Políticas de igualdad y contra la violencia de género. Discapacidad y dependencia: régimen jurídico. La Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado de la Ley Orgánica 3/2007 (igualdad), la Ley Orgánica 1/2004 (violencia de género), la Ley 15/2022 (igualdad de trato), el RDLeg 1/2013 (discapacidad), la Ley 39/2006 (dependencia) y la Ley 4/2023 (personas trans y derechos LGTBI), en su redacción vigente. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria (Resolución de 22 de diciembre de 2025, BOE-A-2025-27158).

Índice

• 1. El mandato constitucional de igualdad
• 2. La igualdad efectiva de mujeres y hombres (LO 3/2007)
  • 2.1. Discriminación y acoso
  • 2.2. Acciones positivas, criterios de actuación y presencia equilibrada
  • 2.3. Planes de igualdad
  • 2.4. Ámbitos de la igualdad y política institucional
  • 2.5. Tutela judicial y garantías de la igualdad
• 3. La violencia de género (LO 1/2004)
  • 3.1. Los derechos de las víctimas y su acreditación
• 4. La igualdad de trato y no discriminación (Ley 15/2022)
• 5. El régimen jurídico de la discapacidad (RDLeg 1/2013)
  • 5.1. El nuevo modelo de apoyos al ejercicio de la capacidad jurídica
• 6. La atención a la dependencia (Ley 39/2006)
  • 6.1. Los grados de dependencia
  • 6.2. Prestaciones y catálogo de servicios
  • 6.3. Procedimiento, valoración y financiación
  • 6.4. Las prestaciones económicas y el copago
• 7. La Ley 4/2023: personas trans y derechos LGTBI
• 8. Proyección en la Administración de la Seguridad Social
• Ideas fuerza

El Tema 21 reúne cinco políticas sociales que comparten un mismo fundamento constitucional —la igualdad del artículo 14 y la igualdad real y efectiva del artículo 9.2 de la Constitución— y una misma finalidad: remover los obstáculos que impiden la participación plena de todas las personas en la vida social. Son la igualdad entre mujeres y hombres (Ley Orgánica 3/2007), la lucha contra la violencia de género (Ley Orgánica 1/2004), el régimen jurídico de la discapacidad (Real Decreto Legislativo 1/2013), la atención a la dependencia (Ley 39/2006) y la igualdad de las personas trans y los derechos LGTBI (Ley 4/2023). Es un tema amplio, transversal y muy sensible a las reformas, por lo que conviene fijar con precisión los conceptos, los plazos y las cifras.

1. El mandato constitucional de igualdad

La Constitución proclama la igualdad en tres planos. Como valor superior del ordenamiento (art. 1.1); como igualdad formal ante la ley y prohibición de discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición (art. 14); y como igualdad material o real, que obliga a los poderes públicos a promover las condiciones y remover los obstáculos para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas (art. 9.2). De este último precepto nace la legitimidad de las acciones positivas: medidas que tratan de forma diferente situaciones desiguales para alcanzar una igualdad de hecho. Las políticas de este tema son desarrollo de ese mandato, reforzado por el Derecho de la Unión Europea (igualdad de trato) y por los tratados internacionales (CEDAW sobre la mujer, Convención de Nueva York de 2006 sobre discapacidad).

El marco no es solo interno. En el ámbito internacional vinculan a España la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW, 1979), la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Nueva York, 2006) y el Convenio de Estambul (2011) sobre prevención y lucha contra la violencia contra la mujer. En el ámbito de la Unión Europea, el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres y la no discriminación son valores fundacionales (arts. 2 y 3 del Tratado de la Unión Europea) y objeto de numerosas directivas que España ha transpuesto. Estas políticas sociales son, por tanto, cumplimiento simultáneo de la Constitución, del Derecho de la Unión y de los compromisos internacionales del Estado.

2. La igualdad efectiva de mujeres y hombres (LO 3/2007)

La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, es la norma vertebradora. Su principio nuclear es la transversalidad (art. 15): el principio de igualdad de trato y de oportunidades informa, con carácter transversal, la actuación de todos los poderes públicos, que deben integrarlo activamente en la adopción y ejecución de sus normas, políticas y actividades. La igualdad deja de ser una política sectorial para convertirse en un criterio que atraviesa toda la acción pública.

