. Qué se prorroga: los presupuestos iniciales del ejercicio anterior, no los definitivos con sus modificaciones. Duran hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el BOE (art. 38.1).
2. Qué no se prorroga: los créditos de programas o actuaciones que terminan en el ejercicio prorrogado, o para obligaciones que se extinguen en él (art. 38.2).
3. Adaptación orgánica: la estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adapta, sin alterar la cuantía total, a la organización administrativa vigente en el año en que se ejecuta (art. 38.3). Así, si se ha creado o suprimido un ministerio, sus créditos se recolocan.
4. Criterios de aplicación: los acuerda el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda (art. 38.4).

4.5. La ejecución

Aprobado el presupuesto, empieza su ejecución, que corresponde al Gobierno y a la Administración. Es la fase más larga y la que ocupa los temas 33 a 37. Aquí basta el mapa:

• Ejecución del gasto. El artículo 73.1 LGP fija cinco fases:
  1. aprobación del gasto (documento A);
  2. compromiso del gasto (documento D);
  3. reconocimiento de la obligación (documento O), que comporta la propuesta de pago;
  4. ordenación del pago (documento P);
  5. pago material.
  Las dos primeras no generan todavía deuda: la aprobación ni siquiera tiene efectos frente a terceros (art. 73.2). Con el compromiso, la Hacienda queda vinculada al gasto (art. 73.3). Con el reconocimiento nace un crédito exigible contra ella (art. 73.4). El detalle de las fases y de sus documentos contables está en el tema 34.
• Ejecución del ingreso. Los derechos se reconocen, se liquidan y se recaudan conforme a su normativa propia, sobre todo la tributaria.
• Competencia. Corresponde a los ministros y a los titulares de los órganos con dotación diferenciada aprobar y comprometer los gastos de sus presupuestos, reconocer las obligaciones e interesar el pago del Ordenador General de Pagos, salvo los casos reservados al Consejo de Ministros (art. 74.1 LGP). Los ministros fijan los límites por debajo de los cuales esas competencias corresponden a secretarios de Estado y subsecretarios.
• Modificaciones. Durante la ejecución, los créditos iniciales pueden cambiar por transferencias, ampliaciones, generaciones, incorporaciones, créditos extraordinarios y suplementos. Es el tema 33.
• Cierre. El 31 de diciembre se cierra el ejercicio. Los créditos no comprometidos en obligaciones reconocidas se anulan (art. 49.2) y se liquida el presupuesto.

4.6. El control y la rendición de cuentas

El control cierra el ciclo y tiene tres planos:

Control	Órgano	Características
Interno	Intervención General de la Administración del Estado (IGAE)	Se ejerce con plena autonomía respecto de las autoridades controladas (art. 140.2 LGP), mediante tres modalidades (art. 142.2): función interventora (previa, sobre cada acto), control financiero permanente y auditoría pública
Externo	Tribunal de Cuentas	Supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público (art. 136 CE y art. 140.1 LGP). Depende de las Cortes
Político o parlamentario	Cortes Generales	Examinan la Cuenta General a la vista de la declaración del Tribunal de Cuentas. También controlan por las vías ordinarias: preguntas, comparecencias, comisiones

Los objetivos del control interno están en el artículo 142.1 LGP:

• verificar el cumplimiento de la normativa (control de legalidad);
• verificar el adecuado registro y contabilización de las operaciones (control contable);
• evaluar la buena gestión financiera conforme a la LOEPSF (control de eficacia y eficiencia);
• verificar el cumplimiento de los objetivos de los centros gestores.

Este último objetivo es el que da sentido al presupuesto por programas.

