La organización de la Unión Europea. El Consejo Europeo, el Consejo, el Parlamento Europeo, la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Efectos de la integración europea sobre la organización del Estado español

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra la versión consolidada del Tratado de la Unión Europea (TUE) y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), tras el Tratado de Lisboa. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria.

Índice

• 1. La Unión Europea: naturaleza y evolución
• 2. El marco institucional único (art. 13 TUE)
• 3. El Consejo Europeo
• 4. El Consejo (de la Unión Europea)
• 5. El Parlamento Europeo
• 6. La Comisión Europea
• 7. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
• 8. Otras instituciones y órganos
• 9. El Derecho de la Unión y sus principios
• 10. Efectos de la integración sobre el Estado español
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. La Unión Europea: naturaleza y evolución

La Unión Europea es una organización internacional de integración, singular por su naturaleza supranacional: a diferencia de las organizaciones internacionales clásicas —de mera cooperación—, los Estados miembros le han atribuido el ejercicio de competencias soberanas, de modo que sus instituciones adoptan normas que se aplican directamente en el territorio de aquellos y priman sobre el Derecho interno. La Unión se asienta sobre dos Tratados del mismo valor jurídico: el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

El proceso de construcción europea arrancó con la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), creada por el Tratado de París de 1951 a partir de la Declaración Schuman (9 de mayo de 1950), y con las Comunidades Económica Europea (CEE) y de la Energía Atómica (EURATOM), nacidas de los Tratados de Roma de 1957. Los hitos posteriores son el Acta Única Europea (1986, mercado interior), el Tratado de Maastricht (1992), que creó la Unión Europea y la ciudadanía de la Unión y puso en marcha la Unión Económica y Monetaria, y los Tratados de Ámsterdam (1997) y Niza (2001). Tras el fracaso del proyecto de Constitución Europea, el vigente Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009, reformó los Tratados existentes, dotó a la Unión de personalidad jurídica única (sucediendo a la Comunidad Europea) y confirió valor jurídico vinculante a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

El artículo 2 del TUE proclama los valores en que se fundamenta la Unión: el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y los derechos humanos, incluidos los de las minorías. El artículo 3 del TUE enuncia sus objetivos: promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos; ofrecer un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores; establecer un mercado interior; y obrar por el desarrollo sostenible de Europa. El funcionamiento se rige por los principios de atribución (la Unión solo actúa dentro de las competencias que le atribuyen los Tratados), subsidiariedad y proporcionalidad (art. 5 TUE). Hoy la integran veintisiete Estados miembros, tras la retirada del Reino Unido (Brexit), efectiva el 31 de enero de 2020.

El reparto de competencias entre la Unión y los Estados se ordena en categorías (artículos 2 a 6 del TFUE). En las materias de competencia exclusiva de la Unión —unión aduanera, normas sobre la competencia del mercado interior, política monetaria de la zona del euro, conservación de los recursos biológicos marinos y política comercial común— solo la Unión legisla. En las de competencia compartida, que son la categoría general (mercado interior, agricultura y pesca, medio ambiente, transportes, energía, protección de los consumidores, espacio de libertad, seguridad y justicia, etc.), legislan tanto la Unión como los Estados, si bien estos ejercen su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Y en las de apoyo, coordinación o complemento (industria, cultura, turismo, educación, protección de la salud humana) la Unión solo respalda la acción estatal, sin sustituir la competencia de los Estados. Todo ello bajo el principio de atribución: la Unión únicamente dispone de las competencias que los Tratados le confieren.

El corazón económico de la integración es el mercado interior, un espacio sin fronteras interiores en el que están garantizadas las cuatro libertades fundamentales: la libre circulación de mercancías, de personas, de servicios y de capitales. A él se han añadido la unión económica y monetaria con moneda única, el euro (que comparten la mayoría de los Estados, entre ellos España, en la llamada zona del euro), y el espacio Schengen de supresión de los controles en las fronteras interiores.

El Tratado de Maastricht creó, además, la ciudadanía de la Unión (artículos 9 del TUE y 20 del TFUE): es ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro, condición que se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla. De ella derivan derechos como el de circular y residir libremente por el territorio de los Estados miembros; el de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en el Estado de residencia, en las mismas condiciones que sus nacionales; el de acogerse a la protección diplomática y consular de cualquier Estado miembro en terceros países; y el de petición ante el Parlamento Europeo y de acudir al Defensor del Pueblo Europeo, así como la iniciativa ciudadana europea (art. 11 TUE), que permite a un millón de ciudadanos invitar a la Comisión a presentar una propuesta.

