La Administración General del Estado. Órganos centrales. Órganos superiores y directivos. Órganos territoriales. La Administración del Estado en el Exterior

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, del artículo 154 de la Constitución y de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria.

Índice

• 1. La AGE: concepto y principios
• 2. Órganos superiores y órganos directivos
• 3. Los órganos superiores: Ministros y Secretarios de Estado
• 4. Los órganos directivos
• 5. La organización ministerial y las unidades administrativas
• 6. Los órganos territoriales
• 7. La Administración del Estado en el Exterior
• 8. El sector público institucional estatal
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. La AGE: concepto y principios

La Administración General del Estado (AGE) es la Administración pública que, bajo la dirección del Gobierno de la Nación, sirve con objetividad los intereses generales y desarrolla las funciones ejecutivas de carácter administrativo en todo el territorio nacional y en el exterior. Se regula en el Título I de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), «Administración General del Estado» (artículos 54 a 80), que sustituyó a la anterior Ley 6/1997 (LOFAGE).

La AGE actúa con personalidad jurídica única, lo que significa que, aunque se organice en numerosos órganos y ministerios, frente a terceros es un solo sujeto de derecho. El artículo 103.1 de la Constitución fija sus principios: sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. La Ley 40/2015 añade, entre otros, los principios de servicio efectivo a los ciudadanos, simplicidad y claridad, proximidad a los ciudadanos, eficiencia en la asignación de recursos públicos, racionalización y agilidad de los procedimientos, responsabilidad por la gestión, planificación y evaluación de resultados y cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones.

La AGE se organiza en dos grandes ámbitos: la organización central (los servicios centrales de los Ministerios, con competencia en todo el territorio) y la organización territorial (los servicios periféricos, con competencia limitada a una parte del territorio: las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno). A ello se suma la Administración del Estado en el exterior (Embajadas, Representaciones y Oficinas Consulares).

La regulación vigente supuso una notable reordenación respecto de la anterior Ley 6/1997 (LOFAGE): la Ley 40/2015 unificó en un solo texto el régimen jurídico del sector público (la AGE, las Administraciones autonómicas y locales en lo básico, y el sector público institucional), mientras que la Ley 39/2015 se ocupó del procedimiento administrativo común y de las relaciones con los ciudadanos. Conviene distinguir tres nociones: la AGE en sentido estricto (la Administración territorial del Estado, central y periférica, más la exterior); el sector público institucional estatal (los organismos y entidades con personalidad jurídica propia vinculados o dependientes de la AGE); y el sector público estatal en su conjunto, que engloba a ambos. La AGE en sentido estricto carece de personalidad jurídica propia distinta de la del Estado; las entidades institucionales, en cambio, sí la tienen.

2. Órganos superiores y órganos directivos

La Ley 40/2015 estructura los órganos de la AGE en dos categorías esenciales, según su función. El artículo 55 distingue entre órganos superiores y órganos directivos, y establece una regla capital: los órganos superiores establecen los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad, y los órganos directivos los desarrollan y ejecutan. Dicho de otro modo: los superiores dirigen políticamente; los directivos gestionan.

Son órganos superiores: los Ministros y los Secretarios de Estado. Son órganos directivos: los Subsecretarios y Secretarios generales; los Secretarios generales técnicos y Directores generales; y los Subdirectores generales. En la organización territorial, son órganos directivos los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas (con rango de Subsecretario) y los Subdelegados del Gobierno en las provincias (con nivel de Subdirector general). En la Administración exterior, son órganos directivos los embajadores y representantes permanentes ante organizaciones internacionales.

Todos los órganos superiores y directivos tienen la condición de alto cargo, salvo los Subdirectores generales y asimilados, que no la ostentan. Su nombramiento atiende a criterios de competencia profesional y experiencia; en el caso de los Subdirectores generales y de los Subdelegados del Gobierno, su designación se realiza por el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera que reúnan los requisitos exigidos, lo que garantiza su carácter profesional.

El estatuto de los altos cargos de la AGE se regula en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, que impone requisitos de idoneidad (mérito, capacidad y ausencia de conflicto de intereses), un severo régimen de incompatibilidades y dedicación exclusiva, obligaciones de declaración de bienes y actividades ante la Oficina de Conflictos de Intereses y limitaciones al ejercicio de actividades privadas tras el cese («puertas giratorias»). Este régimen se conecta con los principios de buen gobierno de la Ley 19/2013 estudiados en el tema anterior: transparencia, integridad y responsabilidad en el ejercicio de los cargos públicos.

