Concepto de documento, registro y archivo. Funciones del registro y del archivo. Clases de archivo y criterios de ordenación

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado de la Ley 39/2015 (LPAC) y de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria.

Índice

• 1. El documento administrativo
• 2. El expediente administrativo
• 3. El registro: concepto y funciones
• 4. El archivo: concepto y funciones
• 5. El ciclo vital y las clases de archivo
• 6. Clasificación, ordenación y operaciones archivísticas
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. El documento administrativo

En sentido amplio, la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español (art. 49) define documento como toda expresión en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresión gráfica, sonora o en imagen, recogida en cualquier tipo de soporte material, incluidos los soportes informáticos, excluyendo los ejemplares no originales de ediciones. Es, por tanto, la unidad que combina un soporte (papel, electrónico, audiovisual) y una información registrada en él.

En sentido administrativo, la Ley 39/2015 (art. 26) entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones públicas. La regla general es que las Administraciones emiten los documentos por escrito, a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. El documento administrativo se caracteriza por ser emitido por un órgano administrativo, producir efectos (frente a terceros o en la organización) y ajustarse a los requisitos formales que la ley impone. Para que un documento electrónico sea válido debe contener información archivada en un soporte electrónico según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado, disponer de los datos de identificación necesarios y, en su caso, incorporar la firma electrónica y una referencia temporal.

Atendiendo a su función, los documentos administrativos suelen clasificarse en dos grandes grupos: los documentos de decisión (los que contienen una declaración de voluntad de un órgano: resoluciones y acuerdos); los documentos de transmisión o de comunicación (notificaciones, publicaciones, oficios, notas interiores); los documentos de constancia (los que acreditan hechos: actas, certificados, diligencias); y los documentos de juicio (informes y dictámenes que aportan una valoración). Junto a ellos están los documentos de los ciudadanos (solicitudes, alegaciones, recursos). Entre los documentos de constancia, el certificado acredita de forma fehaciente hechos o datos que constan en los archivos, registros o documentos en poder de la Administración; el acta deja constancia de lo sucedido en una sesión de un órgano colegiado o de la comprobación de un hecho por parte de la Administración; y la diligencia es una anotación breve que hace constar un trámite o una actuación, extendida y firmada por el funcionario competente. Frente al documento original, la Ley 39/2015 (art. 27) regula las copias auténticas: la copia auténtica de un documento público administrativo o privado tiene la misma validez y eficacia que el documento original, y las Administraciones están obligadas a expedirlas, incluso de originales en papel mediante su digitalización, garantizando la identidad del contenido.

Desde el punto de vista de su estructura, el documento administrativo suele articularse en tres partes: un encabezamiento (identificación del órgano, del tipo de documento y, en su caso, del destinatario), un cuerpo (el contenido: hechos, fundamentos y declaración) y un pie o validación (lugar, fecha, firma y sello o su equivalente electrónico). La firma —manuscrita o electrónica— y la constancia de la fecha son elementos esenciales de autenticidad. Conviene distinguir varias figuras del artículo 27: la copia auténtica (reproducción con la misma validez y eficacia que el original, expedida por órgano competente); la copia auténtica parcial (de una parte del documento); la copia electrónica auténtica de un documento en papel (mediante digitalización); y la simple copia, sin garantía de autenticidad. Los documentos aportados por los interesados (art. 28) se presumen veraces salvo prueba en contrario, y el interesado tiene derecho a no aportar los que ya obren en poder de cualquier Administración.

El documento electrónico se compone de tres elementos: el contenido (la información), la firma electrónica (que garantiza su autenticidad e integridad) y los metadatos (datos que describen el contexto, el contenido y la estructura del documento y su gestión a lo largo del tiempo: órgano productor, tipo documental, fecha, estado de elaboración, etc.). Su tratamiento se ajusta a las Normas Técnicas de Interoperabilidad que desarrollan el Esquema Nacional de Interoperabilidad (documento electrónico, expediente electrónico, digitalización de documentos, copiado auténtico y política de gestión de documentos electrónicos). Este marco técnico asegura que un documento electrónico pueda conservarse, migrarse de formato y ser consultado con plenas garantías con independencia del tiempo transcurrido y de la aplicación con que se creó, evitando la obsolescencia tecnológica.