La rendición de cuentas culmina en la Cuenta General del Estado:

• Contenido (art. 130 LGP). Se forma consolidando las cuentas anuales de las entidades del sector público estatal y comprende seis estados consolidados:
  • el balance;
  • la cuenta del resultado económico-patrimonial;
  • el estado de cambios en el patrimonio neto;
  • el estado de flujos de efectivo;
  • el estado de liquidación del presupuesto;
  • la memoria.
• Formación y remisión (art. 131). La forma la IGAE y se eleva al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente al que se refiera. La falta de alguna cuenta no impide formarla con las recibidas.
• Examen (art. 132). El Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes, la examina y comprueba en el plazo de seis meses desde que la recibe. El Pleno, oído el Fiscal, dicta la declaración definitiva y la eleva a las Cámaras con la oportuna propuesta, dando traslado al Gobierno.

Con esa declaración, las Cortes cierran el ciclo de un ejercicio que empezó a elaborarse casi tres años antes.

5. El presupuesto por programas

5.1. De la técnica tradicional al presupuesto por programas

Las técnicas presupuestarias han evolucionado con lo que se esperaba del presupuesto. Cada técnica nueva añadió una pregunta a las que ya se hacían:

Técnica	Pregunta a la que responde	Rasgo central
Presupuesto tradicional o de medios	¿Qué se compra y quién lo gasta?	Clasifica el gasto por órganos y por naturaleza económica (personal, bienes, inversiones). Sirve para el control de legalidad, pero no dice qué se consigue con el dinero
Presupuesto de ejecución o de rendimiento	¿Cuánto cuesta cada actividad?	Mide el coste por unidad de actividad (expedientes tramitados, kilómetros construidos). Introduce la idea de productividad
Presupuesto por programas	¿Para qué se gasta?	Organiza el gasto en programas con objetivos medibles, actividades e indicadores. Une planificación y presupuesto
Presupuesto base cero	¿Por qué hay que seguir gastando en esto?	Cada año se justifica el gasto desde cero, sin partir del del año anterior

El presupuesto por programas tiene su origen en el sistema PPBS (Planning, Programming, Budgeting System, es decir, planificación, programación y presupuestación). Se implantó en el Departamento de Defensa de los Estados Unidos en los años sesenta y después se extendió a otras Administraciones. En España se fue introduciendo en los Presupuestos Generales del Estado a partir de mediados de los años ochenta. La Ley General Presupuestaria de 2003 lo consolidó como eje de la programación y la gestión.

5.2. Concepto y elementos

El presupuesto por programas es una técnica que asigna los recursos en función de los objetivos que se quieren conseguir. Agrupa los créditos en programas, cada uno bajo la responsabilidad de un gestor, y permite medir después si se alcanzaron los objetivos. Su idea central es pasar de un presupuesto de medios (qué se compra) a un presupuesto de fines (qué se consigue).

Sus elementos son seis:

• Objetivos. Lo que se quiere conseguir, expresado de forma clara y medible. El artículo 29.6.a) LGP exige que se expresen «de forma objetiva, clara y mensurable». Se distinguen dos clases:
  • finales: el resultado para la sociedad;
  • instrumentales: los de apoyo, que el artículo 31.2 LGP exige poner en relación con los objetivos finales en cuya consecución participan.
• Actividades. Las acciones necesarias para alcanzar los objetivos (art. 29.6.b).
• Medios o recursos. Económicos, materiales y personales, con especificación de los créditos que se ponen a disposición del gestor (art. 29.6.c).
• Indicadores. Permiten medir, seguir y evaluar el resultado en términos de eficacia, eficiencia, economía y calidad (art. 29.6.e).
• Responsable o centro gestor. El programa está bajo la responsabilidad del titular del centro gestor del gasto (art. 35.2).
• Horizonte plurianual. Los programas son de carácter plurianual. El programa de gasto del presupuesto anual es su concreción para cada año (art. 35.4).

Los cuatro criterios de evaluación tienen definiciones distintas, y el tribunal los intercambia:

• Eficacia: grado en que se alcanzan los objetivos, sin mirar el coste. Pregunta: ¿se consiguió lo que se quería?
• Eficiencia: relación entre los resultados obtenidos y los recursos empleados. Pregunta: ¿se consiguió con el menor coste posible?
• Economía: adquisición de los recursos en tiempo oportuno, en cantidad y calidad adecuadas y al menor coste. Mira los medios, no los resultados.
• Calidad: adecuación del servicio a las necesidades y expectativas de quien lo recibe.

