Las Instituciones de la Unión Europea: El Consejo, el Parlamento Europeo, la Comisión, el Tribunal de Justicia.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el Derecho originario de la Unión en su versión consolidada tras el Tratado de Lisboa: el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Los datos sensibles al tiempo —composición del Parlamento, titulares de la Presidencia del Consejo Europeo, de la Comisión y de la Alta Representación, y la Presidencia rotatoria del Consejo— están actualizados a 2026. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria (Resolución de 22 de diciembre de 2025, BOE-A-2025-27158).

Índice

• 1. La Unión Europea y su marco institucional único (art. 13 TUE)
• 2. El Consejo Europeo
• 3. El Consejo de la Unión Europea
• 4. El Parlamento Europeo
• 5. La Comisión Europea
• 6. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
• 7. El Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas
• 8. El proceso de decisión y las fuentes del Derecho de la Unión
• 9. Esquema de repaso
• 10. Ideas fuerza

1. La Unión Europea y su marco institucional único (art. 13 TUE)

La Unión Europea es una organización internacional de integración, dotada de personalidad jurídica propia (art. 47 TUE), a la que los Estados miembros han atribuido el ejercicio de competencias soberanas. Nace de un proceso que arranca con la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (Tratado de París, 1951) y con la Comunidad Económica Europea y el Euratom (Tratados de Roma, 1957); se refunda con el Tratado de Maastricht (1992), que crea la propia Unión sobre tres pilares; y alcanza su configuración actual con el Tratado de Lisboa, firmado en 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009, que suprime la estructura de pilares, otorga a la Unión personalidad jurídica única y confiere valor jurídico vinculante a la Carta de los Derechos Fundamentales. España es Estado miembro desde el 1 de enero de 1986, tras la firma de su Tratado de Adhesión el 12 de junio de 1985.

Tras la retirada del Reino Unido —el Brexit, efectivo el 31 de enero de 2020—, la Unión está integrada por veintisiete Estados miembros. El proyecto europeo ha crecido por sucesivas ampliaciones: a los seis fundadores (Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) se sumaron el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca (1973); Grecia (1981); España y Portugal (1986); Austria, Finlandia y Suecia (1995); la gran ampliación al este de 2004 (diez Estados, entre ellos Polonia, Hungría, la República Checa y los países bálticos); Rumanía y Bulgaria (2007); y Croacia (2013), el último en incorporarse. En paralelo se profundizó la integración con el Acta Única Europea (1986), que lanzó el mercado interior, y con los Tratados de Ámsterdam (1997) y Niza (2001), que adaptaron las instituciones a la ampliación; el intento de dotar a la Unión de una Constitución (2004) fracasó en los referendos de Francia y los Países Bajos y su contenido se reconvirtió en el Tratado de Lisboa. La Unión se asienta sobre los valores del artículo 2 TUE (dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los de las minorías) y persigue los objetivos del artículo 3 TUE (la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos; un espacio de libertad, seguridad y justicia; un mercado interior; una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro).

El Derecho de la Unión se rige por dos principios estructurales acuñados por el Tribunal de Justicia: el efecto directo (sentencia Van Gend en Loos, 1963), que permite a los particulares invocar ciertas normas europeas ante sus tribunales nacionales, y la primacía (sentencia Costa contra ENEL, 1964), por la que el Derecho de la Unión prevalece sobre el Derecho interno contrario, incluido el de rango legal. El sistema de competencias responde al principio de atribución (la Unión solo actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Tratados) y, en su ejercicio, a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (art. 5 TUE).

El artículo 13 TUE establece que la Unión dispone de un marco institucional único que tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses y los de sus ciudadanos y garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones. Ese marco lo integran siete instituciones, que conviene memorizar en el orden del Tratado:

• El Parlamento Europeo.
• El Consejo Europeo.
• El Consejo (llamado corrientemente Consejo de la Unión Europea).
• La Comisión Europea.
• El Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
• El Banco Central Europeo.
• El Tribunal de Cuentas.

Cada institución actúa dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en ellos, y las instituciones mantienen entre sí una cooperación leal (art. 13.2 TUE). Junto a las instituciones, el art. 13.4 TUE menciona dos órganos consultivos que asisten al Parlamento, al Consejo y a la Comisión: el Comité Económico y Social Europeo (que representa a la sociedad civil organizada) y el Comité de las Regiones (que representa a los entes regionales y locales). No son instituciones, sino órganos auxiliares de carácter consultivo. Un error clásico de examen es incluir a cualquiera de estos dos comités —o al Banco Europeo de Inversiones— entre las siete instituciones: no lo son.

Conviene, antes de entrar en el detalle, deshacer la confusión más frecuente y más penalizada: la que existe entre las tres instituciones que llevan la palabra «Consejo». El Consejo Europeo es la cumbre de Jefes de Estado o de Gobierno que fija el rumbo político. El Consejo (o Consejo de la Unión Europea) es la institución de los ministros que legisla junto al Parlamento. Y el Consejo de Europa —al que dedicaremos una advertencia expresa— no forma parte de la Unión: es una organización internacional distinta, con sede en Estrasburgo, creada en 1949, a la que pertenecen cuarenta y seis Estados y de la que depende el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Confundir el Consejo de Europa con cualquiera de las dos instituciones de la Unión es el tropiezo más caro de este tema.

1.1. Las competencias de la Unión y los principios que las gobiernan

Toda la actuación de las instituciones se mueve dentro del principio de atribución (art. 5 TUE): la Unión solo dispone de las competencias que los Estados le atribuyen en los Tratados para lograr los objetivos que estos determinan; toda competencia no atribuida corresponde a los Estados miembros. El TFUE clasifica esas competencias en tres grandes categorías (arts. 2 a 6 TFUE). Las competencias exclusivas (art. 3 TFUE) —unión aduanera, normas de competencia del mercado interior, política monetaria de los Estados del euro, conservación de recursos pesqueros y política comercial común— solo puede ejercerlas la Unión, y los Estados únicamente cuando aquella los faculte. Las competencias compartidas (art. 4 TFUE) —la mayoría: mercado interior, política social en los aspectos definidos por el TFUE, medio ambiente, protección de los consumidores, transportes, energía o el espacio de libertad, seguridad y justicia— las ejercen tanto la Unión como los Estados, pero estos solo en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Y las competencias de apoyo, coordinación o complemento (art. 6 TFUE) —protección de la salud, industria, cultura, turismo, educación o protección civil— dejan la acción principal a los Estados. En el ejercicio de las compartidas rigen la subsidiariedad (la Unión solo interviene si los objetivos no pueden alcanzarse de manera suficiente por los Estados y sí mejor a escala de la Unión) y la proporcionalidad (la acción no excede de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados).

