El acto administrativo: concepto, clases y elementos. Eficacia y validez de los actos administrativos. Su motivación y notificación

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC). El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria.

Índice

• 1. Concepto de acto administrativo
• 2. Clases de actos administrativos
• 3. Los elementos del acto
• 4. La motivación
• 5. La forma del acto
• 6. La eficacia: ejecutividad y presunción de validez
• 7. La notificación
• 8. La publicación
• 9. Validez e invalidez: nulidad y anulabilidad
• 10. Efectos de la invalidez
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. Concepto de acto administrativo

El acto administrativo es una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. Esta definición clásica, de Zanobini, sigue siendo la más útil. De ella se extraen las notas esenciales: es una declaración (una manifestación intelectual, no una mera actuación material), procede de una Administración (queda fuera lo que dictan el Parlamento en función legislativa o los jueces en función jurisdiccional), y se dicta en ejercicio de una potestad administrativa sometida al Derecho administrativo.

Es capital distinguir el acto administrativo del reglamento, ya estudiado. Aunque ambos emanan de la Administración, el reglamento es una norma (de carácter general, que innova el ordenamiento, se integra en él y tiene vocación de permanencia; se agota su vigencia, no su contenido, y admite aplicación repetida), mientras que el acto administrativo aplica el ordenamiento a un supuesto concreto y, por regla general, se agota con su cumplimiento. Se dice, gráficamente, que el reglamento crea Derecho y el acto lo aplica. De esta distinción derivan consecuencias prácticas importantes: el reglamento ilegal es nulo de pleno derecho, mientras que el acto puede ser nulo o solo anulable; la derogación de un reglamento no afecta a los actos dictados a su amparo; y la impugnación de unos y otros sigue reglas distintas.

El acto administrativo se caracteriza por dos privilegios que expresan la posición de la Administración y que la doctrina reúne bajo la idea de autotutela: la presunción de validez (se presume ajustado a Derecho mientras no se declare lo contrario) y la ejecutividad (produce efectos y puede llevarse a la práctica sin necesidad de acudir previamente a un juez). Ambos privilegios se estudian en el apartado de eficacia y son el reverso del control judicial posterior, que garantiza el sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE) y el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE): la Administración actúa primero, pero el ciudadano siempre puede impugnar después ante los tribunales.

2. Clases de actos administrativos

Los actos administrativos se clasifican con múltiples criterios; conviene dominar los más preguntados:

• Por su relación con el procedimiento: actos de trámite (los que impulsan el procedimiento sin resolverlo: informes, propuestas) y actos resolutorios o definitivos (los que ponen fin al procedimiento resolviendo el fondo). Solo los resolutorios y los actos de trámite cualificados (los que deciden directa o indirectamente el fondo, impiden continuar el procedimiento, producen indefensión o un perjuicio irreparable) son directamente recurribles.
• Por sus destinatarios: actos singulares (dirigidos a uno o varios destinatarios determinados) y actos generales o plúrimos (dirigidos a una pluralidad indeterminada, como una convocatoria de oposiciones); estos últimos no son reglamentos, pese a su generalidad, porque no innovan el ordenamiento.
• Por el margen de apreciación: actos reglados (la norma predetermina íntegramente la decisión) y actos discrecionales (la norma otorga un margen de apreciación a la Administración; ese margen no es arbitrariedad y está sujeto a control por los elementos reglados, los hechos determinantes y los principios generales).
• Por su contenido y efectos: actos favorables o declarativos de derechos (que amplían la esfera del particular: autorizaciones, concesiones, admisiones) y actos de gravamen (que la restringen: sanciones, órdenes, expropiaciones). La distinción es esencial, porque los favorables no pueden revocarse libremente y los de gravamen exigen motivación.
• Por su manifestación: actos expresos y actos presuntos (los producidos por silencio administrativo, positivo o negativo).
• Por su impugnabilidad: actos firmes (los que ya no admiten recurso ordinario, por haberse agotado o dejado transcurrir los plazos) y no firmes; y actos que ponen fin a la vía administrativa (recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa) y los que no.
• Por sus efectos sobre situaciones jurídicas: actos declarativos (que se limitan a constatar o reconocer una situación preexistente, como una certificación) y actos constitutivos (que crean, modifican o extinguen una relación jurídica, como un nombramiento). Dentro de los favorables destacan la autorización (que remueve un límite para el ejercicio de un derecho preexistente) y la concesión (que crea ex novo un derecho a favor del particular, como la concesión de un dominio público o de un servicio).