5.3. Las fases del presupuesto por programas

La doctrina describe el presupuesto por programas como un proceso en fases encadenadas. El esquema clásico tiene cinco, y el tribunal pregunta su orden y contenido:

1. Planificación. Se definen los objetivos a largo plazo y las estrategias, a partir del diagnóstico de las necesidades. Es la fase política: decide qué se quiere conseguir.
2. Programación. Se diseñan los programas que concretan esos objetivos: actividades, alternativas, medios y calendario, normalmente a medio plazo (tres años en la LGP). Se eligen las alternativas más eficientes.
3. Presupuestación. Se traduce el primer año de la programación a créditos en el presupuesto anual: es la asignación de recursos a cada programa.
4. Ejecución. Los centros gestores realizan las actividades con los créditos asignados.
5. Control y evaluación. Se compara lo conseguido con lo previsto mediante los indicadores y se revisan los objetivos y los programas para el ciclo siguiente.

Muchos manuales resumen las tres primeras en la sigla PPB (planificación, programación y presupuestación), que es el núcleo del sistema original. Lo que distingue al presupuesto por programas de la técnica tradicional es justo la existencia de las fases 1, 2 y 5: la tradicional pasaba directamente de la presupuestación a la ejecución y controlaba solo la legalidad.

5.4. El presupuesto por programas en la LGP

La LGP recoge el presupuesto por programas en varios preceptos que conviene tener localizados:

Artículo LGP	Qué dice
29 y 30	Programas plurianuales ministeriales y de los centros gestores: tres ejercicios, con objetivos, actividad, medios, inversiones e indicadores
31	Los PGE se adecuan a los escenarios y atienden a los objetivos de los programas. Las asignaciones a los centros gestores tienen en cuenta el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores
33.2.d)	Los PGE determinan los objetivos que debe alcanzar cada gestor responsable de programas
35.2	Los programas presupuestarios, plurianuales y bajo la responsabilidad del titular del centro gestor, son el conjunto de gastos para alcanzar objetivos que pueden ser: a) la producción de bienes y servicios; b) el cumplimiento de obligaciones específicas; c) la realización de las demás actividades encomendadas
35.3	Las actividades de servicios horizontales e instrumentales pueden configurarse como programas de apoyo
35.4	El programa de gasto anual es la concreción anual del plurianual. El cumplimiento se comprueba por los resultados cuando son mensurables, y si no lo son, mediante indicadores de medición indirecta
36.2, norma tercera	Cada propuesta de gasto se acompaña de la memoria de objetivos anuales de cada programa
37.2.a)	Al proyecto se acompañan las memorias descriptivas de los programas y sus objetivos anuales
40.1.b)	La clasificación por programas agrupa los créditos y fija los objetivos de la gestión. Su estructura se adecua a las políticas de gasto de la programación plurianual
142.1.d)	El control interno verifica el cumplimiento de los objetivos de los centros gestores

La clasificación por programas del presupuesto del Estado se ordena de lo general a lo particular. Su estructura concreta la fija cada año la orden ministerial de elaboración:

• Área de gasto: el gran agregado. Por ejemplo, servicios públicos básicos, protección y promoción social, actuaciones de carácter económico o actuaciones de carácter general.
• Política de gasto: cada gran función del Estado, como justicia, defensa, pensiones, sanidad, educación o infraestructuras. Es el nivel en el que se reparten los límites en la fase de elaboración.
• Grupo de programas.
• Programa: la unidad de gestión con responsable, objetivos e indicadores.