2. El expediente administrativo

El conjunto de documentos que se generan en la tramitación de un asunto se organiza en un expediente. El artículo 70 de la Ley 39/2015 lo define como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Los expedientes tienen formato electrónico y se forman mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, junto con un índice numerado de todos los documentos cuando el expediente se remita; ha de constar en él, además, la copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

No forma parte del expediente la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo —notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones internas entre órganos o entidades administrativas y los juicios de valor emitidos por las Administraciones—, salvo que se trate de informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución que constituyan fundamento de esta. Esta delimitación es relevante tanto para el acceso al expediente por el interesado (art. 53 de la Ley 39/2015) como para el derecho de acceso a la información pública de la Ley 19/2013.

El expediente electrónico se forma mediante la agregación ordenada de los documentos, cada uno con sus metadatos, y se acompaña de un índice electrónico —firmado por la Administración— que garantiza la integridad del conjunto y permite su recuperación. Un mismo documento puede figurar en varios expedientes (mediante enlaces, sin duplicarlo), y el foliado se sustituye por ese índice numerado. La correcta formación del expediente es una garantía del debido procedimiento: asegura que la resolución se apoya en unos antecedentes ordenados y accesibles, y facilita su eventual revisión administrativa o judicial.

3. El registro: concepto y funciones

El registro es el instrumento que garantiza el control y la constancia de la entrada y salida de los documentos. El artículo 16 de la Ley 39/2015 obliga a cada Administración a disponer de un Registro Electrónico General, en el que se hace el asiento de todo documento que se presente o que se reciba en cualquier órgano, y en el que también puede anotarse la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o a los particulares. Los organismos públicos pueden tener su propio registro, plenamente interoperable e interconectado con el general.

Las funciones del registro son, esencialmente:

• Recepción y expedición de los documentos y comunicaciones oficiales.
• Dejar constancia fehaciente de la fecha y hora de presentación o de recepción, dato del que depende el cómputo de los plazos y el orden de prelación en el despacho de los asuntos.
• Expedir recibo acreditativo de la presentación, garantía jurídica para el ciudadano.
• Remitir o distribuir los documentos a los órganos competentes para su tramitación.
• Servir de prueba de la presentación en un momento determinado.

Los asientos se practican respetando el orden temporal de recepción o salida y contienen un número, un epígrafe expresivo de su naturaleza, la fecha y la hora, la identificación del interesado, el órgano remitente o destinatario y una referencia al contenido. En cuanto a los lugares de presentación (art. 16.4), los documentos pueden presentarse en el registro electrónico de cualquier Administración, en las oficinas de asistencia en materia de registros, en las oficinas de Correos, en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero y en cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes. Ha desaparecido el antiguo registro exclusivamente en papel: el modelo vigente es el del registro electrónico e interoperable.

La fecha de presentación produce efectos jurídicos de primer orden. Cuando la solicitud se presenta en una oficina de Correos, ha de entregarse en sobre abierto para que el documento sea fechado y sellado antes de su envío, de modo que esa fecha sea la que cuente frente a la Administración. La interoperabilidad de los registros se hace efectiva a través del Sistema de Interconexión de Registros (SIR) y de las oficinas de registro virtual (ORVE), que permiten que un documento presentado en cualquier oficina se digitalice y se remita electrónicamente a su destino, cualquiera que sea la Administración competente. Con ello se materializa el principio de «ventanilla única»: el ciudadano no necesita saber qué Administración tramitará su asunto ni desplazarse a ella. Además del Registro Electrónico General, pueden existir registros electrónicos propios de organismos, siempre interconectados, pero no registros «cerrados» ajenos al sistema común.

La conexión entre registro y plazos es directa. El registro electrónico permite la presentación todos los días del año, durante las veinticuatro horas; a efectos del cómputo de plazos, la presentación en un día inhábil se entiende realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente (art. 31 de la Ley 39/2015), y cuando el último día de un plazo es inhábil se prorroga al primer día hábil siguiente (art. 30). Cada Administración determina, además, los días que se consideran inhábiles en su calendario. Históricamente, esta función la cumplían los libros de registro de entrada y de salida, con sus asientos manuscritos correlativos; hoy los asientos son electrónicos y automatizados, pero conservan la misma esencia: acreditar qué documento se presentó, ante quién y en qué momento, con las garantías de una huella de tiempo fiable. El registro no califica los documentos ni resuelve sobre ellos: se limita a hacerlos constar y a encaminarlos al órgano competente.