Una figura de especial importancia práctica es el acto presunto producido por silencio administrativo. Cuando la Administración no resuelve expresamente dentro del plazo, la ley anuda a esa inactividad un efecto: el silencio positivo (estimatorio), que es la regla general en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado y equivale a un verdadero acto administrativo finalizador; o el silencio negativo (desestimatorio), que opera en los supuestos tasados por la ley (entre otros, el derecho de petición, las actividades que transfieran facultades sobre el dominio o el servicio público, o los procedimientos de impugnación) y que no es un acto, sino una mera ficción que permite al interesado acceder al recurso. La distinción entre uno y otro y sus efectos se desarrollan en el tema del procedimiento; aquí basta con retener que el acto presunto positivo tiene, a todos los efectos, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.

3. Los elementos del acto administrativo

Para que el acto sea válido debe reunir un conjunto de elementos que la doctrina agrupa en cuatro categorías. Su ausencia o vicio determina la invalidez.

a) Elementos subjetivos. El acto ha de dictarlo la Administración a través del órgano competente (la competencia es irrenunciable y se ejerce por el órgano que la tenga atribuida) y con la debida investidura del titular. La competencia es el elemento subjetivo por excelencia: su falta manifiesta por razón de la materia o del territorio provoca la nulidad de pleno derecho (art. 47.1.b LPAC).

b) Elementos objetivos. Comprenden el presupuesto de hecho (la situación fáctica que la norma contempla), el contenido (lo que el acto declara, ordena o resuelve, que debe ser lícito, posible, determinado y adecuado a los fines, según el art. 34.2 LPAC) y la causa (la adecuación del acto al fin previsto por la norma). Un contenido imposible acarrea la nulidad (art. 47.1.c).

c) Elemento teleológico: el fin. Todo acto debe perseguir el fin de interés público para el que se atribuyó la potestad. Si el órgano ejerce la potestad para un fin distinto —aunque sea también público—, incurre en desviación de poder, vicio que determina la anulabilidad (art. 48.1).

d) Elementos formales. El acto debe producirse siguiendo el procedimiento legalmente establecido (su omisión total y absoluta es causa de nulidad, art. 47.1.e) y revestir la forma adecuada, que por regla general es la escrita a través de medios electrónicos (art. 36). Dentro de la forma se sitúa la motivación, de tanta importancia que merece tratamiento propio.

4. La motivación

La motivación es la exteriorización de las razones que fundamentan el acto, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho. No es un requisito meramente formal: permite al interesado conocer por qué se decide como se decide, ejercer su derecho de defensa y, en su caso, recurrir, y hace posible el control judicial. El artículo 35 de la Ley 39/2015 enumera los actos que deben motivarse, entre otros:

• Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
• Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje, y los que declaren su inadmisión.
• Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
• Los acuerdos de suspensión de actos y la adopción de medidas provisionales.
• Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias.
• Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
• Los que acuerden la terminación por imposibilidad material de continuar el procedimiento o por desaparición sobrevenida de su objeto, y los actos discrecionales.

La motivación no exige una extensión determinada: basta con que sea suficiente para dar a conocer las razones de la decisión. Se admite la motivación por remisión (o in aliunde): cuando el acto se remite a informes o dictámenes previos que constan en el expediente y que expresan las razones, esos informes se incorporan a la motivación del acto, siempre que el interesado haya podido conocerlos. Igualmente, cuando deban dictarse en serie actos administrativos de la misma naturaleza, la motivación podrá refundirse en un único documento. Lo esencial es que el destinatario pueda comprender por qué se ha decidido así y defenderse en consecuencia.

La falta o insuficiencia de motivación de un acto que debía motivarse constituye un vicio que, según su gravedad, puede provocar la anulabilidad por defecto de forma cuando genere indefensión o impida al acto alcanzar su fin (art. 48.2). No toda deficiencia motivadora invalida: solo la que produce ese resultado material de indefensión o de frustración del fin del acto.