El control del principio de subsidiariedad se ha democratizado con la participación de los Parlamentos nacionales (art. 12 TUE y Protocolo n.º 2). Toda propuesta legislativa se remite a las Cámaras nacionales, que pueden emitir dictámenes motivados si consideran que vulnera la subsidiariedad; si esos dictámenes alcanzan un tercio de los votos atribuidos a los Parlamentos, la Comisión debe revisar su propuesta (mecanismo de la «tarjeta amarilla»), y en el procedimiento legislativo ordinario, si superan la mayoría simple, se activa la «tarjeta naranja». Es una de las novedades de Lisboa que refuerzan la legitimidad democrática del sistema.

1.2. La ciudadanía de la Unión y la reforma de los Tratados

El Tratado de Maastricht introdujo la ciudadanía de la Unión (arts. 20 a 24 TFUE): es ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro, ciudadanía que se añade a la nacional y no la sustituye. De ella derivan derechos como la libre circulación y residencia, el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en el Estado de residencia, la protección diplomática y consular de cualquier Estado miembro en terceros países, el derecho de petición ante el Parlamento y de recurrir al Defensor del Pueblo Europeo, y la iniciativa ciudadana europea, que permite a un millón de ciudadanos de un número significativo de Estados invitar a la Comisión a presentar una propuesta.

Los Tratados no son inmutables: se modifican por el procedimiento de revisión ordinario del art. 48 TUE, que puede incluir la convocatoria de una Convención y culmina en una Conferencia de representantes de los Gobiernos; las modificaciones entran en vigor tras ser ratificadas por todos los Estados miembros según sus normas constitucionales. Existen además procedimientos de revisión simplificados para determinadas políticas internas y las cláusulas pasarela, que permiten pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada o de un procedimiento legislativo especial al ordinario sin reformar formalmente los Tratados. Y el art. 49 TUE regula la adhesión de nuevos Estados, mientras que el art. 50 TUE —estrenado por el Reino Unido— reconoce a todo Estado el derecho a retirarse de la Unión de conformidad con sus normas constitucionales.

2. El Consejo Europeo

El Consejo Europeo se regula en el artículo 15 TUE y en los artículos 235 y 236 TFUE. Es la institución que reúne a la máxima autoridad política de los Estados miembros y su misión es dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales. Es, por así decirlo, el timón político de la Unión, pero —y esto es capital— no ejerce función legislativa alguna (art. 15.1 TUE, in fine). Nació como una cumbre informal de líderes en 1974 y se fue institucionalizando hasta que el Tratado de Lisboa lo convirtió en institución de pleno derecho en 2009.

Composición (art. 15.2 TUE). El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Participa en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Cuando la situación lo requiera, cada miembro del Consejo Europeo puede decidir contar con la asistencia de un ministro y, en el caso del Presidente de la Comisión, de un miembro de la Comisión. Repárese en que el Presidente del Consejo Europeo y el Presidente de la Comisión no tienen derecho de voto: son miembros de la institución, pero cuando esta se pronuncia mediante votación, solo votan los Jefes de Estado o de Gobierno.

Funcionamiento (art. 15.3 TUE). El Consejo Europeo se reúne dos veces por semestre —es decir, cuatro veces al año como regla— por convocatoria de su Presidente; cuando la agenda lo exige, el Presidente convoca reuniones extraordinarias. Sus decisiones se adoptan por consenso, salvo que los Tratados dispongan otra cosa (en determinados supuestos vota por mayoría cualificada o por unanimidad, y en esas votaciones, se insiste, no participan ni su Presidente ni el de la Comisión).

El Presidente del Consejo Europeo (art. 15.5 y 15.6 TUE) es una figura clave introducida por Lisboa, que sustituyó al viejo sistema de presidencia rotatoria de las cumbres. Lo elige el propio Consejo Europeo, por mayoría cualificada, por un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez. No puede ejercer ningún mandato nacional. Sus funciones son presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo, velar por su preparación y continuidad en cooperación con el Presidente de la Comisión, esforzarse por facilitar la cohesión y el consenso, presentar al Parlamento un informe tras cada reunión y asumir la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, «sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante». El Presidente del Consejo Europeo desde el 1 de diciembre de 2024 es António Costa, que sucedió a Charles Michel.

Es esencial no confundir la representación exterior que corresponde al Presidente del Consejo Europeo (al más alto nivel, en la PESC) con la que ejerce el Presidente de la Comisión (representación general de la Unión, salvo la PESC) y con la del Alto Representante (que conduce la política exterior y de seguridad común). Cada uno tiene su esfera, y el examen suele jugar precisamente con ese solapamiento.

El papel decisorio del Consejo Europeo. Aunque no legisla, el Consejo Europeo adopta decisiones de enorme calado institucional y político. A él corresponde proponer al Parlamento el candidato a Presidente de la Comisión teniendo en cuenta las elecciones europeas, nombrar la Comisión una vez aprobada por el Parlamento, nombrar y cesar al Alto Representante, fijar por unanimidad la composición del Parlamento Europeo y la lista de formaciones del Consejo y su rotación, y decidir la apertura de las grandes orientaciones de la política exterior o económica. También le compete, en el procedimiento del art. 7 TUE, constatar por unanimidad la existencia de una violación grave y persistente por un Estado de los valores del art. 2 (con la posibilidad ulterior de suspender derechos, incluido el de voto en el Consejo). Es, por tanto, el órgano de la gran decisión, no de la norma cotidiana.

Históricamente conviene recordar que, antes del Tratado de Lisboa, no existía una Presidencia estable del Consejo Europeo: las cumbres las presidía el Jefe de Estado o de Gobierno del país que en ese semestre ejercía la Presidencia rotatoria del Consejo. Lisboa rompió ese vínculo al crear una Presidencia permanente y a tiempo completo, con el fin de dar continuidad y una voz reconocible a la Unión. Por eso hoy la Presidencia del Consejo Europeo (permanente) y la Presidencia del Consejo (rotatoria) son cosas distintas, otra distinción que el examen explota.

