Las Leyes del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Régimen Jurídico del Sector Público. Procedimiento administrativo común y su alcance: iniciación, ordenación, instrucción y terminación. La revisión de los actos en vía administrativa: revisión de oficio y recursos administrativos. El recurso contencioso-administrativo. Actividad administrativa impugnable. Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado de la Ley 39/2015 (LPAC), la Ley 40/2015 (LRJSP) y la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria.

Índice

• 1. Las Leyes 39/2015 y 40/2015: el nuevo marco
• 2. Los interesados: capacidad, concepto y representación
• 3. El procedimiento administrativo común y su alcance
• 4. Iniciación
• 5. Ordenación
• 6. Instrucción
• 7. Terminación
• 8. La obligación de resolver y el silencio administrativo
• 9. La revisión de oficio
• 10. Los recursos administrativos
• 11. El recurso contencioso-administrativo y las partes
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. Las Leyes 39/2015 y 40/2015: el nuevo marco

El régimen jurídico de las Administraciones y del procedimiento administrativo está contenido, desde 2015, en dos leyes que sustituyeron a la anterior Ley 30/1992 y a la Ley 11/2007 de acceso electrónico. La reforma partió de una idea de separación de materias: lo que atañe a la relación con los ciudadanos (el procedimiento) se regula en una ley, y lo que atañe a la organización y funcionamiento interno de las Administraciones en otra.

• La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) regula las relaciones «ad extra», entre la Administración y los ciudadanos: los derechos de las personas, los interesados, el procedimiento en todas sus fases, los actos administrativos y su revisión, y los recursos. Es la ley del procedimiento.
• La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) regula el aspecto «ad intra»: los principios de actuación (art. 3: servicio a los ciudadanos, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación, sometimiento pleno a la ley y al Derecho), los órganos, la competencia, los órganos colegiados, la potestad sancionadora, la responsabilidad patrimonial, el funcionamiento electrónico, la organización de la AGE, el sector público institucional y las relaciones interadministrativas.

Ambas leyes tienen el carácter de legislación básica del Estado (art. 149.1.18 CE), por lo que se aplican a todas las Administraciones (estatal, autonómica y local), sin perjuicio de las especialidades autonómicas. El procedimiento administrativo común es, precisamente, competencia exclusiva del Estado, lo que garantiza un tratamiento homogéneo del ciudadano ante cualquier Administración.

2. Los interesados: capacidad, concepto y representación

Antes de estudiar el procedimiento hay que identificar quién puede actuar en él. La LPAC regula tres nociones básicas en sus artículos 3 a 5.

La capacidad de obrar (art. 3) ante las Administraciones la tienen las personas físicas o jurídicas con capacidad civil, pero también, cuando la ley lo prevea, los menores de edad para el ejercicio de los derechos que el ordenamiento les permita sin asistencia de sus representantes (salvo los menores incapacitados cuando la incapacitación afecte a ese ejercicio), y los grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y patrimonios independientes cuando la ley así lo declare.

El concepto de interesado (art. 4) es capital, porque determina quién tiene derechos en el procedimiento. Son interesados: a) quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos; b) quienes, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión; y c) aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados y se personen mientras no haya recaído resolución definitiva. La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo es importante: ambos legitiman, pero el segundo es un círculo más amplio (cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la resolución).

La representación (art. 5): los interesados pueden actuar por medio de representante. Para los actos de mero trámite se presume la representación; para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables, interponer recursos, desistir y renunciar debe acreditarse por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna o mediante apoderamiento «apud acta». Existe un Registro Electrónico de Apoderamientos. La falta o insuficiente acreditación puede subsanarse en diez días.

Es importante no confundir los derechos de las personas del artículo 13 —que corresponden a cualquiera en sus relaciones con la Administración (comunicarse por medios electrónicos, ser asistido, conocer el estado de tramitación, obtener copia de documentos, no aportar los que ya obren en poder de la Administración, ser tratado con respeto)— con los derechos del interesado del artículo 53 —que solo tiene quien es parte en un procedimiento concreto: conocer en cualquier momento el estado de la tramitación y el sentido del silencio, acceder al expediente, identificar a las autoridades responsables, formular alegaciones y aportar documentos, no presentar los ya aportados, y ser oído en el trámite de audiencia—. Esta distinción entre el derecho general (art. 13) y el derecho cualificado del interesado (art. 53) es un punto clásico de examen.