5. La forma del acto

Conforme al artículo 36 de la Ley 39/2015, los actos administrativos se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada. Cuando un órgano ejerza su competencia de forma verbal (por ejemplo, órdenes en situaciones de urgencia), la constancia escrita, cuando sea necesaria, se hará por el órgano inferior que la reciba. Cuando deban dictarse en serie varios actos administrativos de la misma naturaleza (como resoluciones de un mismo procedimiento selectivo), podrá refundirse su motivación en un único documento, pero cada acto conserva su identidad.

La forma escrita cumple una función de garantía y de seguridad jurídica: fija con precisión el contenido, la fecha y el autor del acto, y hace posible su notificación, su prueba y su control. Por eso la regla es la forma escrita electrónica y la excepción, tasada, la forma verbal o de otra clase.

6. La eficacia: ejecutividad y presunción de validez

La validez se refiere a la conformidad del acto con el ordenamiento; la eficacia, a su aptitud para producir efectos. Son cosas distintas: un acto puede ser válido pero todavía ineficaz (por no haberse notificado), y puede producir efectos aun siendo inválido, hasta que se declare su invalidez.

El artículo 39 de la Ley 39/2015 establece la regla capital: los actos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Esta presunción de validez es iuris tantum (admite prueba en contrario) y desplaza sobre el particular la carga de impugnar. Junto a ella, el artículo 38 proclama la ejecutividad: los actos sujetos al Derecho administrativo son ejecutivos. La ejecutoriedad (o ejecución forzosa) es la facultad de la Administración de llevar el acto a la práctica incluso contra la voluntad del obligado, mediante los medios de ejecución forzosa (apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva, compulsión sobre las personas), sin necesidad de acudir al juez —lo que se conoce como autotutela administrativa—.

La eficacia demorada se produce (art. 39.2) cuando así lo exige el contenido del acto o cuando esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Y, excepcionalmente, cabe la eficacia retroactiva (art. 39.3): los actos pueden retrotraer sus efectos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia y no se lesionen derechos o intereses legítimos de terceros. La retroactividad es, pues, la excepción; la regla es la eficacia desde la fecha del acto o desde su notificación.

La ejecutoriedad tiene sus propias excepciones, precisadas en el artículo 98 de la Ley 39/2015: los actos son inmediatamente ejecutivos salvo que se produzca la suspensión de la ejecución, que se trate de una resolución sancionadora contra la que quepa recurso en vía administrativa (que no será ejecutiva mientras no ponga fin a dicha vía), que una disposición establezca lo contrario o que la eficacia esté demorada. Esta regla —que las sanciones no son ejecutivas hasta agotar la vía administrativa— es garantía del sancionado y objeto frecuente de examen.

Cuando el obligado no cumple voluntariamente, la Administración puede acudir a la ejecución forzosa, previo apercibimiento (art. 99), salvo que se suspenda la ejecución o que la Constitución o la ley exijan la intervención de un tribunal. Los medios de ejecución forzosa del artículo 100, que deben aplicarse respetando siempre el principio de proporcionalidad (y, si son varios, eligiendo el menos restrictivo de la libertad individual), son cuatro: el apremio sobre el patrimonio (para obligaciones de pago de cantidad líquida, por el procedimiento de apremio); la ejecución subsidiaria (para actos no personalísimos, que la Administración realiza por sí o por un tercero a costa del obligado); la multa coercitiva (multas reiteradas en el tiempo para vencer la resistencia, independientes y compatibles con las sanciones, cuando una ley lo autorice); y la compulsión sobre las personas (empleo de la fuerza para obligaciones personalísimas de no hacer o soportar, con respeto a la dignidad y a los derechos fundamentales).

7. La notificación

La notificación es el acto de comunicación por el que la Administración pone en conocimiento del interesado un acto que afecta a sus derechos o intereses. Es el mecanismo que dota de eficacia a los actos cuya eficacia está supeditada a ella. Su régimen está en los artículos 40 a 44 de la Ley 39/2015.