3. El Consejo de la Unión Europea

El Consejo —denominado habitualmente Consejo de la Unión Europea para distinguirlo del Consejo Europeo— se regula en el artículo 16 TUE y en los artículos 237 a 243 TFUE. Es, junto con el Parlamento Europeo, el colegislador de la Unión: ejerce conjuntamente con él las funciones legislativa y presupuestaria, además de funciones de definición de políticas y de coordinación en las condiciones que fijan los Tratados (art. 16.1 TUE). Representa los intereses de los Estados miembros, frente al Parlamento, que representa a los ciudadanos.

Composición (art. 16.2 TUE). El Consejo está compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado al que representa y para ejercer el derecho de voto. No es, por tanto, un órgano de composición fija: quién se sienta depende de la materia. De ahí las formaciones: el Consejo se reúne en distintas configuraciones según el asunto tratado (hay diez formaciones). Las dos que menciona expresamente el Tratado son el Consejo de Asuntos Generales —que vela por la coherencia de los trabajos y prepara las reuniones del Consejo Europeo— y el Consejo de Asuntos Exteriores, que elabora la acción exterior de la Unión según las líneas del Consejo Europeo. Junto a ellas están, entre otras, el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN), el de Justicia y Asuntos de Interior o el de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores (EPSCO), especialmente relevante en materia de Seguridad Social.

La Presidencia (art. 16.9 TUE y art. 236 TFUE). Con una importante excepción, la Presidencia de las formaciones del Consejo la ejercen los Estados miembros por rotación, en turnos de seis meses, en condiciones de igualdad y con arreglo a un sistema de grupos de tres Estados (los llamados «tríos»), que fija una decisión del Consejo Europeo. La excepción es el Consejo de Asuntos Exteriores, que no rota: lo preside de forma permanente el Alto Representante. En 2026, la Presidencia rotatoria corresponde a Chipre en el primer semestre (dentro del trío que completan Polonia y Dinamarca) y a Irlanda en el segundo semestre (que abre el trío que continuarán Lituania y Grecia). Conviene retener que la Presidencia rotatoria preside todas las formaciones menos Asuntos Exteriores y que, en cambio, ni el Consejo Europeo ni el Consejo de Asuntos Exteriores dependen de esa rotación.

La votación: la mayoría cualificada como doble mayoría (art. 16.3 y 16.4 TUE). Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, el Consejo se pronuncia por mayoría cualificada. Desde el 1 de noviembre de 2014, la mayoría cualificada se define como una doble mayoría: se requiere el voto favorable de, al menos, el 55 % de los miembros del Consejo —lo que, con veintisiete Estados, supone un mínimo de quince Estados— que representen, además, a Estados que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión. La minoría de bloqueo debe estar compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo; de lo contrario, la mayoría cualificada se considera alcanzada aunque no se llegue al umbral de población. Cuando el Consejo no actúa a propuesta de la Comisión o del Alto Representante, la mayoría cualificada reforzada exige el 72 % de los Estados que representen el 65 % de la población. En las materias más sensibles —fiscalidad, política exterior y de seguridad común, adhesión de nuevos Estados o el marco financiero plurianual— los Tratados exigen la unanimidad (en la que las abstenciones no impiden la adopción del acto).

La preparación de los trabajos: el COREPER (art. 16.7 TUE y art. 240 TFUE). Un Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros —conocido por su sigla francesa, COREPER— se encarga de preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que este le encomiende. Funciona en dos formaciones (COREPER I, integrado por los representantes permanentes adjuntos, y COREPER II, por los embajadores representantes permanentes). El COREPER filtra los asuntos: los que alcanza a acordar llegan al Consejo como «puntos A», que se aprueban sin debate, y los que quedan pendientes se debaten como «puntos B». El Consejo cuenta, además, con una Secretaría General. Las sesiones del Consejo son públicas cuando delibera y vota sobre proyectos de actos legislativos (art. 16.8 TUE), exigencia de transparencia introducida por Lisboa.

Las formaciones del Consejo. El Consejo Europeo, por mayoría cualificada, fija la lista de las demás formaciones distintas de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores. En la práctica son diez: Asuntos Generales; Asuntos Exteriores; Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN); Justicia y Asuntos de Interior (JAI); Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores (EPSCO); Competitividad; Transporte, Telecomunicaciones y Energía; Agricultura y Pesca; Medio Ambiente; y Educación, Juventud, Cultura y Deporte. Cualquiera que sea la formación en que se reúna, el Consejo es una única institución: las decisiones que adopta le son imputables como tal. Para la Administración de la Seguridad Social, la formación de referencia es EPSCO, en la que se coordinan las políticas de empleo y protección social. Al margen de las formaciones formales, los ministros de Economía y Hacienda de los Estados cuya moneda es el euro se reúnen en el Eurogrupo, un órgano de carácter informal —no es una formación del Consejo ni una institución— que coordina las políticas económicas de la zona del euro y cuyo presidente se elige por dos años y medio.

La evolución del sistema de voto. Antes de la doble mayoría, la mayoría cualificada se calculaba con un sistema de ponderación de votos (cada Estado disponía de un número de votos según su población, fijado por el Tratado de Niza), que estuvo vigente hasta 2014. El sistema actual de doble mayoría (55 % de Estados y 65 % de población) se aplica plenamente desde el 1 de abril de 2017, tras un período transitorio en el que un Estado podía pedir el cálculo por el método antiguo. Persiste, para facilitar el consenso, el llamado mecanismo de Ioánina, que permite a un grupo de Estados próximo a la minoría de bloqueo pedir que se prolongue la negociación. Y en algunas materias sensibles (seguridad social de los trabajadores migrantes, cooperación penal) opera un «freno de emergencia»: un Estado que considere afectados aspectos fundamentales de su sistema puede pedir que el asunto se remita al Consejo Europeo, suspendiendo temporalmente el procedimiento. Junto a ello, las cláusulas pasarela permiten al Consejo Europeo, por unanimidad, autorizar que en materias que exigen unanimidad se pase a decidir por mayoría cualificada, sin reformar los Tratados.