3. Los órganos superiores: Ministros y Secretarios de Estado

Los Ministros (art. 61) son los jefes superiores de sus departamentos ministeriales y, al mismo tiempo, miembros del Gobierno. Como titulares del Ministerio, dirigen los sectores de actividad integrados en su departamento y ejercen la potestad reglamentaria a través de Órdenes ministeriales. Entre sus competencias figuran: ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento; fijar los objetivos del ministerio y aprobar los planes de actuación; nombrar y separar a los titulares de los órganos directivos que no correspondan al Consejo de Ministros; y resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos superiores o directivos, cuando pongan fin a la vía administrativa.

Como jefes superiores del departamento, los Ministros ejercen, además, la representación del ministerio; mantienen las relaciones con las Comunidades Autónomas y convocan las Conferencias Sectoriales de su ámbito; dirigen la elaboración de los anteproyectos de ley y los proyectos de reglamento de su departamento; aprueban el anteproyecto de presupuesto del ministerio y administran los créditos correspondientes; celebran los contratos y convenios propios del departamento; y ejercen la superior autoridad sobre todo el personal y las facultades de organización interna no reservadas al Consejo de Ministros. En el ejercicio de la potestad sancionadora y en la resolución de recursos, agotan frecuentemente la vía administrativa, de modo que sus resoluciones solo son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Los Ministros pueden delegar el ejercicio de competencias en los órganos directivos de su departamento.

Los Secretarios de Estado (art. 62) son órganos superiores directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un departamento o de la Presidencia del Gobierno. Actúan bajo la dirección del titular del departamento al que pertenezcan, pero dirigen y coordinan las Secretarías y Direcciones Generales situadas bajo su dependencia y responden ante el Ministro de la gestión de aquel sector. Aunque son órganos superiores, no son miembros del Gobierno (a diferencia de los Ministros): forman parte de la AGE, no del Consejo de Ministros, si bien pueden ser convocados a sus reuniones. Pueden ostentar por delegación funciones de representación del departamento.

4. Los órganos directivos

Los órganos directivos, jerárquicamente ordenados, desarrollan y ejecutan los planes fijados por los superiores. Son los siguientes:

• Subsecretarios (art. 63): ostentan la representación ordinaria del Ministerio, la jefatura superior de todo su personal y la dirección, impulso y supervisión de sus servicios comunes (gestión económica, personal, informática, etc.). Ejercen la potestad de dirección sobre los órganos que dependen de la Subsecretaría y velan por la organización y racionalización del departamento. Tienen rango de Subsecretario también los Secretarios generales.
• Secretarios generales (art. 64): son órganos directivos con rango de Subsecretario que se crean con carácter excepcional para gestionar un sector de actividad amplio y homogéneo. Ejercen las competencias inherentes a su responsabilidad y las que expresamente les delegue el Ministro o el Secretario de Estado.
• Secretarios generales técnicos (art. 65): dependen directamente del Subsecretario y tienen rango de Director general. Se encargan de los servicios comunes del departamento en materias como producción normativa, asistencia jurídica, publicaciones, relaciones internacionales o estadística, según determine el Real Decreto de estructura del ministerio.
• Directores generales (art. 66): son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del ministerio. Proponen los proyectos de su Dirección General, impulsan y supervisan sus actividades y ejercen las competencias atribuidas a la Dirección General.
• Subdirectores generales (art. 67): son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director general o del órgano del que dependan, de la ejecución de los proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de su competencia. Constituyen el nivel directivo inferior y son el escalón que enlaza la dirección con las unidades administrativas.

Por debajo de los Subdirectores generales ya no hay órganos directivos, sino unidades administrativas integradas por puestos de trabajo servidos por funcionarios y personal.

5. La organización ministerial y las unidades administrativas

La AGE se organiza en Ministerios, comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores de actividad administrativa. La determinación del número, denominación y ámbito de competencia de los ministerios y de las secretarías de Estado se establece mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno. La organización interna de cada ministerio en órganos directivos se aprueba, en cambio, por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del ministro interesado y a propuesta del titular del ministerio competente en materia de función pública.

En la organización interna de cada Ministerio se distinguen los órganos (superiores y directivos, que tienen atribuidas funciones con efectos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo) y las unidades administrativas, que son los elementos organizativos básicos de las estructuras administrativas: comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo, que se aprueban de acuerdo con su regulación específica, y se integran en un determinado órgano.

