Las Cortes Generales: composición, atribuciones y funcionamiento del Congreso de los Diputados y del Senado

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (C1). Contenido verificado contra el texto consolidado de la Constitución Española de 1978 (Título III, arts. 66 a 96).

Índice

• 1. Las Cortes Generales: naturaleza y caracteres (art. 66)
• 2. El bicameralismo
• 3. El Congreso de los Diputados (art. 68)
• 4. El Senado (art. 69)
• 5. El estatuto de los parlamentarios (arts. 67 y 71)
• 6. La organización de las Cámaras
• 7. El funcionamiento (arts. 72 a 80)
• 8. Las funciones de las Cortes Generales
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. Las Cortes Generales: naturaleza y caracteres (art. 66)

Las Cortes Generales se regulan en el Título III de la Constitución (artículos 66 a 96). El artículo 66 establece que las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado (66.1). Las Cortes ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución (66.2). Además, las Cortes Generales son inviolables (66.3).

De este precepto se extraen sus caracteres esenciales: son un órgano representativo (encarnan la soberanía popular del art. 1.2), deliberante, bicameral, permanente (con órganos que garantizan su continuidad, como la Diputación Permanente) e inviolable. La inviolabilidad protege a la institución en cuanto tal frente a injerencias de los demás poderes.

2. El bicameralismo

El sistema español es un bicameralismo imperfecto o asimétrico: aunque existen dos Cámaras, no tienen el mismo peso. El Congreso de los Diputados ocupa una posición de predominio sobre el Senado, porque: (a) otorga y retira la confianza al Gobierno (investidura, moción de censura y cuestión de confianza); (b) en el procedimiento legislativo tiene la última palabra, al poder levantar los vetos o enmiendas del Senado; y (c) convalida los decretos-leyes. El Senado se define como Cámara de representación territorial (art. 69.1), pero en la práctica su función territorial es limitada y actúa sobre todo como Cámara de segunda lectura, que revisa los textos ya aprobados por el Congreso sin poder imponer su criterio de forma definitiva.

3. El Congreso de los Diputados (art. 68)

El artículo 68 regula el Congreso, que se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados (la ley electoral fija actualmente 350), elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto (68.1). La circunscripción electoral es la provincia; Ceuta y Melilla están representadas cada una por un Diputado (68.2). La ley distribuye el número total de Diputados asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y el resto en proporción a la población. La elección se rige por criterios de representación proporcional (en la práctica, la regla D'Hondt).

El Congreso es elegido por cuatro años; el mandato termina cuatro años después de la elección o el día de la disolución de la Cámara (68.4). Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos (68.5). El Congreso electo debe ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones (68.6).

4. El Senado (art. 69)

El artículo 69 configura el Senado como Cámara de representación territorial, con dos tipos de senadores:

• Senadores provinciales (elegidos): en cada provincia se eligen cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto (69.2). En las provincias insulares, cada isla con Cabildo o Consejo Insular constituye una circunscripción: las mayores (Gran Canaria, Mallorca y Tenerife) eligen tres, y las restantes islas (Ibiza, Formentera, Menorca, Fuerteventura, La Gomera, El Hierro, Lanzarote y La Palma), uno cada una (69.3, en la redacción dada por la reforma constitucional de 2026, que dio a Formentera senador propio). Ceuta y Melilla eligen cada una dos Senadores (69.4).
• Senadores autonómicos (designados): además, las Comunidades Autónomas designan un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su territorio; la designación corresponde a la Asamblea legislativa autonómica (69.5).

El Senado es elegido también por cuatro años; su mandato termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara (69.6).

5. El estatuto de los parlamentarios (arts. 67 y 71)

El estatuto de diputados y senadores se compone de un conjunto de reglas y garantías:

• Prohibición del mandato imperativo (art. 67.2): los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo; representan a la Nación en su conjunto, no solo a sus electores.
• Incompatibilidad entre Cámaras (art. 67.1): nadie podrá ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente, ni acumular el acta de una Asamblea autonómica con la de Diputado del Congreso.
• Inviolabilidad (art. 71.1): los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. Es una garantía permanente y absoluta respecto de esas opiniones y votos.
• Inmunidad (art. 71.2): durante su mandato solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito; no podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva (el suplicatorio).
• Aforamiento (art. 71.3): en las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
• Retribución (art. 71.4): percibirán una asignación fijada por las respectivas Cámaras.