4. El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo se regula en el artículo 14 TUE y en los artículos 223 a 234 TFUE. Es la institución que representa a los ciudadanos de la Unión y la única elegida directamente por ellos, lo que le confiere una legitimidad democrática singular. Ejerce, conjuntamente con el Consejo, las funciones legislativa y presupuestaria, así como funciones de control político y consultivas, y elige al Presidente de la Comisión (art. 14.1 TUE).

Composición (art. 14.2 TUE). El Parlamento está compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión, cuyo número no excederá de setecientos cincuenta, más el Presidente —esto es, un techo de 751 que fija el Tratado—. La representación de los ciudadanos es decrecientemente proporcional (la llamada degresividad proporcional: los Estados más poblados tienen más escaños en términos absolutos, pero menos por habitante que los pequeños), con un mínimo de seis diputados por Estado miembro y un máximo de noventa y seis. El número concreto de escaños de cada legislatura lo fija una decisión del Consejo Europeo, por unanimidad y a iniciativa del Parlamento, con su aprobación. En la legislatura 2024-2029, el Parlamento cuenta con 720 escaños, de los cuales 61 corresponden a España (que ganó dos escaños respecto de los 59 de la legislatura anterior). No debe confundirse el techo del Tratado (750 más el Presidente) con la composición real de la legislatura (720): son cosas distintas, y ambas afirmaciones son correctas en su contexto.

La elección (art. 14.3 TUE). Los diputados se eligen por sufragio universal directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años. Las últimas elecciones europeas se celebraron en junio de 2024. Los diputados no se agrupan por nacionalidades, sino por afinidades políticas, en grupos políticos de ámbito europeo. El Parlamento elige de entre sus miembros a su Presidente y a la Mesa; el Presidente se elige por un mandato de dos años y medio, renovable. La Presidenta del Parlamento Europeo es Roberta Metsola, reelegida en julio de 2024 al inicio de la legislatura.

Funciones. La función legislativa se ejerce, en la mayoría de las materias, a través del procedimiento legislativo ordinario —la antigua codecisión—, en el que el Parlamento y el Consejo aprueban conjuntamente los actos a propuesta de la Comisión, en pie de igualdad (art. 294 TFUE). En otras materias interviene mediante procedimientos legislativos especiales, dando su aprobación o siendo consultado. La función presupuestaria es compartida con el Consejo: ambos establecen el presupuesto anual de la Unión, y el Parlamento tiene la última palabra en el procedimiento y aprueba la gestión (aprobación de la gestión o «descargo») de la Comisión en la ejecución del presupuesto. La función de control político es amplia: el Parlamento debate el informe general anual de la Comisión, formula preguntas orales y escritas a la Comisión y al Consejo, constituye comisiones temporales de investigación, recibe peticiones de los ciudadanos y, sobre todo, puede exigir la responsabilidad política de la Comisión mediante una moción de censura (art. 234 TFUE), de la que se tratará al estudiar la Comisión. Por último, el Parlamento elige al Defensor del Pueblo Europeo, que está facultado para recibir reclamaciones sobre casos de mala administración en la actuación de las instituciones y órganos de la Unión.

Merece detenerse en la fuerza presupuestaria del Parlamento, porque marca la diferencia con otras asambleas internacionales. Desde el Tratado de Lisboa desapareció la vieja distinción entre gastos «obligatorios» y «no obligatorios», que reservaba al Consejo la última palabra sobre buena parte del presupuesto. Hoy, Parlamento y Consejo deciden en pie de igualdad sobre la totalidad del gasto, y en caso de desacuerdo se reúne un Comité de Conciliación; si aun así no hay acuerdo sobre el texto conjunto, la Comisión presenta un nuevo proyecto, pero la posición final que puede imponerse, con mayorías reforzadas, es la del Parlamento. A ello se suma el control de la ejecución: el Parlamento, sobre la base del informe del Tribunal de Cuentas, aprueba o no la gestión de la Comisión (el «descargo»), acto de censura financiera de gran calado político. El poder de la bolsa es, junto a la moción de censura, el segundo gran resorte del control parlamentario sobre el ejecutivo europeo.

Las sedes. El Parlamento Europeo tiene una peculiaridad que el examen aprecia: reparte su actividad en tres ciudades. La sede oficial está en Estrasburgo, donde se celebran los doce períodos parciales de sesiones plenarias anuales, incluida la sesión presupuestaria. Los períodos de sesiones plenarias adicionales y las reuniones de las comisiones parlamentarias se celebran en Bruselas. Y la Secretaría General tiene su sede en Luxemburgo.

La organización interna. Los diputados se integran, según su afinidad ideológica y no por su nacionalidad, en grupos políticos; el Reglamento interno exige un número mínimo de diputados procedentes de una cuarta parte de los Estados miembros para constituir grupo. El trabajo legislativo de fondo se realiza en las comisiones parlamentarias permanentes especializadas por materias (empleo y asuntos sociales, presupuestos, libertades civiles, etc.), que designan un ponente por cada expediente y preparan los informes que después vota el Pleno. La dirección política corresponde a la Mesa (el Presidente y catorce Vicepresidentes) y a la Conferencia de Presidentes (el Presidente del Parlamento y los presidentes de los grupos), que fija el orden del día. Los diputados gozan de inmunidad y de un estatuto que declara incompatible el mandato europeo con el de miembro de un Gobierno nacional o de otra institución de la Unión.

La iniciativa indirecta y el control. El Parlamento no tiene, en principio, iniciativa legislativa —que corresponde a la Comisión—, pero el art. 225 TFUE le permite solicitar a la Comisión que presente propuestas sobre las cuestiones que considere que requieren un acto de la Unión; si la Comisión no lo hace, debe motivar su negativa. En el plano del control, además de la moción de censura y de las preguntas, el Parlamento puede constituir comisiones temporales de investigación para examinar alegaciones de infracción o de mala administración, recibe las peticiones de los ciudadanos y residentes sobre asuntos propios de los ámbitos de actuación de la Unión, y elige y controla al Defensor del Pueblo Europeo, que investiga los casos de mala administración de las instituciones (con la excepción del Tribunal de Justicia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales) y presenta un informe anual al Parlamento.