La notificación debe cursarse en el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado (art. 40.2), y su contenido es esencial: debe incluir el texto íntegro de la resolución, la indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan (administrativos y judiciales), el órgano ante el que presentarlos y el plazo para hacerlo. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro, omitan alguno de los demás requisitos son defectuosas, pero surten efecto a partir de que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido o interponga el recurso procedente (notificación defectuosa convalidada).

En cuanto a la forma, las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté obligado a relacionarse así con la Administración (art. 41). La notificación electrónica se practica por comparecencia en la sede electrónica o en la Dirección Electrónica Habilitada única (art. 43); se entiende rechazada, con los efectos de tenerla por practicada, cuando transcurren diez días naturales desde su puesta a disposición sin que se acceda a su contenido. Cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar o, intentada la notificación, no se hubiera podido practicar, se hará por anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado» (art. 44), que funciona como Tablón Edictal Único.

8. La publicación

La publicación sustituye a la notificación en determinados supuestos (art. 45): cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos; y cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva (oposiciones, concursos, subvenciones), en cuyo caso la convocatoria del procedimiento debe indicar el medio de publicación, que sustituye a la notificación y surte sus efectos. La publicación debe reunir los mismos requisitos de contenido que la notificación y se realiza en el diario oficial que corresponda.

9. Validez e invalidez: nulidad y anulabilidad

La invalidez del acto administrativo presenta dos grados, de distinta gravedad y régimen.

La nulidad de pleno derecho (o nulidad absoluta) es el grado máximo, reservado a los vicios más graves. El artículo 47.1 de la Ley 39/2015 enumera taxativamente sus causas: a) los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; b) los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio; c) los de contenido imposible; d) los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta; e) los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados; f) los actos, expresos o presuntos, contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para ello; y g) cualquier otro que se establezca expresamente en una norma con rango de ley. La nulidad de pleno derecho tiene efectos ex tunc (desde el origen), no es subsanable, no prescribe la acción para declararla y puede apreciarse mediante la revisión de oficio del artículo 106.

La anulabilidad es la regla general y el grado menor. El artículo 48 declara anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Frente a la nulidad, la anulabilidad es subsanable y sus efectos son ex nunc. Un matiz esencial: el defecto de forma solo determina la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión; y la realización de actuaciones fuera del plazo solo implica la anulabilidad cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. Es decir, no toda irregularidad invalida: existen las llamadas irregularidades no invalidantes.

10. Efectos de la invalidez

La Ley regula con cuidado el alcance de la invalidez para no destruir más de lo necesario, en aras de la seguridad jurídica y la economía procedimental:

• Transmisibilidad (art. 49): la nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los sucesivos del procedimiento que sean independientes del primero; y la invalidez de parte de un acto no afecta a las partes independientes, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no se habría dictado.
• Conversión (art. 50): los actos nulos o anulables que contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de este.
• Conservación (art. 51): el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.
• Convalidación (art. 52): la Administración puede convalidar los actos anulables subsanando los vicios. La convalidación produce efecto desde su fecha, salvo la retroactividad del art. 39.3. Si el vicio es de incompetencia no determinante de nulidad (por ejemplo, jerárquica), la convalidación la realiza el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto. Los actos nulos de pleno derecho no son convalidables.

La invalidez del acto se hace valer, en vía administrativa, mediante los recursos (alzada y reposición) y, para los actos nulos y para revisar actos firmes favorables, mediante la revisión de oficio; y, en vía judicial, ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos cauces se estudian en el tema del procedimiento.

Merece una mención específica la revisión de oficio, porque es la vía por la que la Administración expulsa del ordenamiento sus propios actos inválidos aun cuando ya sean firmes. El artículo 106 de la Ley 39/2015 permite a la Administración declarar de oficio la nulidad de los actos nulos de pleno derecho del artículo 47.1 que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en cualquier momento (la acción no prescribe), por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente. En cambio, cuando el acto es meramente anulable y además es favorable al interesado, la Administración no puede revisarlo de oficio sin más: debe acudir a la declaración de lesividad (art. 107), declarando que el acto es lesivo para el interés público para después impugnarlo ella misma ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta diferencia —revisión directa de los nulos, lesividad para los anulables favorables— es un punto clásico de examen y la consecuencia práctica más importante de la distinción entre nulidad y anulabilidad.