3. El procedimiento administrativo común y su alcance

El procedimiento administrativo es el cauce formal de producción de los actos administrativos: el conjunto ordenado de trámites y actuaciones que la Administración debe seguir para dictar un acto. Cumple una doble función: garantiza el acierto y la legalidad de la decisión (permite reunir los datos, oír a los interesados, recabar informes) y constituye una garantía de los derechos de los ciudadanos frente a la Administración. Prescindir total y absolutamente de él acarrea la nulidad de pleno derecho del acto (art. 47.1.e).

La LPAC regula un procedimiento común a todas las Administraciones, estructurado en cuatro fases sucesivas —iniciación, ordenación, instrucción y terminación— más las especialidades de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial, que se integran ahora en el procedimiento común (ya no hay procedimientos «separados»). Junto a ellas, la ley regula las actuaciones previas o de información reservada y prevé la tramitación simplificada del procedimiento (art. 96) para asuntos de escasa complejidad.

La tramitación simplificada puede acordarse, de oficio o a solicitud del interesado, cuando razones de interés público o la falta de complejidad lo aconsejen; su plazo máximo de resolución es de treinta días y consta de trámites tasados y abreviados (entre ellos, cuando sea preceptivo, el dictamen del Consejo de Estado). Igualmente, la ley permite adoptar, antes o durante el procedimiento, medidas provisionales (art. 56) para asegurar la eficacia de la resolución, siempre que existan elementos de juicio suficientes, con respeto al principio de proporcionalidad y sin que puedan causar perjuicios de difícil o imposible reparación ni implicar violación de derechos amparados por las leyes. Estas medidas deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación y se extinguen con la resolución que ponga fin al procedimiento.

4. Iniciación

Los procedimientos pueden iniciarse de oficio o a solicitud del interesado (art. 54).

La iniciación de oficio (art. 58) se produce por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. Antes de iniciar, cabe abrir un periodo de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias del caso y la conveniencia de iniciar. En determinados supuestos pueden adoptarse medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución.

La iniciación a solicitud del interesado exige una solicitud que (art. 66) debe contener el nombre y apellidos del interesado y, en su caso, del representante; la identificación del medio electrónico o lugar para notificaciones; los hechos, razones y petición; el lugar y fecha; la firma; y el órgano al que se dirige. Si la solicitud no reúne los requisitos, se requiere al interesado para que subsane en el plazo de diez días, con indicación de que, si no lo hace, se le tendrá por desistido (art. 68).

5. Ordenación

La ordenación es el conjunto de actuaciones que garantizan el desarrollo del procedimiento hasta su resolución. Su principio rector es el impulso de oficio: el procedimiento se impulsa en todos sus trámites por la propia Administración, a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad. Los trámites se cumplen en el orden establecido, aunque los que no sean necesariamente sucesivos pueden acumularse.

Elementos esenciales de la ordenación son el expediente administrativo (art. 70: conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución, en formato electrónico y con índice), los plazos (los trámites a cumplir por los interesados se realizan en diez días desde la notificación, salvo norma que fije otro, art. 73) y la tramitación de urgencia (art. 33), que reduce a la mitad los plazos del procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.

El cómputo de plazos (arts. 29 a 32) es materia muy preguntada. Cuando los plazos se señalan por días, se entienden hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos (art. 30.2). Cuando se fijan en días naturales, se hará constar así. Si el plazo se fija en meses o años, se computan de fecha a fecha; si en el mes de vencimiento no hay día equivalente al inicial, el plazo expira el último día del mes. Cuando el último día es inhábil, se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente. Además, la Administración puede conceder una ampliación de plazos que no exceda de la mitad de los mismos (art. 32) y, con carácter excepcional, acordar la ampliación del plazo máximo de resolución. La presentación en registro es posible las veinticuatro horas del día por medios electrónicos; a efectos de cómputo, la presentación en un día inhábil se entiende realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente.

6. Instrucción

La instrucción comprende los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos sobre los que ha de pronunciarse la resolución (art. 75). Sus trámites principales son:

• Alegaciones (art. 76): los interesados pueden, en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos, que el órgano tendrá en cuenta al redactar la propuesta de resolución.
• Prueba (arts. 77-78): cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos, se abre un periodo de prueba (de diez a treinta días); se admiten los medios de prueba admisibles en Derecho y solo pueden rechazarse, motivadamente, las pruebas improcedentes o innecesarias.
• Informes (art. 80): salvo disposición en contrario, los informes son facultativos y no vinculantes, y se emiten en el plazo de diez días. La regla general es, pues, informe facultativo y no vinculante; solo son preceptivos o vinculantes cuando la ley lo diga.
• Trámite de audiencia (art. 82): instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pone de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez ni superior a quince días, aleguen y presenten documentos. Puede prescindirse de él cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones que las aducidas por el interesado. La omisión indebida de la audiencia puede causar indefensión y anular el acto.