2. El marco institucional único (art. 13 TUE)

La Unión dispone de un marco institucional único que tiene por finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos y servir a sus intereses. El artículo 13 del TUE enumera las siete instituciones de la Unión:

• El Parlamento Europeo.
• El Consejo Europeo.
• El Consejo (o Consejo de la Unión Europea).
• La Comisión Europea.
• El Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
• El Banco Central Europeo.
• El Tribunal de Cuentas.

Este esquema no reproduce la clásica división de poderes de un Estado: la función legislativa se ejerce conjuntamente por el Parlamento y el Consejo, la iniciativa corresponde a la Comisión y el Consejo Europeo da el impulso político sin legislar. Las instituciones actúan dentro de los límites de sus atribuciones y con arreglo a los principios de cooperación leal y de equilibrio institucional. A ellas se suman órganos consultivos (el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones) y otros organismos (como el Banco Europeo de Inversiones o el Defensor del Pueblo Europeo).

3. El Consejo Europeo

El Consejo Europeo (art. 15 TUE) es la instancia de orientación política al más alto nivel: da a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y define sus orientaciones y prioridades políticas generales, pero no ejerce función legislativa. Está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, más su Presidente y el Presidente de la Comisión; participa en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Se reúne, en principio, dos veces por semestre (cuatro al año) y se pronuncia, por regla general, por consenso, salvo que los Tratados dispongan otra cosa. Tiene un Presidente estable, elegido por el propio Consejo Europeo por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez. El Presidente preside e impulsa los trabajos, facilita la cohesión y el consenso y asume la representación exterior de la Unión en materia de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante. El cargo de Presidente del Consejo Europeo no puede ejercerse simultáneamente con un mandato nacional.

El Consejo Europeo nació de forma informal en 1974, como cumbre periódica de los líderes, y solo el Tratado de Lisboa lo convirtió en una institución de pleno derecho con Presidencia estable. Conviene no confundirlo ni con el Consejo de la Unión (los ministros) ni con el Consejo de Europa, esta última una organización internacional ajena a la Unión, con sede en Estrasburgo, a la que pertenecen cuarenta y seis Estados y de la que dependen el Convenio Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

4. El Consejo (de la Unión Europea)

El Consejo —también llamado Consejo de la Unión Europea o, informalmente, Consejo de Ministros— es la institución que representa a los Gobiernos de los Estados miembros (art. 16 TUE). Está compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer a su Gobierno. Ejerce, conjuntamente con el Parlamento Europeo, las funciones legislativa y presupuestaria, así como funciones de definición de políticas y de coordinación.

El Consejo se reúne en distintas formaciones según la materia (Asuntos Generales, Asuntos Exteriores, Asuntos Económicos y Financieros —ECOFIN—, Justicia e Interior, etc.). La presidencia de las formaciones, salvo la de Asuntos Exteriores, la ejercen los Estados miembros mediante un sistema de rotación en turnos de seis meses (presidencia semestral); la formación de Asuntos Exteriores la preside el Alto Representante. El Consejo se pronuncia, como regla general, por mayoría cualificada, definida desde el Tratado de Lisboa como una «doble mayoría»: el voto favorable de, al menos, el 55 % de los Estados miembros (un mínimo de quince) que representen, además, como mínimo, el 65 % de la población de la Unión. La preparación de los trabajos corresponde al Comité de Representantes Permanentes (COREPER).

La mayoría cualificada es la regla, pero en un núcleo de materias especialmente sensibles —la fiscalidad, la política exterior y de seguridad común, la adhesión de nuevos Estados, la seguridad social o la armonización penal, entre otras— los Tratados exigen la unanimidad, de modo que cada Estado conserva un derecho de veto. Cuando no es posible avanzar entre los Veintisiete, los Tratados prevén la cooperación reforzada (art. 20 TUE): un grupo de al menos nueve Estados miembros puede profundizar la integración en una materia, quedando sus actos abiertos a la posterior incorporación del resto.

5. El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo (art. 14 TUE) es la institución que representa directamente a los ciudadanos de la Unión. Sus miembros (eurodiputados) son elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años. Su número no excede de setecientos cincuenta, más el Presidente (751 en total como tope); en la legislatura iniciada en 2024 cuenta con 720 escaños, con una representación decrecientemente proporcional a la población de cada Estado (un mínimo de seis y un máximo de noventa y seis diputados por Estado); a España le corresponden sesenta y un escaños.

