El Gobierno y la Administración. El Presidente del Gobierno. El Consejo de Ministros. Designación, causas de cese y responsabilidad del Gobierno. Las funciones del Gobierno. Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado del Título IV y del Título V de la Constitución Española de 1978 y de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria.

Índice

• 1. El Gobierno: concepto y regulación (art. 97 CE)
• 2. Composición del Gobierno y órganos de apoyo
• 3. El Presidente del Gobierno
• 4. La designación del Gobierno: la investidura (art. 99)
• 5. El cese del Gobierno y el Gobierno en funciones (art. 101)
• 6. Las funciones del Gobierno
• 7. Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales
• 8. La Administración (arts. 103 a 107 CE)
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. El Gobierno: concepto y regulación (art. 97 CE)

El Gobierno es el órgano constitucional que encabeza el poder ejecutivo del Estado. Se regula en el Título IV de la Constitución, «Del Gobierno y de la Administración» (artículos 97 a 107), y su desarrollo legal se contiene en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. El Título IV, junto con el Título V («De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales», arts. 108 a 116), configura el sistema de gobierno español como una monarquía parlamentaria (art. 1.3 CE), en la que el Gobierno nace de la confianza del Congreso de los Diputados y responde políticamente ante él.

El precepto clave es el artículo 97: «El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes». De esta definición se extraen las cuatro grandes funciones del Gobierno: la dirección política (interior y exterior), la dirección de la Administración (civil y militar) y de la defensa, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria. La expresión «de acuerdo con la Constitución y las leyes» somete plenamente al Gobierno al principio de legalidad: no es un poder soberano, sino subordinado a la norma.

Debe distinguirse el Gobierno (órgano político-constitucional, colegiado, que dirige) de la Administración (aparato servicial, profesional y jerarquizado que ejecuta las decisiones bajo la dirección del Gobierno). El Gobierno dirige la Administración; la Administración sirve con objetividad los intereses generales (art. 103.1). Ambos, sin embargo, se regulan conjuntamente en el Título IV porque el Gobierno es la cabeza de la Administración del Estado.

2. Composición del Gobierno y órganos de apoyo

El artículo 98.1 establece que el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley. La Ley 50/1997 precisa que el Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros; no ha creado, por el momento, otra clase de miembros. Es, por tanto, un órgano colegiado, pero con una acusada preeminencia de su Presidente.

Junto a los miembros del Gobierno, la Ley 50/1997 distingue varios órganos y varios órganos de colaboración y apoyo:

• Órganos del Gobierno: el Presidente, el o los Vicepresidentes, el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno. El Consejo de Ministros es el órgano colegiado por excelencia: lo integran el Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros; a sus reuniones pueden asistir los Secretarios de Estado cuando sean convocados. Sus deliberaciones son secretas. Las Comisiones Delegadas del Gobierno son órganos colegiados de composición reducida, creados por Real Decreto del Consejo de Ministros, para coordinar la actuación de varios departamentos en asuntos de interés común.
• Órganos de colaboración y apoyo: los Secretarios de Estado (órganos superiores de la Administración, no miembros del Gobierno), la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (que prepara las sesiones del Consejo de Ministros; la preside un Vicepresidente o el Ministro de la Presidencia), el Secretariado del Gobierno (órgano de apoyo del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas) y los Gabinetes (órganos de apoyo político y técnico del Presidente, los Vicepresidentes, los Ministros y los Secretarios de Estado).

Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado, le corresponden las decisiones políticas y normativas de mayor rango: aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso o, en su caso, al Senado; aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado; aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos; declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso el de sitio; disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito cuando haya sido autorizado por ley; aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes; crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los departamentos ministeriales; y adoptar cuantas medidas exijan la dirección de la política interior y exterior y la defensa del Estado. Sus reuniones se convocan y presiden por el Presidente del Gobierno, que fija el orden del día, y sus deliberaciones son secretas.

El Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, ejercen las funciones que les encomiende el Presidente y le sustituyen por el orden correspondiente en los casos de vacante, ausencia o enfermedad; si un Vicepresidente asume además la titularidad de un Departamento ministerial, ostenta también la condición de Ministro. Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, son a la vez miembros del Gobierno y jefes superiores de sus respectivos ministerios: desarrollan la acción del Gobierno en su ámbito, ejercen la potestad reglamentaria mediante Órdenes ministeriales, refrendan los actos del Rey en materias de su competencia y responden de su gestión. Pueden existir, asimismo, Ministros sin cartera, a los que se atribuye la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales sin ser titulares de un Departamento.

Los miembros del Gobierno están sujetos a un estricto régimen de incompatibilidades: conforme al artículo 98.3, no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. La ley regulará su estatuto e incompatibilidades (art. 98.4). El objetivo es garantizar su dedicación exclusiva y su imparcialidad, en línea con la normativa sobre conflictos de intereses de los altos cargos.

3. El Presidente del Gobierno

El Presidente del Gobierno ocupa una posición de clara preeminencia dentro del órgano colegiado, hasta el punto de que el sistema español se califica a veces de «presidencialismo del Presidente del Gobierno» dentro de un régimen parlamentario. El artículo 98.2 dispone que el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de estos en su gestión.

La preeminencia presidencial se manifiesta en datos capitales: es el único miembro investido de la confianza del Congreso (los Ministros no se someten a votación de investidura); propone al Rey el nombramiento y separación de los demás miembros del Gobierno (art. 100 CE); puede plantear la cuestión de confianza (art. 112) y proponer la disolución de las Cámaras (art. 115); y su cese o dimisión arrastra el cese de todo el Gobierno (art. 101). La Ley 50/1997 detalla sus funciones: representar al Gobierno, establecer el programa político, convocar y presidir el Consejo de Ministros y fijar su orden del día, refrendar los actos del Rey, plantear ante el Congreso la cuestión de confianza, proponer la disolución, etc. En caso de vacante, ausencia o enfermedad, el Presidente es sustituido por el Vicepresidente que corresponda y, en su defecto, por los Ministros según el orden de precedencia de los Departamentos.

4. La designación del Gobierno: la investidura (art. 99)

El nacimiento de un nuevo Gobierno se produce mediante la investidura del Presidente, regulada minuciosamente en el artículo 99 de la Constitución. El procedimiento se activa después de cada renovación del Congreso de los Diputados (esto es, tras unas elecciones) y en los demás supuestos constitucionales en que proceda (dimisión, pérdida de una cuestión de confianza, fallecimiento del Presidente):

• El Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propone un candidato a la Presidencia del Gobierno (art. 99.1).
• El candidato propuesto expone ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretende formar y solicita la confianza de la Cámara (art. 99.2).
• Si el Congreso otorga su confianza al candidato por mayoría absoluta de sus miembros, el Rey lo nombra Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se somete la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después, y la confianza se entiende otorgada si obtiene la mayoría simple (art. 99.3).
• Si tras estas votaciones no se otorga la confianza, se tramitan sucesivas propuestas en la forma prevista (art. 99.4).
• Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones, con el refrendo del Presidente del Congreso (art. 99.5).

Nombrado el Presidente, los demás miembros del Gobierno son nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente (artículo 100). Este mecanismo confirma que la formación del equipo de gobierno es una prerrogativa del Presidente investido, y que el Rey actúa aquí como órgano que formaliza jurídicamente la decisión, sin margen político propio.

5. El cese del Gobierno y el Gobierno en funciones (art. 101)

El artículo 101 enumera de forma tasada las causas de cese del Gobierno: el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente (art. 101.1). En todos estos supuestos cesa el Gobierno en su conjunto, precisamente porque su existencia se vincula a la del Presidente y a la confianza de la Cámara.

