Atención al público. Atención de personas con discapacidad. Los servicios de información administrativa. Información general y particular al ciudadano. Iniciativas. Reclamaciones. Quejas. Peticiones

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado de la Constitución, de la Ley 39/2015 (LPAC) y 40/2015 (LRJSP), de la Ley Orgánica 4/2001 reguladora del Derecho de Petición y de los Reales Decretos 208/1996 y 951/2005. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria.

Índice

• 1. La Administración al servicio del ciudadano
• 2. La atención al público: canales y derechos
• 3. La atención a las personas con discapacidad
• 4. Los servicios de información administrativa
• 5. Iniciativas, sugerencias, quejas y reclamaciones
• 6. El derecho de petición
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. La Administración al servicio del ciudadano

La atención al público no es una tarea accesoria, sino una manifestación directa del mandato constitucional. El artículo 103.1 de la Constitución dispone que la Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. De ese principio de servicio nace el deber de facilitar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

El desarrollo legal se encuentra hoy en las dos grandes leyes administrativas de 2015. La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, enumera entre los principios generales de actuación (art. 3) el servicio efectivo a los ciudadanos, la simplicidad, claridad y proximidad, la participación, la transparencia, la racionalización y agilidad de los procedimientos y la buena fe y confianza legítima. La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, regula por su parte los derechos de las personas y del interesado y el funcionamiento de las oficinas de asistencia. A ellas se añade la Ley 19/2013 de transparencia, que refuerza el derecho a la información pública, y toda la normativa de administración electrónica. El fin común es una Administración accesible, comprensible y orientada al ciudadano, que preste una atención de calidad por cualquiera de los canales disponibles.

Este enfoque refleja un cambio de paradigma: del viejo «administrado», sujeto pasivo de la potestad administrativa, se ha pasado al «ciudadano», titular de derechos frente a una Administración que está a su servicio. En ese tránsito ha resultado decisivo el principio de buena administración, reconocido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y perfilado por la jurisprudencia: el derecho de toda persona a que sus asuntos sean tratados imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable, a ser oída antes de que se adopte una medida que le afecte, a acceder al expediente y a obtener una resolución motivada. La atención al público es la primera y más cotidiana expresión de este principio.

La calidad de la atención se mide, por ello, no solo por la corrección jurídica, sino por atributos como la proximidad, la rapidez, la fiabilidad de la información, la empatía en el trato y la igualdad de todos los ciudadanos, con especial cuidado hacia las personas en situación de vulnerabilidad o con dificultades para el uso de las nuevas tecnologías (la llamada brecha digital).

2. La atención al público: canales y derechos

La relación entre el ciudadano y la Administración puede canalizarse por tres vías complementarias: la presencial (las oficinas de asistencia en materia de registros y las oficinas de información y atención al ciudadano); la telefónica (señaladamente el teléfono 060 de la Administración General del Estado); y la electrónica (la sede electrónica de cada organismo y, como puerta de entrada única, el Punto de Acceso General electrónico —PAGe—, administracion.gob.es). Las personas físicas pueden elegir en todo momento si se relacionan con la Administración por medios electrónicos o no; en cambio, están obligados a relacionarse electrónicamente (art. 14 de la Ley 39/2015) las personas jurídicas, las entidades sin personalidad, los profesionales de colegiación obligatoria en el ejercicio de su actividad, quienes representen a un obligado y los empleados públicos en los trámites de su condición.

El artículo 13 de la Ley 39/2015 reconoce a quienes se relacionan con las Administraciones derechos como: comunicarse a través del Punto de Acceso General electrónico; ser asistidos en el uso de medios electrónicos; ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y el personal, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos; exigir responsabilidades a la Administración y a su personal cuando corresponda; obtener información y orientación sobre los requisitos jurídicos o técnicos de sus proyectos, actuaciones o solicitudes; y a la protección de datos de carácter personal. El artículo 53 de la misma Ley añade los derechos del interesado en el procedimiento: conocer en cualquier momento el estado de la tramitación y el sentido del silencio; acceder y obtener copia de los documentos; identificar a las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se tramite el procedimiento; no presentar documentos que ya obren en poder de la Administración o que hayan sido elaborados por esta; y formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos.