El Parlamento ejerce, conjuntamente con el Consejo, las funciones legislativa y presupuestaria. Además, ejerce funciones de control político: aprueba (o censura) a la Comisión —elige a su Presidente a propuesta del Consejo Europeo y puede forzar su dimisión mediante una moción de censura aprobada por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente a la mayoría de los miembros—, formula preguntas, crea comisiones de investigación y aprueba la gestión presupuestaria. Elige, asimismo, al Defensor del Pueblo Europeo. Tiene su sede en Estrasburgo (donde celebra los periodos parciales de sesiones plenarias), reúne comisiones y sesiones adicionales en Bruselas y sitúa su Secretaría General en Luxemburgo.

Los eurodiputados no se agrupan por nacionalidades, sino por afinidades políticas, en grupos políticos de ámbito europeo, lo que refuerza el carácter transnacional de la cámara. El Parlamento se organiza en comisiones permanentes por materias, que preparan los trabajos del Pleno, y está dirigido por un Presidente elegido de entre sus miembros, asistido por la Mesa. Su participación en el procedimiento presupuestario es decisiva: aprueba, junto con el Consejo, el presupuesto anual de la Unión y controla su ejecución mediante la aprobación de la gestión (la «aprobación de la gestión» o descargo).

6. La Comisión Europea

La Comisión Europea (art. 17 TUE) es la institución que promueve el interés general de la Unión con plena independencia de los Gobiernos. Sus dos rasgos definitorios son que ostenta, con carácter general, el monopolio de la iniciativa legislativa (los actos legislativos de la Unión solo pueden adoptarse a propuesta de la Comisión, salvo excepción) y que es la «guardiana de los Tratados»: vela por su aplicación y por la del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia, pudiendo interponer contra los Estados el recurso por incumplimiento. Ejecuta el presupuesto, gestiona los programas y ejerce la representación exterior de la Unión (salvo la política exterior y de seguridad común).

La Comisión está formada por un nacional de cada Estado miembro (veintisiete comisarios, incluidos su Presidente y el Alto Representante, que es uno de sus Vicepresidentes) y su mandato es de cinco años. El Presidente es propuesto por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada y teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento, y elegido por el Parlamento Europeo por mayoría de sus miembros; el colegio de comisarios, en su conjunto, se somete a un voto de aprobación del Parlamento y es nombrado por el Consejo Europeo. La Comisión ejerce sus responsabilidades con independencia y responde colegiadamente ante el Parlamento Europeo, que puede exigirle responsabilidad mediante la moción de censura.

7. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) (art. 19 TUE) garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Con sede en Luxemburgo, comprende dos órganos jurisdiccionales: el Tribunal de Justicia, integrado por un juez por Estado miembro (veintisiete) asistidos por once abogados generales, y el Tribunal General, compuesto por al menos dos jueces por Estado miembro. Los jueces y abogados generales son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos por un mandato de seis años renovable.

El Tribunal se pronuncia, entre otros cauces, sobre: el recurso por incumplimiento (contra un Estado que no cumpla sus obligaciones); el recurso de anulación (control de legalidad de los actos de las instituciones); el recurso por omisión (frente a la inacción de una institución); y, muy señaladamente, la cuestión prejudicial, mecanismo por el que los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros pueden —y, cuando resuelven en última instancia, deben— plantear al Tribunal dudas sobre la interpretación de los Tratados o sobre la validez del Derecho derivado, garantizando así la aplicación uniforme del Derecho de la Unión en todos los Estados.

Las resoluciones del Tribunal General pueden ser objeto de recurso de casación ante el Tribunal de Justicia, limitado a las cuestiones de Derecho. Los abogados generales, con toda imparcialidad e independencia, presentan conclusiones motivadas sobre los asuntos que lo requieran, que orientan al Tribunal aunque no le vinculan. Este reparto de funciones permite al Tribunal de Justicia concentrarse en los asuntos de mayor trascendencia —cuestiones prejudiciales y recursos de casación—, mientras el Tribunal General conoce en primera instancia, sobre todo, de los recursos de los particulares y las empresas.

