Administración electrónica y servicios al ciudadano. Análisis de principales páginas web de carácter público. Servicios telemáticos. Oficinas integradas de atención al ciudadano. Ventanilla única empresarial. El Punto de Acceso General de la Administración General del Estado

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado de las Leyes 39/2015 (LPAC) y 40/2015 (LRJSP) y del Real Decreto 203/2021, de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria.

Índice

• 1. La Administración electrónica: concepto y evolución
• 2. La sede electrónica y el portal de internet
• 3. Identificación, firma y actuación automatizada
• 4. Los servicios telemáticos
• 5. El Punto de Acceso General y la Carpeta Ciudadana
• 6. Las oficinas integradas de atención al ciudadano
• 7. La ventanilla única empresarial
• 8. Interoperabilidad, seguridad y webs públicas
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. La Administración electrónica: concepto y evolución

La Administración electrónica es el uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la actividad administrativa para mejorar la eficacia interna, las relaciones con los ciudadanos y las empresas y las relaciones entre las propias Administraciones. No es una Administración distinta, sino la misma Administración funcionando por medios electrónicos, con plenas garantías jurídicas.

Su evolución normativa ha sido rápida. El primer texto que reconoció el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones fue la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Esa ley fue derogada e integrada en las dos grandes leyes de 2015, que dieron un paso decisivo: la Ley 39/2015 (LPAC) convirtió la tramitación electrónica en la regla general del procedimiento (y no en una opción), regulando el registro, la identificación y firma, las notificaciones y el expediente electrónicos; y la Ley 40/2015 (LRJSP) reguló el funcionamiento electrónico del sector público (sede electrónica, portal de internet, sistemas de identificación de las Administraciones, actuación automatizada, archivo electrónico) y el deber de las Administraciones de relacionarse entre sí por medios electrónicos. El desarrollo reglamentario común es el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos.

La Administración electrónica se rige por una serie de principios: neutralidad tecnológica (no imponer tecnologías propietarias), interoperabilidad (que los sistemas de unas Administraciones se entiendan con los de otras), seguridad, accesibilidad (igualdad en el acceso, con atención a la brecha digital), proporcionalidad (solo las garantías y datos necesarios) y servicio efectivo al ciudadano. Un principio capital es el de «solo una vez» (once only): el ciudadano no debe aportar datos o documentos que ya obren en poder de cualquier Administración, que deben recabarse electrónicamente entre ellas.

La Administración electrónica descansa en un doble juego de derechos y deberes. La Ley 39/2015 reconoce a las personas el derecho a elegir el canal (electrónico o presencial) —salvo que estén obligadas a relacionarse electrónicamente— y a ser asistidas en el uso de medios electrónicos (art. 13); y obliga a relacionarse por vía electrónica (art. 14) a las personas jurídicas, las entidades sin personalidad, los profesionales colegiados, quienes representen a un obligado y los empleados públicos en los trámites de su condición. Este impulso se enmarca en las sucesivas estrategias de transformación digital del sector público (planes de digitalización de las Administraciones), que persiguen una Administración íntegramente digital, proactiva y orientada al dato, sin que ello suponga excluir a quienes tienen dificultades con la tecnología, para los que deben mantenerse la asistencia y los canales no electrónicos.

La transformación no se limita a la relación con el ciudadano: la Ley 40/2015 impone que las Administraciones se relacionen entre sí por medios electrónicos (art. 3), lo que da lugar a una intensa cooperación electrónica —transmisiones de datos, notificaciones y registros interconectados, plataformas comunes— que hace posible el «solo una vez» y evita duplicidades. Esta dimensión interna es tan importante como la externa: buena parte de la eficiencia de la Administración electrónica procede de que los organismos comparten datos y servicios en lugar de exigírselos al ciudadano, lo que exige, a su vez, un marco común de interoperabilidad y seguridad que se examina más adelante.

