La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria.

Índice

• 1. Objeto, significado y estructura de la Ley 19/2013
• 2. Ámbito subjetivo de aplicación
• 3. La publicidad activa
• 4. El derecho de acceso a la información pública
• 5. Los límites y la protección de datos
• 6. El procedimiento y la reclamación ante el Consejo
• 7. El buen gobierno y su régimen sancionador
• 8. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. Objeto, significado y estructura de la Ley 19/2013

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, es la norma que, por primera vez en España con carácter general, regula el derecho de los ciudadanos a conocer la actividad de los poderes públicos. Según su artículo 1, su objeto es ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento.

La ley responde a la idea, expresada en su preámbulo, de que la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno son ejes fundamentales de toda acción política: solo cuando la actuación de los poderes públicos se somete a escrutinio, los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan las instituciones. Es, por tanto, la plasmación normativa de los principios del Gobierno Abierto estudiados en el tema anterior.

Antes de esta ley, España carecía de una regulación general del acceso a la información: la Constitución solo contenía referencias parciales —el artículo 105.b, que remite a la ley el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, y el artículo 20.1.d, sobre el derecho a recibir información veraz—, y la vieja Ley 30/1992 contemplaba un derecho de acceso muy limitado a los expedientes ya concluidos. La Ley 19/2013 vino a colmar esa laguna. Se discute en la doctrina su naturaleza jurídica: la ley configura el acceso como un derecho de configuración legal vinculado al artículo 105.b CE, si bien un sector doctrinal y jurisprudencial lo conecta con el derecho fundamental a recibir información del artículo 20. En todo caso, es un derecho de todas las personas, exigible y tutelado, que ha transformado la relación entre la Administración y la ciudadanía.

En cuanto a su estructura, la ley consta de un Título Preliminar y tres Títulos: el Título I, «Transparencia de la actividad pública», que comprende la publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública; el Título II, «Buen gobierno», con los principios y el régimen sancionador aplicable a los altos cargos; y el Título III, «Consejo de Transparencia y Buen Gobierno», que crea y regula este organismo. Se completa con disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales. En cuanto a su entrada en vigor, el Título II (buen gobierno) rigió desde el día siguiente al de su publicación, mientras que las obligaciones de publicidad activa y el derecho de acceso entraron en vigor al año de la publicación para la Administración General del Estado, disponiendo las Comunidades Autónomas y las entidades locales de un plazo máximo de dos años para adaptarse.

2. Ámbito subjetivo de aplicación

El ámbito subjetivo de la ley es muy amplio. Conforme a su artículo 2, sus disposiciones se aplican a: la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla, y las Entidades que integran la Administración Local; las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y las mutuas colaboradoras; los organismos autónomos, agencias, entidades públicas empresariales y demás entes del sector público institucional; las corporaciones de Derecho público (en lo relativo a sus actividades sujetas a Derecho administrativo); la Casa de Su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, así como el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas, en relación con sus actividades sujetas a Derecho administrativo; y las sociedades mercantiles con participación pública mayoritaria y las fundaciones y asociaciones del sector público.

Además, el artículo 3 extiende las obligaciones de publicidad activa a los partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales, y a las entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas en cuantía superior a 100.000 euros, o cuando al menos el 40 % del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros. Por su parte, el artículo 4 impone a quienes presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas la obligación de suministrar información a la Administración a la que estén vinculados, previo requerimiento.

