La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Concepto y clases. Requisitos generales. Efectos

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (subgrupo C1, ingreso libre). Todo el contenido está verificado, artículo por artículo, contra el texto consolidado de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE-A-2015-10566); de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE-A-2015-10565); de la Constitución Española de 1978; de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial; de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado; de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, y de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Dos avisos de vigencia que se explican dentro del tema: los incisos «por inexistencia del hecho imputado» y «por esta misma causa» del artículo 294.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial fueron declarados inconstitucionales y nulos por la STC 85/2019, de 19 de junio, y los apartados 3 a 6 del artículo 32 y el párrafo segundo del artículo 34.1 de la Ley 40/2015 fueron declarados contrarios al principio de efectividad del Derecho de la Unión por la STJUE (Gran Sala) de 28 de junio de 2022, asunto C-278/20, sin que a día de hoy hayan sido reformados. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria.

Índice

• 1. Fundamento constitucional y evolución histórica del sistema
• 2. Concepto y caracteres de la responsabilidad patrimonial
• 3. Clases de responsabilidad patrimonial
• 4. Los requisitos generales
• 5. La responsabilidad del Estado legislador
• 6. La responsabilidad por el funcionamiento de la Administración de Justicia
• 7. La responsabilidad de autoridades y personal: la acción de regreso
• 8. El procedimiento de responsabilidad patrimonial
• 9. Los efectos: la indemnización
• 10. Figuras que se confunden y errores frecuentes
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. Fundamento constitucional y evolución histórica del sistema

1.1. El anclaje en la Constitución

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas es, en el Derecho español, una garantía constitucional del patrimonio de los ciudadanos frente a la actividad de los poderes públicos. No es una construcción doctrinal ni un favor legislativo: está expresamente consagrada en tres preceptos de la Constitución que conviene tener perfectamente localizados, porque el tribunal pregunta con frecuencia cuál es el artículo que dice cada cosa.

El primero y principal es el artículo 106.2, situado en el Título IV, «Del Gobierno y de la Administración», y no en el Título I de derechos fundamentales. Su tenor es este:

Artículo 106.2 CE. «Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.»

De esa sola frase salen prácticamente todos los elementos del sistema: el sujeto legitimado («los particulares»), la reserva de configuración legal («en los términos establecidos por la ley»), el objeto protegido («cualquiera de sus bienes y derechos», es decir, todo el patrimonio y también los bienes de la personalidad), la única causa de exclusión expresamente constitucionalizada («salvo en los casos de fuerza mayor») y el criterio de imputación («funcionamiento de los servicios públicos», sin adjetivar, lo que abre la puerta a que el funcionamiento correcto también genere responsabilidad).

El segundo anclaje es el artículo 9.3, que garantiza, entre otros principios, «la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos». Aquí la responsabilidad aparece como principio general del ordenamiento, no solo como derecho subjetivo del perjudicado: el Estado de Derecho no admite poderes irresponsables, y esa idea alcanza a los tres poderes, no únicamente a la Administración.

El tercer anclaje es el artículo 121, ubicado en el Título VI, «Del Poder Judicial»: «Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley». Fíjate en la diferencia decisiva con el artículo 106.2: en la Administración responde el funcionamiento de los servicios públicos sin más, mientras que en la Justicia solo responde el funcionamiento anormal o el error judicial. La responsabilidad por la actuación judicial es, por tanto, más estrecha, y esa asimetría es una de las preguntas clásicas del examen.

A ellos hay que añadir el título competencial: el artículo 149.1.18.ª reserva al Estado la competencia exclusiva para dictar la legislación sobre «el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas». La consecuencia es de enorme importancia práctica: el régimen sustantivo de la responsabilidad patrimonial es el mismo en la Administración General del Estado, en las comunidades autónomas y en las entidades locales. Una comunidad autónoma no puede crear un sistema propio de responsabilidad con requisitos distintos; a lo sumo, puede regular aspectos organizativos, como el órgano consultivo que emite el dictamen o el órgano competente para resolver.

1.2. De la irresponsabilidad al sistema actual

El punto de partida histórico es el contrario del actual. Durante buena parte del siglo XIX rigió el dogma de la irresponsabilidad del poder público, heredado del absolutismo y sintetizado en la máxima anglosajona the King can do no wrong. El Estado, encarnación del interés general, no podía causar daño injusto; si acaso, respondía personalmente el funcionario que se hubiera excedido, previa autorización administrativa para demandarle, lo que en la práctica equivalía a no responder nadie.

La evolución española tiene hitos muy identificables que conviene memorizar en orden:

• Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954. Su artículo 121 es el primer reconocimiento general de la responsabilidad patrimonial de la Administración en nuestro Derecho, y ya con carácter objetivo: se responde del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Es un dato que sorprende y que por eso se pregunta: el sistema español de responsabilidad nace, formalmente, dentro de una ley de expropiación.
• Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (texto refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957), cuyo artículo 40 generaliza y consolida el régimen, exigiendo que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado, fórmula que ha llegado intacta hasta hoy.
• Constitución de 1978, que eleva el sistema a rango constitucional en los artículos 9.3, 106.2 y 121.
• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que reguló la materia en su Título X, artículos 139 a 146, y unificó definitivamente el fuero.
• Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprobó el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial. ⚠️ Este reglamento está expresamente derogado por la disposición derogatoria única, apartado 2, letra d), de la Ley 39/2015. Es un error muy repetido en los apuntes antiguos seguir citándolo como norma de procedimiento: hoy no hay reglamento especial, y las especialidades procedimentales están insertadas en el articulado de la propia Ley 39/2015.
• Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, en vigor desde el 2 de octubre de 2016, que operan el cambio de técnica legislativa que define el régimen actual.

1.3. El desdoblamiento de 2015: dónde está cada cosa

La reforma de 2015 no cambió la sustancia del sistema, pero sí partió su regulación en dos leyes, y saber en cuál está cada precepto es exactamente lo que distingue a quien ha estudiado el tema de quien lo ha leído por encima. El reparto es sistemático:

• La Ley 40/2015 (LRJSP) contiene el régimen sustantivo o material: quién responde, por qué se responde, cuándo hay lesión indemnizable, cómo se calcula la indemnización y cómo se exige la responsabilidad al personal. Está en el Capítulo IV del Título Preliminar, artículos 32 a 37, bajo la rúbrica «De la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas».
• La Ley 39/2015 (LPAC) contiene el régimen procedimental, pero sin un procedimiento especial separado: sus reglas están repartidas como especialidades dentro del procedimiento administrativo común. Los preceptos clave son los artículos 65 (inicio de oficio), 67 (solicitud del interesado y prescripción), 81 (informes y dictámenes), 82.5 (audiencia al contratista), 86.5 (terminación convencional), 91 (resolución y silencio), 92 (competencia para resolver) y 96.4 (tramitación simplificada).

Esta técnica de «especialidades insertas» tuvo una consecuencia muy criticada por la doctrina y muy útil para el opositor: al no haber ya un procedimiento autónomo, todo lo no previsto expresamente como especialidad se rige por las reglas comunes de la Ley 39/2015 (subsanación, prueba, plazos, suspensión, caducidad, notificación electrónica). Si en el examen te preguntan por un trámite que no aparece en los artículos citados, la respuesta suele estar en el régimen general.

2. Concepto y caracteres de la responsabilidad patrimonial

2.1. Definición

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas puede definirse como la obligación de reparar, mediante una indemnización, el perjuicio patrimonial que un particular sufre en sus bienes o derechos como consecuencia del funcionamiento —normal o anormal— de los servicios públicos, siempre que no concurra fuerza mayor y que el particular no tenga el deber jurídico de soportar ese daño.

El precepto que la establece es el artículo 32.1 de la Ley 40/2015:

Artículo 32.1 LRJSP. «Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.»

Compara esta redacción con la del artículo 106.2 de la Constitución y verás que la ley añade dos precisiones que el texto constitucional no contiene: la mención expresa del funcionamiento «normal o anormal» y la exclusión de los daños que el particular «tenga el deber jurídico de soportar». Ambas añadiduras son decisivas y se preguntan mucho.