Para hacer efectivos estos derechos, las oficinas de asistencia en materia de registros desarrollan funciones esenciales: digitalizan los documentos que el ciudadano presenta en papel, expiden recibo de las solicitudes, practican la identificación y firma del interesado que no dispone de medios electrónicos (asistiéndole en su uso o actuando el funcionario habilitado) y prestan la asistencia necesaria. La atención debe ser, además, de calidad: claridad en el lenguaje, información veraz y actualizada, trato igualitario y respeto a la protección de datos.

La relación electrónica se sostiene sobre los sistemas de identificación y firma de la Ley 39/2015 (arts. 9 y 10): el certificado electrónico y el DNI electrónico, y los sistemas de clave concertada (la plataforma Cl@ve) para la identificación de las personas físicas. Quien no disponga de medios electrónicos puede actuar a través de un funcionario habilitado de una oficina de asistencia, que se identifica y firma en su nombre previo consentimiento, dejando constancia de él. La representación puede acreditarse, además, mediante el Registro Electrónico de Apoderamientos (art. 6), donde se inscriben los apoderamientos apud acta que el interesado otorga para actuar ante la Administración.

Refuerzan la posición del ciudadano otros dos derechos capitales de la Ley 39/2015. El derecho a no aportar documentos (art. 28) que ya obren en poder de cualquier Administración o que esta haya elaborado, de modo que los datos se recaben electrónicamente entre Administraciones salvo oposición del interesado. Y, en cuanto a la lengua (art. 15), en los procedimientos de la Administración General del Estado la lengua es el castellano, pero los interesados que se dirijan a los órganos con sede en una Comunidad Autónoma con lengua cooficial podrán utilizarla, tramitándose el procedimiento en la lengua elegida. Toda la actividad de asistencia se presta, por último, con pleno respeto a la protección de datos personales (Reglamento General de Protección de Datos y Ley Orgánica 3/2018).

Una función esencial de la atención presencial es la del registro. El artículo 16 de la Ley 39/2015 obliga a cada Administración a disponer de un Registro Electrónico General en el que se hace el asiento de todo documento que se presente o se reciba, con indicación de la fecha y hora —dato que determina el cómputo de los plazos—. Los documentos pueden presentarse en el registro electrónico de la Administración, en las oficinas de asistencia en materia de registros, en las oficinas de Correos, en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero y en cualquier otro lugar que establezcan las disposiciones vigentes. Los registros son interoperables y se garantiza su interconexión, de modo que un documento presentado en cualquier oficina llega a su destinatario.

3. La atención a las personas con discapacidad

La atención al público ha de garantizar la igualdad de todas las personas, lo que exige remover los obstáculos que impiden a las personas con discapacidad relacionarse con la Administración en condiciones de igualdad. El marco es el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social (Real Decreto Legislativo 1/2013), que descansa en los principios de accesibilidad universal, diseño para todas las personas y ajustes razonables. La accesibilidad universal es la condición que deben cumplir los entornos, procesos, bienes, productos y servicios para ser comprensibles, utilizables y practicables por todas las personas en condiciones de seguridad y comodidad y de la forma más autónoma y natural posible.

En la atención presencial, ello se traduce en la accesibilidad física de las oficinas (eliminación de barreras arquitectónicas, señalización adecuada), en la accesibilidad de la comunicación (intérpretes de lengua de signos —reconocida por la Ley 27/2007—, bucles magnéticos, documentos en lectura fácil y en braille) y en la disposición de medios de apoyo a la comunicación oral. En la atención electrónica, la accesibilidad de los sitios web y aplicaciones para dispositivos móviles del sector público se rige por el Real Decreto 1112/2018, que traspone la Directiva (UE) 2016/2102 y exige que sean perceptibles, operables, comprensibles y robustos, con una declaración de accesibilidad y un mecanismo de comunicación para que cualquier persona pueda notificar deficiencias o solicitar información en un formato accesible. La denegación de un ajuste razonable constituye una forma de discriminación por razón de discapacidad.

Este marco arranca de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada por la ONU el 13 de diciembre de 2006 y ratificada por España, que impuso el paso del modelo médico o asistencial al modelo social de la discapacidad: la discapacidad resulta de la interacción entre la deficiencia de la persona y las barreras del entorno, de modo que corresponde a los poderes públicos eliminar esas barreras. El Texto Refundido distingue varias formas de discriminación prohibidas: la directa (trato menos favorable por motivo de discapacidad), la indirecta (una disposición o práctica aparentemente neutra que ocasiona una desventaja), la discriminación por asociación y el acoso. En la atención al público, esto obliga a prever medios de apoyo, prioridad y sistemas de cita y turno accesibles, y a formar al personal en el trato adecuado a la diversidad de las personas usuarias.