La creación de cualquier órgano administrativo exige (art. 5 Ley 40/2015): determinar su forma de integración en la Administración y su dependencia jerárquica, delimitar sus funciones y competencias y dotarlo de los créditos necesarios para su puesta en marcha. Además, no pueden crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos, en aplicación del principio de eficiencia.

La competencia es irrenunciable y se ejerce por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo los supuestos de delegación (un órgano transfiere el ejercicio, no la titularidad, de una competencia a otro de la misma Administración), avocación (un órgano superior asume el conocimiento de un asunto que corresponde a uno inferior), encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia, regulados en la Ley 40/2015. La organización de la AGE responde así a un principio de jerarquía que ordena los órganos de mayor a menor y permite que los superiores dirijan e impulsen la actividad de los inferiores, sin perjuicio de las técnicas de desconcentración (atribución permanente de competencias de un órgano superior a otro inferior de la misma entidad) que acercan la decisión al nivel más adecuado. Cada Ministerio dispone, además, de servicios comunes —bajo la Subsecretaría y la Secretaría General Técnica— que prestan asesoramiento jurídico, gestión presupuestaria, de personal, de sistemas de información y de servicios generales al conjunto del departamento. Junto a los órganos unipersonales, la Ley 40/2015 regula los órganos colegiados (arts. 15 a 22), en los que la voluntad se forma por la concurrencia de varias personas y que cuentan con Presidente, miembros y Secretario, con reglas propias de convocatoria, quórum, adopción de acuerdos y levantamiento de actas.

6. Los órganos territoriales

La organización territorial de la AGE despliega la Administración estatal por el territorio. Sus órganos son los Delegados del Gobierno, los Subdelegados del Gobierno y los Directores Insulares.

Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas. Tienen anclaje constitucional en el artículo 154 de la Constitución, según el cual «un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad». La Ley 40/2015 (arts. 72 y 73) los configura como órganos directivos con rango de Subsecretario, que representan al Gobierno de la Nación en el territorio de la respectiva Comunidad Autónoma, dependen orgánicamente del Presidente del Gobierno y funcionalmente del ministerio competente por razón de la materia. Son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del ministerio competente. Dirigen y coordinan la AGE en el territorio, protegen el libre ejercicio de los derechos y la seguridad ciudadana (dirigiendo las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en su ámbito) y mantienen las relaciones de cooperación con la Comunidad Autónoma. Su sede se sitúa en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la Comunidad, salvo que el Consejo de Ministros disponga otra cosa.

Los Subdelegados del Gobierno en las provincias. En cada provincia, y bajo la dirección del Delegado del Gobierno, existe un Subdelegado del Gobierno (arts. 74 y 75), con nivel de Subdirector general, nombrado por el Delegado del Gobierno por el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera del subgrupo A1. En las Comunidades Autónomas uniprovinciales (como Madrid, Murcia o Asturias), el Delegado del Gobierno asume, en principio, las competencias que la ley atribuye a los Subdelegados, sin perjuicio de que reglamentariamente pueda crearse la Subdelegación. Los Subdelegados dirigen los servicios integrados de la AGE en la provincia, ejercen competencias sancionadoras y de protección civil y velan por el cumplimiento de las competencias estatales en su ámbito. La figura del Subdelegado del Gobierno vino a sustituir a la del antiguo Gobernador Civil, suprimido por la LOFAGE de 1997: aquella autoridad concentraba el poder del Estado en la provincia, mientras que el modelo actual subordina al Subdelegado a la dirección del Delegado del Gobierno de la Comunidad Autónoma, reforzando la unidad de dirección territorial. Entre las competencias provinciales típicas figuran la autorización o comunicación de reuniones y manifestaciones en lugares de tránsito público, la tramitación en materia de extranjería y documentación de extranjeros, la protección civil y los planes de emergencia, la expropiación forzosa cuando el beneficiario sea la AGE y la potestad sancionadora en materias como la seguridad ciudadana.

Los Directores Insulares. En las islas que se determinen reglamentariamente existen Directores Insulares de la Administración General del Estado (art. 75), dependientes del Delegado del Gobierno o, en su caso, del Subdelegado. Ejercen, en su ámbito insular, competencias análogas a las de los Subdelegados y son nombrados por el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera.