Completa el estatuto el régimen de inelegibilidades e incompatibilidades del artículo 70, que la ley electoral desarrolla y que comprende en todo caso a los componentes del Tribunal Constitucional, los altos cargos de la Administración del Estado que la ley determine (excepto los miembros del Gobierno), el Defensor del Pueblo, los Magistrados, Jueces y Fiscales en activo, los militares profesionales y los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en activo y los miembros de las Juntas Electorales. La validez de las actas y credenciales de los parlamentarios está sometida al control judicial, en los términos que establezca la ley electoral.

6. La organización de las Cámaras

Cada Cámara cuenta con órganos de gobierno y de trabajo:

• El Presidente: dirige los debates, mantiene el orden y ejerce la representación de la Cámara. El Presidente del Congreso preside también las sesiones conjuntas de las Cortes Generales.
• La Mesa: órgano rector colegiado, integrado por el Presidente, los Vicepresidentes y los Secretarios; organiza el trabajo y el régimen interior.
• La Junta de Portavoces: reúne a los portavoces de los grupos parlamentarios y ordena el trabajo (fija el orden del día junto con el Presidente).
• Los Grupos parlamentarios: agrupan a los parlamentarios por afinidad política; son la pieza básica de la organización del trabajo. Quienes no se integran en ninguno pasan al Grupo Mixto.
• El Pleno y las Comisiones: el Pleno es la reunión de todos los miembros; las Comisiones son órganos de trabajo especializados (permanentes —legislativas o no— y no permanentes, como las de investigación). Las Cámaras pueden delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley (art. 75.2), salvo las materias excluidas (reforma constitucional, cuestiones internacionales, leyes orgánicas y de bases, y los Presupuestos, art. 75.3).
• La Diputación Permanente (art. 78): en cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica y estará presidida por el Presidente de la Cámara. Vela por los poderes de las Cámaras cuando no están reunidas, cuando han sido disueltas o ha expirado su mandato; puede asumir las facultades relativas a los estados de alarma, excepción y sitio y a la convalidación de decretos-leyes cuando las Cámaras estén disueltas. Reunidas de nuevo las Cámaras, la Diputación Permanente dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.

7. El funcionamiento (arts. 72 a 80)

Las Cortes gozan de autonomía (art. 72): las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y regulan el estatuto de su personal. Los Reglamentos y su reforma se someten a una votación final sobre su totalidad, que requerirá mayoría absoluta. Cada Cámara elige a su Presidente y a los demás miembros de sus Mesas.

En cuanto a los periodos de sesiones (art. 73), las Cámaras se reunirán anualmente en dos periodos ordinarios de sesiones: el primero de septiembre a diciembre y el segundo de febrero a junio. Podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras, sobre un orden del día determinado. Las sesiones plenarias serán públicas, salvo acuerdo en contrario adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento (art. 80).

Sobre las mayorías (art. 79), para adoptar acuerdos las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros (quórum). Los acuerdos, para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales que la Constitución o las leyes orgánicas exijan. El voto es personal e indelegable. Cuando las Cámaras se reúnan en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas del Título II (relativas a la Corona), serán presididas por el Presidente del Congreso (art. 74).

8. Las funciones de las Cortes Generales

Las Cortes ejercen tres grandes funciones:

• Función legislativa: la elaboración y aprobación de las leyes. La iniciativa legislativa (art. 87) corresponde al Gobierno (proyectos de ley), al Congreso y al Senado (proposiciones de ley), a las Asambleas autonómicas y a la iniciativa legislativa popular (no menos de 500.000 firmas, con materias excluidas). Existen leyes orgánicas (art. 81), que requieren mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto, para materias reservadas (desarrollo de derechos fundamentales, estatutos de autonomía, régimen electoral general…), y leyes ordinarias. El Gobierno puede dictar, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, decretos-leyes (art. 86), que deben ser convalidados por el Congreso en 30 días, o normas con rango de ley por delegación de las Cortes (decretos legislativos, arts. 82-85).
• Función presupuestaria y financiera: corresponde a las Cortes el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado (art. 134), cuya elaboración compete al Gobierno, y la potestad originaria para establecer tributos mediante ley (art. 133).
• Función de control del Gobierno: se ejerce mediante preguntas e interpelaciones (art. 111), comisiones de investigación (art. 76), la exigencia de responsabilidad política a través de la moción de censura (constructiva, art. 113) y la cuestión de confianza (art. 112). También reciben información del Gobierno y autorizan determinadas decisiones (tratados, estados excepcionales, etc.).