La «pérdida de la confianza parlamentaria» comprende dos situaciones: la denegación de una cuestión de confianza (art. 114.1) y la aprobación de una moción de censura (art. 114.2), que se estudian más adelante. Producido el cese, y hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, el saliente continúa en funciones (art. 101.2).

El Gobierno en funciones está regulado en el artículo 21 de la Ley 50/1997: facilita el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes y limita su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general, cualesquiera otras medidas. En particular, el Presidente en funciones no puede proponer la disolución de las Cámaras, ni plantear la cuestión de confianza, ni proponer la convocatoria de un referéndum; y el Gobierno en funciones no puede aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado ni presentar proyectos de ley al Congreso o al Senado. Estas limitaciones garantizan que un Gobierno sin respaldo actual no condicione decisiones de calado.

6. Las funciones del Gobierno

A partir del artículo 97 y del resto del ordenamiento, las funciones del Gobierno pueden sistematizarse así:

• Función de dirección política. Dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Comprende la fijación de las grandes líneas de acción, la política exterior y de defensa, y la dirección de la Administración.
• Función ejecutiva o administrativa. Ejecuta las leyes y dirige la Administración pública que de él depende; nombra los altos cargos, elabora y ejecuta el presupuesto y gestiona los servicios públicos.
• Potestad reglamentaria. Dicta normas de rango inferior a la ley (reglamentos) para desarrollar y ejecutar las leyes y para organizar la Administración, «de acuerdo con la Constitución y las leyes» (art. 97). Los reglamentos del Consejo de Ministros adoptan la forma de Real Decreto.
• Función normativa con rango de ley. Aunque la potestad legislativa corresponde a las Cortes, el Gobierno participa mediante la iniciativa legislativa (aprobación de proyectos de ley, art. 88) y las dos figuras de normas gubernamentales con fuerza de ley que se detallan a continuación.
• Funciones en relación con otros órganos. Propone el nombramiento del Fiscal General del Estado (art. 124.4), interpone el recurso de inconstitucionalidad, participa en los estados excepcionales, refrenda los actos del Rey, etc.

La potestad reglamentaria se ejerce con arreglo a un principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE): los reglamentos del Consejo de Ministros adoptan la forma de Real Decreto y prevalecen sobre las Órdenes de las Comisiones Delegadas y sobre las Órdenes ministeriales, que ocupan el escalón inferior. Ningún reglamento puede contradecir o vulnerar lo dispuesto en una ley (principio de jerarquía y de reserva de ley), ni regular materias que la Constitución reserva a la ley, ni tipificar delitos, faltas o infracciones, ni establecer penas o sanciones, ni tributos, sin la cobertura legal correspondiente. Se distingue entre reglamentos ejecutivos (desarrollan y complementan una ley) y reglamentos organizativos o independientes (ordenan la propia Administración en el ámbito de su organización interna). Los reglamentos ejecutivos requieren el dictamen del Consejo de Estado.

El decreto-ley (art. 86 CE). Es una disposición legislativa provisional que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad, adoptando la forma de Real Decreto-ley. Tiene límites materiales: no puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. Los decretos-leyes deben ser sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación; el Congreso habrá de pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación. Durante ese plazo, además, las Cortes pueden tramitarlos como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.

El decreto legislativo (arts. 82 a 85 CE). Es la norma con rango de ley que dicta el Gobierno en virtud de una delegación expresa de las Cortes Generales, que no puede referirse a materias reservadas a ley orgánica. La delegación reviste dos modalidades: mediante una ley de bases, cuando su objeto sea formar textos articulados (la ley de bases fija el objeto, alcance, principios y criterios de la delegación, y no puede autorizar su propia modificación ni dictar normas retroactivas); o mediante una ley ordinaria, cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo (textos refundidos). La delegación se otorga de forma expresa, para materia concreta y con plazo determinado, y se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. La norma resultante recibe el nombre de Real Decreto Legislativo.

7. Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales

El Título V de la Constitución (artículos 108 a 116) regula las relaciones de confianza y control entre el Gobierno y las Cortes, propias del sistema parlamentario. El artículo 108 sienta el principio básico: el Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados. La responsabilidad es, pues, solidaria (de todo el Gobierno) y se exige solo ante el Congreso, no ante el Senado.

a) Instrumentos ordinarios de control. El artículo 109 reconoce el derecho de las Cámaras y de sus Comisiones a recabar información y ayuda del Gobierno. El artículo 110 permite reclamar la presencia de los miembros del Gobierno, quienes tienen a su vez acceso a las sesiones de las Cámaras y la facultad de hacerse oír en ellas. El artículo 111 regula las interpelaciones y preguntas, a las que el Gobierno está obligado a responder, reservándose para ellas un tiempo mínimo semanal, y prevé que toda interpelación pueda dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición. A ello se añaden las Comisiones de investigación (art. 76 CE) sobre cualquier asunto de interés público, cuyas conclusiones no vinculan a los tribunales pero sí pueden ser comunicadas al Ministerio Fiscal, y la comparecencia obligatoria a su requerimiento. Todos estos instrumentos son de control y no llevan aparejada, por sí solos, la exigencia de responsabilidad que sí conllevan la cuestión de confianza y la moción de censura.

b) La cuestión de confianza (art. 112). El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entiende otorgada cuando vote a favor la mayoría simple de los Diputados. Si el Congreso niega su confianza, el Gobierno presenta su dimisión al Rey y se abre el procedimiento de investidura del artículo 99 (art. 114.1).

c) La moción de censura (art. 113). Es el instrumento por el que el Congreso puede exigir la responsabilidad política del Gobierno retirándole la confianza. La Constitución española la configura como constructiva, siguiendo el modelo alemán, con estas notas: debe ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados y ha de incluir un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno; no puede votarse hasta que transcurran cinco días desde su presentación, y en los dos primeros días pueden presentarse mociones alternativas; para prosperar requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso. Si prospera, el Gobierno cesa y el candidato incluido en la moción se entiende investido de la confianza de la Cámara, siendo nombrado Presidente por el Rey (art. 114.2). Si no prospera, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones (art. 113.4). El carácter «constructivo» —no se puede derribar a un Gobierno sin acordar simultáneamente su sustituto— busca preservar la estabilidad del Ejecutivo.

d) La disolución de las Cámaras (art. 115). El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad, puede proponer al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey. No procede la disolución cuando esté en trámite una moción de censura, ni antes de que transcurra un año desde la anterior disolución (salvo el supuesto del art. 99.5).

e) Los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116). Desarrollados por la Ley Orgánica 4/1981: el estado de alarma lo declara el Gobierno mediante decreto, por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso (su prórroga exige autorización del Congreso); el estado de excepción lo declara el Gobierno mediante decreto previa autorización del Congreso, por un plazo máximo de treinta días, prorrogable por otros treinta; el estado de sitio lo declara el Congreso de los Diputados por mayoría absoluta, a propuesta del Gobierno. Durante su vigencia no puede disolverse el Congreso y el funcionamiento de los poderes constitucionales queda garantizado.

8. La Administración (arts. 103 a 107 CE)

El Título IV se cierra con la regulación de la Administración pública, aparato servicial dirigido por el Gobierno. El artículo 103.1 contiene su cláusula esencial: la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Los órganos de la Administración se crean, rigen y coordinan de acuerdo con la ley (103.2), y la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones (103.3).

El artículo 104 se refiere a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, con la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. El artículo 105 remite a la ley la audiencia de los ciudadanos en la elaboración de disposiciones que les afecten, el acceso a los archivos y registros administrativos (con límites) y el procedimiento de producción de los actos administrativos, con audiencia del interesado. El artículo 106 establece el control judicial de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican, y consagra el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (responsabilidad patrimonial). Por último, el artículo 107 configura el Consejo de Estado como el supremo órgano consultivo del Gobierno, cuya composición y competencias regula una ley orgánica (la Ley Orgánica 3/1980). El Consejo de Estado no forma parte de la Administración activa: emite dictámenes con autonomía e independencia, que pueden ser preceptivos (cuando la ley obliga a solicitarlos) o facultativos, y que, con carácter general, no son vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario. Actúa en Pleno y en Comisión Permanente, e integra a consejeros permanentes, natos y electivos.