8. Otras instituciones y órganos

Completan el cuadro institucional otras dos instituciones y diversos órganos:

• El Banco Central Europeo (BCE) (art. 282 TFUE), con sede en Fráncfort, dirige, junto con los bancos centrales nacionales, el Sistema Europeo de Bancos Centrales, y tiene competencia exclusiva para autorizar la emisión del euro y para definir y ejecutar la política monetaria de la zona del euro, con el objetivo prioritario de la estabilidad de precios. Es independiente.
• El Tribunal de Cuentas efectúa el control de las cuentas de la Unión: examina la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos y la buena gestión financiera. Lo integra un nacional de cada Estado miembro.
• El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad dirige la política exterior y de seguridad común, preside el Consejo de Asuntos Exteriores y es, a la vez, Vicepresidente de la Comisión. Lo nombra el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión.
• Como órganos consultivos, el Comité Económico y Social Europeo (representa a la sociedad civil organizada) y el Comité de las Regiones (representa a los entes regionales y locales) asisten al Parlamento, al Consejo y a la Comisión con funciones consultivas.

9. El Derecho de la Unión y sus principios

El Derecho de la Unión se distingue en Derecho originario o primario —los Tratados (TUE y TFUE), sus protocolos y la Carta de los Derechos Fundamentales— y Derecho derivado, que es el producido por las instituciones. El artículo 288 del TFUE enumera los actos jurídicos de la Unión:

• El reglamento tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro (no precisa transposición).
• La directiva obliga en cuanto al resultado que debe conseguirse a los Estados destinatarios, pero deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios (requiere transposición al Derecho interno en un plazo).
• La decisión es obligatoria en todos sus elementos; si designa destinatarios, solo es obligatoria para ellos.
• Las recomendaciones y los dictámenes no son vinculantes.

Los actos de la Unión se adoptan, en su mayoría, mediante el procedimiento legislativo ordinario (artículos 289 y 294 del TFUE), antes llamado de codecisión: consiste en la adopción conjunta de un reglamento, una directiva o una decisión por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, tras sucesivas lecturas en las que ambos colegisladores deben llegar a un texto común (con la posible intervención de un Comité de Conciliación). Junto a él subsisten procedimientos legislativos especiales, en los que uno de los colegisladores adopta el acto con la mera participación —consulta o aprobación— del otro. La existencia de un procedimiento en el que Parlamento y Consejo deciden en pie de igualdad expresa el doble legitimidad de la Unión: la de los ciudadanos, a través del Parlamento, y la de los Estados, a través del Consejo.

Dos principios, formulados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, articulan la relación entre el ordenamiento de la Unión y los ordenamientos nacionales. El principio de efecto directo (sentencia Van Gend en Loos, 1963) permite que los particulares invoquen ante los tribunales nacionales las normas de la Unión suficientemente claras, precisas e incondicionales. El principio de primacía (sentencia Costa contra ENEL, 1964) establece que, en caso de conflicto, la norma de la Unión prevalece sobre la norma interna contraria, cualquiera que sea su rango, que el juez nacional debe inaplicar. Junto a ellos operan los principios de aplicabilidad directa y de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares por la infracción del Derecho de la Unión (doctrina Francovich).

10. Efectos de la integración sobre el Estado español

España se adhirió a las Comunidades Europeas mediante el Tratado de Adhesión firmado el 12 de junio de 1985, con efectos desde el 1 de enero de 1986. La cobertura constitucional de la integración es el artículo 93 de la Constitución, conforme al cual mediante ley orgánica se puede autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución; corresponde a las Cortes o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de tales organismos.

La pertenencia a la Unión proyecta efectos sobre las tres funciones del Estado. Sobre la función legislativa, el Estado ejerce ahora compartida con la Unión buena parte de la producción normativa: los reglamentos se aplican directamente y las directivas obligan a legislar para transponerlas. Sobre la función ejecutiva, la Administración española aplica y ejecuta cotidianamente el Derecho de la Unión. Y sobre la función judicial, los jueces y tribunales españoles son también «jueces de la Unión»: aplican su Derecho, lo hacen prevalecer sobre la norma interna y pueden plantear la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.