2. La sede electrónica y el portal de internet

La sede electrónica (artículo 38 de la Ley 40/2015) es aquella dirección electrónica, disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones, cuya titularidad corresponde a una Administración pública (o a uno o varios organismos públicos en el ejercicio de sus competencias). Su establecimiento conlleva la responsabilidad del titular respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y de los servicios accesibles a través de ella. Es, por tanto, el «edificio» electrónico de la Administración: el lugar de plenas garantías donde se realizan los trámites, se publican los actos que deban publicarse y se accede al registro y a las notificaciones. Las sedes se rigen por los principios de transparencia, publicidad, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad, y deben identificarse mediante un certificado que garantice una comunicación segura.

El portal de internet (artículo 39 de la Ley 40/2015) es el punto de acceso electrónico cuya titularidad corresponde a una Administración y que permite el acceso, a través de internet, a la información publicada y, en su caso, a la sede electrónica correspondiente. La diferencia es relevante: el portal es la web informativa (difunde contenidos), mientras que la sede es el espacio transaccional con valor jurídico (donde se actúa con efectos). Junto a la sede electrónica «ordinaria», el Real Decreto 203/2021 regula la sede electrónica asociada, dependiente de otra, para articular la presencia electrónica de los distintos organismos.

Toda sede electrónica debe poner a disposición del ciudadano un contenido mínimo: la identificación de la sede y de su titular; la relación de servicios y trámites disponibles; el enlace al registro electrónico y a las notificaciones; el sistema de verificación de los certificados de la sede y de los sellos y códigos seguros de verificación; la fecha y hora oficial (que determina el cómputo de los plazos); la relación de días inhábiles; y la información sobre accesibilidad y protección de datos. En cuanto a la publicación de actos, las notificaciones infructuosas o cuando los interesados sean desconocidos se publican en el Tablón Edictal Único, que es el Boletín Oficial del Estado (art. 44 de la Ley 39/2015), garantizando una publicidad única y de acceso general con independencia de la Administración de que se trate.

3. Identificación, firma y actuación automatizada

Para actuar electrónicamente con garantías es preciso identificar a quien actúa y, cuando proceda, firmar. La Ley 39/2015 admite que los interesados se identifiquen mediante sistemas basados en certificados electrónicos cualificados (incluido el DNI electrónico) y mediante sistemas de clave concertada. En la Administración General del Estado el sistema común es Cl@ve, que ofrece la Cl@ve PIN (clave de un solo uso) y la Cl@ve permanente, además de la identificación por certificado. La ley distingue la identificación (acreditar quién se es, exigible con carácter general) de la firma (manifestar la voluntad o el consentimiento, exigible solo para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables, interponer recursos, desistir o renunciar). Quien no disponga de medios electrónicos puede actuar por medio de un funcionario habilitado.

Las Administraciones, por su parte, se identifican y firman mediante el sello electrónico (artículo 40 de la Ley 40/2015), basado en un certificado electrónico cualificado, y el código seguro de verificación (CSV), que permite contrastar la autenticidad de un documento cotejándolo en la sede. La Ley 40/2015 regula, además, la actuación administrativa automatizada (art. 41): aquella actuación realizada íntegramente por medios electrónicos sin intervención directa de un empleado público (por ejemplo, la emisión automática de un certificado), para la que la Administración utiliza el sello electrónico de órgano o el CSV, y el archivo electrónico de los documentos (art. 46). El personal al servicio de la Administración firma con sistemas de firma electrónica propios (art. 43).

El marco técnico de la identificación y la firma electrónicas es europeo: el Reglamento (UE) 910/2014, «eIDAS», sobre identificación electrónica y servicios de confianza, complementado en España por la Ley 6/2020. Distingue tres niveles de firma electrónica: la simple (datos electrónicos utilizados para firmar), la avanzada (vinculada al firmante de manera única, que permite detectar cualquier cambio posterior) y la cualificada (firma avanzada basada en un certificado cualificado y creada con un dispositivo cualificado, que es la única equivalente a la firma manuscrita a todos los efectos jurídicos). Los certificados los expiden prestadores de servicios electrónicos de confianza cualificados, supervisados por el Estado; en el sector público español, la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre es un prestador de referencia. La misma lógica se aplica a los sellos electrónicos (de las personas jurídicas y de la Administración) y a los sellos de tiempo que acreditan el momento en que se realiza una actuación.