De las Cortes Generales dependen, además, dos instituciones de relevancia constitucional: el Defensor del Pueblo (art. 54), alto comisionado para la defensa de los derechos del Título I, y el Tribunal de Cuentas (art. 136), supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, dependiente directamente de las Cortes.

8.1. El procedimiento legislativo ordinario (arts. 87 a 91)

La iniciativa legislativa (art. 87) corresponde: al Gobierno, que aprueba proyectos de ley en Consejo de Ministros y los remite al Congreso acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios (art. 88); al Congreso y al Senado, mediante proposiciones de ley; a las Asambleas de las Comunidades Autónomas; y a la iniciativa legislativa popular, que exige no menos de 500.000 firmas acreditadas y que no cabe en materias propias de ley orgánica, tributarias, de carácter internacional ni en la prerrogativa de gracia (art. 87.3).

La tramitación comienza en el Congreso de los Diputados: publicado el texto, se abre el plazo de enmiendas (a la totalidad —solo a proyectos— o al articulado); interviene primero una Ponencia que redacta un informe, después la Comisión competente que emite un dictamen y, por último, el Pleno, que debate y vota. Aprobado por el Congreso, el proyecto pasa al Senado.

El artículo 90 regula la intervención del Senado: dispone de dos meses (o de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o el Congreso) para, mediante mensaje motivado, oponer su veto (que exige mayoría absoluta) o introducir enmiendas. En caso de veto, el texto vuelve al Congreso, que puede levantarlo ratificando el texto por mayoría absoluta o, transcurridos dos meses desde su interposición, por mayoría simple. Las enmiendas del Senado se aceptan o rechazan por mayoría simple del Congreso. Se aprecia aquí el predominio del Congreso, que siempre tiene la última palabra.

Aprobada la ley, el artículo 91 ordena que el Rey la sancione en el plazo de quince días, la promulgue y ordene su inmediata publicación en el «Boletín Oficial del Estado». La sanción regia es un acto debido: el Rey no puede negarse a sancionar.

8.2. Tipos de leyes y normas del Gobierno con rango de ley

• Leyes orgánicas (art. 81): reservadas a determinadas materias (desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, aprobación de los Estatutos de Autonomía, régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución). Requieren mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
• Leyes ordinarias: se aprueban por el procedimiento común y por mayoría simple; regulan el resto de materias no reservadas.
• Decreto-ley (art. 86): disposición legislativa provisional que dicta el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad. No puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. Debe ser sometido a debate y votación de totalidad al Congreso en el plazo de treinta días para su convalidación o derogación.
• Decreto legislativo (arts. 82 a 85): norma con rango de ley que dicta el Gobierno en virtud de una delegación expresa de las Cortes, ya sea para formar textos articulados (mediante una ley de bases) o textos refundidos (mediante una ley ordinaria). La delegación no cabe para materias reservadas a ley orgánica.

8.3. La exigencia de responsabilidad política

El control extraordinario se plasma en dos instrumentos regulados en el Título V:

• Cuestión de confianza (art. 112): la plantea el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entiende otorgada si vota a favor la mayoría simple de los Diputados. Si el Gobierno no la obtiene, debe presentar su dimisión al Rey.
• Moción de censura (arts. 113 y 114): es una censura constructiva. La debe proponer al menos una décima parte de los Diputados e incluir un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno. No puede votarse hasta que transcurran cinco días desde su presentación (periodo de enfriamiento), y en los dos primeros pueden presentarse mociones alternativas. Para prosperar exige la mayoría absoluta del Congreso; si se aprueba, el Gobierno dimite y el candidato incluido se entiende investido de la confianza de la Cámara. Los firmantes de una moción rechazada no podrán presentar otra en el mismo periodo de sesiones.