Un límite común a todas las potestades de revisión es el del artículo 110: las facultades de revisión no podrán ejercerse cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Es la plasmación del principio de seguridad jurídica y de confianza legítima como freno a la autotutela revisora de la Administración.

Esquema de repaso

CONCEPTO — declaracion (voluntad/juicio/conocimiento/deseo) de una Administracion
  en potestad administrativa distinta de la reglamentaria
  ACTO aplica el Derecho (singular, se agota) vs REGLAMENTO crea Derecho (norma)
  privilegios: presuncion de validez + ejecutividad (autotutela)

CLASES
  tramite / resolutorio (recurrible: resolutorio + tramite cualificado)
  singular / general-plurimo · reglado / discrecional
  favorable / de gravamen · expreso / presunto (silencio) · firme / no firme

ELEMENTOS
  subjetivos: organo COMPETENTE (falta manifiesta -> nulidad 47.1.b)
  objetivos: contenido licito/posible/determinado (imposible -> nulidad 47.1.c) + causa
  teleologico: FIN (desviacion de poder -> anulabilidad 48.1)
  formales: procedimiento (omision total -> nulidad 47.1.e) + forma + MOTIVACION

MOTIVACION (art. 35) — actos que limitan derechos, resuelven recursos/revision,
  se separan de precedentes, discrecionales, rechazan pruebas...

EFICACIA
  presuncion de validez + efectos desde que se dicta (art. 39)
  ejecutividad (art. 38) / ejecutoriedad (ejecucion forzosa)
  eficacia DEMORADA (notificacion/publicacion/aprobacion) · RETROACTIVA (art. 39.3, excepcion)

NOTIFICACION (arts. 40-44) — cursar en 10 dias; texto integro + fin via + recursos + organo + plazo
  preferentemente electronica; rechazo a los 10 dias naturales; edictal = BOE (art. 44)
PUBLICACION (art. 45) — destinatario plural / procesos selectivos y de concurrencia

INVALIDEZ
  NULIDAD de pleno derecho (art. 47): 7 causas a)-g); ex tunc, no subsanable, no prescribe
  ANULABILIDAD (art. 48, regla general): cualquier infraccion + desviacion de poder
    defecto de forma solo si impide el fin o causa indefension (irregularidades no invalidantes)
  EFECTOS: transmisibilidad (49) · conversion (50) · conservacion (51) · convalidacion (52, no los nulos)

Ideas fuerza

• El acto administrativo es una declaración de la Administración que aplica el Derecho a un caso concreto; se distingue del reglamento, que crea Derecho (norma general).
• Sus elementos son subjetivos (órgano competente), objetivos (contenido y causa), teleológicos (fin) y formales (procedimiento, forma y motivación).
• La motivación (art. 35) es obligada en los actos que limitan derechos, resuelven recursos o revisión, se separan de precedentes o son discrecionales.
• Los actos se presumen válidos y producen efectos desde que se dictan (art. 39); son ejecutivos (art. 38) por la autotutela. La retroactividad es excepcional.
• La notificación se cursa en 10 días y debe contener el texto íntegro, si agota la vía, los recursos, el órgano y el plazo (art. 40); la edictal se hace en el BOE (art. 44).
• La nulidad de pleno derecho (art. 47) tiene 7 causas tasadas (a-g), es insubsanable y no prescribe; la anulabilidad (art. 48) es la regla general por cualquier infracción, incluida la desviación de poder.
• El defecto de forma solo anula si impide alcanzar el fin o causa indefensión; existen irregularidades no invalidantes. Los actos anulables pueden convalidarse; los nulos, no.
• La ejecución forzosa (previo apercibimiento) usa cuatro medios con proporcionalidad: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas (art. 100). Las sanciones no son ejecutivas hasta agotar la vía administrativa (art. 98).
• La Administración revisa de oficio sus actos nulos (art. 106, con dictamen del Consejo de Estado, en cualquier momento), pero para anular un acto anulable y favorable debe declararlo lesivo e impugnarlo ella misma ante lo contencioso (art. 107).