La primacía del Derecho de la Unión plantea la relación con la posición de la Constitución. El Tribunal Constitucional, en su Declaración 1/2004, precisó que primacía y supremacía operan en planos distintos: el Derecho de la Unión goza de primacía en su aplicación —desplaza a la ley interna contraria—, pero la Constitución conserva su supremacía como norma suprema del ordenamiento, de modo que la cesión de competencias del artículo 93 tiene por límite el respeto de los principios y valores constitucionales básicos. En consonancia con la Unión, el artículo 135 de la Constitución fue reformado en 2011 para constitucionalizar los principios de estabilidad presupuestaria conforme a la normativa europea. Todo ello convive con el principio de autonomía institucional y procedimental: la Unión fija los resultados, pero respeta la organización interna de cada Estado, que decide qué órganos y procedimientos aplican su Derecho.

La integración incide, además, en la organización territorial. En sede parlamentaria, la participación de las Cortes se canaliza a través de la Comisión Mixta para la Unión Europea (órgano conjunto del Congreso y del Senado que efectúa el control de subsidiariedad y el seguimiento de la actividad de la Unión). La participación de las Comunidades Autónomas —que ejecutan el Derecho de la Unión en sus ámbitos competenciales— se articula, en el plano interno, mediante la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE) y las conferencias sectoriales, y, en el plano europeo, mediante su presencia en delegaciones españolas y en el Comité de las Regiones. Ahora bien, frente a la Unión, el responsable único del cumplimiento del Derecho europeo es el Estado, que responde de los incumplimientos aunque materialmente los cometa una Comunidad Autónoma, sin perjuicio de que después pueda repercutir internamente esa responsabilidad.

Esquema de repaso

UNIÓN EUROPEA (TUE + TFUE · Tratado de Lisboa, en vigor 1-dic-2009 · 27 Estados)
 ├─ VALORES art. 2 TUE · OBJETIVOS art. 3 · atribución/subsidiariedad/proporcionalidad art. 5
 ├─ 7 INSTITUCIONES (art. 13 TUE): Parlamento · Consejo Europeo · Consejo · Comisión ·
 │     Tribunal de Justicia · Banco Central Europeo · Tribunal de Cuentas
 ├─ CONSEJO EUROPEO (15): Jefes de Estado/Gobierno · IMPULSO político, NO legisla ·
 │     Presidente estable 2,5 años (renovable 1 vez) · por CONSENSO
 ├─ CONSEJO (16): ministros de los Estados · COLEGISLADOR + presupuesto ·
 │     presidencia ROTATORIA semestral (Ext. = Alto Representante) ·
 │     MAYORÍA CUALIFICADA = doble mayoría (55 % Estados + 65 % población)
 ├─ PARLAMENTO (14): SUFRAGIO UNIVERSAL DIRECTO, 5 años · 720 escaños (tope 751) ·
 │     colegislador + presupuesto + control (elige y censura a la Comisión) · Estrasburgo
 ├─ COMISIÓN (17): 1 comisario/Estado, 5 años · INICIATIVA legislativa + GUARDIANA de los
 │     Tratados · Presidente propuesto por el C. Europeo y ELEGIDO por el Parlamento
 ├─ TJUE (19): Tribunal de Justicia (1 juez/Estado + 11 abogados grales) + Tribunal General ·
 │     incumplimiento · anulación · omisión · CUESTIÓN PREJUDICIAL · Luxemburgo
 ├─ DERECHO: originario (Tratados) / derivado art. 288 TFUE (reglamento · directiva ·
 │     decisión · recomendaciones y dictámenes) · PRIMACÍA (Costa/ENEL) · EFECTO DIRECTO (Van Gend)
 └─ ESPAÑA: adhesión 1-ene-1986 · art. 93 CE (LO cesión de competencias) ·
        Comisión Mixta para la UE · CARUE · el ESTADO responde del incumplimiento

Ideas fuerza

• La Unión es una organización supranacional asentada en el TUE y el TFUE (Tratado de Lisboa, en vigor el 1 de diciembre de 2009), con personalidad jurídica única y 27 Estados.
• El artículo 13 del TUE fija siete instituciones: Parlamento, Consejo Europeo, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia, BCE y Tribunal de Cuentas.
• No confundir: el Consejo Europeo (Jefes de Estado o de Gobierno) da el impulso político y no legisla; el Consejo (ministros) es colegislador y decide por doble mayoría (55 % + 65 %).
• La Comisión tiene la iniciativa legislativa y es la guardiana de los Tratados; el Parlamento se elige por sufragio universal directo y elige y controla a la Comisión.
• El Derecho de la Unión se rige por la primacía y el efecto directo; en España la integración se ampara en el artículo 93 de la Constitución y el Estado responde de los incumplimientos aunque los cometa una Comunidad Autónoma.