8.4. El sistema electoral del Congreso y del Senado

Aunque ambas Cámaras se eligen el mismo día, sus sistemas electorales difieren, y la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (LOREG), los desarrolla:

• Congreso: sistema de representación proporcional con listas cerradas y bloqueadas (el elector vota a una candidatura completa, sin alterar el orden). Los escaños se reparten en cada circunscripción provincial por la fórmula D'Hondt, y quedan excluidas las candidaturas que no alcancen el 3 % de los votos válidos emitidos en la circunscripción. La asignación de un mínimo por provincia produce cierta sobrerrepresentación de las circunscripciones menos pobladas.
• Senado: sistema mayoritario con listas abiertas y voto limitado o restringido: en las circunscripciones que eligen cuatro Senadores, cada elector puede marcar como máximo tres candidatos, de manera que la primera fuerza obtiene tres escaños y la segunda uno, favoreciendo la presencia de la minoría.

8.5. Los instrumentos de control ordinario

Al margen de la exigencia de responsabilidad, las Cortes controlan la acción del Gobierno de forma cotidiana:

• Preguntas (art. 111): el Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las preguntas que se les formulen en las Cámaras, que pueden ser orales (en Pleno o en Comisión) o escritas. Los Reglamentos reservan un tiempo mínimo semanal para ellas.
• Interpelaciones (art. 111): versan sobre la conducta del Gobierno o de un departamento en cuestiones de política general. Toda interpelación puede dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición.
• Comisiones de investigación (art. 76): el Congreso, el Senado o ambas Cámaras conjuntamente pueden nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio comparecer a su requerimiento, pero sus conclusiones no son vinculantes para los tribunales ni afectan a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado pueda comunicarse al Ministerio Fiscal.
• Solicitud de información y comparecencias (arts. 109 y 110): las Cámaras y sus Comisiones pueden recabar la información y la ayuda que precisen del Gobierno y de sus departamentos y de cualesquiera autoridades; los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y pueden ser requeridos para comparecer.

8.6. La disolución de las Cámaras

La relación fiduciaria entre el Gobierno y el Congreso tiene su contrapeso en la facultad de disolución. Conforme al artículo 115, el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey. No procederá la disolución mientras esté en trámite una moción de censura ni antes de que transcurra un año desde la anterior, salvo el supuesto de disolución automática del art. 99.5 (cuando en dos meses ningún candidato obtiene la investidura). El decreto de disolución fijará la fecha de las nuevas elecciones.

9. Las prerrogativas de las Cámaras y la función territorial del Senado

Junto a las garantías individuales de sus miembros, las Cámaras en cuanto instituciones disponen de prerrogativas colectivas que protegen su independencia frente a los demás poderes. La primera es la inviolabilidad del art. 66.3, que impide que la actividad parlamentaria sea perturbada o coaccionada. La segunda es la autonomía del art. 72, que se manifiesta en tres planos: autonomía reglamentaria (cada Cámara aprueba y reforma su Reglamento por votación final de totalidad, que exige mayoría absoluta), autonomía presupuestaria (aprueban de manera independiente sus propios presupuestos, integrados sin modificación en los Presupuestos Generales del Estado) y autonomía de personal y de gobierno interior (regulan el estatuto de su personal y eligen a sus órganos rectores).

Como consecuencia de esta autonomía, dentro del recinto parlamentario la autoridad la ejerce el Presidente de la Cámara, que vela por el orden y por el respeto a las prerrogativas. El artículo 67.3 añade una garantía adicional del carácter reglado de la actividad: las reuniones de parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vinculan a las Cámaras y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios. Con ello se evita que agrupaciones informales usurpen la representación institucional.

En cuanto a la función territorial del Senado, aunque el art. 69.1 lo define como Cámara de representación territorial, en la práctica su papel se ha considerado limitado, lo que ha alimentado un largo debate sobre su reforma. Para reforzar esa vertiente territorial, el Reglamento del Senado creó la Comisión General de las Comunidades Autónomas, con competencias singulares (pueden intervenir en ella los Consejos de Gobierno autonómicos y se debate la política autonómica). Además, la Constitución reserva al Senado un papel propio en asuntos de alcance territorial: es la Cámara que, por mayoría absoluta, debe aprobar las medidas de coerción autonómica del artículo 155 cuando una Comunidad incumple sus obligaciones constitucionales, y participa en la apreciación de la extralimitación de las Comunidades.