2.2. Los caracteres del sistema

La doctrina y la jurisprudencia coinciden en atribuir al sistema español cinco notas características. Conviene aprenderlas con su justificación, porque los distractores del examen suelen consistir en cambiar una por su contraria.

a) Es una responsabilidad DIRECTA, no subsidiaria. El particular reclama a la Administración, y solo a la Administración, sin necesidad de identificar previamente al empleado público causante del daño ni de demandarle a él. Lo dice sin rodeos el artículo 36.1 LRJSP: los particulares «exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio». La Administración no es garante de segundo grado del funcionario: es la deudora principal, y después, si procede, repetirá contra él.

b) Es una responsabilidad OBJETIVA. No se exige dolo, culpa ni negligencia en la actuación administrativa. Basta con la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y la lesión antijurídica. Por eso el artículo 32.1 habla de funcionamiento «normal o anormal»: se responde incluso cuando el servicio ha funcionado impecablemente. El ejemplo académico clásico es el del vehículo policial que, conduciendo correctamente en una persecución legítima, causa un daño a un tercero ajeno; el conductor no ha hecho nada mal, pero el tercero no tiene por qué soportar el coste de un servicio prestado en beneficio de todos.

c) Es una responsabilidad GENERAL y UNITARIA. Alcanza a toda la actividad administrativa —jurídica y material, por acción y por omisión, reglada y discrecional, de servicio público y de policía— y rige por igual para todas las Administraciones territoriales e institucionales, en virtud del artículo 149.1.18.ª CE.

d) Persigue una REPARACIÓN INTEGRAL. La indemnización debe cubrir todo el daño y solo el daño: daño emergente, lucro cesante y daño moral. No es una sanción a la Administración ni una pena privada, de modo que no caben indemnizaciones punitivas ni de castigo, ajenas a nuestro sistema.

e) Se somete a la UNIDAD DE FUERO. Todas las reclamaciones se resuelven, en vía judicial, ante el orden contencioso-administrativo, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad de la que derive el daño. Así lo impone el artículo 2.e) de la Ley 29/1998:

Artículo 2.e) LJCA. «La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.»

Este precepto cerró una historia larguísima de peregrinaje jurisdiccional. Antes de la Ley 30/1992 y de la LJCA de 1998 era frecuente que el perjudicado acabara demandando en lo civil a la aseguradora, en lo social al servicio sanitario y en lo contencioso a la Administración, con el riesgo de sentencias contradictorias y de prescripción. Hoy, aunque en el daño concurran un particular y una aseguradora, el pleito es contencioso-administrativo, y el artículo 21.1.c) LJCA convierte a la aseguradora de la Administración en parte codemandada necesaria.

2.3. La lesión: el concepto central

El sistema no repara «daños»: repara lesiones. La distinción, acuñada por García de Enterría, es el eje de todo el tema y es la clave para entender por qué la responsabilidad objetiva no convierte a la Administración en aseguradora universal.

Daño es cualquier perjuicio material o moral. Lesión es el daño que, además, es antijurídico, es decir, que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar. Un daño puede ser real, cuantioso y perfectamente causado por la Administración y, sin embargo, no ser indemnizable porque el ordenamiento impone soportarlo: el tributo legalmente exigido empobrece al contribuyente, la multa correctamente impuesta empobrece al infractor, la ejecución forzosa de una orden de demolición legal destruye un patrimonio, y en ninguno de los tres casos hay lesión resarcible.

Esta es la razón por la que la antijuridicidad se predica del daño y no de la conducta. En la responsabilidad civil clásica se pregunta si el causante actuó mal; en la responsabilidad administrativa se pregunta si la víctima tenía que aguantarlo. La actuación administrativa puede haber sido perfectamente lícita —una obra pública, una inspección, una vacunación obligatoria— y generar, aun así, responsabilidad, si impone a una persona concreta un sacrificio especial que el resto de la comunidad no soporta.

3. Clases de responsabilidad patrimonial

El enunciado oficial del tema pide «concepto y clases», de modo que este apartado no es accesorio: es literalmente la mitad de la primera parte del programa. Las clasificaciones útiles son cinco, y cada una responde a una pregunta distinta.

3.1. Según el carácter del funcionamiento: normal y anormal

Es la clasificación que arranca del propio artículo 32.1. La responsabilidad por funcionamiento anormal es la más intuitiva: el servicio ha fallado, ha actuado tarde, mal o no ha actuado debiendo hacerlo. Cubre tanto la acción defectuosa (una intervención quirúrgica contraria a la lex artis, una señalización viaria inexistente, un expediente extraviado) como la omisión o inactividad cuando existe un deber legal de actuar (falta de vigilancia de un cauce, ausencia de mantenimiento de un edificio público, inejecución de una orden de conservación).

La responsabilidad por funcionamiento normal es la nota distintiva del sistema español frente a los de nuestro entorno. Se responde aunque el servicio haya funcionado como debía, porque lo que se repara es el sacrificio especial impuesto a un particular en beneficio de la colectividad. El fundamento es el principio de igualdad ante las cargas públicas: si una obra pública beneficia a todos y perjudica singularmente a un vecino, el coste debe socializarse.

⚠️ Cuidado con un matiz que el tribunal explota: que la responsabilidad sea objetiva no significa que sea universal. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha repetido durante décadas que el sistema no convierte a la Administración en aseguradora de todos los riesgos sociales ni obliga a indemnizar todo daño ocurrido «con ocasión» de un servicio público. Hace falta que el daño sea consecuencia del funcionamiento del servicio, y que sea antijurídico.

3.2. Según el sujeto o poder público al que se imputa

Es la clasificación más rentable para el examen, porque cada modalidad tiene su propio régimen, su propio plazo y su propio procedimiento:

• Responsabilidad de la Administración pública en sentido estricto: arts. 32.1, 32.2 y 34 LRJSP, con el procedimiento de la Ley 39/2015. Es la regla general y la que se estudia como modelo.
• Responsabilidad del Estado legislador: art. 32, apartados 3 a 6, LRJSP. Se estudia en el apartado 5 de este tema.
• Responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia: remitida por el art. 32.7 LRJSP a la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial (arts. 292 a 296). Se estudia en el apartado 6.
• Responsabilidad por funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional: es la modalidad más singular y está en el art. 32.8 LRJSP. Cuando el propio Tribunal Constitucional declara, a instancia de parte interesada, que ha existido funcionamiento anormal en la tramitación de un recurso de amparo o de una cuestión de inconstitucionalidad, el importe de la indemnización lo fija el Consejo de Ministros, tramitándose el procedimiento por el Ministerio de Justicia con audiencia al Consejo de Estado. Es una pregunta de examen casi perfecta porque intervienen tres órganos distintos y es fácil intercambiarlos.

3.3. Responsabilidad de una sola Administración y responsabilidad concurrente

Cuando varias Administraciones intervienen en la producción del daño entra en juego el artículo 33 LRJSP, que distingue dos supuestos con soluciones distintas:

• Fórmulas conjuntas de actuación (consorcios, convenios, órganos colegiados interadministrativos): las Administraciones intervinientes responden frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar cómo se distribuye internamente la responsabilidad, pero esa distribución interna no perjudica al perjudicado, que puede dirigirse contra cualquiera de ellas por el total.
• Otros supuestos de concurrencia: la responsabilidad se fija para cada Administración atendiendo a tres criterios legales tasados —competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención— y solo será solidaria cuando no sea posible dicha determinación. Es decir, aquí la regla es la mancomunidad con reparto, y la solidaridad es subsidiaria.

En cuanto a la tramitación, el artículo 33.3 designa competente para incoar, instruir y resolver a la Administración fijada en los Estatutos o reglas de la organización colegiada y, en su defecto, a la Administración pública con mayor participación en la financiación del servicio. Y el artículo 33.4 impone un trámite específico: la Administración competente deberá consultar a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, puedan exponer cuanto consideren procedente. Los tres datos —criterios, criterio de cierre financiero y plazo de quince días— son de los más preguntados del artículo.

3.4. Responsabilidad de Derecho público y responsabilidad de Derecho privado

Uno de los efectos más importantes de la unidad de régimen es que la Administración no puede huir del Derecho administrativo cambiando de ropaje. El artículo 35 LRJSP lo dice con una claridad que conviene retener:

Artículo 35 LRJSP. «Cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.»

Traducido: aunque la Administración actúe en régimen de Derecho privado, aunque lo haga mediante una sociedad mercantil pública o una fundación del sector público, y aunque el perjudicado se dirija contra esa entidad instrumental o contra la compañía aseguradora, el régimen aplicable sigue siendo el de los artículos 32 y siguientes. Es la traducción sustantiva de la unidad de fuero del artículo 2.e) LJCA.