Conviene no confundir registro y archivo, dos funciones complementarias pero distintas. El registro actúa en el momento de la entrada o salida del documento: su cometido es datar y dejar constancia de esa circulación, con efectos, sobre todo, de cómputo de plazos y de prueba de la presentación. El archivo, en cambio, actúa después y de forma continuada: su cometido es conservar y organizar los documentos a lo largo de todo su ciclo de vida para permitir su recuperación y su uso. Dicho de otro modo: por el registro el documento entra o sale; en el archivo el documento permanece. Ambos son, con todo, piezas de una misma gestión documental, hoy integrada en los sistemas de administración electrónica, y ambos persiguen un fin común: la seguridad jurídica y la eficacia de la actuación administrativa.

4. El archivo: concepto y funciones

La Ley 16/1985 (art. 59.1) define los archivos como los conjuntos orgánicos de documentos, o la reunión de varios de ellos, reunidos por las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, en el ejercicio de sus actividades, al servicio de su utilización para la investigación, la cultura, la información y la gestión administrativa; también son archivos las instituciones culturales donde esos conjuntos se reúnen, conservan, ordenan y difunden. El término «archivo» designa, por tanto, tres realidades: el conjunto de documentos, el lugar donde se custodian y la institución o servicio que los gestiona.

Las funciones del archivo son recoger, conservar, organizar (clasificar y ordenar), custodiar y servir los documentos, facilitando el acceso y la información. Un archivo cumple, así, una doble finalidad: es un instrumento de gestión (permite localizar y reutilizar la documentación para la actividad administrativa y para garantizar los derechos) y es memoria y patrimonio (custodia la documentación de valor histórico). En el entorno electrónico, el artículo 17 de la Ley 39/2015 impone a cada Administración mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos correspondientes a procedimientos finalizados, que deberán conservarse en un formato que garantice la autenticidad, la integridad y la conservación del documento y su consulta con independencia del tiempo transcurrido; la eliminación de estos documentos debe ser autorizada conforme a la normativa aplicable.

El derecho de acceso a los archivos y registros tiene, además, rango constitucional: el artículo 105.b) de la Constitución reconoce el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. Ese acceso se concreta hoy en la Ley 19/2013 de transparencia y, para los documentos con valor histórico, en la Ley 16/1985, que establece plazos de reserva y las condiciones de consulta. La actividad archivística de la Administración General del Estado se ordena, por su parte, en el Sistema Español de Archivos (integrado por los archivos de la Administración estatal, autonómica y local y los privados que se incorporen) y, dentro de él, en el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado, regulado por el Real Decreto 1708/2011.

Suele distinguirse entre archivos administrativos y archivos históricos. Los administrativos (de oficina, central e intermedio) están al servicio, ante todo, de la gestión: custodian la documentación mientras conserva valor para la actividad y para la acreditación de derechos, y aplican con cautela el régimen de acceso. Los históricos custodian, con vocación de permanencia, la documentación de valor cultural y la ponen al servicio de la investigación. Esta distinción no es rígida: un mismo archivo puede cumplir funciones administrativas e históricas. Lo esencial es entender que el archivo no es un simple depósito de papeles inertes, sino un servicio de gestión documental integral que acompaña al documento desde su creación —cuando aún está en la oficina— hasta su conservación definitiva o su eliminación controlada, garantizando en todo momento su autenticidad, integridad, disponibilidad y trazabilidad.

5. El ciclo vital y las clases de archivo

Los documentos no permanecen siempre en el mismo lugar: recorren un ciclo vital (la teoría de las «tres edades» de los documentos), y a cada fase corresponde un tipo de archivo. Este recorrido se articula mediante transferencias periódicas de documentación de un archivo al siguiente:

• Archivo de oficina o de gestión (primera edad, documentación activa): reúne los documentos en tramitación o de uso frecuente, custodiados por la propia unidad que los produce. La documentación permanece aquí, orientativamente, mientras dura la tramitación y unos cinco años.
• Archivo central (segunda edad, documentación semiactiva): reúne la documentación de las distintas oficinas de un ministerio u organismo una vez concluida su tramitación y cuando su consulta es ya menos frecuente. Coordina y normaliza el tratamiento archivístico del departamento.
• Archivo intermedio (documentación semiactiva de mayor antigüedad): recibe la documentación de los archivos centrales cuando supera cierta antigüedad (en torno a los quince años), a la espera de su valoración y de su eliminación o de su conservación permanente. En la Administración General del Estado esta función la cumple el Archivo General de la Administración (AGA), en Alcalá de Henares.
• Archivo histórico (tercera edad, documentación inactiva): conserva de forma permanente y definitiva los documentos de valor histórico, seleccionados para su custodia perpetua y destinados sobre todo a la investigación y la cultura. La documentación se transfiere, con carácter general, cuando alcanza en torno a los treinta años. El principal es el Archivo Histórico Nacional.