La Ley define el principio de igualdad de trato entre mujeres y hombres (art. 3) como la ausencia de toda discriminación, directa o indirecta, por razón de sexo, con especial referencia a la derivada de la maternidad, la asunción de obligaciones familiares y el estado civil. Y consagra la igualdad de trato y de oportunidades en el acceso al empleo, la formación, la promoción y las condiciones de trabajo como principio informador del ordenamiento (art. 4), que debe integrarse en la interpretación y aplicación de las normas. Sobre esa base, la LO 3/2007 se estructura en un Título Preliminar (objeto y principios), un Título I (el principio de igualdad y la tutela contra la discriminación), un Título II (las políticas públicas para la igualdad, con la transversalidad y los planes), y títulos dedicados a la igualdad en los medios, en el empleo público y privado, y a la organización institucional. Es, en suma, una ley-código de la igualdad de género.

2.1. Discriminación y acoso

La Ley define con precisión los conceptos. Hay discriminación directa (art. 6.1) cuando una persona es tratada, por razón de sexo, de manera menos favorable que otra en situación comparable; y discriminación indirecta (art. 6.2) cuando una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros ponen a las personas de un sexo en desventaja particular, salvo que se justifiquen objetivamente por una finalidad legítima con medios necesarios y adecuados. Toda orden de discriminar es también discriminación. Constituyen acoso sexual (art. 7.1) los comportamientos de naturaleza sexual que atenten contra la dignidad creando un entorno intimidatorio, degradante u ofensivo; y acoso por razón de sexo (art. 7.2) los realizados en función del sexo con ese mismo efecto. Ambos se consideran en todo caso discriminatorios.

La tutela frente a la discriminación por razón de sexo es enérgica. Los actos y las cláusulas que constituyan o causen discriminación son nulos de pleno derecho y dan lugar a responsabilidad e, incluso, a un sistema de reparaciones o indemnizaciones reales, efectivas y proporcionadas al perjuicio sufrido, además de, en su caso, a las sanciones que procedan. Rige, igual que en la Ley 15/2022, la inversión de la carga de la prueba: cuando la parte que alega discriminación aporta indicios fundados, corresponde a la parte demandada probar la ausencia de discriminación y que sus medidas fueron objetivas, razonables y proporcionadas. Además, la Ley extiende la protección a la garantía de indemnidad: nadie puede sufrir represalias por haber denunciado o participado en un procedimiento relativo a una discriminación. Con estos instrumentos, la igualdad de trato deja de ser una mera declaración para convertirse en un derecho judicialmente exigible y económicamente protegido.

2.2. Acciones positivas, criterios de actuación y presencia equilibrada

Las acciones positivas (art. 11) son medidas específicas en favor de las mujeres para corregir situaciones patentes de desigualdad de hecho; deben ser razonables y proporcionadas y aplicarse en tanto subsistan esas situaciones. Los criterios generales de actuación de los poderes públicos (art. 14) incluyen la integración del principio de igualdad en todas las políticas, la participación equilibrada en la toma de decisiones, la erradicación de la violencia de género, la protección de la maternidad, la conciliación y corresponsabilidad, y la implantación de un lenguaje no sexista en el ámbito administrativo. La Ley introduce el concepto de composición o presencia equilibrada (disposición adicional primera): aquella en que las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean menos del cuarenta por ciento del conjunto. Este parámetro 60/40 se proyecta sobre órganos, tribunales de selección y nombramientos.

2.3. Planes de igualdad

Los planes de igualdad son un conjunto ordenado de medidas, adoptadas tras un diagnóstico, para alcanzar la igualdad de trato en la empresa y eliminar la discriminación por razón de sexo. Son obligatorios para las empresas de cincuenta o más trabajadores, y también cuando lo establezca el convenio colectivo o lo acuerde la autoridad laboral en un procedimiento sancionador. Deben ser objeto de negociación con la representación de los trabajadores e inscribirse en un registro público. La Administración General del Estado y sus organismos, por su parte, aprueban sus propios planes de igualdad para el personal a su servicio.