3.5. Daños causados por contratistas y concesionarios

Este es el punto donde más se equivocan los opositores, porque hay dos normas que hay que combinar. La regla general está en el artículo 196 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público:

• Regla: es obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato (art. 196.1). Es coherente con el principio de riesgo y ventura del artículo 197 LCSP.
• Excepciones: responde la Administración cuando los daños hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, y también cuando deriven de los vicios del proyecto en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación, sin perjuicio de poder repetir contra el redactor del proyecto (art. 196.2).
• Requerimiento previo: los terceros podrán requerir al órgano de contratación, dentro del año siguiente a la producción del hecho, para que este, oído el contratista, informe sobre a cuál de las partes corresponde la responsabilidad. El ejercicio de esa facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción (art. 196.3). Ojo al matiz: el requerimiento no resuelve nada, solo informa e interrumpe.

La conexión con nuestro tema la hace el artículo 32.9 LRJSP: se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común para determinar la responsabilidad de las Administraciones por los daños causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma. Y a él se anuda el artículo 82.5 LPAC, que obliga a dar audiencia al contratista en todo caso, notificándole cuantas actuaciones se realicen, para que se persone, exponga lo que a su derecho convenga y proponga prueba.

⚠️ Un detalle de vigencia que conviene conocer: el artículo 32.9 LRJSP sigue remitiéndose literalmente al «Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre», es decir, al texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, que fue derogado por la Ley 9/2017. La remisión debe entenderse hecha hoy a la Ley 9/2017. Es un residuo no actualizado del legislador, no un error de tus apuntes.

3.6. Responsabilidad patrimonial, penal y contable

Por último, la responsabilidad patrimonial convive con otros títulos de responsabilidad sin excluirse entre sí. El artículo 37 LRJSP establece que la responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones, así como la responsabilidad civil derivada del delito, se exigirá conforme a su legislación específica, y añade una regla procesal muy preguntada: la exigencia de responsabilidad penal NO suspende los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial, salvo que la determinación de los hechos en el orden penal sea necesaria para fijar la responsabilidad patrimonial. Es decir, la regla es la no suspensión y la excepción es la prejudicialidad.

4. Los requisitos generales

Para que nazca la obligación de indemnizar deben concurrir acumulativamente cuatro requisitos positivos y uno negativo. Si falta uno solo, la reclamación se desestima aunque los demás sean evidentes.

4.1. Una lesión efectiva, evaluable económicamente e individualizada

Lo exige el artículo 32.2 LRJSP: «En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas». Los tres adjetivos tienen contenido propio:

• Efectivo: real y actual, ya producido. Quedan fuera los daños meramente hipotéticos, futuros, eventuales o simplemente temidos. Esto no excluye el lucro cesante, pero sí exige que la ganancia frustrada esté acreditada con datos objetivos y no sea una expectativa; la jurisprudencia rechaza los «sueños de ganancia».
• Evaluable económicamente: susceptible de traducirse en dinero. Se admite el daño moral, cuya valoración es necesariamente estimativa, pero no cabe indemnizar la simple molestia o la insatisfacción sin sustrato.
• Individualizado respecto de una persona o grupo de personas: el daño debe recaer singularmente sobre alguien y no ser una carga general que todos soportan por igual. Un cambio de ordenación del tráfico que perjudica a todos los conductores de una ciudad no individualiza; el corte prolongado del único acceso a un comercio concreto, sí.

4.2. La antijuridicidad: no tener el deber jurídico de soportar el daño

Es el requisito que decide la mayoría de los pleitos. El artículo 34.1 LRJSP lo formula así: «Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley».

Existe deber jurídico de soportar, entre otros casos, cuando el daño deriva del cumplimiento de una obligación legal válida (tributos, sanciones firmes, prestaciones personales obligatorias); cuando el perjudicado ha aceptado voluntariamente el riesgo dentro de los límites del ordenamiento; cuando el daño es la consecuencia normal e inevitable de una actividad lícita cuyo riesgo se distribuye entre todos; y cuando existe una relación especial de sujeción que impone soportar ciertas restricciones, como ocurre con los internos en centros penitenciarios o con los miembros de las Fuerzas Armadas en el ejercicio de sus funciones, siempre dentro de límites razonables.

Dentro de la antijuridicidad hay que situar una regla que el examen repite con insistencia, contenida en el párrafo segundo del artículo 32.1: «La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización». Es decir, ganar el recurso no da derecho automático a cobrar. Habrá que probar, además, que se produjo una lesión efectiva y antijurídica. La jurisprudencia añade el criterio de la razonabilidad: si la Administración actuó dentro de márgenes razonables de interpretación de una norma dudosa, el particular tiene el deber de soportar las molestias inherentes al acto después anulado.

4.3. La imputación a la Administración: el funcionamiento de los servicios públicos

El daño debe ser imputable al funcionamiento de un servicio público, expresión que la jurisprudencia interpreta en sentido amplísimo: comprende toda la actividad administrativa, no solo la prestacional en sentido técnico. Incluye la actividad jurídica (actos y reglamentos), la material (obras, prestaciones sanitarias, actuaciones policiales), la de fomento, la de policía y la simple inactividad cuando hay deber de actuar. Comprende igualmente los daños causados por los bienes de dominio público y por las instalaciones y obras de titularidad administrativa.

En los casos de omisión, la jurisprudencia exige identificar el estándar de funcionamiento exigible al servicio: si la Administración hizo lo que razonablemente cabía esperar de ella con los medios disponibles, no hay imputación, aunque el daño se haya producido. Este criterio del estándar del servicio es la principal vía por la que la responsabilidad objetiva se mantiene dentro de límites sensatos.

4.4. La relación de causalidad

Entre el funcionamiento del servicio y la lesión debe existir un nexo causal. La ley no lo define, y la jurisprudencia ha ido abandonando las tesis rígidas de la causalidad exclusiva para admitir la concurrencia de causas con la consiguiente moderación de la indemnización. Los supuestos que hay que distinguir son:

• Culpa exclusiva de la víctima: rompe el nexo y excluye por completo la indemnización.
• Concurrencia de la conducta de la víctima: no excluye, pero modera proporcionalmente el importe.
• Hecho de un tercero: si es la causa única y ajena al servicio, rompe el nexo; si concurre con el funcionamiento del servicio, procede el reparto.
• Concurrencia de la propia Administración con otra Administración: se aplica el artículo 33 ya visto.

La carga de la prueba del nexo causal corresponde, en principio, a quien reclama, conforme a las reglas generales. La jurisprudencia ha matizado esa regla en ámbitos donde la prueba es diabólica para el particular, en especial en el sanitario, mediante dos construcciones que conviene conocer:

• La doctrina del daño desproporcionado: cuando el resultado dañoso es anormalmente grave e inesperado en relación con la intervención practicada, se presume el funcionamiento anormal y corresponde a la Administración explicar qué ocurrió.
• La pérdida de oportunidad: cuando no puede afirmarse que la actuación correcta hubiera evitado el daño, pero sí que privó al paciente de una posibilidad real de curación o de mejor pronóstico, se indemniza esa probabilidad frustrada, con una cuantía inferior a la del daño final.

En el ámbito sanitario, además, el criterio de imputación no es el resultado sino la lex artis ad hoc: la obligación del servicio público de salud es de medios y no de resultado, de modo que un fallecimiento o una secuela no generan responsabilidad si la asistencia se ajustó al estado de la ciencia y a las circunstancias del caso concreto. Un capítulo propio lo forma el consentimiento informado: su omisión constituye por sí misma una infracción de la lex artis que puede generar responsabilidad por privar al paciente de la posibilidad de decidir, incluso cuando la técnica se ejecutó correctamente.

4.5. Ausencia de fuerza mayor

Es el requisito negativo, y el único excluyente que la Constitución menciona expresamente. La fuerza mayor es el acontecimiento externo al servicio, imprevisible y, aun previsto, inevitable, ajeno por completo a la esfera de actuación administrativa: un terremoto, una riada de intensidad extraordinaria, un fenómeno natural desconocido en la zona.

Debe distinguirse cuidadosamente del caso fortuito, que es el suceso interno al funcionamiento del servicio, aunque sea imprevisible o desconocida su causa: un vicio oculto de un material, una avería súbita de una instalación, el fallo inexplicado de un mecanismo. La distinción es decisiva porque la fuerza mayor exonera y el caso fortuito NO exonera. Es una pregunta clásica y el distractor típico invierte los términos.