La responsabilidad sobre los documentos también se desplaza a lo largo del ciclo. Del archivo de oficina o de gestión responde la propia unidad productora: cada empleado público es responsable de archivar correctamente la documentación que tramita, de no dispersarla y de transferirla en su momento. A partir del archivo central, la custodia y el tratamiento técnico corresponden a personal archivero especializado. Por eso el buen funcionamiento del sistema empieza en la mesa de cada tramitador: un documento mal archivado en la oficina compromete toda la cadena posterior. Las transferencias deben hacerse de forma ordenada, documentada y en los plazos previstos, evitando tanto la retención indebida de documentos en las oficinas como su envío prematuro o desordenado a los archivos.

La organización de estos archivos en la Administración General del Estado se enmarca en el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y en el Sistema Español de Archivos, regulados por el Real Decreto 1708/2011, que ordena las transferencias, el acceso y el tratamiento de los documentos. Existen, además, otros grandes archivos históricos de titularidad estatal (como el Archivo General de Simancas, el Archivo General de Indias o el Archivo de la Corona de Aragón) especializados por su procedencia o su época.

Lo que impulsa el paso de un archivo a otro es la pérdida progresiva de valor de los documentos para la gestión y la ganancia de valor para la historia. Se distinguen así los valores primarios —el administrativo, el jurídico o legal y el fiscal o económico, que interesan a la propia entidad productora mientras el documento es útil para su actividad y para acreditar derechos— y los valores secundarios —el informativo y el histórico o testimonial, que interesan a la investigación y a la sociedad y que justifican la conservación permanente—. Las transferencias entre archivos se documentan mediante relaciones de entrega que trasladan también la responsabilidad de la custodia. En cuanto al acceso, como regla general, la documentación de los archivos de gestión y central está al servicio de la tramitación y sujeta a mayores cautelas, mientras que la de los archivos históricos, transcurridos los plazos legales de reserva y salvo que afecte a datos protegidos, es de consulta pública para la investigación y la cultura.

6. Clasificación, ordenación y operaciones archivísticas

Organizar un archivo exige dos operaciones distintas y sucesivas: clasificar y ordenar. La clasificación consiste en agrupar los documentos por clases o categorías, conforme a alguno de estos criterios: orgánico (según la estructura de la organización que los produce: por unidades y órganos), funcional (según las funciones y actividades de las que los documentos son reflejo) y por materias (según el asunto o tema). La clasificación da lugar al cuadro de clasificación y a la formación de series documentales (conjuntos de documentos producidos en el ejercicio de una misma actividad: por ejemplo, «expedientes de contratación»).

Toda la organización descansa en dos principios archivísticos fundamentales. El principio de procedencia impone no mezclar los documentos de fondos distintos: los documentos producidos por una entidad forman un fondo propio que debe conservarse agrupado y diferenciado del de otras entidades. Y el principio de respeto al orden original obliga a mantener los documentos en el orden que les dio la oficina que los produjo, pues ese orden refleja la actividad de la que son testimonio. A partir de ellos se estructura la documentación en niveles jerárquicos: el fondo (toda la documentación de una entidad), la sección (correspondiente a una división orgánica o funcional), la serie (documentos de una misma actividad) y la unidad documental, que puede ser compuesta (el expediente) o simple (el documento individual). La descripción de todos estos niveles se realiza conforme a normas internacionales, como la ISAD(G) (Norma Internacional General de Descripción Archivística), que garantizan la homogeneidad y el intercambio de la información entre archivos.

La ordenación, en cambio, establece la secuencia de los documentos dentro de cada serie, según distintos criterios:

• Cronológica: por la fecha de los documentos (el más usual en la documentación administrativa).
• Alfabética: por el nombre, que puede ser onomástico (personas), geográfico (lugares) o temático (materias).
• Numérica: por un número de orden o de expediente correlativo.
• Alfanumérica y mixta: combinaciones de las anteriores (por ejemplo, letra de la materia más número de orden).