3. La publicidad activa

La publicidad activa (Capítulo II del Título I, arts. 5 a 11) es la obligación de los sujetos incluidos en el ámbito de la ley de publicar por iniciativa propia, de forma periódica y actualizada, la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad, sin necesidad de que medie solicitud alguna. Esta información debe publicarse en las sedes electrónicas o páginas web de forma clara, estructurada y comprensible, y preferentemente en formatos reutilizables. La ley distingue tres grandes bloques de información sujeta a publicidad activa:

• Información institucional, organizativa y de planificación (art. 6): funciones que desarrollan, normativa que les es de aplicación, estructura organizativa (organigrama con identificación de los responsables) y los planes y programas anuales y plurianuales con sus objetivos y grado de cumplimiento.
• Información de relevancia jurídica (art. 7): directrices, instrucciones, acuerdos, circulares; los anteproyectos de ley y proyectos de reglamento; las memorias e informes que integren los expedientes de elaboración de los textos normativos; y los documentos que deban ser sometidos a información pública durante su tramitación.
• Información económica, presupuestaria y estadística (art. 8): los contratos (objeto, importe, adjudicatario, procedimiento), los convenios suscritos, las subvenciones y ayudas públicas concedidas, los presupuestos con la descripción de las principales partidas y su grado de ejecución, las cuentas anuales, las retribuciones de los altos cargos, las declaraciones de bienes y actividades, y la información estadística necesaria para valorar el grado de cumplimiento de los servicios públicos.

El artículo 5 fija los principios generales de la publicidad activa: la información debe publicarse de forma periódica y actualizada, ser veraz, objetiva y clara y presentarse de manera comprensible, y la publicidad no puede menoscabar los límites del derecho de acceso ni la protección de datos. El artículo 9 encomienda el control del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que puede dictar resoluciones sobre su incumplimiento y requerir su subsanación.

El artículo 10 crea el Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado, dependiente del Ministerio competente, que facilita el acceso de los ciudadanos a toda esa información y que incluye la que se solicite con mayor frecuencia por vía del derecho de acceso. El artículo 11 fija los principios técnicos que debe respetar la publicidad activa: accesibilidad (información estructurada, comprensible y de fácil acceso, gratuita y disponible para personas con discapacidad), interoperabilidad (conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad) y reutilización (fomento de formatos que permitan su reutilización, de acuerdo con la Ley 37/2007). Las Comunidades Autónomas y las entidades locales han desarrollado, además, sus propios portales y leyes autonómicas de transparencia, que en muchos casos amplían las obligaciones estatales.

4. El derecho de acceso a la información pública

El derecho de acceso a la información pública (Capítulo III del Título I, arts. 12 a 24) es la segunda gran manifestación de la transparencia. A diferencia de la publicidad activa, aquí es el ciudadano quien solicita la información. El artículo 12 reconoce la titularidad del derecho a todas las personas —físicas o jurídicas, españolas o extranjeras, sin necesidad de motivar la solicitud ni de acreditar interés alguno—, a acceder a la información pública en los términos de la ley.

El artículo 13 define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Es, por tanto, un concepto muy amplio: abarca cualquier documento que la Administración posea con ocasión de su actividad, no solo el que ella misma haya producido.

El derecho de acceso no es, sin embargo, absoluto: la propia ley establece límites (art. 14) y una regla específica de protección de los datos personales (art. 15), que se analizan a continuación. Además, la ley prevé la posibilidad de un acceso parcial: cuando la aplicación de un límite no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso a la parte no afectada, omitiendo la información limitada mediante la oportuna disociación.

Debe tenerse presente que la Ley 19/2013 tiene carácter de regulación general y que su disposición adicional primera preserva los regímenes especiales de acceso: la normativa específica prevalece sobre esta ley, que se aplica de forma supletoria. Así, el acceso de los interesados a los documentos de un procedimiento en curso se rige por la legislación de procedimiento administrativo (hoy la Ley 39/2015); el acceso a la información ambiental y a la relativa a materias con normativa propia se rige por su regulación específica (por ejemplo, la Ley 27/2006, en materia de medio ambiente, más favorable al acceso); y otro tanto sucede con materias como la información estadística, la sanitaria o la tributaria. La Ley 19/2013 establece, pues, un suelo común de transparencia que se articula con esos regímenes sectoriales.

5. Los límites y la protección de datos

El artículo 14 enumera los límites del derecho de acceso: el acceso podrá ser denegado cuando suponga un perjuicio para la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública, la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, los intereses económicos y comerciales, la política económica y monetaria, el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión, y la protección del medio ambiente. La aplicación de estos límites ha de ser justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección, atendiendo a las circunstancias del caso concreto, en especial a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. Los límites no operan de forma automática ni absoluta: exigen una ponderación caso por caso.