5.5. Otras técnicas: base cero, resultados, género y ODS

• Presupuesto base cero. Su origen está en la empresa privada estadounidense de los años setenta, y se aplicó después en la Administración. Parte de suponer que ningún gasto está consolidado: cada unidad debe justificar todas sus dotaciones como si empezara de nuevo. Organiza el gasto en paquetes de decisión, que se ordenan por prioridad. Se opone al presupuesto incremental, que toma el gasto del año anterior y discute solo el incremento. Es muy costoso de aplicar en su forma pura, y por eso se usa de forma parcial: revisiones periódicas del gasto (spending reviews).
• Presupuesto orientado a resultados. Es la evolución del presupuesto por programas. Pone el acento en los resultados efectivamente obtenidos y en vincular la financiación al rendimiento, como hace el artículo 31.2 LGP.
• Presupuesto con perspectiva de género. Analiza el efecto del gasto y de los ingresos sobre la igualdad entre mujeres y hombres. En España se concreta en el informe de impacto de género del artículo 37.2.b) LGP.
• Alineamiento con los ODS. El informe del artículo 37.2.d) LGP relaciona los programas con los diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, que se estudian en el tema 6.

6. Terminología y desarrollo del proceso presupuestario

El epígrafe pide expresamente la terminología, y es la parte del tema que más rinde en el supuesto práctico. Un supuesto de gestión financiera da por sabido el vocabulario: si el enunciado habla de «crédito disponible», «obligación reconocida» o «remanente», hay que saber exactamente qué significa cada cosa.

6.1. El crédito presupuestario y la aplicación

• Crédito presupuestario. Según el artículo 35.1 LGP, es cada una de las asignaciones individualizadas de gasto que figuran en los presupuestos de los órganos y entidades con presupuesto limitativo, puestas a disposición de los centros gestores para cubrir las necesidades para las que se aprobaron. Es una autorización para gastar hasta un importe, para una finalidad y en un período. No es dinero en una cuenta.
• Dotación. Es el importe del crédito: la cantidad asignada. Se habla de «crédito dotado con X euros».
• Aplicación presupuestaria. Es la combinación de las tres clasificaciones que identifica cada crédito: orgánica, por programas y económica. En la práctica es el «código» del crédito al que se imputa un gasto, y en el lenguaje coloquial se le llama «partida».
• Crédito inicial. El aprobado en la Ley de Presupuestos.
• Crédito definitivo. El inicial más o menos las modificaciones aprobadas durante el ejercicio.
• Crédito disponible. La parte del crédito sobre la que aún no se ha hecho ninguna retención ni aprobación de gasto. Es lo que «queda» para nuevos gastos.
• Retención de crédito. Es la reserva del crédito para un gasto concreto antes de aprobarlo. Va acompañada del certificado de existencia de crédito (documento RC).
• Crédito no disponible. Crédito bloqueado por decisión del Gobierno o de Hacienda, que no puede utilizarse mientras dure esa situación.
• Crédito limitativo. El que marca un máximo que no se puede rebasar (art. 46). Lo son, como regla, todos los del presupuesto de gastos del Estado.
• Crédito ampliable. El que puede aumentarse durante el ejercicio en función de las obligaciones que se reconozcan, porque así lo declara la ley (art. 54). Es una excepción a la especialidad cuantitativa.
• Crédito vinculante. El nivel de la clasificación a partir del cual el crédito actúa como límite: capítulo, artículo o concepto (arts. 27.2 y 43).
• Remanente de crédito. La parte del crédito definitivo que al final del ejercicio no se ha aplicado a obligaciones reconocidas. Como regla se anula (art. 49.2). Algunos remanentes pueden incorporarse al ejercicio siguiente (art. 58).

6.2. Las tres clasificaciones y los capítulos

Los estados de gastos se estructuran con tres clasificaciones (art. 40 LGP) y los de ingresos con dos (art. 41 LGP). Es un dato que el tribunal pregunta tal cual: la clasificación por programas no existe en los ingresos.