4.6. El riesgo del desarrollo

El párrafo primero in fine del artículo 34.1 incorpora una cláusula de exclusión adicional: no serán indemnizables «los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos». Es la llamada cláusula del riesgo del desarrollo, de enorme trascendencia en materia sanitaria y farmacéutica.

El propio precepto cierra con una salvedad que conviene citar: todo ello se entiende «sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos». Es decir, que no haya responsabilidad no impide que el legislador articule ayudas específicas, como ocurrió históricamente con determinados contagios transfusionales.

4.7. El plazo: un año para reclamar

Aunque sistemáticamente pertenece al procedimiento, el plazo funciona en la práctica como un auténtico requisito: fuera de él no hay derecho. El artículo 67.1 LPAC establece que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, con tres reglas especiales de cómputo que se detallan en el apartado 8.2 de este tema. Es un plazo de prescripción, no de caducidad, de modo que es susceptible de interrupción por reclamación extrajudicial, por la vía penal previa o por el requerimiento del artículo 196.3 LCSP.

5. La responsabilidad del Estado legislador

Es la modalidad técnicamente más difícil del tema y, desde 2022, la más viva. Su fundamento es que el poder legislativo tampoco es irresponsable (art. 9.3 CE), pero su articulación choca con dos obstáculos: la ley es expresión de la soberanía popular y, además, la Administración está obligada a aplicarla mientras esté vigente.

5.1. Actos legislativos de naturaleza no expropiatoria

El artículo 32.3 LRJSP, párrafo primero, contempla el supuesto tradicional: los particulares tendrán derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

Fíjate en la clave: aquí la indemnización depende de que la propia ley la prevea. Si la ley que causa el perjuicio guarda silencio, no hay título indemnizatorio por esta vía. Por eso el Tribunal Supremo desestimó las reclamaciones derivadas de las medidas del estado de alarma de 2020: los reales decretos que las adoptaron no contenían previsión indemnizatoria alguna. Y de ahí la doble utilidad de la regla: sirve tanto para reconocer el derecho como, sobre todo, para negarlo.

5.2. Leyes declaradas inconstitucionales

El artículo 32.3, letra a), en conexión con el artículo 32.4, regula los daños derivados de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional. La indemnización procede cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, y siempre que hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

Son, por tanto, tres condiciones acumulativas: (1) haber recurrido la actuación administrativa; (2) haber obtenido sentencia firme desestimatoria; y (3) haber alegado en ese pleito el motivo de inconstitucionalidad que luego prospera. Quien se aquietó y no recurrió queda fuera. La finalidad declarada del legislador de 2015 fue preservar la seguridad jurídica y evitar que la declaración de inconstitucionalidad reabriera situaciones consolidadas; la crítica doctrinal es que convierte el sistema en un premio a la litigiosidad.

5.3. Leyes contrarias al Derecho de la Unión Europea

El artículo 32.3, letra b), en conexión con el artículo 32.5, contempla el daño derivado de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea. Reproduce las mismas exigencias anteriores —sentencia firme desestimatoria en cualquier instancia y alegación previa de la infracción del Derecho de la Unión— y añade los tres requisitos de la jurisprudencia comunitaria clásica:

• que la norma tenga por objeto conferir derechos a los particulares;
• que el incumplimiento esté suficientemente caracterizado;
• que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión y el daño sufrido.

El artículo 32.6 completa el cuadro con una regla temporal: la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o su carácter contrario al Derecho de la Unión producirá efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa. Y el artículo 34.1, párrafo segundo, limita el alcance temporal del resarcimiento: en los supuestos de los apartados 4 y 5 del artículo 32 solo serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de publicación de esa sentencia, salvo que la propia sentencia disponga otra cosa.

Por su parte, el artículo 67.1, párrafo tercero, LPAC fija el dies a quo del año de prescripción en estos casos: el derecho a reclamar prescribe al año de la publicación en el BOE o en el DOUE de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión.

5.4. La STJUE de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/20) y la reforma pendiente

Este bloque es el que hay que llevar actualizado, porque los apuntes anteriores a 2022 lo cuentan mal. La Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en sentencia de 28 de junio de 2022, dictada en el asunto C-278/20, Comisión c. España, declaró que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad al adoptar y mantener en vigor los apartados 3 a 6 del artículo 32 y el párrafo segundo del artículo 34.1 de la Ley 40/2015. En lo relativo al principio de equivalencia, en cambio, el Tribunal no apreció la infracción alegada por la Comisión, por entender que el régimen de la ley inconstitucional y el de la ley contraria al Derecho de la Unión no son comparables a esos efectos.

Lo que el Tribunal reprocha es que el conjunto de requisitos —sentencia firme desestimatoria previa, alegación anticipada de la infracción, límite retroactivo de cinco años y cómputo del año desde la publicación de la sentencia declarativa— hace prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la reparación de los daños causados por una ley contraria al Derecho de la Unión.

⚠️ Qué debes responder hoy en un examen. Pese a la sentencia, los apartados 3 a 6 del artículo 32 y el párrafo segundo del artículo 34.1 siguen figurando con la misma redacción en el texto consolidado del BOE: no han sido derogados ni modificados. El Gobierno remitió a las Cortes el Proyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 39/2015 y de la Ley 40/2015 en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños derivados de la infracción del Derecho de la Unión Europea (iniciativa 121/000071, presentada el 9 de octubre de 2025), que prevé un nuevo artículo 32 bis con varias vías de reclamación y un papel reforzado del Tribunal Supremo; a fecha de hoy continúa en tramitación parlamentaria, en fase de enmiendas, sin haber sido aprobado. En consecuencia, el precepto vigente y exigible es el texto actual, y así hay que contestarlo, aunque conviene conocer la sentencia y la reforma pendiente por si el enunciado los menciona.

5.5. Precedentes que explican el sistema

Dos pronunciamientos previos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ayudan a entender por qué el legislador de 2015 escribió estos apartados y por qué acabaron censurados. En la sentencia Transportes Urbanos y Servicios Generales, de 26 de enero de 2010 (asunto C-118/08), el Tribunal declaró contraria al principio de equivalencia la doctrina española que exigía el agotamiento previo de la vía administrativa y judicial para reclamar por ley contraria al Derecho de la Unión cuando no se exigía lo mismo para la ley inconstitucional. Y en la sentencia de 27 de febrero de 2014 (asunto C-82/12, Transportes Jordi Besora), sobre el llamado «céntimo sanitario», el Tribunal declaró contrario al Derecho de la Unión el impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos y no limitó los efectos temporales de su sentencia, lo que desencadenó una avalancha de reclamaciones de responsabilidad del Estado legislador. Esa experiencia explica el afán del legislador de 2015 por acotar el supuesto, y también la reacción posterior de la Comisión Europea.

5.6. La pandemia como caso de estudio

La aplicación práctica más reciente y más preguntable de este apartado es la de las reclamaciones derivadas de las restricciones adoptadas durante la pandemia de COVID-19. El Tribunal Constitucional, en la STC 148/2021, de 14 de julio, declaró inconstitucionales determinados preceptos del Real Decreto 463/2020, por el que se declaró el primer estado de alarma, pero advirtió expresamente que esa declaración no era, por sí sola, título suficiente para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial. La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, en una serie de sentencias iniciada el 31 de octubre de 2023, ha desestimado sistemáticamente las reclamaciones de los sectores afectados —hostelería, comercio, ocio— razonando, en síntesis, que las medidas fueron necesarias, adecuadas y proporcionadas a la gravedad de la situación, que tuvieron carácter general para toda la ciudadanía, que por ello los daños no eran antijurídicos —existía deber jurídico de soportarlos— y que los reales decretos no contenían previsión indemnizatoria alguna, como exige el artículo 32.3 LRJSP.

El caso es un magnífico repaso del tema completo: intervienen la antijuridicidad, la fuerza mayor, el deber jurídico de soportar, el artículo 32.3 y la doctrina de que la anulación de una norma no presupone por sí misma derecho a indemnización.

6. La responsabilidad por el funcionamiento de la Administración de Justicia

El artículo 32.7 LRJSP resuelve la cuestión con una remisión limpia: «La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial». La regulación está en el Título V del Libro III de la LOPJ, artículos 292 a 296.

6.1. Los dos títulos de imputación

El artículo 292.1 LOPJ establece que los daños causados en cualesquiera bienes o derechos por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán a todos los perjudicados derecho a una indemnización a cargo del Estado, salvo en los casos de fuerza mayor. Los apartados 2 y 3 añaden las dos cautelas fundamentales: el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado —los mismos tres adjetivos del artículo 32.2 LRJSP—, y la mera revocación o anulación de las resoluciones judiciales no presupone por sí sola derecho a indemnización, regla paralela a la del artículo 32.1, párrafo segundo, LRJSP.