Al margen de la clasificación y la ordenación, la archivística contempla otras operaciones: la identificación de las series; la descripción, que elabora los instrumentos que permiten localizar los documentos —guías (visión general del archivo), inventarios (relación de series y unidades) y catálogos (descripción individualizada de documentos), además de índices—; la instalación física (cajas, legajos, signaturas); y, muy especialmente, la valoración, selección y expurgo. La valoración analiza los valores (administrativo, legal, informativo, histórico) de las series para decidir su conservación permanente o su eliminación; el expurgo o eliminación de los documentos carentes de valor solo puede realizarse previo dictamen de los órganos calificadores competentes —en la AGE, la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos—, nunca de forma arbitraria. Todo ello con respeto a la protección de datos personales y al régimen de acceso (libre, con carácter general, para los documentos que hayan perdido su vigencia y no afecten a datos protegidos, con las restricciones y plazos que fija la normativa).

En el entorno electrónico, estas operaciones se planifican en una política de gestión de documentos electrónicos: el conjunto de directrices que cada organización aprueba para asegurar que sus documentos se crean, capturan, gestionan y conservan de forma fiable a lo largo de todo su ciclo de vida. Pieza clave de esa política es el calendario de conservación, que —a partir de la valoración de cada serie— fija durante cuánto tiempo debe conservarse la documentación y qué destino final le corresponde (conservación permanente o eliminación, total o parcial, y en qué plazo). La eliminación nunca es una decisión libre de la oficina: requiere la previa valoración de la serie y la autorización del órgano calificador competente, y de ella debe quedar constancia. Así se concilian dos exigencias aparentemente opuestas: no acumular indefinidamente documentación sin valor —con el consiguiente coste y riesgo— y no destruir documentación que pueda ser necesaria para la gestión, para garantizar derechos o para la historia.

Esquema de repaso

DOCUMENTO · REGISTRO · ARCHIVO
 ├─ DOCUMENTO: soporte + información (Ley 16/1985 art. 49) ·
 │     doc. público administrativo = válidamente emitido por un órgano (art. 26 L39)
 │     copia auténtica = misma validez que el original (art. 27 L39)
 ├─ EXPEDIENTE (art. 70 L39): conjunto ORDENADO de documentos + índice numerado ·
 │     FORMATO ELECTRÓNICO · NO incluye la info auxiliar o de apoyo ni juicios de valor
 ├─ REGISTRO (art. 16 L39): Registro Electrónico General · asiento de entrada/salida ·
 │     FUNCIONES: recepción · constancia de FECHA Y HORA (plazos) · recibo · distribución
 │     lugares (16.4): registro electrónico · oficinas de asistencia · Correos · consulados
 ├─ ARCHIVO (Ley 16/1985 art. 59): conjunto orgánico de documentos + lugar + institución ·
 │     FUNCIONES: recoger · conservar · organizar · custodiar · servir
 │     archivo ELECTRÓNICO ÚNICO de procedimientos finalizados (art. 17 L39)
 ├─ CICLO VITAL (3 edades) → CLASES DE ARCHIVO:
 │     OFICINA/GESTIÓN (activa, ~5 años) → CENTRAL (semiactiva) →
 │     INTERMEDIO (~15 años, AGA Alcalá) → HISTÓRICO (permanente, ~30 años, AHN)
 └─ ORGANIZAR: CLASIFICAR (orgánica · funcional · por materias) + ORDENAR (cronológica ·
        alfabética · numérica · mixta) · descripción (guía/inventario/catálogo) ·
        VALORACIÓN y EXPURGO solo previo dictamen (Comisión Superior Calificadora)

Ideas fuerza

• El documento combina soporte e información (Ley 16/1985); el documento público administrativo es el válidamente emitido por un órgano (art. 26 L39), y la copia auténtica tiene la misma validez que el original (art. 27).
• El expediente (art. 70 L39) es el conjunto ordenado de documentos con índice numerado y formato electrónico; no incluye la información auxiliar ni los juicios de valor.
• El registro (art. 16 L39) es electrónico e interoperable; su función clave es dejar constancia de la fecha y hora, que determina el cómputo de plazos.
• El archivo (Ley 16/1985) recoge, conserva, organiza, custodia y sirve los documentos; cada Administración mantiene un archivo electrónico único de procedimientos finalizados (art. 17 L39).
• Ciclo vital → clases de archivo: gestión → central → intermedio (AGA) → histórico (AHN). Organizar = clasificar (orgánica/funcional/materias) y ordenar (cronológica/alfabética/numérica); el expurgo exige dictamen previo.