2.4. Ámbitos de la igualdad y política institucional

La LO 3/2007 despliega la igualdad en ámbitos concretos. En el empleo, prohíbe la discriminación en el acceso, la formación, la promoción y la retribución, y consagra el principio de igualdad retributiva por trabajo de igual valor, hoy reforzado por el registro salarial y la auditoría retributiva del Real Decreto 902/2020. En el empleo público ordena la presencia equilibrada en los órganos de selección y en los nombramientos, y la elaboración de planes de igualdad del personal. En la educación impone la coeducación y la eliminación de estereotipos; en la sanidad, la integración de la perspectiva de género; en los medios y la publicidad, la erradicación de la imagen sexista. Como fomento, crea el distintivo «Igualdad en la Empresa» para reconocer a las entidades destacadas. La política institucional se apoya en el Instituto de las Mujeres y en las unidades de igualdad que cada Ministerio debe tener, así como en informes de impacto de género que acompañan a las normas y a los presupuestos.

Junto a la igualdad de trato, la Ley protege la conciliación y la corresponsabilidad: reconoce, con las reformas posteriores incorporadas al EBEP y al Estatuto de los Trabajadores, los permisos por nacimiento equiparados de ambos progenitores, los permisos por cuidado de menores y familiares, la adaptación de jornada y la protección frente al despido o el cese por el ejercicio de estos derechos. La finalidad es doble: remover los obstáculos que apartan a las mujeres del mercado laboral y repartir de forma equilibrada las responsabilidades familiares, sin las cuales la igualdad formal se queda en el papel.

La LO 3/2007 dotó a la Administración de instrumentos transversales que hoy son rutina. El informe de impacto de género acompaña obligatoriamente a los anteproyectos de ley y a los reglamentos, y también al proyecto de Presupuestos Generales del Estado, para anticipar los efectos de la norma sobre mujeres y hombres. Los planes estratégicos de igualdad de oportunidades ordenan periódicamente la acción del Gobierno. Cada Ministerio cuenta con una Unidad de Igualdad y con un órgano de coordinación, y existe un Consejo de Participación de la Mujer como cauce de las organizaciones. Al reforzar todos estos mecanismos, la Ley pretende que la igualdad no dependa de la voluntad coyuntural de cada responsable, sino que quede institucionalizada en los procedimientos ordinarios de la Administración.

2.5. Tutela judicial y garantías de la igualdad

De poco valdrían los principios sin una tutela eficaz. La LO 3/2007 declara nulos los actos y cláusulas que causen discriminación por razón de sexo y refuerza la tutela judicial con dos piezas clave. La primera es la inversión de la carga de la prueba (art. 13): cuando la parte que alega discriminación aporta indicios fundados, corresponde al demandado probar la ausencia de discriminación y la proporcionalidad y razonabilidad de la medida (no opera en el proceso penal). La segunda es la protección frente a represalias: la tutela alcanza también a quien denuncia o participa en un procedimiento antidiscriminatorio (garantía de indemnidad). A ello se suman los instrumentos de fomento: el informe de impacto de género que acompaña a los anteproyectos de ley, reglamentos y presupuestos (art. 19), el distintivo «Igualdad en la Empresa» que reconoce a las empresas ejemplares (art. 50), el registro salarial y las auditorías retributivas (RD 902/2020, en desarrollo del principio de igual retribución por trabajo de igual valor) y, en el plano orgánico, el Consejo de Participación de la Mujer como cauce de participación. En la Administración, la Ley impone la presencia equilibrada de mujeres y hombres en los órganos de selección y en los nombramientos de responsabilidad, y ordena integrar el principio de igualdad en la política de personal (formación, acceso, provisión y conciliación).

3. La violencia de género (LO 1/2004)

La Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, fue pionera en Europa. Su objeto (art. 1) es actuar contra la violencia que, como manifestación de la discriminación y de las relaciones de poder de los hombres sobre las mujeres, se ejerce sobre estas por parte de quienes sean o hayan sido sus cónyuges o estén o hayan estado ligados a ellas por relaciones análogas de afectividad, aun sin convivencia. Comprende la violencia física y psicológica, las agresiones a la libertad sexual, las amenazas, las coacciones y la privación arbitraria de libertad. Desde su reforma, incluye también la violencia vicaria (art. 1.4): la ejercida sobre los hijos y menores para causar daño a la mujer.