Especial utilidad tiene el código seguro de verificación (CSV): un código impreso o mostrado en un documento electrónico que permite comprobar su autenticidad e integridad cotejándolo en la sede electrónica del organismo emisor. Gracias a él, un documento emitido electrónicamente puede imprimirse en papel sin perder la garantía de que procede realmente de la Administración y no ha sido alterado, pues siempre puede verificarse su original. El CSV es, por ello, la pieza que permite la convivencia del documento electrónico con el mundo del papel y da soporte a la actuación automatizada y a la emisión masiva de certificados y resoluciones sin firma manuscrita.

4. Los servicios telemáticos

Sobre esa base se prestan los servicios telemáticos, que permiten realizar por internet, sin desplazamientos y a cualquier hora, la práctica totalidad de los trámites. Los principales son:

• El registro electrónico: permite presentar solicitudes, escritos y comunicaciones todos los días del año, durante las veinticuatro horas, con constancia de la fecha y hora (Registro Electrónico General, art. 16 de la Ley 39/2015).
• La notificación electrónica: las notificaciones se practican, con carácter preferente, por medios electrónicos, a través de la comparecencia en la sede o en la Dirección Electrónica Habilitada Única (DEHú); se entienden rechazadas si transcurren diez días naturales desde su puesta a disposición sin acceder a su contenido (arts. 41 a 43 de la Ley 39/2015).
• El pago electrónico de tasas y otros ingresos, la consulta del estado de los expedientes, la obtención de certificados y el acceso a las notificaciones y a los datos personales.

Estos servicios se apoyan en plataformas comunes que evitan que cada organismo tenga que construirlos: la plataforma Cl@ve (identificación), la DEHú (notificaciones), el Sistema de Interconexión de Registros (SIR), la plataforma de intermediación de datos (que hace efectivo el «no aportar documentos» al recabar datos entre Administraciones) y los servicios de pago. Con ello, la Administración electrónica realiza el principio de proximidad sin presencia física: acerca los servicios sin exigir el desplazamiento del ciudadano.

La notificación electrónica merece una precisión, por su trascendencia práctica. Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y son obligatoriamente electrónicas para los sujetos obligados del artículo 14. El interesado accede a su contenido por comparecencia en la sede o en la Dirección Electrónica Habilitada Única; con carácter previo, la Administración puede enviar un aviso (de cortesía) al correo o al móvil que el interesado haya facilitado, cuya falta no invalida la notificación. La notificación se entiende practicada cuando se accede a su contenido y rechazada si transcurren diez días naturales desde su puesta a disposición sin acceder, con lo que el trámite se tiene por efectuado y el procedimiento continúa. La representación para actuar electrónicamente se acredita, cuando es necesaria, mediante el Registro Electrónico de Apoderamientos (art. 6 de la Ley 39/2015), y la actuación por medio de empleados públicos, a través del Registro de funcionarios habilitados (art. 12).

5. El Punto de Acceso General y la Carpeta Ciudadana

La complejidad de la Administración —con multitud de organismos y sedes— exige una puerta de entrada única. Ese es el papel del Punto de Acceso General electrónico (PAGe), disponible en administracion.gob.es y regulado en el Real Decreto 203/2021: un punto que facilita a los ciudadanos el acceso a los servicios, trámites e información de la Administración General del Estado y que orienta y redirige a las sedes electrónicas correspondientes, sin que el ciudadano tenga que conocer la estructura interna de la Administración. Existe un PAG por cada nivel territorial, interconectados.