La diferencia esencial con la Administración, ya anticipada, es que aquí NO se responde del funcionamiento normal: el artículo 121 CE y el 292 LOPJ solo contemplan el error judicial y el funcionamiento anormal. Una sentencia desfavorable, aunque después se revoque en apelación, no genera por sí misma derecho alguno.

El supuesto típico de funcionamiento anormal son las dilaciones indebidas, pero también la pérdida o destrucción de piezas de convicción, el extravío de un expediente, la ejecución de una resolución sobre bienes de un tercero o el retraso en la excarcelación de quien ya ha cumplido condena. El error judicial, en cambio, es la resolución equivocada de forma manifiesta, palmaria y craso, no la simple discrepancia interpretativa.

6.2. El procedimiento del error judicial: la declaración previa

Aquí está la especialidad más preguntada. Según el artículo 293.1 LOPJ, la reclamación por error debe ir precedida de una decisión judicial que expresamente lo reconozca. Esa decisión previa puede resultar directamente de una sentencia dictada en recurso de revisión; en cualquier otro caso, se aplican reglas propias:

• La acción judicial de reconocimiento del error debe instarse inexcusablemente en el plazo de tres meses a partir del día en que pudo ejercitarse. Es un plazo de caducidad, no de prescripción, y no admite interrupción.
• La pretensión se deduce ante la Sala del Tribunal Supremo correspondiente al mismo orden jurisdiccional que el órgano al que se imputa el error; si el error se atribuye a una Sala o Sección del propio Tribunal Supremo, conoce la Sala del artículo 61 LOPJ (la llamada Sala especial); y si se trata de órganos de la jurisdicción militar, la Sala Quinta, de lo Militar.
• El procedimiento es el propio del recurso de revisión en materia civil, siendo partes en todo caso el Ministerio Fiscal y la Administración del Estado.
• El Tribunal dicta sentencia definitiva, sin ulterior recurso, en el plazo de quince días, con informe previo del órgano jurisdiccional al que se atribuye el error.
• Si el error no se aprecia, se imponen las costas al peticionario.
• No procede la declaración de error mientras no se hayan agotado los recursos previstos en el ordenamiento, y la mera solicitud no impide la ejecución de la resolución a la que se imputa.

6.3. La reclamación indemnizatoria ante el Ministerio de Justicia

Declarado el error, o tratándose de funcionamiento anormal —donde no hace falta declaración judicial previa—, el artículo 293.2 LOPJ dispone que el interesado dirigirá su petición indemnizatoria directamente al Ministerio de Justicia, tramitándose con arreglo a las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del Estado. Contra la resolución cabe recurso contencioso-administrativo, y el derecho a reclamar la indemnización prescribe al año a partir del día en que pudo ejercitarse.

La conexión procedimental con la Ley 39/2015 está en el artículo 81.3 LPAC: en las reclamaciones por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia es preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial, que se evacuará en el plazo máximo de dos meses, quedando suspendido el plazo para resolver por el tiempo que medie entre la solicitud del informe y su recepción, sin que esa suspensión pueda exceder de esos dos meses.

6.4. La prisión preventiva seguida de absolución: el artículo 294 y la STC 85/2019

El artículo 294 LOPJ reconoce derecho a indemnización a quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, resulten absueltos o se dicte auto de sobreseimiento libre, siempre que se les hayan irrogado perjuicios. La cuantía se fija en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares producidas, y la petición se tramita conforme al artículo 293.2, es decir, ante el Ministerio de Justicia.

⚠️ Aviso de vigencia esencial. La redacción original del apartado 1 limitaba el derecho a los absueltos «por inexistencia del hecho imputado» o a quienes el sobreseimiento libre se hubiera dictado «por esta misma causa». La STC 85/2019, de 19 de junio, declaró inconstitucionales y nulos ambos incisos. Desde entonces, el derecho no está condicionado a que se pruebe la inexistencia del hecho: alcanza a la absolución o al sobreseimiento libre sin ese requisito adicional, correspondiendo al Ministerio de Justicia y, en su caso, a los tribunales valorar el perjuicio efectivamente irrogado. Cualquier apunte que reproduzca los incisos suprimidos está enseñando texto anulado, y ese es exactamente el tipo de error que un tribunal aprovecha para construir un distractor.

6.5. Exclusión y acción de regreso contra jueces y magistrados

El artículo 295 LOPJ excluye la indemnización cuando el error judicial o el anormal funcionamiento tuviera por causa la conducta dolosa o culposa del perjudicado. Es el equivalente, en sede judicial, a la culpa exclusiva de la víctima.

El artículo 296 LOPJ cierra el círculo con dos reglas: los daños causados por jueces y magistrados en el ejercicio de sus funciones dan lugar a responsabilidad del Estado por error judicial o funcionamiento anormal, sin que en ningún caso los perjudicados puedan dirigirse directamente contra aquellos; y si los daños provinieren de dolo o culpa grave del juez o magistrado, la Administración General del Estado, una vez satisfecha la indemnización, podrá exigirle por vía administrativa el reembolso de lo pagado, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria. El dolo o la culpa grave podrán reconocerse en sentencia o en resolución del Consejo General del Poder Judicial, ponderando el resultado dañoso producido y la existencia o no de intencionalidad.

Conviene saber, además, que el antiguo artículo 297 LOPJ, que preservaba la responsabilidad civil directa de jueces y magistrados, fue suprimido por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio. Desde entonces no cabe la acción civil directa del perjudicado contra el juez: siempre responde primero el Estado.

6.6. La responsabilidad por funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional

Como se anticipó, el artículo 32.8 LRJSP regula un supuesto autónomo que no pertenece ni a la Administración ni al Poder Judicial: cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad, el importe de las indemnizaciones lo fija el Consejo de Ministros. El procedimiento se tramita por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado. Memoriza los tres órganos y sus tres funciones: declara el TC, tramita Justicia, fija el Consejo de Ministros y es oído el Consejo de Estado.

7. La responsabilidad de autoridades y personal: la acción de regreso

El artículo 36 LRJSP articula la relación triangular entre el perjudicado, la Administración y el empleado público que materialmente causó el daño. Es un artículo muy denso en datos concretos —plazos de trámites, criterios de ponderación, efectos de la resolución— y por eso es de los más preguntados de todo el capítulo.

7.1. La exigencia directa a la Administración

El punto de partida es el artículo 36.1: para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial, los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio. Consecuencias prácticas de esta regla:

• El reclamante no tiene que identificar al empleado público causante ni probar su culpa.
• No cabe demandar al funcionario junto con la Administración en el proceso contencioso-administrativo por este título.
• La Administración no puede oponer al perjudicado que el daño lo causó un empleado concreto y que se dirija contra él.

Este esquema —responsabilidad directa de la Administración más acción de regreso interna— es el que consagró la Ley 30/1992 y mantiene la Ley 40/2015. Antes de 1992 la ley permitía en ciertos casos la reclamación directa al funcionario, y el resultado era que el perjudicado se quedaba sin cobrar cuando el funcionario era insolvente.

7.2. La acción de regreso: cuándo y cómo

El artículo 36.2 impone a la Administración un deber, no una facultad: cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento.

Retén los dos elementos que más se preguntan:

• El título subjetivo es agravado. No basta la culpa leve: solo se repite frente al empleado por dolo, culpa grave o negligencia grave. La culpa levísima o la simple imprudencia ordinaria no abren la vía de regreso.
• Es de oficio y obligatoria. La expresión legal es «exigirá de oficio»; la Administración no dispone de un margen de oportunidad para renunciar al reembolso.

Para exigir la responsabilidad y, en su caso, cuantificarla, el precepto enumera cuatro criterios de ponderación que hay que saber de memoria porque aparecen tal cual en los enunciados: el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso. La enumeración no es cerrada: la ley dice «entre otros».

El artículo 36.3 extiende el mismo esquema a un supuesto distinto y a menudo olvidado: la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos —es decir, en los bienes de la propia Administración—, también cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves. En un caso la Administración recupera lo que pagó a un tercero; en el otro repara su propio patrimonio.