El vínculo con la investidura de la Comisión. La elección del Presidente de la Comisión debe hacerse «teniendo en cuenta» las elecciones europeas, lo que ha alimentado la práctica —no exigida literalmente por el Tratado— de los candidatos principales o Spitzenkandidaten, por la que los grupos europeos presentan antes de los comicios a su candidato a presidir la Comisión. Sea cual sea el juego político, el dato jurídico es firme: sin el voto favorable de la mayoría de los miembros del Parlamento no hay Presidente de la Comisión, y sin el voto de aprobación del Parlamento al Colegio no hay Comisión. El Parlamento es, así, la bisagra de la legitimidad democrática del ejecutivo europeo.

5. La Comisión Europea

La Comisión Europea se regula en el artículo 17 TUE y en los artículos 244 a 250 TFUE. Es el órgano ejecutivo por excelencia de la Unión y la institución que encarna y defiende el interés general de la Unión —no el de los Estados—, con plena independencia. El artículo 17.1 TUE resume sus cometidos: la Comisión promueve el interés general de la Unión y toma las iniciativas adecuadas con ese fin; vela por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones (es la guardiana de los Tratados); supervisa la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia; ejecuta el presupuesto y gestiona los programas; ejerce funciones de coordinación, ejecución y gestión; y asume la representación exterior de la Unión, con excepción de la política exterior y de seguridad común.

El monopolio de la iniciativa legislativa. Rasgo definitorio de la Comisión: salvo que los Tratados dispongan otra cosa, los actos legislativos de la Unión solo pueden adoptarse a propuesta de la Comisión (art. 17.2 TUE). Esta iniciativa cuasi-exclusiva es lo que sitúa a la Comisión en el corazón del procedimiento legislativo: ni el Parlamento ni el Consejo legislan por sí solos, sino sobre el texto que la Comisión propone (aunque ambos pueden pedirle que presente propuestas, y los ciudadanos pueden hacerlo mediante la iniciativa ciudadana europea).

Composición (art. 17.4 y 17.5 TUE). La Comisión está compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Alto Representante, que es uno de sus Vicepresidentes: es decir, un Colegio de veintisiete Comisarios. El Tratado preveía que, a partir del 1 de noviembre de 2014, la Comisión se redujera a un número de miembros correspondiente a los dos tercios de los Estados, con una rotación igualitaria; pero el Consejo Europeo decidió, por unanimidad, mantener el principio de un Comisario por Estado miembro, que es el que rige. El mandato de la Comisión es de cinco años. Los Comisarios se eligen por su competencia general y su compromiso europeo, y ejercen sus funciones con plena independencia: no solicitan ni aceptan instrucciones de ningún Gobierno, institución u organismo (art. 17.3 TUE).

La investidura de la Comisión (art. 17.7 TUE). El procedimiento de nombramiento articula la legitimidad democrática de la Comisión con el Parlamento en un papel decisivo. Primero, teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras las consultas apropiadas, el Consejo Europeo propone al Parlamento, por mayoría cualificada, un candidato a Presidente de la Comisión. Ese candidato es elegido por el Parlamento Europeo por mayoría de los miembros que lo componen (mayoría absoluta); si no obtiene esa mayoría, el Consejo Europeo propone un nuevo candidato en el plazo de un mes. A continuación, el Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adopta la lista de los demás Comisarios. El Colegio en su conjunto —Presidente, Alto Representante y los demás Comisarios— se somete colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo, previas comparecencias de los candidatos. Tras esa aprobación, el Consejo Europeo nombra a la Comisión por mayoría cualificada. La actual Comisión, presidida por Ursula von der Leyen —que ejerce su segundo mandato—, tomó posesión el 1 de diciembre de 2024 para la legislatura que concluye en 2029.

La responsabilidad ante el Parlamento (art. 17.8 TUE y art. 234 TFUE). La Comisión, como Colegio, es responsable colectivamente ante el Parlamento Europeo. El Parlamento puede presentar una moción de censura contra la Comisión; si se aprueba —y aquí la mayoría es especialmente reforzada: dos tercios de los votos emitidos que representen, a su vez, la mayoría de los miembros que componen el Parlamento—, los miembros de la Comisión deben dimitir colectivamente de sus cargos, y el Alto Representante deja las funciones que ejerce en la Comisión. La censura es, pues, colegiada: no se puede censurar a un Comisario individual. La historia ofrece un precedente ilustrativo: en 1999, la Comisión presidida por Jacques Santer dimitió en bloque anticipándose a una moción de censura, tras un informe demoledor sobre irregularidades en la gestión; el episodio consolidó el poder de control político del Parlamento sobre el ejecutivo europeo. Para reforzar la integridad, los Comisarios están sujetos a un estricto deber de independencia y de honestidad: durante su mandato no pueden ejercer ninguna otra actividad profesional, y su incumplimiento grave puede llevar al Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo o de la Comisión, a declarar su cese o la privación de sus derechos.

El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (art. 18 TUE). Es una figura «de doble sombrero» creada por Lisboa. Lo nombra el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión, y de la misma forma puede poner fin a su mandato. El Alto Representante dirige la política exterior y de seguridad común de la Unión, preside el Consejo de Asuntos Exteriores y es, a la vez, uno de los Vicepresidentes de la Comisión. Se apoya en el Servicio Europeo de Acción Exterior. El cargo lo ostenta, desde el 1 de diciembre de 2024, Kaja Kallas.

La posición del Presidente y el principio de colegialidad. El Presidente de la Comisión (art. 17.6 TUE) define las orientaciones con arreglo a las cuales la Comisión desempeña sus funciones, decide su organización interna para garantizar la coherencia y la eficacia de su acción, y nombra Vicepresidentes —distintos del Alto Representante— de entre los miembros del Colegio. Su autoridad sobre el Colegio es real: un miembro de la Comisión debe presentar su dimisión si el Presidente se lo pide. Pese a ese liderazgo, la Comisión funciona bajo el principio de colegialidad: sus decisiones se imputan al conjunto del Colegio, que asume una responsabilidad política común y adopta sus acuerdos por mayoría de sus miembros. Cada Comisario tiene atribuida una cartera, pero las grandes decisiones se toman colegiadamente.