De forma específica, el Real Decreto 366/2007, de 16 de marzo, establece las condiciones de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad en sus relaciones con la Administración General del Estado. Impone que las oficinas de atención al ciudadano, sus impresos y documentos y los servicios de atención telefónica y electrónica sean accesibles: mostradores y espacios adaptados, señalización comprensible, documentos en soportes y formatos accesibles y personal formado. Garantiza, así, que la persona con discapacidad pueda informarse, ser atendida y realizar sus trámites en igualdad de condiciones, cualquiera que sea el canal, y sitúa la accesibilidad no como una mejora opcional, sino como una exigencia jurídica cuyo incumplimiento es susceptible de reclamación.

4. Los servicios de información administrativa

La información administrativa es el cauce por el que los ciudadanos acceden al conocimiento de sus derechos y obligaciones y a la utilización de los bienes y servicios públicos. Su régimen básico en la Administración General del Estado es el Real Decreto 208/1996, de 9 de febrero, que regula los servicios de información administrativa y atención al ciudadano y distingue dos clases de información según su contenido y su régimen de acceso:

• La información general versa sobre la identificación, fines, competencia, estructura, funcionamiento y localización de los organismos y unidades; sobre los requisitos jurídicos o técnicos de los proyectos, actuaciones o solicitudes; y sobre la tramitación de los procedimientos, los servicios públicos y las prestaciones. Es de libre acceso: se facilita a cualquier persona sin exigir la acreditación de legitimación alguna y puede ofrecerse por medios impresos, telefónicos, telemáticos o de atención personalizada.
• La información particular es la relativa al estado o contenido de los procedimientos en tramitación y a la identificación de las autoridades y del personal bajo cuya responsabilidad se tramitan. Por afectar a datos y a la esfera de un procedimiento concreto, solo puede facilitarse a quienes tengan la condición de interesados en cada procedimiento o a sus representantes, y queda sujeta a la normativa de protección de datos.

La información administrativa se organiza mediante unidades y oficinas de información en los departamentos y sus servicios periféricos, coordinadas para asegurar la coherencia y la actualización de los contenidos. A ellas se suman los instrumentos de administración electrónica ya citados —el Punto de Acceso General, las sedes electrónicas y el 060—, que permiten obtener la información general de forma permanente y sin desplazamientos. La información debe ser veraz, completa, actualizada y comprensible, y su prestación no puede sustituir a los trámites que el ordenamiento reserva a un procedimiento formal.

Junto a las funciones de información, el Real Decreto 208/1996 encomienda a estos servicios las de orientación (ayudar al ciudadano a identificar el órgano competente y a cumplimentar sus solicitudes), atención (recepción y acompañamiento) y recepción de iniciativas, quejas y sugerencias. Para acercar la Administración al ciudadano se han desarrollado, además, fórmulas de ventanilla única y las oficinas integradas de atención al ciudadano, en las que una misma oficina —a menudo de otra Administración— presta servicios de información y registro de varias Administraciones (Estado, Comunidades Autónomas y entidades locales), evitando desplazamientos. En este mismo empeño se inscriben la red 060 (teléfono, oficinas y portal) y el Punto de Acceso General, concebidos como puerta única de acceso a la información y a los servicios públicos, con el objetivo de que el ciudadano no tenga que conocer la compleja estructura interna de la Administración para relacionarse con ella.

La información administrativa no debe confundirse con dos figuras próximas pero distintas. De un lado, el derecho de acceso a la información pública de la Ley 19/2013 de transparencia: mientras la información general del Real Decreto 208/1996 es orientativa, de libre acceso y de contenido predefinido, el derecho de acceso permite a cualquier persona solicitar contenidos o documentos concretos que obren en poder de la Administración, con límites tasados, un procedimiento propio, silencio negativo y una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. De otro lado, el acceso al expediente por el interesado (art. 53 de la Ley 39/2015) es un derecho dentro de un procedimiento en el que se es parte, y coincide con la información particular. La información administrativa orienta; el derecho de acceso y la vista del expediente dan acceso a documentos con distinto fundamento.