7.3. Los trámites y sus plazos exactos

El artículo 36.4 dispone que el procedimiento se sustanciará conforme a la Ley 39/2015 y se iniciará por acuerdo del órgano competente, que se notificará a los interesados, y constará al menos de los siguientes trámites, con estos plazos:

• Alegaciones: quince días.
• Práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas: quince días.
• Audiencia: diez días.
• Propuesta de resolución: cinco días, a contar desde la finalización del trámite de audiencia.
• Resolución por el órgano competente: cinco días.

La secuencia 15 – 15 – 10 – 5 – 5 es un clásico del examen y el distractor habitual consiste en cambiar el orden de audiencia y alegaciones o en igualar todos los plazos. Ten presente además que la enumeración es de mínimos («constará, al menos»), de modo que caben trámites adicionales.

Los dos apartados finales cierran el régimen: el artículo 36.5 establece que la resolución declaratoria de responsabilidad pone fin a la vía administrativa —por tanto, cabe recurso potestativo de reposición o directamente el contencioso-administrativo—; y el artículo 36.6 aclara que todo lo anterior se entiende sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes, es decir, de la eventual responsabilidad penal.

8. El procedimiento de responsabilidad patrimonial

Como se explicó, desde el 2 de octubre de 2016 no existe un reglamento ni un procedimiento especial autónomo: se aplica el procedimiento administrativo común de la Ley 39/2015 con las especialidades que la propia ley inserta. Este apartado las recorre en el orden en que se producen.

8.1. Iniciación de oficio

El artículo 65 LPAC regula las especialidades del inicio de oficio con dos reglas:

• Será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el artículo 67. Dicho de otro modo: la Administración no puede resucitar de oficio un derecho ya prescrito.
• El acuerdo de iniciación se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para que aporten alegaciones, documentos o información y propongan pruebas. Y añade una precisión importante: el procedimiento se instruirá aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en ese plazo.

8.2. Iniciación a solicitud del interesado y el plazo de un año

El artículo 67 LPAC exige que no haya prescrito el derecho a reclamar y fija la regla general y sus excepciones:

• Regla general: el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.
• Daños físicos o psíquicos a las personas: el plazo empieza a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. Es la regla del dies a quo diferido, pensada para los daños continuados, y una de las más preguntadas de toda la ley.
• Anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general: el derecho prescribe al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.
• Supuestos de los apartados 4 y 5 del artículo 32 LRJSP (ley inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión): el derecho prescribe al año de la publicación en el BOE o en el DOUE, según el caso, de la sentencia que así lo declare.

El artículo 67.2 añade el contenido específico de la solicitud, que se suma al general del artículo 66 LPAC. Deben especificarse: las lesiones producidas; la presunta relación de causalidad entre estas y el funcionamiento del servicio público; la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible; y el momento en que la lesión efectivamente se produjo. La solicitud irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante. Fíjate en el matiz de la evaluación económica: es exigible «si fuera posible», no de manera incondicionada, porque en muchos daños personales la cuantificación solo puede hacerse tras la estabilización de las secuelas.

8.3. Instrucción

Además de los trámites comunes de prueba y alegaciones, el artículo 81 LPAC impone dos informes y un dictamen:

• Informe del servicio (art. 81.1): es preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de diez días el plazo de su emisión. Es preceptivo pero no vinculante.
• Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico (art. 81.2): es preceptivo cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros —o a la que establezca la correspondiente legislación autonómica—, así como en los casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado. En la Administración General del Estado, el precepto que lo ampara es el artículo 22, apartado trece, LO 3/1980, que somete a consulta de la Comisión Permanente las «reclamaciones que, en concepto de indemnización por daños y perjuicios, se formulen a la Administración General del Estado en los supuestos establecidos por las leyes».
• Informe del Consejo General del Poder Judicial (art. 81.3): preceptivo en las reclamaciones por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, con plazo máximo de dos meses y suspensión del plazo para resolver por ese mismo tiempo como máximo.

El régimen de solicitud del dictamen tiene detalles muy preguntables. El órgano instructor, en el plazo de diez días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución ajustada al artículo 91 o, en su caso, la propuesta de acuerdo de terminación convencional. El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre tres extremos: la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y sobre la cuantía y el modo de la indemnización.

El trámite de audiencia se rige por el artículo 82 LPAC, con una regla de orden esencial en el apartado 1: la audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico. Su plazo es no inferior a diez días ni superior a quince. Y, como ya se vio, el artículo 82.5 obliga a dar audiencia en todo caso al contratista en los procedimientos del artículo 32.9 LRJSP.

8.4. Terminación

Caben tres formas de terminación:

a) Resolución expresa. El artículo 91.2 LPAC exige que, además del contenido general del artículo 88, la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, con arreglo a los criterios del artículo 34 LRJSP. Una resolución que no se pronuncie sobre el nexo causal está incompleta.

b) Terminación convencional. El artículo 86.5 LPAC admite el acuerdo entre las partes, que deberá fijar la cuantía y el modo de la indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla establece el artículo 34 LRJSP. El acuerdo no libera, por tanto, de aplicar los criterios legales de valoración. El artículo 91.1 encaja las dos vías: recibido el dictamen o, cuando no sea preceptivo, finalizada la audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización; y si no estimase procedente formalizarla, resolverá.

c) Silencio administrativo. El artículo 91.3 LPAC establece que, transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular. Este plazo de seis meses es especial y desplaza al general de tres meses del artículo 21.3 LPAC. Y el sentido desestimatorio está doblemente afirmado, porque el artículo 24.1, párrafo segundo, incluye expresamente «los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas» entre aquellos en que el silencio tiene efecto desestimatorio. Recuerda que la desestimación presunta no es un acto: solo permite al interesado interponer el recurso procedente (art. 24.2).

8.5. Competencia para resolver

El artículo 92 LPAC distribuye la competencia así: en la Administración General del Estado, los procedimientos se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 LRJSP —responsabilidad del Estado legislador— o cuando una ley así lo disponga. En el ámbito autonómico y local, resolverán los órganos correspondientes de las comunidades autónomas o de las entidades locales. Y en las entidades de Derecho público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer el órgano competente y, en su defecto, se aplicarán las reglas anteriores.

8.6. Tramitación simplificada

El artículo 96.4 LPAC contempla una especialidad propia: si, una vez iniciado el procedimiento, el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento simplificado. Los tres elementos han de ser inequívocos, no solo el nexo causal.

El procedimiento simplificado debe resolverse en treinta días —salvo que reste menos para la tramitación ordinaria— a contar desde el día siguiente al de notificación del acuerdo, y sus trámites están tasados en el artículo 96.6: inicio, subsanación en su caso, alegaciones en cinco días, audiencia únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable, informe del servicio jurídico si es preceptivo, informe del CGPJ si es preceptivo, dictamen del Consejo de Estado u órgano equivalente cuando proceda y resolución. Dos detalles finos: la solicitud del dictamen produce la suspensión automática del plazo para resolver, y el dictamen podrá emitirse en quince días si así lo solicita el órgano competente. Si el dictamen es contrario al fondo de la propuesta, el órgano competente acordará continuar con la tramitación ordinaria, entendiéndose convalidadas todas las actuaciones practicadas salvo el propio dictamen.

8.7. La vía contencioso-administrativa

Agotada la vía administrativa, el perjudicado puede acudir al orden contencioso-administrativo (art. 2.e LJCA). Conviene retener tres datos:

• Plazos de interposición (art. 46.1 LJCA): dos meses desde el día siguiente a la notificación del acto expreso que ponga fin a la vía administrativa; seis meses si el acto es presunto, contados desde el día siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto.
• Competencia objetiva: el artículo 9.1.d) LJCA atribuye a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, en primera o única instancia, los recursos contra las resoluciones dictadas por Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros. Por encima de esa cifra conoce la Audiencia Nacional.
• Pretensión indemnizatoria acumulada: el artículo 31.2 LJCA permite pretender, junto a la anulación, «el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda». Es la vía para obtener la indemnización dentro del propio recurso, sin abrir un expediente separado.

9. Los efectos: la indemnización

El efecto propio de la responsabilidad patrimonial es el nacimiento de una obligación pecuniaria a cargo de la Administración. El artículo 34 LRJSP regula qué se indemniza, cómo se calcula, a qué fecha se refiere y de qué modo se paga.