La estructura administrativa. Para preparar y ejecutar sus decisiones, la Comisión se organiza en Direcciones Generales y servicios, especializados por políticas (empleo y asuntos sociales, competencia, mercado interior, fiscalidad, etc.), que constituyen la verdadera administración de la Unión y dan a la Comisión el carácter de aparato ejecutivo permanente. Cada Comisario cuenta, además, con un gabinete de colaboradores de su confianza.

Los actos delegados y los actos de ejecución. El poder normativo de segundo grado se articula a través de dos figuras que el examen suele confundir. Mediante los actos delegados (art. 290 TFUE), un acto legislativo puede delegar en la Comisión la facultad de adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto de base; el Parlamento y el Consejo conservan el control, pues pueden revocar la delegación o formular objeciones que impidan la entrada en vigor del acto delegado. Mediante los actos de ejecución (art. 291 TFUE), cuando se requieren condiciones uniformes de ejecución de los actos de la Unión, se confieren competencias de ejecución a la Comisión (o, excepcionalmente, al Consejo), bajo el control de los Estados miembros a través de comités de representantes nacionales: es la llamada comitología. La regla, no obstante, es que la ejecución del Derecho de la Unión corresponde a los Estados miembros en su propio territorio.

6. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) se regula en el artículo 19 TUE y en los artículos 251 a 281 TFUE, y en su Estatuto (Protocolo n.º 3 anejo a los Tratados). Su misión, expresada en una fórmula célebre del art. 19.1 TUE, es garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Es la institución que asegura la aplicación uniforme del Derecho de la Unión en los veintisiete Estados. Tiene su sede en Luxemburgo —conviene no confundirla con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que está en Estrasburgo y pertenece al Consejo de Europa, no a la Unión—.

Estructura (art. 19.1 TUE). El TJUE, como institución, comprende dos órganos jurisdiccionales: el Tribunal de Justicia y el Tribunal General. Existió un tercer órgano especializado, el Tribunal de la Función Pública, pero fue disuelto el 1 de septiembre de 2016 y sus competencias se reintegraron en el Tribunal General; hoy, por tanto, no hay tribunales especializados en funcionamiento. «Tribunal de Justicia de la Unión Europea» designa a la institución en su conjunto; «Tribunal de Justicia», a secas, designa al órgano superior.

El Tribunal de Justicia (art. 19.2 TUE y art. 253 TFUE). Está compuesto por un juez por cada Estado miembro —veintisiete jueces— y está asistido por once abogados generales, cuya función es presentar públicamente, con imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que lo requieran. Los jueces y los abogados generales se eligen de entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio de las más altas funciones jurisdiccionales en sus países. Son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por un período de seis años, previa consulta a un comité encargado de evaluar su idoneidad (el comité del art. 255 TFUE). Cada tres años tiene lugar una renovación parcial, y los jueces y abogados generales salientes pueden ser reelegidos. Los jueces designan de entre ellos al Presidente del Tribunal de Justicia por tres años renovables; la Presidencia la ejerce Koen Lenaerts.

El Tribunal General (art. 19.2 TUE y art. 254 TFUE). Está compuesto por al menos un juez por Estado miembro; el Estatuto ha elevado ese número, de modo que desde 2019 hay dos jueces por Estado, es decir, cincuenta y cuatro jueces. Sus miembros son nombrados también de común acuerdo por los Gobiernos, por seis años renovables. El Tribunal General conoce en primera instancia de la mayoría de los recursos directos (señaladamente, los interpuestos por particulares y empresas), y contra sus resoluciones cabe un recurso de casación limitado a las cuestiones de Derecho ante el Tribunal de Justicia.

El reparto de asuntos entre ambos órganos responde a una lógica clara. El Tribunal General resuelve, en primera instancia, los recursos directos de los particulares y las empresas —de forma característica, los recursos de anulación contra decisiones de la Comisión en materia de competencia, ayudas de Estado, marcas o medidas restrictivas—, con la garantía de un doble grado por la casación. El Tribunal de Justicia, en cambio, conoce en exclusiva de los recursos interpuestos por un Estado miembro o una institución (con matices) y, sobre todo, del grueso de las cuestiones prejudiciales planteadas por los jueces nacionales, que son la vía por la que se garantiza la interpretación uniforme del Derecho de la Unión y el instrumento numéricamente más importante de su actividad. La reforma de 2024, ya citada, matizó ese reparto al trasladar al Tribunal General las cuestiones prejudiciales de seis materias muy técnicas y acotadas.

La reforma de 2024. El Reglamento (UE, Euratom) 2024/2019 modificó el Estatuto y, con efectos desde el 1 de octubre de 2024, transfirió al Tribunal General la competencia para conocer de cuestiones prejudiciales en seis materias específicas (entre ellas el IVA, los impuestos especiales, el código aduanero y la clasificación arancelaria, el régimen de comercio de derechos de emisión y la compensación a los viajeros por retrasos en el transporte). El objetivo fue aliviar la carga del Tribunal de Justicia, que retiene la competencia prejudicial en todas las demás materias y en las que plantean cuestiones de principio. Es un dato reciente que conviene tener presente para no describir el reparto de competencias con el esquema anterior.

Las competencias del TJUE. El Tribunal controla la legalidad de la actuación de la Unión y garantiza la interpretación uniforme del Derecho europeo a través de varias vías procesales; las principales son:

• El recurso por incumplimiento (arts. 258 a 260 TFUE): dirigido contra un Estado miembro que ha incumplido sus obligaciones. Lo interpone la Comisión (o, con menor frecuencia, otro Estado); si el Tribunal declara el incumplimiento y el Estado no ejecuta la sentencia, puede imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva.
• El recurso de anulación (art. 263 TFUE): permite controlar la legalidad de los actos de las instituciones y solicitar su anulación por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación de los Tratados o desviación de poder.
• El recurso por omisión (art. 265 TFUE): frente a la inactividad de una institución que, debiendo pronunciarse, se abstiene de hacerlo.
• La cuestión prejudicial (art. 267 TFUE): es el instrumento estrella de cooperación entre los jueces nacionales y el TJUE. Cuando ante un órgano jurisdiccional nacional se suscita una duda sobre la interpretación de los Tratados o sobre la validez e interpretación de los actos de las instituciones, ese órgano puede —y, si sus decisiones no son susceptibles de recurso interno, debe— plantear la cuestión al Tribunal. La respuesta del Tribunal vincula al juez nacional y garantiza que el Derecho de la Unión se interprete igual en toda ella.
• El recurso de casación contra las resoluciones del Tribunal General, limitado a las cuestiones de Derecho, y el recurso de responsabilidad extracontractual por los daños causados por las instituciones o sus agentes.