Clasificación	Responde a	En gastos	En ingresos
Orgánica	¿Quién gasta o ingresa?	Sí: secciones y servicios	Sí: Estado, organismos, Seguridad Social, otras entidades
Por programas	¿Para qué se gasta?	Sí	No
Económica	¿En qué se gasta o de dónde se ingresa?	Sí: capítulos, artículos, conceptos y subconceptos	Sí: capítulos, artículos, conceptos y subconceptos

La clasificación económica agrupa las operaciones en corrientes, de capital y financieras, más el Fondo de Contingencia en los gastos. Los nueve capítulos son materia segura de examen:

Capítulo	Gastos	Ingresos	Tipo de operación
1	Gastos de personal	Impuestos directos y cotizaciones sociales	Corrientes (en gastos, el capítulo 5 es el Fondo de Contingencia)
2	Gastos corrientes en bienes y servicios	Impuestos indirectos
3	Gastos financieros	Tasas, precios públicos y otros ingresos
4	Transferencias corrientes	Transferencias corrientes
5	Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria	Ingresos patrimoniales
6	Inversiones reales	Enajenación de inversiones reales	De capital
7	Transferencias de capital	Transferencias de capital
8	Activos financieros	Activos financieros	Financieras
9	Pasivos financieros	Pasivos financieros

Tres precisiones útiles:

• Los capítulos 1 a 7 son las operaciones no financieras. Los 8 y 9 son las financieras. El techo de gasto es un límite de gasto no financiero, así que se refiere a los capítulos 1 a 7.
• Los gastos financieros (capítulo 3: intereses de la deuda) son operaciones corrientes, no financieras en sentido presupuestario. La amortización de la deuda va en el capítulo 9, pasivos financieros. Es una trampa clásica.
• El Fondo de Contingencia equivale al 2 por ciento del total de gastos para operaciones no financieras, excluidos los de financiación de comunidades autónomas y entidades locales. Figura en una sección independiente (art. 50 LGP). Solo financia ampliaciones, créditos extraordinarios, suplementos e incorporaciones para necesidades inaplazables y no discrecionales. Su aplicación la aprueba el Consejo de Ministros.

Cada capítulo se desglosa en artículos, cada artículo en conceptos y estos pueden dividirse en subconceptos (arts. 40 y 41). La clasificación orgánica agrupa los créditos en secciones (cada ministerio u órgano con dotación diferenciada) y estas en servicios (sus centros gestores).

6.3. El lenguaje de la ejecución del gasto

• Aprobación del gasto (A). Acto por el que se autoriza un gasto por cuantía cierta o aproximada, reservando crédito. Sin efectos frente a terceros.
• Compromiso del gasto (D). Acto por el que se acuerda la realización de un gasto ya aprobado por importe determinado o determinable, tras los trámites legales. En un contrato, coincide con la adjudicación. Vincula a la Hacienda frente al tercero.
• Reconocimiento de la obligación (O). Declaración de la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda, porque el tercero ha cumplido su prestación. Comporta la propuesta de pago.
• Ordenación del pago (P). Acto por el que el ordenador de pagos dispone la ejecución del pago de una obligación reconocida.
• Pago material. Salida efectiva de fondos del Tesoro que extingue la obligación.
• Obligaciones reconocidas netas. El total de obligaciones reconocidas en el ejercicio, una vez deducidas las anulaciones. Es la medida del gasto ejecutado.
• Gastos plurianuales. Compromisos que se extienden a ejercicios futuros. Su límite general es de cuatro ejercicios y de unos porcentajes sobre el crédito inicial: 70, 60, 50 y 50 por ciento (art. 47.2). Se estudian en los temas 33 y 34.

6.4. El lenguaje de los ingresos

• Previsión de ingresos. La estimación del estado de ingresos. No limita ni autoriza nada.
• Derecho reconocido o liquidado. Acto por el que se determina la cantidad que un tercero debe ingresar a la Hacienda. Se imputa al ejercicio en que se liquida, sea cual sea el período del que derive (art. 34.1.a).
• Derechos reconocidos netos. Los reconocidos menos las anulaciones y las devoluciones.
• Recaudación. El cobro efectivo de los derechos.
• Derechos pendientes de cobro. Los reconocidos y no recaudados al cierre del ejercicio.
• Ingresos afectados. Los que la ley destina a una finalidad concreta, en excepción a la no afectación.