7. Terminación

El artículo 84 enumera los modos de terminación del procedimiento: la resolución, el desistimiento (de la solicitud), la renuncia al derecho (cuando no esté prohibida), la declaración de caducidad y la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. También cabe la terminación convencional (art. 86): acuerdos, pactos o convenios que no sean contrarios al ordenamiento ni versen sobre materias no susceptibles de transacción.

La resolución es el modo normal de terminación. Debe (art. 88) decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y las derivadas del procedimiento, ser congruente con las peticiones (sin agravar la situación inicial del interesado, salvo en procedimientos de oficio, principio de no reformatio in peius), y contener la decisión motivada cuando proceda, con expresión de los recursos. El desistimiento abandona la solicitud pero permite reproducirla en el futuro; la renuncia abandona el derecho mismo. La caducidad se produce por paralización del procedimiento imputable al interesado (en los iniciados a solicitud) o por transcurso del plazo sin resolver en los iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables (art. 25.1.b): la caducidad no impide, por sí sola, un nuevo procedimiento si no ha prescrito la acción.

8. La obligación de resolver y el silencio administrativo

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación (art. 21). El plazo máximo para notificar la resolución es el fijado por la norma reguladora del procedimiento y no puede exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley o del Derecho de la UE establezca uno mayor; cuando la norma no fije plazo, el supletorio es de tres meses. El plazo se cuenta, en los de oficio, desde el acuerdo de iniciación y, en los iniciados a solicitud, desde que la solicitud tiene entrada en el registro del órgano competente.

Cuando la Administración no resuelve en plazo, opera el silencio administrativo, con distinto sentido según el tipo de procedimiento:

• En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado (art. 24), la regla general es el silencio positivo (estimatorio): el vencimiento del plazo permite entender estimada la solicitud, y el acto presunto tiene la consideración de acto administrativo finalizador. Por excepción, el silencio es negativo (desestimatorio) en los supuestos tasados: cuando una norma con rango de ley o de Derecho de la UE por razones imperiosas de interés general establezca lo contrario; en el ejercicio del derecho de petición; cuando la estimación transfiera al solicitante o a terceros facultades sobre el dominio público o el servicio público; en los procedimientos de responsabilidad patrimonial; y en los de impugnación (recursos), con la salvedad del recurso frente a una desestimación por silencio, donde el segundo silencio es positivo.
• En los procedimientos iniciados de oficio (art. 25), el silencio no exime de resolver; si pueden derivarse efectos favorables, el silencio es desestimatorio; si son desfavorables o de gravamen (sancionadores, de intervención), se produce la caducidad del procedimiento.

La naturaleza jurídica del silencio difiere según su sentido. El silencio positivo produce un verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento, con todos sus efectos: la resolución expresa posterior solo puede ser confirmatoria del acto presunto (no puede desconocerlo). El silencio negativo, en cambio, es una mera ficción legal que no es un acto, sino un instrumento que abre al interesado la posibilidad de interponer el recurso procedente; por eso la Administración conserva la obligación de resolver expresamente y, en caso de resolución tardía, no queda vinculada por el sentido negativo del silencio (puede estimar). Los efectos del silencio se producen desde el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, y pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio que puede solicitarse al órgano competente y que este debe emitir en quince días.

9. La revisión de oficio

Bajo el título de revisión de los actos en vía administrativa, la LPAC agrupa dos grandes vías: la revisión de oficio (por la propia Administración) y los recursos (a instancia del interesado). La revisión de oficio (arts. 106-111) comprende:

• Revisión de actos nulos (art. 106): la Administración puede declarar de oficio la nulidad de los actos nulos de pleno derecho (art. 47.1) que hayan puesto fin a la vía administrativa o no hayan sido recurridos en plazo, en cualquier momento, de oficio o a solicitud, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado.
• Declaración de lesividad de actos anulables (art. 107): para anular actos favorables que incurran en cualquier infracción del ordenamiento, la Administración debe declararlos lesivos para el interés público (en el plazo de cuatro años desde la notificación) e impugnarlos después ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
• Revocación de actos de gravamen o desfavorables (art. 109), mientras no sea contraria al ordenamiento, y rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos (art. 109.2), que la Administración puede corregir en cualquier momento.