Conviene delimitar bien el ámbito de esta Ley: protege a la mujer frente a la violencia ejercida por quien es o ha sido su pareja (cónyuge o relación análoga de afectividad), incluso sin convivencia y aun cuando la relación haya terminado. Otras violencias sobre la mujer —la violencia sexual fuera de la pareja, la trata, la mutilación genital, el acoso o la violencia en el ámbito laboral— son gravísimas y están perseguidas por otras normas (el Código Penal, la Ley Orgánica de garantía integral de la libertad sexual, la Ley 15/2022), pero no encajan en el concepto técnico de «violencia de género» de la LO 1/2004, que es el que el examen suele preguntar. Esta precisión es importante: el elemento definitorio es la relación de pareja o expareja entre agresor y víctima, unida a la finalidad de dominación derivada de la desigualdad estructural entre hombres y mujeres.

La Ley articula una protección integral con medidas en todos los ámbitos: de sensibilización y prevención (educación, publicidad —se considera ilícita la que utilice la imagen de la mujer de forma vejatoria—, medios), en el ámbito sanitario (detección precoz), social (servicios de atención, acogida y recuperación integral), laboral y de funcionarias (derechos de reducción o reordenación del tiempo de trabajo, movilidad, suspensión con reserva del puesto, excedencia), económico (ayudas sociales, Renta Activa de Inserción, acceso a la vivienda) y de asistencia jurídica gratuita. Reconoce a la víctima el derecho a la información, a la asistencia social integral y a la asistencia jurídica gratuita inmediata, y crea la acreditación de la condición de víctima por diversos títulos (sentencia, orden de protección, informe del Ministerio Fiscal o de los servicios sociales).

En el plano institucional, la Ley crea la Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género y el Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer. En el plano judicial, tras la reforma de la Ley Orgánica 1/2025 de eficiencia del servicio público de Justicia, el órgano competente es la Sección de Violencia sobre la Mujer del Tribunal de Instancia (art. 89 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), que asume las competencias del antiguo juzgado especializado; conviene saber que el propio texto de la LO 1/2004 (arts. 43 a 56) todavía emplea la denominación tradicional de «Juzgados de Violencia sobre la Mujer», que la reforma procesal no actualizó. Junto a ellos actúan las Fiscalías especializadas y las Unidades de Coordinación y de Violencia sobre la Mujer en las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno.

La tutela penal se refuerza con tipos agravados —lesiones, amenazas, coacciones o malos tratos habituales cuando la víctima es o ha sido pareja del agresor— y con la circunstancia agravante de cometer el delito por razones de género. En el plano policial y de coordinación, el Sistema de Seguimiento Integral de los casos de Violencia de Género (VioGén) valora el nivel de riesgo de cada víctima y activa las medidas de protección proporcionadas. La Ley previó, además, la especialización y formación obligatoria de jueces, fiscales, personal sanitario y fuerzas de seguridad, y la creación de servicios de guardia y equipos técnicos (unidades de valoración forense integral) para asesorar al órgano judicial. El conjunto forma un estatuto de protección integral que trasciende lo penal para abarcar lo social, lo laboral y lo económico.

3.1. Los derechos de las víctimas y su acreditación

La Ley reconoce a la mujer víctima un elenco de derechos exigibles ante las Administraciones. El derecho a la información y al asesoramiento; el derecho a la asistencia social integral, a través de servicios de atención, emergencia, apoyo y recuperación, con especial atención a los menores a su cargo; el derecho a la asistencia jurídica gratuita, inmediata y especializada, en todos los procesos vinculados a la violencia; y una serie de derechos laborales y de Seguridad Social (para las trabajadoras) y de función pública (para las funcionarias). Estos últimos comprenden la reducción o reordenación del tiempo de trabajo, la movilidad geográfica o el cambio de centro con reserva del puesto, la suspensión de la relación con reserva del puesto y la excedencia, sin que las ausencias motivadas por la violencia puedan computarse como faltas de asistencia a efectos de despido. En el ámbito económico, se prevén ayudas sociales para víctimas con especiales dificultades de empleabilidad, el acceso preferente a la Renta Activa de Inserción y a la vivienda protegida, y prioridad en las políticas de empleo.