5. Iniciativas, sugerencias, quejas y reclamaciones

Además de informar, la Administración debe escuchar al ciudadano para mejorar sus servicios. El Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, que establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado, articula, entre otros programas (cartas de servicios, evaluación de la calidad, reconocimiento), un programa de quejas y sugerencias. Conviene distinguir las distintas figuras:

• Las iniciativas y sugerencias son propuestas de los ciudadanos para mejorar la calidad de los servicios, incrementar el rendimiento, simplificar trámites o reducir el gasto. Tienen carácter constructivo.
• Las quejas (y, en el mismo plano, las reclamaciones de atención) son manifestaciones de insatisfacción con el funcionamiento de los servicios: tardanzas, desatención, deficiencias o cualquier anomalía en su prestación.

Un punto clave, muy preguntado: las quejas y sugerencias no tienen la naturaleza de recurso administrativo, no paralizan los plazos establecidos en la normativa y su presentación no condiciona el ejercicio de las restantes acciones o derechos que puedan corresponder al interesado. Pueden formularse de forma presencial o electrónica, en las oficinas de asistencia, en la sede electrónica o mediante los formularios habilitados al efecto, sin necesidad de acreditar legitimación ni interés especial. El órgano responsable debe contestar al ciudadano informándole de las actuaciones realizadas y, en su caso, de las medidas adoptadas, por regla general en el plazo de veinte días hábiles; si transcurrido ese plazo no obtiene respuesta, el ciudadano puede dirigirse a la Inspección General de Servicios del departamento para conocer los motivos. No debe confundirse esta «reclamación» de atención con las reclamaciones económico-administrativas (materia tributaria) ni con las reclamaciones previas o los recursos administrativos, que sí son cauces formales de impugnación.

El programa de quejas y sugerencias no es un compartimento aislado, sino una pieza del sistema de calidad que el Real Decreto 951/2005 articula en varios programas coordinados: el de análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción de los usuarios; el de cartas de servicios; el de quejas y sugerencias; el de evaluación de la calidad de las organizaciones; el de reconocimiento (premios a la calidad y a las buenas prácticas); y el Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos. Pieza central son las cartas de servicios: documentos que informan a los ciudadanos sobre los servicios que presta cada órgano, sobre los derechos de los usuarios y, muy especialmente, sobre los compromisos de calidad asumidos y los indicadores para medir su cumplimiento, así como sobre las formas de participación y de presentación de quejas y sugerencias. Con ellas la Administración hace públicos sus estándares y se somete a la evaluación de su cumplimiento.

Conviene, por último, no confundir la queja del programa de calidad con la que puede dirigirse al Defensor del Pueblo (art. 54 de la Constitución): este es el alto comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos fundamentales, que supervisa la actividad de la Administración y ante el que cualquier persona puede presentar quejas, con un régimen y unos efectos propios (su intervención no interrumpe plazos ni sustituye a los recursos). En el ámbito autonómico existen figuras equivalentes. Son, pues, cauces distintos y compatibles: la queja interna de calidad busca corregir el funcionamiento del servicio; la queja al Defensor del Pueblo activa un control externo de garantía de derechos.

6. El derecho de petición

El artículo 29 de la Constitución reconoce el derecho de petición como derecho fundamental: todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley; los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar solo podrán ejercerlo individualmente. Su desarrollo es la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición.

Sus notas esenciales son las siguientes:

• Titulares (art. 1): toda persona natural o jurídica, prescindiendo de su nacionalidad, individual o colectivamente, sin que de su ejercicio pueda derivarse perjuicio alguno para el peticionario.
• Objeto (art. 3): cualquier asunto o materia comprendido en el ámbito de competencias del destinatario. No son objeto de este derecho las solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento establezca un procedimiento específico distinto; se trata, por ello, de peticiones graciables, no fundadas en un derecho subjetivo o en una norma que obligue a atenderlas.
• Forma (art. 4): por escrito, por cualquier medio —incluso electrónico— que permita acreditar su autenticidad, con la identidad del solicitante, la nacionalidad si la tuviere, el lugar o medio de notificación, el objeto y el destinatario.
• Tramitación y plazos: la autoridad que recibe la petición acusa recibo en el plazo de diez días (art. 6); la eventual declaración de inadmisión, siempre motivada, se notifica en cuarenta y cinco días hábiles (art. 9); y, admitida a trámite, la Administración está obligada a contestar y notificar la contestación en un plazo máximo de tres meses desde la presentación (art. 11).

El derecho de petición se diferencia, así, con nitidez de otras figuras: no es un recurso (no impugna un acto), no es una solicitud ordinaria sujeta a un procedimiento reglado y no es una queja del programa de calidad; es un cauce de participación por el que cualquier persona puede dirigirse a los poderes públicos en asuntos de su competencia, con la garantía de obtener una respuesta.