Por último, las Cortes se caracterizan por su continuidad institucional: aunque las Cámaras se renuevan con cada elección y sus trabajos caducan al terminar la legislatura (los proyectos y proposiciones no aprobados decaen), la institución permanece gracias a la Diputación Permanente, que asegura la representación de las Cámaras en los periodos entre legislaturas y durante las vacaciones parlamentarias, y a la convocatoria del nuevo Congreso dentro de los veinticinco días siguientes a las elecciones. Esta combinación de renovación democrática y permanencia institucional es lo que permite a las Cortes ejercer sin interrupción la representación del pueblo español que les encomienda el art. 66.

10. La función presupuestaria y financiera

El artículo 134 concreta una de las competencias más importantes de las Cortes: el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado. Su régimen presenta rasgos singulares: (a) corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos y a las Cortes su examen, enmienda y aprobación, de modo que la iniciativa está reservada al Ejecutivo; (b) los Presupuestos tienen carácter anual, incluyen la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consigna el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado; (c) el Gobierno debe presentar el proyecto ante el Congreso al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior; y (d) si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio, se consideran automáticamente prorrogados los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

Existen, además, límites materiales: la Ley de Presupuestos no puede crear tributos, aunque sí modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea (art. 134.7). Y toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requiere la conformidad del Gobierno para su tramitación (art. 134.6). Esta función enlaza con la potestad tributaria originaria del Estado, que conforme al artículo 133 se ejerce exclusivamente mediante ley, y con el control externo de las cuentas públicas que realiza el Tribunal de Cuentas, dependiente de las Cortes (art. 136). Por todo ello, la aprobación de los Presupuestos es, junto con la relación de confianza, uno de los grandes instrumentos con los que el Parlamento dirige y fiscaliza la actuación económica del Gobierno.

Esquema de repaso

CORTES GENERALES — Título III CE (arts. 66-96)
 ├─ Art. 66: representan al pueblo · potestad legislativa + Presupuestos + control · INVIOLABLES
 ├─ Bicameralismo IMPERFECTO → predominio del Congreso
 ├─ CONGRESO (art. 68): 300-400 diputados (ley: 350) · circunscripción = provincia
 │     Ceuta y Melilla 1 c/u · proporcional (D'Hondt) · 4 años
 ├─ SENADO (art. 69): representación territorial
 │     4 por provincia · insulares 3/1 · Ceuta y Melilla 2 c/u
 │     autonómicos: 1 + 1 por millón de habitantes (designa la Asamblea) · 4 años
 ├─ ESTATUTO (arts. 67, 71): NO mandato imperativo · inviolabilidad (opiniones)
 │     inmunidad (flagrante delito / suplicatorio) · aforamiento (Sala Penal TS)
 ├─ ORGANIZACIÓN: Presidente · Mesa · Junta de Portavoces · Grupos (Mixto)
 │     Pleno / Comisiones · DIPUTACIÓN PERMANENTE (art. 78, mín. 21, preside el Presidente)
 ├─ FUNCIONAMIENTO: autonomía (art. 72) · sesiones sept-dic / feb-jun (art. 73)
 │     quórum + mayoría de presentes (art. 79) · voto personal e indelegable
 └─ FUNCIONES: legislativa (LO mayoría absoluta Congreso · DL art. 86) · presupuestaria
              control (preguntas/interpelaciones · moción de censura · cuestión de confianza)
              dependientes: Defensor del Pueblo (54) · Tribunal de Cuentas (136)

Ideas fuerza

• El Congreso tiene entre 300 y 400 diputados (la ley fija 350); el Senado combina 4 por provincia + los autonómicos (1 + 1 por millón).
• Bicameralismo imperfecto: el Congreso predomina (confianza al Gobierno, última palabra legislativa, convalida decretos-leyes).
• Estatuto del parlamentario: inviolabilidad (opiniones), inmunidad (flagrante delito / suplicatorio) y aforamiento ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
• La Diputación Permanente (mín. 21, la preside el Presidente de la Cámara) vela por los poderes de las Cámaras cuando no están reunidas o han sido disueltas (art. 78).
• Dos periodos ordinarios de sesiones: septiembre-diciembre y febrero-junio (art. 73). El voto es personal e indelegable.