El acceso a estos derechos exige acreditar la condición de víctima. Tradicionalmente bastaba la sentencia condenatoria, la orden de protección o, con carácter provisional, el informe del Ministerio Fiscal; las reformas posteriores han ampliado los títulos de acreditación al informe de los servicios sociales, de los servicios especializados o de los servicios de acogida, de modo que la mujer no quede desprotegida por no existir aún resolución judicial. La orden de protección (art. 62 de la Ley y art. 544 ter de la Ley de Enjuiciamiento Criminal) es una resolución judicial que concentra, en una sola decisión y con rapidez, medidas penales (alejamiento, prohibición de comunicación) y civiles (atribución de la vivienda, guarda y custodia, alimentos), y activa el estatuto integral de protección de la víctima.

4. La igualdad de trato y no discriminación (Ley 15/2022)

La Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, es la ley marco que protege frente a la discriminación por un catálogo amplio de causas: nacimiento, origen racial o étnico, sexo, religión, convicción u opinión, edad, discapacidad, orientación e identidad sexual, expresión de género, enfermedad o condición de salud, estado serológico, predisposición genética, lengua, situación socioeconómica o cualquier otra condición personal o social. Reconoce las modalidades de discriminación (directa, indirecta, por asociación, por error, múltiple, así como el acoso, la inducción y las represálias), establece medidas de protección y reparación —con inversión de la carga de la prueba en favor de la víctima— y prevé la creación de una Autoridad Independiente para la Igualdad de Trato y la No Discriminación. Es el telón de fondo común de todas las políticas de este tema.

La Ley 15/2022 sistematiza con precisión las modalidades de discriminación. Junto a la directa y la indirecta, tipifica la discriminación por asociación (por la relación con una persona de un grupo protegido), la discriminación por error (basada en una apreciación incorrecta), la discriminación múltiple e interseccional (concurrencia de varias causas), y considera también discriminación el acoso discriminatorio, la inducción, orden o instrucción de discriminar y las represalias. Frente a ellas, ordena un régimen de reparación (con presunción de daño moral) y de tutela judicial reforzada, con la ya citada inversión de la carga de la prueba: acreditados indicios de discriminación, corresponde a la parte demandada probar la ausencia de discriminación y la proporcionalidad de su conducta. Prevé, finalmente, la Autoridad Independiente para la Igualdad de Trato y la No Discriminación, encargada de asistir a las víctimas, investigar y emitir recomendaciones. La Ley 15/2022 opera así como norma marco que completa las leyes sectoriales (igualdad de género, discapacidad, LGTBI) allí donde estas no lleguen.

5. El régimen jurídico de la discapacidad (RDLeg 1/2013)

El Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social (RDLeg 1/2013) asume el modelo social de la Convención de Nueva York (2006): la discapacidad resulta de la interacción entre la deficiencia y las barreras del entorno. Son personas con discapacidad las que presentan deficiencias previsiblemente permanentes que, al interactuar con barreras, limitan su participación plena; y, a los efectos de la ley, quienes tengan reconocido un grado igual o superior al 33 por ciento (art. 4.2), grado que se asimila también a los pensionistas de la Seguridad Social con incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez y a los de clases pasivas por incapacidad. El reconocimiento del grado tiene validez en todo el territorio nacional (art. 4.3).

El reconocimiento del grado de discapacidad lo efectúan los equipos de valoración y orientación (EVO) de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, mediante un baremo estatal que pondera tanto las limitaciones en la actividad como los factores sociales complementarios. El grado se acredita con un certificado o con la tarjeta acreditativa, y de él dependen numerosos derechos y beneficios: la cuota de reserva de empleo, las prestaciones económicas (pensión no contributiva de invalidez, asignaciones familiares por hijo con discapacidad), los beneficios fiscales, las bonificaciones en el transporte y, cuando concurren, el reconocimiento de la necesidad de tercera persona o del baremo de movilidad que da acceso a la tarjeta de estacionamiento. Conviene no confundir el grado de discapacidad (situación estable ligada a deficiencias y barreras) con el grado de dependencia (necesidad de ayuda para las actividades de la vida diaria): son valoraciones distintas, con baremos y efectos propios, aunque una persona pueda reunir ambas condiciones.