Conviene retener que estos preceptos constitucionales se desarrollan hoy, en el plano organizativo y de funcionamiento, por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (que regula la Administración General del Estado, sus órganos y el sector público institucional) y, en el plano del procedimiento y de las relaciones con los ciudadanos, por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El Gobierno dirige esa Administración, pero la Constitución impone que su actuación se someta plenamente a la ley y al Derecho y quede sujeta al control de los Tribunales, cerrando así el círculo del Estado de Derecho.

Esquema de repaso

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN (Título IV CE, arts. 97-107 + Ley 50/1997)
 ├─ ART. 97: dirige política interior/exterior · Admón civil y militar · defensa
 │     ejerce FUNCIÓN EJECUTIVA + POTESTAD REGLAMENTARIA (Real Decreto)
 ├─ COMPOSICIÓN (98): Presidente + Vicepresidente/s + Ministros
 │     órganos: Presidente · Vicepres. · CONSEJO DE MINISTROS · Comisiones Delegadas
 │     apoyo: Comisión Gral. de Secretarios de Estado y Subsecretarios · Secretariado · Gabinetes
 ├─ PRESIDENTE (98.2): dirige la acción del Gobierno y coordina a los demás
 ├─ INVESTIDURA (99): Rey propone (vía Presid. Congreso) → programa →
 │     1.ª votación MAYORÍA ABSOLUTA · 48 h después MAYORÍA SIMPLE
 │     2 meses sin confianza → disolución + nuevas elecciones (99.5)
 │     resto de miembros: Rey los nombra/separa A PROPUESTA del Presidente (100)
 ├─ CESE (101): elecciones · pérdida de confianza · dimisión/fallecimiento del Presidente
 │     → GOBIERNO EN FUNCIONES (art. 21 Ley 50/1997: solo despacho ordinario)
 └─ RELACIONES CON LAS CORTES (Título V, 108-116)
        108 responsabilidad SOLIDARIA ante el CONGRESO
        112 CUESTIÓN DE CONFIANZA: Presidente (prev. C. Ministros) · mayoría SIMPLE
        113 MOCIÓN DE CENSURA constructiva: 1/10 diputados + candidato · 5 días ·
            mociones alternativas (2 días) · MAYORÍA ABSOLUTA
        115 disolución por el Presidente · 116 alarma/excepción/sitio (LO 4/1981)
 ADMINISTRACIÓN (103): sirve con OBJETIVIDAD · eficacia, jerarquía, descentralización,
        desconcentración y coordinación · sometimiento pleno a la ley y al Derecho
        104 FCSE · 105 audiencia/archivos/procedimiento · 106 control judicial + resp. patrimonial
        107 CONSEJO DE ESTADO (supremo órgano consultivo)

Ideas fuerza

• El art. 97 resume al Gobierno: dirige la política y la Administración, y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria «de acuerdo con la Constitución y las leyes».
• En la investidura (art. 99) solo se somete a votación el Presidente: mayoría absoluta en primera votación o simple a las 48 horas; a los dos meses sin confianza, disolución automática.
• La moción de censura es constructiva: la propone 1/10 de los Diputados, incluye candidato y exige mayoría absoluta; la cuestión de confianza se gana por mayoría simple.
• El Gobierno responde solidariamente ante el Congreso (art. 108); el Gobierno en funciones se limita al despacho ordinario y no aprueba Presupuestos ni presenta proyectos de ley.
• La Administración sirve con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1); el acceso a la función pública se rige por mérito y capacidad.