9.1. Qué daños se indemnizan

Rige el principio de reparación integral: la indemnización debe dejar al perjudicado indemne, es decir, en la situación patrimonial que tendría de no haberse producido la lesión. Comprende, por tanto:

• El daño emergente: la pérdida efectivamente sufrida en el patrimonio, incluidos los gastos necesarios para reparar el daño.
• El lucro cesante: la ganancia dejada de obtener, siempre que esté acreditada con criterios de razonable probabilidad y no sea una mera expectativa. La jurisprudencia es especialmente exigente aquí.
• El daño moral: el sufrimiento físico o psíquico y el perjuicio a bienes de la personalidad, de valoración necesariamente estimativa.

Quedan fuera, por el juego del artículo 34.1, los daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar y los derivados del riesgo del desarrollo, ya estudiados; y también los daños hipotéticos, por no ser efectivos.

En los supuestos del artículo 32.4 y 32.5 —ley inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión— rige la limitación temporal ya vista: solo son indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia declarativa, salvo que la sentencia disponga otra cosa.

9.2. Cómo se calcula: los criterios de valoración

El artículo 34.2 establece que la indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. Y añade una regla específica de enorme aplicación práctica: en los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de seguros obligatorios y de la Seguridad Social.

El matiz que se pregunta es el verbo: la ley dice «se podrá tomar como referencia», no «se aplicará». El baremo de tráfico es, por tanto, un criterio orientativo y no vinculante: la jurisprudencia lo utiliza habitualmente para dotar de objetividad al cálculo, pero admite apartarse de él, al alza o a la baja, motivadamente. Un distractor típico afirma que el baremo es de aplicación obligatoria.

9.3. A qué fecha se refiere: actualización e intereses

El artículo 34.3 encierra tres reglas encadenadas que conviene separar con nitidez:

• Momento de referencia: la cuantía se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo. No al día de la reclamación ni al de la resolución.
• Actualización: sin perjuicio de lo anterior, la cuantía se actualiza a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística. Este índice sustituyó al IPC en la reforma de 2015 y es un dato memorizable con nombre y organismo, porque el distractor clásico pone el IPC o el interés legal del dinero.
• Intereses de demora: se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria o, en su caso, en las normas presupuestarias de las comunidades autónomas. En el ámbito estatal, el artículo 24 LGP establece que si la Administración no paga al acreedor de la Hacienda Pública estatal dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación, habrá de abonarle el interés señalado en el artículo 17.2 LGP —el interés legal fijado en la Ley de Presupuestos— sobre la cantidad debida, desde que el acreedor, una vez transcurrido dicho plazo, reclame por escrito el cumplimiento de la obligación.

Repara en la exigencia del último inciso: los intereses no corren automáticamente desde el vencimiento, sino desde la reclamación escrita posterior al transcurso de los tres meses. Es uno de los detalles que separan una respuesta correcta de una casi correcta.

9.4. Cómo se paga: dinero, especie o pagos periódicos

La regla general es el pago en dinero y de una sola vez. Ahora bien, el artículo 34.4 permite que la indemnización procedente se sustituya por una compensación en especie o sea abonada mediante pagos periódicos, si concurren tres condiciones acumulativas: que resulte más adecuado para lograr la reparación debida, que convenga al interés público y que exista acuerdo con el interesado. La tercera es la que se olvida: sin conformidad del perjudicado no cabe imponerle ni la dación en especie ni el fraccionamiento.

9.5. Efectos añadidos de la declaración de responsabilidad

Junto al pago, la declaración de responsabilidad produce otros efectos: abre de oficio la acción de regreso contra la autoridad o el personal que hubiera actuado con dolo o culpa grave (art. 36.2); permite, si procede, pasar el tanto de culpa a los tribunales penales (art. 36.6); y, en su caso, activa la cobertura de la póliza de responsabilidad de la Administración, cuya aseguradora será parte codemandada necesaria en el proceso contencioso (art. 21.1.c LJCA). En el plano presupuestario, el pago exige la tramitación del correspondiente expediente de gasto conforme a la Ley General Presupuestaria.

10. Figuras que se confunden y errores frecuentes

10.1. Responsabilidad patrimonial y expropiación forzosa

Ambas figuras trasladan a la colectividad el coste de un sacrificio patrimonial singular, pero se distinguen con nitidez. En la expropiación la privación del bien o derecho es querida y directa, se produce ex lege por causa de utilidad pública o interés social, existe un procedimiento previo y la compensación (el justiprecio) es un requisito de validez de la operación. En la responsabilidad patrimonial el daño es incidental y no querido, se produce como consecuencia del funcionamiento del servicio y la indemnización es una reparación posterior, no un presupuesto. El artículo 32.3 LRJSP subraya la diferencia al referirse a los actos legislativos «de naturaleza no expropiatoria».

10.2. Responsabilidad patrimonial y revisión de actos

Son dos vías independientes que pueden ir juntas o separadas. Que un acto se anule no genera automáticamente derecho a indemnización (art. 32.1, párrafo segundo), y a la inversa: puede haber responsabilidad sin que exista acto alguno que anular, como ocurre con toda la actividad material y con las omisiones. Cuando se anula un acto y además se pide indemnización, el artículo 31.2 LJCA permite acumular ambas pretensiones en el mismo recurso.

10.3. Fuerza mayor y caso fortuito

Vuelve sobre ello porque es la confusión más frecuente y la más barata de evitar: la fuerza mayor es externa, imprevisible o inevitable y exonera; el caso fortuito es interno al servicio y no exonera. Solo la primera aparece en el artículo 106.2 CE y en el artículo 32.1 LRJSP.

10.4. Los diez errores que más caen

• Creer que el RD 429/1993 sigue vigente: está derogado por la Ley 39/2015.
• Situar el régimen sustantivo en la Ley 39/2015: está en la Ley 40/2015, arts. 32 a 37.
• Decir que el plazo para resolver es de tres meses: es de seis meses (art. 91.3 LPAC).
• Dar al silencio efecto estimatorio: es desestimatorio (arts. 24.1 y 91.3 LPAC).
• Situar el umbral del dictamen del Consejo de Estado en «más de 50.000 euros»: es igual o superior a 50.000 euros (art. 81.2 LPAC).
• Afirmar que se responde del funcionamiento normal de la Administración de Justicia: solo del anormal y del error judicial (art. 121 CE y art. 292 LOPJ).
• Exigir declaración judicial previa también para el funcionamiento anormal: solo se exige para el error judicial (art. 293.1 LOPJ).
• Reproducir los incisos anulados del art. 294.1 LOPJ: son nulos desde la STC 85/2019.
• Permitir la acción de regreso por culpa leve: solo por dolo, culpa o negligencia graves (art. 36.2 LRJSP).
• Actualizar la indemnización con el IPC: se actualiza con el Índice de Garantía de la Competitividad del INE (art. 34.3 LRJSP).