La Ley reconoce un catálogo de derechos (a la igualdad, a la protección de la salud, a la educación inclusiva, a la vida independiente, al trabajo, a la protección social) y ordena la actuación pública en torno a la accesibilidad universal, el diseño para todas las personas y los ajustes razonables. En materia de empleo, las empresas —públicas y privadas— de cincuenta o más trabajadores están obligadas a que al menos el dos por ciento de la plantilla sean personas con discapacidad (cuota de reserva), con medidas alternativas cuando excepcionalmente no pueda cumplirse; en el empleo público, el EBEP reserva un cupo no inferior al siete por ciento de las vacantes. La Ley cierra el sistema con un régimen de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades y no discriminación.

El eje del RDLeg 1/2013 es la accesibilidad universal como condición previa y general, complementada por los ajustes razonables individuales. La Ley impone condiciones básicas de accesibilidad en los entornos, productos y servicios (edificación, urbanismo, transporte, telecomunicaciones, bienes y servicios a disposición del público, relaciones con las Administraciones y administración de justicia), y su incumplimiento cuando es exigible constituye una discriminación —directa, indirecta o por asociación— sancionable. El régimen de infracciones clasifica estas en leves, graves y muy graves, con multas proporcionadas y la posibilidad de medidas accesorias. La finalidad no es punitiva por sí misma, sino garantizar la igualdad de oportunidades: que ninguna persona quede excluida de un servicio, un empleo o un derecho por causa de su discapacidad y de un entorno mal diseñado.

En materia de empleo de las personas con discapacidad, el sistema combina el empleo ordinario —con la cuota de reserva y los ajustes razonables en el puesto—, el empleo protegido en los Centros Especiales de Empleo (CEE) y los enclaves laborales, y el empleo con apoyo (RD 870/2007), que acompaña a la persona en un puesto ordinario mediante preparadores laborales. Existen, además, incentivos a la contratación, la reserva de puestos en las ofertas de empleo público y medidas de accesibilidad en los procesos selectivos (adaptación de tiempos y medios). En el plano prestacional, las personas con discapacidad sin recursos pueden acceder a las pensiones no contributivas de invalidez de la Seguridad Social y a prestaciones familiares por hijo o menor a cargo con discapacidad, además de a los beneficios fiscales y de movilidad ligados al reconocimiento del grado y, en su caso, del baremo de movilidad o la necesidad de tercera persona.

La Ley articula un principio de transversalidad equivalente al de la igualdad de género: la accesibilidad y la no discriminación deben integrarse en todas las políticas. Consagra el diálogo civil —la participación de las organizaciones representativas de las personas con discapacidad y sus familias, señaladamente el CERMI, en la elaboración de las decisiones que les afectan— y reconoce el papel del tercer sector de acción social. Todo ello bajo el paraguas del principio rector del artículo 49 de la Constitución, que, tras su reforma de 2024, emplea ya la expresión «personas con discapacidad» y les garantiza el disfrute de los derechos del Título I en condiciones de libertad e igualdad real y efectiva, con especial atención a las necesidades específicas de las mujeres y menores con discapacidad.

5.1. El nuevo modelo de apoyos al ejercicio de la capacidad jurídica

Un cambio de fondo que conviene conocer es el operado por la Ley 8/2021, de 2 de junio, que reformó la legislación civil y procesal para adaptarla a la Convención de Nueva York. Desaparece el modelo de «incapacitación» y de la tutela de los adultos: ya no se «modifica la capacidad» de nadie. Toda persona adulta tiene plena capacidad jurídica y, cuando lo necesita, recibe medidas de apoyo para ejercerla, respetando siempre su voluntad, deseos y preferencias. Los apoyos son, por orden de preferencia, los de origen voluntario (poderes y mandatos preventivos, autocuratela), la guarda de hecho —que pasa a ser una figura suficiente sin necesidad de nombramiento—, el defensor judicial para asuntos puntuales y, con carácter subsidiario, la curatela, que será asistencial por regla general y solo excepcionalmente representativa. Esta perspectiva —de la sustitución al acompañamiento— impregna hoy toda la actuación administrativa con personas con discapacidad, también en la Seguridad Social, y enlaza con el principio del art. 49 CE reformado en 2024.

6. La atención a la dependencia (Ley 39/2006)

La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, creó el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) como cuarto pilar del Estado del bienestar, configurando un derecho subjetivo de ciudadanía. Define la dependencia (art. 2) como el estado de carácter permanente en que, por razones de edad, enfermedad o discapacidad y ligadas a la falta de autonomía, la persona precisa la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para las actividades básicas de la vida diaria (ABVD). El SAAD se organiza mediante la cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas en el seno del Consejo Territorial, con una financiación en la que participan el Estado (nivel mínimo garantizado), las Comunidades Autónomas y la aportación del beneficiario según su capacidad económica (copago).