A las anteriores se añaden mecanismos como la excepción de ilegalidad (art. 277 TFUE), que permite alegar incidentalmente la inaplicabilidad de un acto de alcance general aunque haya expirado el plazo para impugnarlo directamente, y la posibilidad de que el Tribunal ordene medidas provisionales o la suspensión de la ejecución de un acto. Para las cuestiones prejudiciales que afectan al espacio de libertad, seguridad y justicia —donde está en juego la libertad de una persona— existe un procedimiento prejudicial de urgencia que acelera drásticamente los plazos.

El funcionamiento y las formaciones. El Tribunal de Justicia no actúa siempre en pleno: juzga en Salas de tres y cinco jueces, en Gran Sala de quince jueces (cuando lo pide un Estado miembro o una institución que sea parte, o en asuntos de especial complejidad o importancia) y, muy excepcionalmente, en Pleno (por ejemplo, para el cese del Defensor del Pueblo o de un Comisario). El abogado general presenta sus conclusiones con imparcialidad e independencia para ilustrar la decisión, pero no todos los asuntos requieren conclusiones: cuando el asunto no plantea ninguna cuestión de Derecho nueva, el Tribunal puede resolver sin ellas. Las conclusiones no vinculan al Tribunal, aunque suelen orientar su sentencia. El régimen lingüístico del Tribunal es peculiar: la lengua de deliberación es el francés, mientras que la lengua de procedimiento la determina, por regla, el demandante o el órgano remitente.

La jurisprudencia que construyó el Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia no se ha limitado a aplicar los Tratados: los ha dotado de su alcance actual mediante sentencias fundacionales. En Van Gend en Loos (1963) proclamó el efecto directo; en Costa contra ENEL (1964), la primacía del Derecho de la Unión sobre el nacional; en Simmenthal (1978) precisó que el juez nacional debe inaplicar de oficio la norma interna contraria; y en Francovich (1991) sentó la responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares por la falta de transposición de una directiva. Esta labor pretoriana explica por qué el TJUE es, junto a la Comisión, uno de los grandes motores de la integración europea.

7. El Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas

Aunque el enunciado del tema se centra en las cuatro instituciones anteriores, el marco institucional del art. 13 TUE se completa con otras dos que conviene conocer, porque el examen las incluye para comprobar que se distinguen de los órganos consultivos.

El Banco Central Europeo (art. 282 a 284 TFUE) es, desde el Tratado de Lisboa, una institución de la Unión dotada de personalidad jurídica. Junto con los bancos centrales nacionales, integra el Sistema Europeo de Bancos Centrales; y con los bancos centrales de los Estados cuya moneda es el euro forma el Eurosistema, que dirige la política monetaria de la Unión con el objetivo principal de mantener la estabilidad de los precios. El BCE es independiente en el ejercicio de sus competencias y en la gestión de sus finanzas, y tiene el derecho exclusivo de autorizar la emisión del euro. Su sede está en Fráncfort y su Presidencia la ejerce Christine Lagarde.

El Tribunal de Cuentas (art. 285 a 287 TFUE) es la institución que efectúa el control de las cuentas de la Unión. Está compuesto por un nacional de cada Estado miembro, nombrados por el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, por un período de seis años renovable; sus miembros ejercen sus funciones con plena independencia. Examina la legalidad y la regularidad de los ingresos y los gastos de la Unión y garantiza una buena gestión financiera, y presenta al Parlamento y al Consejo una declaración de fiabilidad sobre las cuentas. Su sede está en Luxemburgo. No debe confundirse con el Tribunal de Cuentas español ni con órganos consultivos como el Comité Económico y Social Europeo o el Comité de las Regiones.

Los órganos consultivos y otros organismos. Fuera del elenco de las siete instituciones, los Tratados prevén dos órganos consultivos que emiten dictámenes en el procedimiento normativo: el Comité Económico y Social Europeo (arts. 301 a 304 TFUE), integrado por representantes de las organizaciones de empresarios, de trabajadores y de otros sectores de la sociedad civil, y el Comité de las Regiones (arts. 305 a 307 TFUE), formado por representantes de los entes regionales y locales que sean titulares de un mandato electoral o políticamente responsables ante una asamblea elegida. Sus miembros son nombrados por el Consejo por cinco años y su consulta es preceptiva en las materias que los Tratados señalan, aunque su dictamen no vincula. Junto a ellos actúan el Banco Europeo de Inversiones (arts. 308 y 309 TFUE), que financia proyectos de interés europeo y que no es una institución sino un organismo con personalidad jurídica propia, y el Supervisor Europeo de Protección de Datos, que vela por el tratamiento de datos personales por las instituciones. Encaja aquí también el Defensor del Pueblo Europeo, que, aun siendo elegido por el Parlamento, actúa con total independencia en la investigación de la mala administración. La regla de oro para el examen es sencilla: instituciones, solo las siete del art. 13 TUE; todo lo demás son órganos u organismos.

8. El proceso de decisión y las fuentes del Derecho de la Unión

El funcionamiento conjunto de las instituciones se aprecia mejor en el procedimiento legislativo ordinario (art. 294 TFUE), que es la regla general. El esquema, en su forma más sencilla, es este: la Comisión ejerce su iniciativa y presenta una propuesta; el Parlamento Europeo y el Consejo la examinan y aprueban el acto conjuntamente, en pie de igualdad, a través de sucesivas lecturas en las que pueden introducir enmiendas; si en la primera o la segunda lectura no logran ponerse de acuerdo, se convoca un Comité de Conciliación que busca un texto común. El acto solo se adopta si ambos lo aprueban. Este «triángulo institucional» —Comisión que propone, Parlamento y Consejo que colegislan— es la clave de bóveda del sistema.