Dentro del Punto de Acceso General, la Carpeta Ciudadana es un servicio personalizado que permite a cada persona, tras identificarse, consultar de forma unificada su información: el estado de sus expedientes en las distintas Administraciones, sus notificaciones, sus datos (de identidad, domicilio, títulos, vida laboral), sus apoderamientos inscritos y sus documentos. Es, en la práctica, el «expediente personal» del ciudadano frente a la Administración, y materializa los derechos de la Ley 39/2015 a conocer el estado de la tramitación y a no aportar lo que ya consta.

El Punto de Acceso General ofrece, además, un conjunto de servicios horizontales: un buscador de trámites y procedimientos de todas las Administraciones; un directorio de organismos y oficinas —apoyado en el DIR3, el Directorio Común de Unidades Orgánicas y Oficinas—; el acceso a la cita previa; información sobre la identificación y firma (Cl@ve) y sobre cómo relacionarse electrónicamente; y enlaces a los servicios más demandados. Es también el lugar en el que se publican los compromisos de atención y desde el que se canaliza la participación ciudadana. En suma, el PAG cumple una función de orientación y de intermediación: no sustituye a las sedes de cada organismo, pero evita que el ciudadano tenga que conocerlas de antemano, encaminándolo hacia el trámite y la sede que necesita.

6. Las oficinas integradas de atención al ciudadano

La Administración electrónica no elimina la atención presencial: la complementa y, para quienes tienen dificultades con los medios digitales, sigue siendo esencial. Con el fin de acercar la Administración y evitar desplazamientos, se han creado las oficinas integradas de atención al ciudadano, integradas en la Red 060. Son oficinas que, en virtud de convenios de colaboración entre la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, prestan servicios de información y de registro de varias Administraciones a la vez: en una misma ventanilla, con independencia de qué Administración sea competente, el ciudadano puede informarse y presentar sus documentos.

La Red 060 se articula en torno a tres canales: las oficinas integradas de atención al ciudadano, el teléfono 060 y el portal de internet, concebidos como acceso unificado a la información y a los servicios públicos de todas las Administraciones. Con las oficinas integradas se materializa el principio de «ventanilla única» en la atención presencial: un modelo de cooperación interadministrativa que sitúa al ciudadano en el centro y le ahorra la tarea de identificar y localizar a la Administración competente.

Las oficinas integradas suelen prestar servicios de distinto nivel según el convenio que las sostenga: desde la mera información general de las tres Administraciones, hasta la recepción y registro de solicitudes dirigidas a cualquiera de ellas y su remisión electrónica al órgano competente a través del Sistema de Interconexión de Registros. De este modo, un ciudadano puede presentar en la oficina de su ayuntamiento un escrito dirigido a un ministerio o a su Comunidad Autónoma, y esa oficina lo digitaliza y lo encamina electrónicamente. La red persigue, así, un objetivo doble: acercar físicamente la Administración al territorio y garantizar que ninguna «puerta» sea la equivocada, en coherencia con el mandato legal de cooperación y con el derecho del ciudadano a relacionarse con una Administración accesible.

7. La ventanilla única empresarial

Un ámbito específico es el de las empresas y los emprendedores. La Directiva 2006/123/CE de servicios (Directiva «Bolkestein»), traspuesta por la Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, obligó a crear una «ventanilla única» o punto de contacto único: un portal a través del cual los prestadores de servicios pueden obtener información y realizar por vía electrónica todos los trámites necesarios para el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio, sin necesidad de acudir a distintas ventanillas. La Directiva impulsó, además, la sustitución de autorizaciones previas por declaraciones responsables y comunicaciones.

Para la creación de empresas, la Ley 14/2013 de apoyo a los emprendedores generalizó los Puntos de Atención al Emprendedor (PAE) y el Documento Único Electrónico (DUE): a través de un PAE, y mediante el sistema CIRCE, el emprendedor puede realizar de forma telemática y en una sola comparecencia los trámites de constitución de una sociedad o de alta de un autónomo (inscripción, obtención del NIF, altas censales y en la Seguridad Social), reduciendo drásticamente plazos y desplazamientos. La ventanilla única empresarial integra, así, la lógica de la administración electrónica con la de la simplificación: menos cargas, un solo punto de contacto y tramitación íntegramente electrónica.