El SAAD nació con vocación de cuarto pilar del Estado del bienestar, junto a la sanidad, la educación y las pensiones. Su gobernanza descansa en el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, órgano de cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas que acuerda el baremo, los criterios comunes, la intensidad de los servicios y el nivel mínimo de financiación. En el ámbito estatal, el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO) —entidad gestora de la Seguridad Social adscrita al Ministerio de Derechos Sociales— asume la Secretaría del Consejo Territorial, la gestión directa de los servicios en las Ciudades de Ceuta y Melilla y funciones de estudio y coordinación. La implantación del sistema fue progresiva, por grados, desde 2007, de modo que primero accedieron los grandes dependientes y después los grados inferiores.

6.1. Los grados de dependencia

La situación de dependencia se clasifica (art. 26) en tres grados: Grado I, dependencia moderada (se necesita ayuda para varias ABVD al menos una vez al día, o apoyo intermitente); Grado II, dependencia severa (ayuda dos o tres veces al día, sin apoyo permanente de un cuidador, o apoyo extenso); y Grado III, gran dependencia (ayuda varias veces al día y, por pérdida total de autonomía, apoyo indispensable y continuo de otra persona). Además, desde el Real Decreto-ley 11/2025 se ha añadido un Grado III+ de dependencia extrema para quienes, teniendo reconocido el Grado III, están diagnosticados de ELA en fase avanzada u otras enfermedades de alta complejidad y curso irreversible, con acceso preferente e inmediato a las prestaciones. Los grados se determinan mediante un baremo único aprobado por el Gobierno por real decreto (art. 27), que toma como referente la Clasificación Internacional del Funcionamiento (CIF) de la OMS; no cabe valorar la dependencia por otros procedimientos.

6.2. Prestaciones y catálogo de servicios

Las prestaciones (art. 14) pueden ser servicios —que tienen carácter prioritario— y prestaciones económicas. El Catálogo de servicios (art. 15) comprende: los servicios de prevención de la dependencia y promoción de la autonomía personal, la teleasistencia, la ayuda a domicilio (atención del hogar y cuidados personales), el centro de día y de noche y la atención residencial. Las prestaciones económicas son: la vinculada al servicio (cuando no es posible la atención pública directa, art. 17), la de asistencia personal (art. 19) y, con carácter excepcional, la destinada a cuidados en el entorno familiar por cuidadores no profesionales (art. 18). La prioridad en el acceso la determina el grado de dependencia y, a igual grado, la capacidad económica. El instrumento que concreta las prestaciones de cada persona es el Programa Individual de Atención (PIA), elaborado por los servicios sociales tras la valoración. Las prestaciones económicas de la ley son inembargables, salvo la excepción del art. 608 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

La intensidad de la protección se gradúa por el grado de dependencia: a mayor grado, mayor número de horas de servicio o cuantía de la prestación, conforme a la intensidad que fija la normativa de desarrollo. Las prestaciones son, en principio, incompatibles entre sí —salvo las de prevención, promoción de la autonomía y teleasistencia, que pueden combinarse con otras—, de modo que cada persona recibe la respuesta más adecuada a su situación según el PIA, no una acumulación de ayudas. La prestación por cuidados en el entorno familiar tiene carácter excepcional: la Ley parte de que lo prioritario es el servicio profesional y solo cuando este no es posible y se dan condiciones adecuadas de convivencia se reconoce la ayuda al cuidador no profesional, que queda vinculado a la Seguridad Social en los términos que reglamentariamente se establezcan. El sistema se completa con la coordinación sociosanitaria, pues muchas situaciones de dependencia exigen a la vez atención social y sanitaria.