Esquema de repaso

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS AAPP
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|-- FUNDAMENTO
|   |-- art. 9.3 CE ......... principio de responsabilidad de los poderes publicos
|   |-- art. 106.2 CE ...... derecho a indemnizacion; salvo FUERZA MAYOR
|   |-- art. 121 CE ........ error judicial y funcionamiento ANORMAL de la Justicia
|   |-- art. 149.1.18 CE ... competencia EXCLUSIVA del Estado (sistema unico)
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|-- NORMAS
|   |-- Ley 40/2015 (LRJSP) arts. 32-37 ......... regimen SUSTANTIVO
|   |-- Ley 39/2015 (LPAC) 65, 67, 81, 82.5,
|   |   86.5, 91, 92, 96.4 ................... especialidades de PROCEDIMIENTO
|   |-- RD 429/1993 ......................... DEROGADO (D. derogatoria LPAC)
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|-- CARACTERES: directa - objetiva - general y unitaria - reparacion integral
|                - unidad de fuero (art. 2.e LJCA)
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|-- REQUISITOS
|   |-- LESION: efectiva + evaluable economicamente + individualizada (32.2)
|   |-- ANTIJURIDICIDAD: no tener el DEBER JURIDICO DE SOPORTAR (34.1)
|   |-- IMPUTACION: funcionamiento NORMAL o ANORMAL del servicio publico
|   |-- CAUSALIDAD: exclusiva o concurrente; culpa de la victima modera o rompe
|   |-- SIN FUERZA MAYOR (el caso fortuito NO exonera)
|   |-- Riesgo del desarrollo: NO indemnizable (34.1 in fine)
|   |-- Plazo: UN ANO (67.1); danos fisicos/psiquicos desde curacion o secuelas
|
|-- CLASES
|   |-- por funcionamiento ...... normal / anormal
|   |-- por sujeto ............. Administracion / Estado legislador (32.3-32.6)
|   |                            Justicia (32.7 + LOPJ 292-296) / TC (32.8)
|   |-- concurrente (33) ....... formulas conjuntas = SOLIDARIA siempre
|   |                            otros casos = competencia, interes, intensidad
|   |                            (solidaria solo si no cabe determinar); 15 dias
|   |-- Derecho privado (35) ... mismo regimen aunque actue en Derecho privado
|   |-- contratos (32.9 + 196 LCSP) ... regla: paga el CONTRATISTA
|                                       excepciones: ORDEN de la Admon / VICIOS
|                                       del PROYECTO; audiencia al contratista (82.5)
|
|-- ESTADO LEGISLADOR
|   |-- 32.3 ... actos no expropiatorios: solo si LA PROPIA LEY lo prevee
|   |-- 32.4 ... ley INCONSTITUCIONAL: sentencia firme desestimatoria + haberlo alegado
|   |-- 32.5 ... ley contraria al DUE: + conferir derechos, incumplimiento
|   |            suficientemente caracterizado, causalidad directa
|   |-- 32.6 ... efectos desde publicacion en BOE / DOUE
|   |-- 34.1 p2 ... solo danos de los 5 anos anteriores a la publicacion
|   |-- STJUE 28-VI-2022, C-278/20: 32.3 a 32.6 y 34.1 p2 contrarios a EFECTIVIDAD
|                                   (equivalencia NO); sin reformar todavia
|
|-- JUSTICIA (LOPJ)
|   |-- 292 ... error judicial y funcionamiento anormal; danos efectivo,
|   |           evaluable, individualizado; revocacion NO presupone indemnizacion
|   |-- 293.1 ... ERROR: declaracion judicial previa; 3 MESES; Sala del TS del
|   |             mismo orden (art. 61 si es del TS; Sala 5.a si es militar);
|   |             cauce de la revision civil; Fiscal y Abogacia parte; 15 dias
|   |-- 293.2 ... peticion al MINISTERIO DE JUSTICIA; prescribe al ANO;
|   |             contra la resolucion, recurso contencioso-administrativo
|   |-- 294 ... prision preventiva + absolucion o sobreseimiento libre
|   |           (incisos "por inexistencia del hecho" NULOS: STC 85/2019)
|   |-- 295 ... no hay indemnizacion si hubo dolo o culpa del perjudicado
|   |-- 296 ... nunca accion directa contra el juez; regreso por DOLO o CULPA GRAVE
|   |-- 297 ... SUPRIMIDO por LO 7/2015
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|-- PERSONAL (36 LRJSP)
|   |-- 36.1 ... el particular reclama SIEMPRE a la Administracion
|   |-- 36.2 ... regreso DE OFICIO por DOLO o CULPA/NEGLIGENCIA GRAVES
|   |            criterios: resultado danoso, grado de culpabilidad,
|   |            responsabilidad profesional y relacion con el resultado
|   |-- 36.4 ... 15 alegaciones / 15 prueba / 10 audiencia / 5 propuesta / 5 resolucion
|   |-- 36.5 ... la resolucion PONE FIN a la via administrativa
|   |-- 37 ..... la via penal NO suspende, salvo prejudicialidad
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|-- PROCEDIMIENTO (LPAC)
|   |-- 65 ..... de oficio: no prescrito + 10 dias a los lesionados
|   |-- 67 ..... solicitud: 1 ano; contenido especifico (lesiones, causalidad,
|   |            evaluacion economica si es posible, momento de la lesion)
|   |-- 81.1 ... informe del servicio: PRECEPTIVO, max. 10 dias
|   |-- 81.2 ... dictamen Consejo de Estado si >= 50.000 EUR; propuesta en 10 dias
|   |            tras audiencia; dictamen en 2 MESES; se pronuncia sobre causalidad,
|   |            valoracion y cuantia y modo
|   |-- 81.3 ... informe del CGPJ (Justicia): 2 meses, suspende el plazo
|   |-- 82 ..... audiencia 10-15 dias, ANTES del dictamen; 82.5 contratista
|   |-- 86.5 ... terminacion convencional con los criterios del art. 34 LRJSP
|   |-- 91.2 ... la resolucion DEBE pronunciarse sobre la relacion de causalidad
|   |-- 91.3 ... 6 MESES -> silencio DESESTIMATORIO (tambien art. 24.1)
|   |-- 92 ..... AGE: MINISTRO; Consejo de Ministros en los casos del 32.3
|   |-- 96.4 ... simplificado si causalidad, valoracion y cuantia son INEQUIVOCAS
|   |            -> 30 dias; alegaciones 5 dias; dictamen en 15 si se pide
|   |-- LJCA ... 2 meses (expreso) / 6 meses (presunto); Juzgados Centrales
|                hasta 30.050 EUR (9.1.d)
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|-- INDEMNIZACION (34 LRJSP)
    |-- integral: dano emergente + lucro cesante + dano moral
    |-- criterios: legislacion fiscal, expropiacion y demas; mercado;
    |   baremos de seguros y Seguridad Social SE PODRAN tomar como REFERENCIA
    |-- referencia al DIA DE LA LESION; actualizacion con el IGC del INE
    |-- intereses: Ley 47/2003 (art. 24 -> 3 meses + reclamacion escrita)
    |-- sustitucion en especie o pagos periodicos: mas adecuado + interes
        publico + ACUERDO DEL INTERESADO

Ideas fuerza

• El sistema se apoya en tres preceptos constitucionales: el art. 106.2 (Administración), el art. 9.3 (principio de responsabilidad) y el art. 121 (Justicia). El art. 149.1.18.ª reserva al Estado el sistema, que por eso es único para todas las Administraciones.
• Desde 2015 la materia está partida: lo sustantivo en los arts. 32 a 37 de la Ley 40/2015 y lo procedimental en especialidades sueltas de la Ley 39/2015. No hay reglamento: el RD 429/1993 está derogado.
• La responsabilidad es directa, objetiva, general y unitaria, y se responde del funcionamiento normal o anormal. Pero objetiva no es universal: la Administración no es aseguradora de todo riesgo social.
• Lo que se repara no es el daño, sino la lesión: el daño que el particular no tiene el deber jurídico de soportar. La antijuridicidad se predica del daño, no de la conducta.
• El daño ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado (art. 32.2). Y la anulación de un acto no presupone por sí misma derecho a indemnización (art. 32.1).
• La fuerza mayor exonera (externa, imprevisible o inevitable); el caso fortuito no (interno al servicio). Tampoco se indemniza el riesgo del desarrollo.
• Un año para reclamar, contado desde el hecho o desde la manifestación del efecto lesivo; en daños físicos o psíquicos, desde la curación o la determinación de las secuelas.
• Concurrencia de Administraciones (art. 33): fórmulas conjuntas = solidaridad siempre; en los demás casos, reparto por competencia, interés público e intensidad, y solidaridad solo si no puede determinarse.
• En los contratos, la regla es que indemniza el contratista (art. 196 LCSP); responde la Administración por orden inmediata y directa o por vicios del proyecto, con audiencia obligada al contratista (art. 82.5 LPAC).
• Estado legislador: si el acto legislativo no es expropiatorio, solo se indemniza cuando la propia ley lo prevea; en ley inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión hacen falta sentencia firme desestimatoria previa y haber alegado el vicio, con el límite de los cinco años anteriores. La STJUE C-278/20 censuró ese régimen por efectividad, pero sigue vigente.
• Justicia: solo error judicial y funcionamiento anormal. El error exige declaración judicial previa pedida en tres meses ante la Sala del Tribunal Supremo; después, petición al Ministerio de Justicia en el plazo de un año. Los incisos del art. 294.1 LOPJ sobre la inexistencia del hecho son nulos (STC 85/2019).
• Regreso contra el personal: obligatorio y de oficio, solo por dolo, culpa o negligencia graves, con trámites de 15 – 15 – 10 – 5 – 5 días y resolución que pone fin a la vía administrativa.
• El procedimiento dura seis meses y su silencio es desestimatorio; el dictamen del Consejo de Estado es preceptivo desde 50.000 euros inclusive y se emite en dos meses; la audiencia va antes del dictamen; el simplificado se resuelve en treinta días.
• Resuelve el Ministro en la AGE, y el Consejo de Ministros en los casos del art. 32.3 o cuando una ley lo disponga.
• La indemnización se refiere al día de la lesión, se actualiza con el Índice de Garantía de la Competitividad del INE, devenga intereses conforme a la Ley 47/2003 y solo puede pagarse en especie o a plazos con acuerdo del interesado.