La Directiva de Servicios trajo consigo un giro en las técnicas de intervención: frente a la tradicional autorización previa —que se reserva para casos justificados por razones imperiosas de interés general, y proporcionados y no discriminatorios—, se generalizaron la declaración responsable y la comunicación, que permiten iniciar la actividad desde su presentación, sin perjuicio del control posterior. La Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado reforzó esta lógica con el principio de eficacia en todo el territorio nacional: lo que un operador puede hacer legalmente en un lugar del territorio debe poder hacerlo en el resto, evitando la fragmentación del mercado. En el plano de la relación económica con la Administración, la Ley 25/2013 de impulso de la factura electrónica creó el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas (FACe), obligatorio para la facturación de los proveedores del sector público, que agiliza el pago y mejora el control del gasto.

8. Interoperabilidad, seguridad y webs públicas

Para que todo el sistema funcione, los distintos servicios y Administraciones deben entenderse entre sí y hacerlo de forma segura. A ello responden dos instrumentos regulados en la Ley 40/2015 (art. 156): el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) —el conjunto de criterios y recomendaciones en materia de conservación y normalización de la información, los formatos y las aplicaciones, desarrollado por el Real Decreto 4/2010—, y el Esquema Nacional de Seguridad (ENS) —que establece la política de seguridad en el uso de medios electrónicos, con los principios básicos y requisitos mínimos para una protección adecuada de la información, actualizado por el Real Decreto 311/2022—. Del ENI penden, además, las Normas Técnicas de Interoperabilidad (documento y expediente electrónicos, digitalización, política de gestión de documentos, etc.).

El Esquema Nacional de Seguridad clasifica los sistemas en tres categorías —básica, media y alta— según el impacto de un incidente, y exige aplicar unos principios básicos (seguridad integral, gestión de riesgos, prevención, detección y respuesta, líneas de defensa, reevaluación periódica) y unos requisitos mínimos proporcionados a la categoría del sistema, con la correspondiente declaración o certificación de conformidad. La dimensión europea es cada vez más relevante: el nodo eIDAS permite el reconocimiento transfronterizo de la identidad electrónica entre Estados miembros, y el Reglamento (UE) 2018/1724, que crea la pasarela digital única («Your Europe»), obliga a ofrecer en línea, de forma accesible para cualquier ciudadano o empresa de la Unión, la información y los principales trámites, avanzando hacia un verdadero mercado único digital.

El análisis de las principales páginas web públicas muestra este ecosistema en funcionamiento. Junto al Punto de Acceso General (administracion.gob.es) y su sede, destacan las sedes electrónicas de los grandes organismos, en las que se concentra la relación con el ciudadano: la de la Agencia Tributaria (declaraciones, pagos, certificados), la de la Seguridad Social (Import@ss, vida laboral, prestaciones), la del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), la de la Dirección General de Tráfico y la del Catastro. En el plano de la transparencia y los datos sobresalen el Portal de la Transparencia (transparencia.gob.es), el portal de datos abiertos (datos.gob.es) y el Boletín Oficial del Estado (boe.es). Todas ellas deben cumplir las exigencias de accesibilidad (Real Decreto 1112/2018), de modo que sean perceptibles, operables, comprensibles y robustas para todas las personas.

La Administración electrónica reporta beneficios evidentes: eficiencia y ahorro de costes y de tiempo; disponibilidad permanente (24 horas, todos los días); transparencia y trazabilidad de la actuación; reducción de cargas administrativas para los ciudadanos y las empresas; y sostenibilidad ambiental, al reducir de forma notable el consumo de papel y los desplazamientos. Pero plantea también retos que la propia normativa procura afrontar: la brecha digital —que obliga a mantener la asistencia y los canales presenciales para quienes no pueden o no saben usar los medios electrónicos—, la ciberseguridad y la protección frente a incidentes (a la que responde el ENS), la protección de datos personales (RGPD y Ley Orgánica 3/2018) y la necesaria interoperabilidad entre sistemas heterogéneos. El equilibrio entre la eficiencia digital y la garantía de los derechos —muy especialmente el de igualdad en el acceso— es el hilo conductor de toda la regulación de la Administración electrónica.