El artículo 15 regula la protección de datos personales. Con carácter general, si la información solicitada contuviera datos especialmente protegidos (los que revelen ideología, afiliación sindical, religión o creencias), el acceso solo se autorizará con el consentimiento expreso del afectado o si están amparados por una norma con rango de ley. Cuando la información incluya otros datos personales no especialmente protegidos, el órgano ponderará el interés público en la divulgación y los derechos de los afectados, atendiendo a criterios como el menor perjuicio para los afectados, la justificación del solicitante o el que los datos se refieran a la organización o funciones públicas. Con carácter general, se concede el acceso a la información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano. Esta ponderación entre el interés público en la divulgación y el derecho a la protección de datos es uno de los aspectos más complejos de la ley y una fuente frecuente de reclamaciones, en las que el Consejo de Transparencia y la Agencia Española de Protección de Datos han fijado criterios comunes.

6. El procedimiento y la reclamación ante el Consejo

El procedimiento de ejercicio del derecho de acceso (arts. 17 a 22) se inicia con una solicitud dirigida al titular del órgano que posea la información, en la que no es necesario motivar la petición, aunque el solicitante puede exponer los motivos (que no serán, por sí solos, causa de rechazo). El artículo 18 establece las causas de inadmisión: información en curso de elaboración o de publicación general; información que tenga carácter auxiliar o de apoyo (notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos); solicitudes que requieran una acción previa de reelaboración; solicitudes dirigidas a un órgano que no posea la información y desconozca el competente; y solicitudes manifiestamente repetitivas o de carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia.

Durante la tramitación (art. 19), si la solicitud no identifica suficientemente la información, se pide al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, de no hacerlo, se le tendrá por desistido. Cuando la información pudiera afectar a los derechos o intereses de terceros debidamente identificados, se les concede un plazo de quince días para que formulen alegaciones, suspendiéndose entre tanto el plazo para resolver; el solicitante debe ser informado de esta circunstancia. Y si la información obrara en poder de un órgano distinto, se remite la solicitud al competente y se informa de ello al solicitante.

La resolución debe notificarse en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, plazo que puede ampliarse por otro mes en caso de que el volumen o la complejidad de la información lo hagan necesario (art. 20). Un aspecto capital es el sentido del silencio: transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, la solicitud se entiende desestimada (silencio negativo, art. 20.4). Toda resolución denegatoria, o que conceda el acceso parcial o por modalidad distinta a la solicitada, debe ser motivada. La formalización del acceso (art. 22) se realiza preferentemente por vía electrónica y con carácter gratuito, sin perjuicio de las exacciones que puedan exigirse por la expedición de copias o la conversión a formatos distintos del original; se materializa, con carácter general, en el plazo de diez días desde la notificación de la resolución estimatoria.

Para canalizar estas solicitudes, el artículo 21 prevé que en el ámbito de la Administración General del Estado existan unidades de información de transparencia, encargadas de recabar y difundir la información sujeta a publicidad activa, tramitar las solicitudes de acceso y llevar un registro de las mismas. Se pretende así que el ciudadano disponga de un punto de referencia claro y que la gestión del derecho de acceso se profesionalice.

Frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso, el artículo 24 prevé una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa, y con sustitución de los recursos administrativos ordinarios. Se interpone en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a la notificación del acto o a la producción del silencio. El Consejo debe resolver y notificar en el plazo máximo de tres meses, transcurrido el cual la reclamación se entiende desestimada. Las resoluciones del Consejo se publican y se comunican a los interesados y al órgano reclamado.