6.5. Saldos y magnitudes

• Ahorro bruto o saldo corriente. Ingresos corrientes (capítulos 1 a 5 de ingresos) menos gastos corrientes (capítulos 1 a 4 de gastos; el capítulo 5 de gastos es el Fondo de Contingencia). Indica si los ingresos ordinarios cubren el funcionamiento ordinario.
• Saldo de operaciones no financieras. Ingresos de los capítulos 1 a 7 menos gastos de los capítulos 1 a 7. Si es positivo hay capacidad de financiación; si es negativo, necesidad de financiación. Es el concepto que manejan la contabilidad nacional y la LOEPSF, con los ajustes del Sistema Europeo de Cuentas.
• Saldo de operaciones financieras. Capítulos 8 y 9. Una necesidad de financiación se cubre con endeudamiento neto, es decir, pasivos financieros.
• Resultado presupuestario. Diferencia entre los derechos reconocidos netos y las obligaciones reconocidas netas del ejercicio.
• Déficit estructural. El déficit corregido de los efectos del ciclo económico y neto de medidas excepcionales y temporales (art. 11.2 LOEPSF). El déficit coyuntural o cíclico es el que se debe a la fase del ciclo y desaparece cuando la economía se recupera.
• Gasto computable. El gasto que se mide para la regla de gasto (art. 12.2 LOEPSF).

7. Supuestos prácticos resueltos

La segunda parte del ejercicio es un supuesto práctico de veinte preguntas sobre los bloques II a V. Estos casos reproducen el tipo de razonamiento que se pide en el bloque de gestión financiera.

Caso 1. Un gasto sin crédito suficiente

Una subdirección general tiene un crédito de 80.000 euros en el concepto de material de oficina. El 15 de noviembre ya ha comprometido 78.000 euros y quiere adjudicar un suministro de 6.000 euros.

• ¿Puede adjudicarlo? No con ese crédito. Los créditos son limitativos y no pueden adquirirse compromisos por cuantía superior al crédito autorizado (art. 46 LGP). Un acto que lo haga es nulo de pleno derecho.
• ¿Hay salida? Hay que mirar el nivel de vinculación. En el presupuesto del Estado, los gastos corrientes en bienes y servicios se especifican y vinculan a nivel de artículo, no de concepto (art. 43.1 LGP). Si otro concepto del mismo artículo tiene crédito sobrante, el gasto puede imputarse dentro de esa bolsa de vinculación sin modificación presupuestaria. Si no lo hay, hace falta una modificación, por ejemplo una transferencia de crédito (tema 33).

Caso 2. Una factura de diciembre que llega en enero

Un servicio de limpieza prestado en diciembre de 2026 se factura el 10 de enero de 2027.

• ¿A qué ejercicio se imputa? Las obligaciones se imputan al ejercicio en que se realizó el gasto si se reconocen hasta el fin de diciembre (art. 34.1.b). Si no da tiempo a reconocerla en 2026, el crédito de ese año se anula el 31 de diciembre (art. 49.2).
• ¿Cómo se paga entonces? La obligación puede aplicarse a créditos del ejercicio corriente si se anuló crédito en el de procedencia (art. 34.3). También puede atenderse si hay dotado un crédito específico para obligaciones de ejercicios anteriores.

Caso 3. Un diputado quiere más dinero para su provincia

Durante la tramitación del proyecto en el Congreso, un grupo presenta una enmienda que aumenta en 20 millones el crédito para una autovía, sin indicar de dónde sale el dinero.

• ¿Se admite? No. Las enmiendas que aumentan créditos solo se admiten si proponen una baja de igual cuantía en la misma sección (art. 133.3 del Reglamento del Congreso). Además, toda enmienda que aumente créditos requiere la conformidad del Gobierno (art. 134.6 CE).
• ¿Y si la enmienda rebajara un impuesto? Una enmienda que minore ingresos requiere la conformidad del Gobierno (art. 133.4 del Reglamento). Si además pretendiera crear un tributo, chocaría con el artículo 134.7 CE: la Ley de Presupuestos no puede crearlos.