Un límite general (art. 110): las facultades de revisión no pueden ejercerse cuando, por prescripción, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes. Este límite protege la seguridad jurídica y la confianza legítima del ciudadano frente a un uso tardío o abusivo de la potestad revisora.

Conviene subrayar la diferencia con los recursos: la revisión de oficio la inicia la propia Administración (aunque quepa solicitarla) y sirve para depurar actos ya firmes, mientras que el recurso lo interpone el interesado contra un acto que le perjudica y que aún no ha ganado firmeza. Ambos, junto con las reclamaciones previas suprimidas por la reforma de 2015, integran el sistema de garantías del administrado en la vía administrativa, previa a la judicial.

10. Los recursos administrativos

Los recursos administrativos son los medios de impugnación de los actos ante la propia Administración, presupuesto en muchos casos del acceso a la vía judicial. La LPAC regula tres (arts. 112 a 126):

• Recurso de alzada (arts. 121-122): procede contra los actos que no ponen fin a la vía administrativa, ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. El plazo es de un mes si el acto es expreso; si es presunto, puede interponerse en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio. El plazo para resolver es de tres meses; transcurrido sin resolución, el silencio es desestimatorio (salvo el caso del doble silencio). La resolución de la alzada agota la vía administrativa.
• Recurso potestativo de reposición (arts. 123-124): cabe contra los actos que ponen fin a la vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó. Es potestativo: el interesado puede interponerlo o acudir directamente al contencioso, pero no ambos a la vez. Plazo de un mes (acto expreso); plazo para resolver de un mes; silencio desestimatorio.
• Recurso extraordinario de revisión (arts. 125-126): procede contra actos firmes en vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó, solo por las causas tasadas del art. 125.1 (error de hecho que resulte de los documentos del expediente; aparición de documentos esenciales posteriores; documentos o testimonios declarados falsos; prevaricación, cohecho, violencia u otra conducta punible). Plazos breves (cuatro años para la causa de error de hecho; tres meses para las demás).

Existen reglas comunes a los recursos administrativos. La interposición debe expresar el nombre del recurrente, el acto que se recurre, el órgano, el lugar y la fecha; el error en la calificación del recurso por el interesado no impide su tramitación si se deduce su verdadero carácter. Como regla general, la interposición de un recurso no suspende la ejecución del acto impugnado (la ejecutividad se mantiene), pero el órgano competente puede suspenderla (art. 117), de oficio o a solicitud, cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación o cuando la impugnación se funde en una causa de nulidad de pleno derecho; para ponderarlo se realiza una valoración entre el perjuicio al interés público y el del recurrente. Contra la resolución de un recurso administrativo no cabe interponer de nuevo el mismo recurso. Y ningún acto puede ser objeto de recurso administrativo si ya ha sido recurrido en vía judicial.

11. El recurso contencioso-administrativo y las partes

Agotada la vía administrativa, el ciudadano puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, regulada en la Ley 29/1998, de 13 de julio. Es el control judicial de la actuación administrativa que garantiza el sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho (art. 106 CE).

La actividad administrativa impugnable comprende: las disposiciones generales (reglamentos) y los actos administrativos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa; la inactividad de la Administración (cuando esté obligada a una prestación concreta); y las actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. El plazo general para interponer el recurso es de dos meses desde la notificación del acto expreso (o seis meses en el silencio).

Las partes del proceso son la demandante (quien impugna) y la demandada (la Administración autora del acto), más los codemandados e interesados. En cuanto a los presupuestos procesales:

• Capacidad: la tienen las personas físicas y jurídicas con capacidad procesal conforme a la ley, y también los grupos, uniones y entidades sin personalidad cuando la ley lo prevea.
• Legitimación: se exige ser titular de un derecho o interés legítimo; están legitimadas también las corporaciones, asociaciones y grupos afectados o legalmente habilitados para la defensa de intereses colectivos, y, en ciertos casos, existe la acción popular.
• Representación y defensa: en los órganos unipersonales, las partes pueden conferir su representación a un procurador y ser asistidas por abogado, o ser representadas y defendidas por abogado; ante los órganos colegiados es preceptiva la representación por procurador y la defensa por abogado. La Administración es representada y defendida por sus servicios jurídicos (la Abogacía del Estado).