7. El buen gobierno y su régimen sancionador

El Título II (arts. 25 a 32) regula el buen gobierno. Se aplica a los altos cargos y asimilados de las Administraciones (miembros del Gobierno, secretarios de Estado y demás altos cargos del sector público estatal, autonómico y local). El artículo 26 establece los principios que deben observar: junto a unos principios generales (actuar con transparencia en la gestión, con dedicación al servicio público, respetando la imparcialidad y el interés general, la austeridad y la responsabilidad), se fijan principios de actuación más concretos (desempeñar el cargo con dedicación, guardar la debida reserva sobre hechos e informaciones conocidos por razón del cargo, ejercer sus competencias conforme al principio de eficiencia, no aceptar regalos que superen los usos habituales, etc.).

La gran novedad del Título II es que dota a estos principios de un régimen sancionador. Las infracciones se clasifican en tres bloques: infracciones en materia de conflicto de intereses, infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria (por ejemplo, comprometer gastos o realizar pagos sin crédito suficiente, o el incumplimiento de la obligación de rendir cuentas) e infracciones disciplinarias, graduándose en muy graves, graves y leves. Las sanciones pueden llevar aparejadas, según la gravedad, la destitución en los cargos públicos, la no percepción de pensiones indemnizatorias, la obligación de restituir las cantidades indebidamente percibidas y la imposibilidad de ser nombrado para determinados cargos durante un período que puede llegar hasta los diez años, además de su publicación en el Boletín Oficial. Con ello, el buen gobierno deja de ser una mera declaración de intenciones para convertirse en un conjunto de deberes jurídicamente exigibles.

El procedimiento sancionador se ajusta a las reglas generales del Derecho administrativo sancionador (hoy en las leyes 39/2015 y 40/2015), con las especialidades de la Ley 19/2013. La competencia para sancionar depende de la gravedad y del cargo: en el ámbito de la Administración General del Estado, la incoación corresponde, según los casos, al órgano competente y la imposición de las sanciones más graves puede reservarse al Consejo de Ministros o al ministro competente, mientras que las infracciones cometidas por altos cargos autonómicos o locales se sancionan por sus respectivos órganos. Entre los principios de actuación del artículo 26 figuran, además de los ya citados, el ejercicio de sus funciones con transparencia y austeridad en el uso de los recursos públicos, la diligencia en el cumplimiento de las obligaciones, el fomento de la igualdad real entre mujeres y hombres, y la abstención en los asuntos en que concurra causa de conflicto de intereses.

8. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno

El Título III (arts. 33 a 40) crea el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), organismo público con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, que actúa con autonomía e independencia en el cumplimiento de sus fines. Su finalidad es promover la transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno.

El CTBG se estructura en dos órganos: la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno (órgano colegiado, en el que están representados, entre otros, el Congreso, el Senado, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, la AEPD, la Secretaría de Estado competente y una Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) y el Presidente del Consejo, que además preside la Comisión. El Presidente es nombrado por un período no renovable de cinco años, mediante Real Decreto, a propuesta del titular del Ministerio competente, entre personas de reconocido prestigio y competencia profesional, previa comparecencia de la persona propuesta ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, que deberá refrendar el nombramiento por mayoría absoluta. El Presidente cesa por las causas tasadas en la ley (expiración del mandato, renuncia, incumplimiento grave, condena por delito doloso, etc.) y goza de inamovilidad durante su mandato, garantía de su independencia.

Entre las funciones del Consejo destacan: resolver las reclamaciones frente a las resoluciones en materia de acceso (art. 24), adoptar recomendaciones para el mejor cumplimiento de las obligaciones de la ley, asesorar en materia de transparencia y acceso, informar los proyectos normativos que afecten a su ámbito, evaluar el grado de aplicación de la ley y elaborar una memoria anual, y promover la elaboración de borradores de recomendaciones y de directrices de buenas prácticas. El Consejo se rige por la propia Ley 19/2013 y por su Estatuto, aprobado por Real Decreto 919/2014.