Caso 4. Llega el 1 de enero sin presupuesto

El 1 de enero no hay Ley de Presupuestos aprobada.

• ¿Qué pasa? Los presupuestos iniciales del ejercicio anterior se prorrogan automáticamente (art. 134.4 CE y art. 38.1 LGP). No hace falta ningún acto que la declare.
• ¿Se prorroga todo? No:
  • no se prorrogan los créditos de programas que terminaban ese año (art. 38.2);
  • la estructura orgánica se adapta a los ministerios vigentes, sin cambiar el total (art. 38.3);
  • el Consejo de Ministros fija los criterios de aplicación (art. 38.4).
• ¿Y si la situación se repite varios años? Es lo que ha ocurrido de 2024 a 2026 con los presupuestos de 2023.

Caso 5. ¿Qué principio se rompe?

Un organismo cobra una tasa por un servicio y pretende pagar directamente con lo recaudado a su proveedor, sin pasar por el presupuesto.

• Vulnera el principio de presupuesto bruto: se atiende una obligación minorando un ingreso (art. 27.4 LGP).
• Vulnera también el de universalidad: ni el ingreso ni el gasto aparecen en el presupuesto.
• Si la ley no afecta la tasa a ese gasto, vulnera además el de no afectación (art. 27.3).

Caso 6. Un indicador en el programa

Un programa de gasto tiene como objetivo «reducir el plazo medio de resolución de expedientes a 30 días» y como indicador «número de expedientes resueltos en menos de 30 días sobre el total». Al cierre, el plazo medio ha sido de 25 días, con un coste un 10 por ciento inferior al previsto.

• El programa ha sido eficaz: alcanzó el objetivo.
• Ha sido eficiente: lo hizo con menos recursos.
• Por el artículo 31.2 LGP, ese cumplimiento debe tenerse en cuenta en las asignaciones de ejercicios futuros.

8. Trampas habituales

1. «Tres meses» frente a «1 de octubre». Las dos fechas son correctas, pero vienen de normas distintas. La Constitución dice «al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior» (134.3). La LGP dice «antes del día 1 de octubre del año anterior» (37.1). Hay que fijarse en qué norma cita el enunciado.
2. Ante quién se presenta. Ante el Congreso de los Diputados (134.3 CE), no ante «las Cortes Generales» en abstracto ni ante el Senado. La LGP sí dice «remitido a las Cortes Generales».
3. Prórroga «automática», no «acordada». El Consejo de Ministros no acuerda la prórroga: acuerda los criterios para aplicarla. Y se prorrogan los presupuestos iniciales, no los definitivos.
4. Crear frente a modificar tributos. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Puede modificarlos cuando lo prevea una ley tributaria sustantiva (134.7 CE).
5. Derechos y obligaciones, no «ingresos y gastos». La definición del artículo 32 LGP habla de «expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar».
6. Clasificación por programas en los ingresos. No existe. Los ingresos se clasifican solo por criterios orgánico y económico (art. 41 LGP).
7. Gastos financieros no son operaciones financieras. Los intereses (capítulo 3) son operaciones corrientes. Las financieras son los capítulos 8 y 9.
8. Especialidad cuantitativa frente a cualitativa. «Para qué» es la cualitativa. «Cuánto» es la cuantitativa. «Cuándo» es la temporal. Una transferencia de crédito excepciona la cualitativa; un suplemento o una ampliación, la cuantitativa; una incorporación, la temporal.
9. Estabilidad no es equilibrio a secas. Para las Administraciones públicas, la LOEPSF define la estabilidad como equilibrio o superávit estructural (art. 3.2). Para las entidades del sector empresarial, es la posición de equilibrio financiero (art. 3.3).
10. Quién aprecia la cláusula de escape. La mayoría absoluta del Congreso (art. 11.3 LOEPSF y 135.4 CE). No el Consejo de Ministros ni las dos Cámaras.
11. El rechazo de los objetivos por el Senado. Desde la LO 2/2024, si el Senado rechaza los objetivos de estabilidad que aprobó el Congreso, este los ratifica por mayoría simple (art. 15.6 LOEPSF).
12. Cuenta General: quién la forma, a quién va y cuándo. La forma la IGAE, la remite el Gobierno al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente. El Tribunal tiene seis meses para examinarla. No hay que confundirlo con el 1 de octubre del proyecto.