Esquema de repaso

DOS LEYES DE 2015 (basicas, art. 149.1.18 CE)
  L39/2015 LPAC — procedimiento (ad extra: ciudadanos, actos, recursos)
  L40/2015 LRJSP — regimen juridico (ad intra: organos, principios art. 3, sancionadora, responsabilidad)

INTERESADOS (arts. 3-5) — capacidad de obrar / interesado (derecho o interes legitimo) / representacion

FASES DEL PROCEDIMIENTO
  INICIACION (54): de oficio (58: iniciativa/orden/peticion/denuncia) o a solicitud (66; subsanacion 10 dias art. 68)
  ORDENACION: impulso de oficio, expediente (70), plazos (73: 10 dias), urgencia (33)
  INSTRUCCION (75): alegaciones (76) / prueba 10-30 dias / informes (80: facultativos y no vinculantes) / AUDIENCIA (82: 10-15 dias)
  TERMINACION (84): resolucion (88, congruente, no reformatio in peius) / desistimiento / renuncia / caducidad / convencional (86)

OBLIGACION DE RESOLVER (21) — max 6 meses (supletorio 3 meses)
SILENCIO
  a solicitud (24): POSITIVO regla / negativo tasado (peticion, dominio/servicio publico, resp. patrimonial, impugnacion)
  de oficio (25): favorable->desestimatorio / desfavorable->CADUCIDAD

REVISION DE OFICIO (106-111)
  actos nulos (106): en cualquier momento + dictamen FAVORABLE Consejo de Estado
  lesividad (107): anulables favorables, 4 anos, luego contencioso
  revocacion (109) gravamen + rectificacion de errores materiales

RECURSOS ADMINISTRATIVOS (112-126)
  ALZADA: no agota via -> superior jerarquico; 1 mes; resuelve 3 meses; silencio negativo; AGOTA via
  REPOSICION (potestativo): agota via -> mismo organo; 1 mes; resuelve 1 mes; silencio negativo
  EXTRAORDINARIO DE REVISION: actos firmes, causas tasadas (error de hecho, documentos, falsedad, prevaricacion)

CONTENCIOSO (Ley 29/1998) — disposiciones/actos/inactividad/via de hecho; plazo 2 meses (6 silencio)
  partes: capacidad · legitimacion (derecho/interes legitimo) · representacion (procurador) y defensa (abogado)

Ideas fuerza

• Dos leyes básicas de 2015: la 39/2015 (LPAC) regula el procedimiento (relación con los ciudadanos) y la 40/2015 (LRJSP) el régimen jurídico (organización interna).
• Interesado (art. 4) es quien tiene un derecho o interés legítimo; la capacidad de obrar incluye a menores y, cuando la ley lo prevea, a entes sin personalidad.
• Cuatro fases: iniciación (de oficio o a solicitud, subsanación en 10 días), ordenación (impulso de oficio), instrucción (alegaciones, prueba, informes facultativos y no vinculantes, audiencia 10-15 días) y terminación.
• La Administración debe resolver en un plazo máximo de seis meses (supletorio tres); si calla, el silencio es positivo como regla en los iniciados a solicitud, con excepciones tasadas.
• La revisión de oficio: los actos nulos se revisan en cualquier momento con dictamen del Consejo de Estado (art. 106); los anulables favorables exigen declaración de lesividad (art. 107) en cuatro años.
• Tres recursos: alzada (no agota la vía → superior jerárquico, 1 mes), reposición (potestativo, agota la vía → mismo órgano, 1 mes) y extraordinario de revisión (actos firmes, causas tasadas).
• El contencioso-administrativo (Ley 29/1998) controla actos, disposiciones, inactividad y vía de hecho; plazo de dos meses; exige legitimación (derecho o interés legítimo) y, según el órgano, representación por procurador y defensa por abogado.
• Regla clave: la interposición de un recurso no suspende la ejecución del acto (se mantiene la ejecutividad), salvo que el órgano acuerde la suspensión (art. 117) por perjuicios de imposible o difícil reparación o por fundarse en una causa de nulidad de pleno derecho.
• No confundir los derechos de las personas (art. 13, para todos) con los derechos del interesado (art. 53, para quien es parte en el procedimiento, con acceso al expediente y audiencia).