De ese proceso resultan las fuentes del Derecho derivado, que enumera el artículo 288 TFUE. El reglamento tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro (no necesita transposición). La directiva obliga al Estado destinatario en cuanto al resultado que debe conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios (requiere, por regla, una norma interna de transposición dentro de un plazo). La decisión es obligatoria en todos sus elementos, y cuando designa destinatarios solo es obligatoria para ellos. Y las recomendaciones y los dictámenes no son vinculantes. Distinguir el reglamento (aplicable de inmediato) de la directiva (que fija un resultado y se transpone) es una de las preguntas más repetidas y una de las que más confusión genera con la terminología del Derecho interno español, donde «reglamento» significa otra cosa.

El presupuesto de la Unión. El engranaje institucional se aprecia igualmente en la vertiente financiera. La Unión se financia con recursos propios (art. 311 TFUE): los derechos de aduana del arancel exterior común, un porcentaje de la base del IVA, una aportación calculada sobre la renta nacional bruta de cada Estado —hoy el recurso más cuantioso— y recursos más recientes ligados, por ejemplo, a los residuos de plástico no reciclados. El gasto se enmarca en un marco financiero plurianual (art. 312 TFUE) de al menos cinco años, que fija los límites máximos por categorías de gasto y que aprueba el Consejo por unanimidad, previa aprobación del Parlamento. Sobre ese techo, el presupuesto anual (arts. 313 a 316 TFUE) lo establecen conjuntamente el Parlamento y el Consejo, a propuesta de la Comisión, a través de un procedimiento legislativo especial en el que la última palabra corresponde, en caso de desacuerdo, al Parlamento. La Comisión ejecuta el presupuesto bajo su propia responsabilidad, el Tribunal de Cuentas lo fiscaliza y el Parlamento aprueba la gestión (el «descargo»). El circuito presupuestario reproduce, así, el mismo triángulo de la función legislativa.

Las cooperaciones reforzadas. Cuando no todos los Estados desean avanzar al mismo ritmo, los Tratados permiten que un grupo de al menos nueve Estados miembros establezca entre sí una cooperación reforzada (art. 20 TUE y arts. 326 a 334 TFUE) en el marco de las competencias no exclusivas de la Unión, utilizando sus instituciones. Es un mecanismo de integración flexible que ha permitido avanzar, por ejemplo, en materia de divorcio transfronterizo o de patente unitaria, y que ilustra cómo el sistema institucional admite geometrías variables sin romper la unidad del marco.

Este entramado explica también por qué el Derecho de la Unión afecta de lleno a la Administración de la Seguridad Social: buena parte de la coordinación de los sistemas de Seguridad Social de los Estados miembros —para garantizar los derechos de quienes se desplazan dentro de la Unión— se articula precisamente mediante reglamentos europeos de aplicación directa, adoptados por el Parlamento y el Consejo a propuesta de la Comisión e interpretados por el Tribunal de Justicia. De ahí la relevancia práctica de conocer qué institución hace qué.

9. Esquema de repaso

• Marco institucional (art. 13 TUE): siete instituciones — Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia de la UE, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas. El Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones son órganos consultivos, no instituciones.
• Consejo Europeo (art. 15 TUE): Jefes de Estado o de Gobierno + su Presidente + Presidente de la Comisión; fija orientaciones políticas, no legisla; se reúne dos veces por semestre; Presidente elegido por mayoría cualificada por 2,5 años renovable una vez (António Costa desde el 1-12-2024).
• Consejo (art. 16 TUE): un ministro por Estado; colegislador con el Parlamento; diez formaciones; Presidencia rotatoria semestral por tríos (Chipre y luego Irlanda en 2026), salvo Asuntos Exteriores (Alto Representante); mayoría cualificada = 55 % de Estados (≥15) y 65 % de población; prepara el COREPER.
• Parlamento Europeo (art. 14 TUE): representa a los ciudadanos; techo de 751 (750 + Presidente), composición real de 720 en 2024-2029 (61 España); mínimo 6 y máximo 96 por Estado; elegido por 5 años; funciones legislativa, presupuestaria y de control (moción de censura); sedes en Estrasburgo, Bruselas y Luxemburgo.
• Comisión (art. 17 TUE): un nacional por Estado (27), mandato 5 años; monopolio de la iniciativa legislativa; guardiana de los Tratados; investidura por el Parlamento (Presidente por mayoría absoluta; Colegio por voto de aprobación); von der Leyen 2.º mandato; Alto Representante Kaja Kallas.
• Tribunal de Justicia de la UE (art. 19 TUE): Tribunal de Justicia (un juez por Estado + 11 abogados generales) y Tribunal General (dos jueces por Estado, 54); jueces por 6 años, renovación parcial cada 3; la cuestión prejudicial (art. 267 TFUE) garantiza la interpretación uniforme; reforma de 2024 sobre seis materias prejudiciales al Tribunal General.

10. Ideas fuerza

• El marco institucional único del art. 13 TUE lo forman siete instituciones. El Consejo de Europa (Estrasburgo, TEDH) NO pertenece a la Unión: es la trampa más repetida.
• El Consejo Europeo (Jefes de Estado o de Gobierno) impulsa, pero no legisla; su Presidente permanente (Costa) dura 2,5 años renovable una vez y no vota, como tampoco vota el Presidente de la Comisión.
• El Consejo es el colegislador de los ministros; su Presidencia rota cada seis meses por tríos (Chipre e Irlanda en 2026), salvo Asuntos Exteriores, que preside el Alto Representante.
• La mayoría cualificada es una doble mayoría: 55 % de los Estados (mínimo 15) y 65 % de la población; la minoría de bloqueo exige al menos cuatro Estados.
• El Parlamento Europeo, con un techo de 751 (750 más el Presidente), presenta una composición real de 720 escaños en 2024-2029, de los que 61 son de España; mínimo 6 y máximo 96 por Estado.
• La Comisión ostenta el cuasi-monopolio de la iniciativa legislativa y es la guardiana de los Tratados; el Parlamento la inviste y puede censurarla en bloque (dos tercios de los votos emitidos y mayoría de los miembros).
• El TJUE integra el Tribunal de Justicia (un juez por Estado + 11 abogados generales) y el Tribunal General (dos por Estado, 54); la cuestión prejudicial del art. 267 TFUE es su instrumento clave de interpretación uniforme.
• Fuentes del Derecho derivado (art. 288 TFUE): el reglamento es directamente aplicable; la directiva obliga en cuanto al resultado y se transpone; la decisión obliga a sus destinatarios; recomendaciones y dictámenes no vinculan.