Junto a estos órganos de dirección territorial, la AGE cuenta en el territorio con servicios integrados en las Delegaciones y Subdelegaciones y con servicios no integrados (dependientes directamente de los servicios centrales de un ministerio o de un organismo, por su especialización, como los de la Agencia Tributaria o la Seguridad Social), lo que combina la unidad de dirección territorial con la especialización sectorial.

Para el ejercicio de sus funciones, el Delegado del Gobierno se apoya en órganos de asistencia y en los servicios comunes de la Delegación: una Secretaría General, que actúa como órgano de gestión de los servicios comunes y de apoyo, y los servicios de Abogacía del Estado e Intervención en el territorio. Asimismo, existe una Comisión territorial de asistencia al Delegado del Gobierno, integrada por el Delegado, los Subdelegados de las provincias de la Comunidad Autónoma y, en su caso, los representantes de los servicios, que coordina la actuación de la AGE en el territorio y facilita la cooperación con la Administración autonómica y local. Entre las competencias de los Delegados destacan: dirigir y coordinar la Administración estatal periférica; nombrar a los Subdelegados; mantener las relaciones de comunicación y cooperación con la Comunidad Autónoma y las entidades locales; velar por el cumplimiento de las competencias del Estado; dirigir, cuando les corresponda, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; y proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y la seguridad ciudadana.

7. La Administración del Estado en el Exterior

La Administración General del Estado en el Exterior está integrada por los órganos e instituciones que ejercen la acción exterior del Estado fuera del territorio nacional. El artículo 80 de la Ley 40/2015 se remite, en esta materia, a lo dispuesto en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, y en su normativa de desarrollo, así como en la normativa internacional aplicable (singularmente los Convenios de Viena sobre relaciones diplomáticas y consulares).

El Servicio Exterior del Estado está compuesto, esencialmente, por los siguientes órganos:

• Las Misiones Diplomáticas Permanentes, que representan con carácter permanente al Reino de España ante otro Estado. Al frente de cada una se sitúa el Embajador, que es el jefe de la misión diplomática y representa al Estado ante el país receptor.
• Las Misiones Diplomáticas Especiales, que representan temporalmente al Estado ante otro para un cometido concreto.
• Las Representaciones o Misiones Permanentes ante organizaciones internacionales (como la ONU o la Unión Europea), al frente de las cuales se halla el Representante o Embajador Representante Permanente.
• Las Delegaciones, que representan al Reino de España en un órgano de una organización internacional o en una conferencia de Estados.
• Las Oficinas Consulares, al frente de las cuales están los Cónsules, encargadas del ejercicio de las funciones consulares: protección y asistencia a los españoles en el extranjero, expedición y renovación de pasaportes y documentos de viaje, funciones de Registro Civil y notariales, fe pública, expedición de visados, inscripción de los residentes, apoyo en situaciones de emergencia y auxilio a los detenidos, así como colaboración con las autoridades del Estado receptor. Las oficinas consulares pueden estar dirigidas por cónsules de carrera o por cónsules honorarios.
• Las instituciones y organismos públicos de la Administración del Estado en el exterior (por ejemplo, las oficinas económicas y comerciales, las consejerías sectoriales o los centros del Instituto Cervantes).

El Ministerio de Asuntos Exteriores es el departamento competente para planificar, dirigir, ejecutar y evaluar la Política Exterior del Estado y coordinar la acción exterior, sin perjuicio de las competencias de los demás ministerios. La acción exterior se rige por los principios de unidad de acción en el exterior, lealtad institucional, coordinación, planificación, eficiencia, transparencia y servicio al interés general.

La Ley 2/2014 introdujo instrumentos de planificación y coordinación de la acción exterior: la Estrategia de Acción Exterior, que aprueba el Gobierno y que define las prioridades y objetivos a medio plazo; el Informe anual de acción exterior, que se remite a las Cortes; y el Consejo de Política Exterior, órgano de apoyo y asesoramiento al Presidente del Gobierno en la dirección y coordinación de la acción exterior. La ley reconoce, además, la acción exterior de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales, que deben ejercerla con respeto a las competencias estatales en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3.ª CE) y en coherencia con la política exterior del Estado. El personal al servicio de la Administración exterior incluye a los miembros de la Carrera Diplomática y a otros funcionarios y personal destinados en las representaciones en el exterior.