En cuanto a los destinatarios, las peticiones pueden dirigirse a cualquier institución pública, administración o autoridad, incluidas las Cámaras legislativas (Congreso, Senado y asambleas autonómicas), que cuentan con comisiones específicas para su examen. La tramitación comienza con el acuse de recibo; si el destinatario no es competente, viene obligado a remitir la petición al órgano que lo sea en el plazo de diez días y a comunicárselo al peticionario (art. 7). Admitida a trámite, la autoridad podrá, si lo estima necesario, convocar a los peticionarios en audiencia especial. La contestación, dentro de los tres meses, ha de manifestar al menos las razones y motivos por los que se accede o no a la petición, y, cuando la petición se estime, indicar las medidas que se han adoptado o se van a adoptar. El derecho de petición goza, por ser fundamental (art. 29 CE), de la protección reforzada del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional y del procedimiento preferente y sumario del artículo 53.2 de la Constitución.

No debe confundirse el derecho de petición con la iniciativa legislativa popular del artículo 87.3 de la Constitución: esta es un cauce de participación política que permite presentar proposiciones de ley con la firma de al menos 500.000 electores, con materias excluidas (las propias de ley orgánica, las tributarias, las de carácter internacional y la prerrogativa de gracia) y un procedimiento tasado. La petición, en cambio, es graciable, no exige un número mínimo de firmantes ni obliga a legislar, y solo garantiza respuesta. Tampoco se confunde con el referéndum ni con la consulta popular, que son instrumentos de democracia directa reservados a supuestos y procedimientos específicos. El derecho de petición es, por su amplitud subjetiva y objetiva, el instrumento de participación más elemental y universal.

Esquema de repaso

ATENCIÓN AL PÚBLICO (art. 103 CE: la Administración SIRVE con objetividad)
 ├─ MARCO: Ley 39/2015 (LPAC) · Ley 40/2015 (LRJSP, art. 3 principios) · Ley 19/2013
 ├─ CANALES: presencial (oficinas) · telefónico (060) · electrónico (sede + PAGe)
 │     obligados a relación electrónica (art. 14 L39): personas jurídicas, colegiados, etc.
 ├─ DERECHOS: art. 13 L39 (personas: PAGe, asistencia, trato con respeto, información) ·
 │     art. 53 L39 (interesado: estado de tramitación, acceso y copia, identificar responsables)
 ├─ DISCAPACIDAD: RDLeg 1/2013 · accesibilidad universal + diseño para todos + ajustes razonables
 │     lengua de signos (Ley 27/2007) · webs y apps: RD 1112/2018 (Dir. UE 2016/2102)
 ├─ INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA (RD 208/1996):
 │     GENERAL = organización/requisitos/procedimientos · LIBRE acceso, SIN acreditar legitimación
 │     PARTICULAR = estado del procedimiento + responsables · SOLO a INTERESADOS (protección de datos)
 ├─ CALIDAD (RD 951/2005): iniciativas/sugerencias (mejorar) · quejas (insatisfacción)
 │     NO son recurso · NO paralizan plazos · contestación 20 días hábiles
 └─ DERECHO DE PETICIÓN (art. 29 CE · LO 4/2001):
        persona natural/jurídica, cualquier nacionalidad · por ESCRITO · graciable
        acuse 10 días · inadmisión 45 días hábiles · contestación 3 MESES

Ideas fuerza

• La atención al público deriva del artículo 103 CE (la Administración sirve con objetividad los intereses generales) y se concreta en las Leyes 39/2015 y 40/2015; los canales son presencial, telefónico (060) y electrónico (PAGe).
• El artículo 13 de la Ley 39/2015 fija los derechos de las personas (asistencia, trato con respeto, información) y el artículo 53, los del interesado en el procedimiento.
• La atención a la discapacidad se rige por la accesibilidad universal, el diseño para todas las personas y los ajustes razonables (RDLeg 1/2013); las webs y apps públicas, por el RD 1112/2018.
• La información general (RD 208/1996) es de libre acceso sin acreditar legitimación; la información particular (estado del procedimiento) solo se facilita a los interesados.
• Las quejas y sugerencias (RD 951/2005) no son recursos ni paralizan plazos (contestación en 20 días hábiles); el derecho de petición (art. 29 CE, LO 4/2001) es graciable y se contesta en un máximo de tres meses.