Este ecosistema se apoya, por último, en infraestructuras y catálogos comunes que dan coherencia al conjunto: el Sistema de Información Administrativa (SIA), catálogo o inventario de los procedimientos y servicios de todas las Administraciones públicas; el ya citado DIR3, directorio común de unidades orgánicas y oficinas de registro; y las numerosas plataformas compartidas de identificación, notificación, registro, pago e intermediación de datos. Todo ello permite ofrecer al ciudadano una experiencia homogénea y sin costuras, con independencia del organismo con el que se relacione, y constituye la base tecnológica y organizativa sobre la que se construyen, hoy, los servicios digitales de todas las Administraciones públicas españolas.

Esquema de repaso

ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA (Ley 11/2007 → Leyes 39/2015 y 40/2015 + RD 203/2021)
 ├─ L39: tramitación electrónica = REGLA GENERAL · registro, identificación/firma, notificación
 ├─ L40: funcionamiento electrónico del sector público (arts. 38-46) + relación interadministrativa
 ├─ SEDE ELECTRÓNICA (art. 38): dirección electrónica de titularidad de una AP · el «edificio»
 │     con valor jurídico (transacción) · responsabilidad de integridad/veracidad/actualización
 ├─ PORTAL DE INTERNET (art. 39): punto de acceso INFORMATIVO (difusión) → a la sede
 ├─ IDENTIFICACIÓN/FIRMA: Cl@ve (PIN + permanente) · certificado · DNIe · funcionario habilitado
 │     Administración: SELLO electrónico (art. 40) · CSV · actuación AUTOMATIZADA (art. 41)
 ├─ SERVICIOS TELEMÁTICOS: registro (24h) · notificación electrónica (DEHú, rechazo a los 10 días
 │     naturales) · pago · consulta de expedientes · plataforma de intermediación de datos
 ├─ PUNTO DE ACCESO GENERAL (administracion.gob.es, RD 203/2021): puerta ÚNICA de acceso
 │     CARPETA CIUDADANA: expedientes, notificaciones, datos y apoderamientos del ciudadano
 ├─ OFICINAS INTEGRADAS (Red 060): oficinas + teléfono 060 + portal · convenios AGE-CCAA-EELL
 ├─ VENTANILLA ÚNICA EMPRESARIAL: Directiva 2006/123/CE + Ley 17/2009 (punto de contacto único) ·
 │     PAE + DUE + CIRCE (Ley 14/2013) para crear empresas
 └─ INTEROPERABILIDAD y SEGURIDAD (art. 156 L40): ENI (RD 4/2010) · ENS (RD 311/2022) ·
        accesibilidad web RD 1112/2018 · webs: AEAT, Seguridad Social, SEPE, DGT, BOE, Transparencia

Ideas fuerza

• La Ley 39/2015 hizo de la tramitación electrónica la regla general, y la Ley 40/2015 reguló el funcionamiento electrónico del sector público; el reglamento común es el RD 203/2021.
• No confundir sede electrónica (art. 38 L40: dirección con valor jurídico donde se actúa) y portal de internet (art. 39 L40: web informativa).
• La identificación del ciudadano se hace con Cl@ve, certificado o DNIe; la Administración se identifica con el sello electrónico (art. 40) y el CSV, y puede actuar de forma automatizada (art. 41).
• El Punto de Acceso General (administracion.gob.es) es la puerta única; la Carpeta Ciudadana reúne expedientes, notificaciones y datos. Las oficinas integradas (Red 060) hacen lo propio en atención presencial.
• La ventanilla única empresarial nace de la Directiva de Servicios (Ley 17/2009); los PAE y el DUE (Ley 14/2013) permiten crear empresas telemáticamente. La interoperabilidad y la seguridad se garantizan con el ENI y el ENS.