9. Esquema de repaso

Bloque	Lo que hay que llevar al examen
Concepto	Art. 32 LGP: expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar en el ejercicio por el sector público estatal · gastos que se autorizan, ingresos que se estiman · presupuestos limitativos y estimativos (art. 33)
Constitución	134.1 Gobierno elabora, Cortes examinan, enmiendan y aprueban · 134.2 anual, total, beneficios fiscales · 134.3 Congreso, tres meses antes · 134.4 prórroga automática · 134.6 conformidad del Gobierno · 134.7 no crea tributos · 75.3 indelegable · 135 estabilidad
Principios clásicos	Políticos: competencia, universalidad, unidad, especialidad, publicidad · contables: presupuesto bruto (27.4), no afectación (27.3), especificación · económicos: equilibrio, gasto mínimo · especialidad cualitativa (42), cuantitativa (46), temporal (34 y 49)
Principios modernos	Art. 26 LGP y arts. 3 a 9 LOEPSF: estabilidad, sostenibilidad, plurianualidad, transparencia, eficiencia, responsabilidad, lealtad institucional · déficit estructural 0 (0,4 por reformas) · cláusula de escape por mayoría absoluta del Congreso · regla de gasto
Ciclo	Elaboración (Gobierno, Hacienda, Comisión de Políticas de Gasto) · aprobación (Congreso primero, debate de totalidad, Comisión de Presupuestos, Senado dos meses o 20 días) · ejecución (fases A, D, O, P, pago) · control (IGAE, Tribunal de Cuentas, Cortes) · Cuenta General antes del 31 de octubre del año siguiente
Fechas	Objetivos: primer semestre (propuesta al CPFF antes del 1 de abril) · techo de gasto al CPFF antes del 1 de agosto · proyecto antes del 1 de octubre · ejercicio = año natural
Presupuesto por programas	PPBS · objetivos medibles, actividades, medios, indicadores, responsable · fases: planificación, programación, presupuestación, ejecución, control y evaluación · eficacia, eficiencia, economía y calidad · art. 35 LGP
Terminología	Crédito (art. 35.1) · dotación · aplicación presupuestaria · crédito inicial, definitivo, disponible · remanente · tres clasificaciones en gastos, dos en ingresos · 9 capítulos · 1-7 no financieros · Fondo de Contingencia 2 por ciento

10. Ideas fuerza y enlace con el resto del temario

1. El presupuesto autoriza y limita los gastos y solo estima los ingresos.
2. Lo elabora el Gobierno y lo aprueban las Cortes, empezando por el Congreso. Si no se aprueba a tiempo, se prorroga solo.
3. Los principios clásicos sobreviven con excepciones regladas. Las modificaciones presupuestarias son excepciones a la especialidad, no infracciones.
4. La LOEPSF ha convertido el equilibrio en estabilidad estructural y ha añadido la sostenibilidad, la plurianualidad y la regla de gasto.
5. El presupuesto por programas pregunta para qué se gasta y mide la respuesta con indicadores.
6. El vocabulario del tema (crédito, aplicación, obligación, remanente, capítulo) es la llave de los cinco temas siguientes.

Este es el primer tema del bloque V. Enlaza hacia atrás con varios temas:

• el tema 3, sobre las Cortes Generales, por la tramitación parlamentaria;
• el tema 5, sobre el Gobierno, que es quien elabora el presupuesto;
• el tema 6, sobre la Agenda 2030, por el informe de alineamiento con los ODS.

Hacia delante, abre paso al tema 33: el presupuesto del Estado en España, la clasificación de los créditos, los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias. Ahí se desarrolla todo lo que en este tema aparece como excepción a los principios clásicos.