El CTBG tiene la consideración de autoridad administrativa independiente de las previstas en la Ley 40/2015: actúa con plena independencia de las Administraciones cuya actividad controla y no recibe instrucciones de ninguna clase en el desempeño de sus funciones. Para el ejercicio de sus competencias colabora con la Agencia Española de Protección de Datos —singularmente en la delicada ponderación entre transparencia y protección de datos personales del artículo 15—, con la que puede adoptar criterios interpretativos conjuntos. Asimismo, el Consejo puede suscribir convenios con las Comunidades Autónomas para asumir la resolución de las reclamaciones en su ámbito, cuando aquellas no hayan creado un órgano de garantía propio. La ley se ha ido desarrollando reglamentariamente para precisar aspectos del procedimiento, la publicidad activa y el funcionamiento del propio Consejo, y su aplicación ha generado ya un importante cuerpo de doctrina a través de las resoluciones del CTBG y de la jurisprudencia contencioso-administrativa que las revisa. En más de una década de vigencia, la Ley 19/2013 ha consolidado una cultura de rendición de cuentas que, pese a sus insuficiencias y a las demandas de reforma para reforzar el derecho de acceso, ha situado a la transparencia como una exigencia ordinaria —y no excepcional— del funcionamiento de las Administraciones públicas españolas.

Esquema de repaso

LEY 19/2013, de 9 de diciembre, de TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y BUEN GOBIERNO
 ├─ OBJETO (art. 1): + transparencia · garantizar el DERECHO DE ACCESO · BUEN GOBIERNO
 ├─ ESTRUCTURA: T. Preliminar + T.I Transparencia + T.II Buen gobierno + T.III Consejo (CTBG)
 ├─ ÁMBITO (art. 2): AGE · CCAA · EELL · sector público · Casa del Rey · Congreso/Senado ·
 │     TC · CGPJ · Banco de España... (actividades sujetas a Derecho admvo.)
 │     art. 3: partidos, sindicatos y patronales + entidades con subvención > 100.000 €
 ├─ PUBLICIDAD ACTIVA (5-11): institucional (6) · relevancia jurídica (7) · económica (8)
 │     PORTAL DE LA TRANSPARENCIA (10) · principios: accesibilidad/interoperabilidad/reutilización (11)
 ├─ DERECHO DE ACCESO (12-24): TODAS las personas, SIN motivar (12) · info = doc. en poder (13)
 │     LÍMITES (14): seguridad, defensa, exteriores... (justificados y proporcionados)
 │     DATOS PERSONALES (15): especialmente protegidos → consentimiento; resto → ponderación
 │     procedimiento: 1 mes (+1) · SILENCIO NEGATIVO (20.4) · inadmisión (18: info auxiliar, reelaboración)
 │     RECLAMACIÓN ante el CTBG (24): potestativa y previa a lo contencioso · 1 mes · resuelve en 3 meses
 ├─ BUEN GOBIERNO (25-32): altos cargos · principios grales. y de actuación (26)
 │     RÉGIMEN SANCIONADOR: conflicto de intereses · económico-presupuestarias · disciplinarias
 └─ CTBG (33-40): autonomía e independencia · Comisión + PRESIDENTE (5 años NO renovable,
        refrendo del Congreso por mayoría absoluta) · resuelve reclamaciones · Estatuto RD 919/2014

Ideas fuerza

• La Ley 19/2013 tiene tres objetos: reforzar la transparencia (publicidad activa), garantizar el derecho de acceso y establecer las obligaciones de buen gobierno.
• El derecho de acceso corresponde a todas las personas, sin necesidad de motivar la solicitud; la información pública es todo documento en poder de la Administración elaborado o adquirido en el ejercicio de sus funciones.
• El silencio en el procedimiento de acceso es negativo (desestimatorio); la resolución debe dictarse en un mes (ampliable otro mes).
• La reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (art. 24) es potestativa y previa a la vía contencioso-administrativa y sustituye a los recursos administrativos; se interpone en un mes y se resuelve en tres.
• El Presidente del CTBG se nombra por cinco años no renovables, con refrendo del Congreso por mayoría absoluta, y el buen gobierno cuenta con un verdadero régimen sancionador para los altos cargos.