8. El sector público institucional estatal

Además de la organización territorial de la AGE, el Estado actúa a través del sector público institucional, integrado por las entidades con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de la AGE, reguladas también en la Ley 40/2015 (arts. 84 y siguientes). Estas entidades se rigen por los principios de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y transparencia, y están sujetas a un régimen de control de eficacia y de supervisión continua. La ley enumera y ordena las siguientes categorías:

• Organismos públicos, que se subdividen en organismos autónomos (desarrollan actividades administrativas de fomento, prestación o gestión de servicios públicos, en régimen de Derecho administrativo, dependiendo de un ministerio) y entidades públicas empresariales (realizan actividades prestacionales o de gestión de servicios o producción de bienes susceptibles de contraprestación económica, rigiéndose por el Derecho privado salvo en el ejercicio de potestades administrativas).
• Las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal, que ejercen funciones de regulación o supervisión de sectores económicos con independencia funcional (por ejemplo, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia o el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno).
• Las sociedades mercantiles estatales, con participación mayoritaria del sector público estatal, que se rigen por el Derecho privado y no pueden ejercer potestades públicas.
• Los consorcios, dotados de personalidad jurídica propia, creados por varias Administraciones o entidades para fines de interés común.
• Las fundaciones del sector público estatal, constituidas con una aportación mayoritariamente pública para fines de interés general.
• Los fondos carentes de personalidad jurídica y las universidades públicas no transferidas (como la UNED y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo).

La creación de cualquiera de estas entidades exige la inscripción en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, y su régimen responde a la voluntad del legislador de racionalizar la denominada «Administración instrumental», evitando su proliferación desordenada y sometiéndola a controles de eficiencia. De este modo, la actuación del Estado combina la Administración territorial (AGE central, periférica y exterior) con esta Administración institucional especializada. La Ley 40/2015 introdujo, además, mecanismos de supervisión continua y de transformación, fusión o disolución de estas entidades, con el objetivo de garantizar la sostenibilidad del sector público y evitar la duplicidad de estructuras.

Esquema de repaso

ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (Ley 40/2015, arts. 54-80)
 ├─ Personalidad jurídica ÚNICA · dirige el Gobierno · principios art. 103 CE
 ├─ ÓRGANOS SUPERIORES (establecen los planes): MINISTROS + SECRETARIOS DE ESTADO
 ├─ ÓRGANOS DIRECTIVOS (los desarrollan y ejecutan):
 │     Subsecretario (rep. ordinaria + jefatura personal + servicios comunes)
 │     Secretario general (rango de Subsecretario) · Secretario general técnico (rango D.G.)
 │     Director general (áreas homogéneas) · SUBDIRECTOR GENERAL (nivel directivo inferior)
 │     [Subdirectores y Subdelegados NO son alto cargo · libre designación entre funcionarios]
 ├─ ORGANIZACIÓN: Ministerios (nº y denominación = RD del PRESIDENTE del Gobierno)
 │     estructura interna = RD del Consejo de Ministros · unidades administrativas (RPT)
 ├─ ÓRGANOS TERRITORIALES:
 │     DELEGADO del Gobierno en la CCAA (art. 154 CE · rango Subsecretario · RD Consejo Min.)
 │     SUBDELEGADO en la provincia (nivel Subdirector gral. · lo nombra el Delegado)
 │     DIRECTOR INSULAR (en las islas que se determinen)
 └─ EXTERIOR (art. 80 → Ley 2/2014): Misiones Diplomáticas (EMBAJADOR) · Repr. ante OO.II. ·
        Oficinas Consulares (CÓNSUL) · Mº Asuntos Exteriores coordina

Ideas fuerza

• La AGE se regula en la Ley 40/2015 (arts. 54-80), tiene personalidad jurídica única y actúa bajo los principios del art. 103 CE.
• Distinción clave: órganos superiores (Ministros y Secretarios de Estado) establecen los planes; órganos directivos (Subsecretarios, Secretarios generales, Secretarios generales técnicos, Directores generales y Subdirectores generales) los desarrollan y ejecutan.
• El número y denominación de los ministerios se fija por Real Decreto del Presidente del Gobierno; su estructura interna, por Real Decreto del Consejo de Ministros.
• El Delegado del Gobierno en la CCAA (art. 154 CE) tiene rango de Subsecretario y lo nombra el Consejo de Ministros; el Subdelegado en la provincia tiene nivel de Subdirector general y lo nombra el Delegado.
• La AGE en el exterior se rige por la Ley 2/2014: Misiones Diplomáticas (al frente, el Embajador), Representaciones ante organizaciones internacionales y Oficinas Consulares (al frente, el Cónsul).