6.3. Procedimiento, valoración y financiación

El procedimiento se inicia a solicitud de la persona ante los servicios sociales de su Comunidad Autónoma. Un órgano de valoración autonómico, de carácter público, emite un dictamen sobre el grado de dependencia aplicando el baremo único estatal; reconocido el grado, los servicios sociales elaboran, con participación de la persona y su familia, el Programa Individual de Atención (PIA), que determina las prestaciones y servicios más adecuados. El reconocimiento de la situación de dependencia da acceso a las prestaciones en todo el territorio del Estado, aunque su gestión corresponde a cada Comunidad Autónoma. La financiación es compartida: la Administración General del Estado garantiza un nivel mínimo de protección para cada beneficiario, definido por grado; las Comunidades Autónomas aportan, al menos, una cantidad igual a la del Estado; y la persona beneficiaria participa en el coste de los servicios según su capacidad económica (el llamado copago), sin que el nivel de renta pueda dejar a nadie fuera del sistema. Las prestaciones son intransferibles y se conciben como un derecho subjetivo de ciudadanía, no como una prestación graciable.

6.4. Las prestaciones económicas y el copago

Aunque el catálogo del SAAD da prioridad a los servicios (art. 14.2) —teleasistencia, ayuda a domicilio, centros de día y de noche, atención residencial y servicios de promoción de la autonomía—, la Ley reconoce tres prestaciones económicas de carácter subsidiario. La prestación económica vinculada al servicio (art. 17) financia la compra de un servicio cuando no es posible su atención por la red pública o concertada; la prestación económica para cuidados en el entorno familiar (art. 18), de carácter excepcional, retribuye al cuidador no profesional (habitualmente un familiar), que debe cumplir condiciones de convivencia y podrá incorporarse al convenio especial de cuidadores no profesionales en la Seguridad Social; y la prestación económica de asistencia personal (art. 19), dirigida a promover la vida independiente financiando la contratación de un asistente. Las prestaciones económicas son inembargables salvo en los términos del art. 608 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (art. 14.8). El sistema se financia entre el Estado (que garantiza un nivel mínimo por beneficiario), las Comunidades Autónomas y la persona beneficiaria, cuya participación en el coste (copago) se gradúa según su capacidad económica —renta y patrimonio—, sin que la falta de recursos pueda excluir del acceso a los servicios.

7. La Ley 4/2023: personas trans y derechos LGTBI

La Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI, persigue erradicar toda discriminación por razón de orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales. Contiene un régimen de no discriminación en el empleo, la educación, la sanidad y los servicios; medidas de acción positiva; la prohibición de las prácticas de conversión (mal llamadas «terapias») aunque medie consentimiento; y un régimen de infracciones y sanciones.

La Ley se asienta en unos principios generales que conviene retener: la igualdad y no discriminación por orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales; la protección de la infancia y la juventud LGTBI; el reconocimiento de la diversidad familiar; la despatologización —la transexualidad no es una enfermedad—; la autodeterminación de género; y la interseccionalidad (la concurrencia de la LGTBIfobia con otras causas de discriminación, como el sexo, la discapacidad o el origen). Distingue la orientación sexual (hacia quién se siente atracción), la identidad sexual o de género (el género con el que la persona se identifica), la expresión de género (cómo se manifiesta) y las características sexuales (los rasgos biológicos, relevantes para las personas intersexuales). Como todas las normas del tema, se apoya en la colaboración interadministrativa y en la participación de las entidades del movimiento asociativo LGTBI.

Su aportación más conocida es la rectificación registral de la mención relativa al sexo mediante un procedimiento ante el Registro Civil basado en la libre manifestación de voluntad del interesado, despatologizado: el ejercicio del derecho no puede condicionarse a la exhibición de informe médico o psicológico ni a la previa modificación corporal o tratamiento (art. 44.3). Las reglas de legitimación por edad (art. 43) son: las personas mayores de dieciséis años, por sí mismas; las de catorce a dieciséis, por sí mismas asistidas por sus representantes legales (con nombramiento de defensor judicial en caso de desacuerdo); y las de doce a catorce, mediante autorización judicial (por el cauce de la Jurisdicción Voluntaria). Las personas con discapacidad ejercen el derecho con las medidas de apoyo que precisen. La rectificación no altera las obligaciones jurídicas previas de la persona.

Estas cinco políticas —igualdad de género, violencia de género, discapacidad, dependencia e igualdad LGTBI— comparten una gramática común: parten de la igualdad real del artículo 9.2 CE, se sirven de acciones positivas, prohíben la discriminación en sus distintas modalidades, exigen la transversalidad de su enfoque en toda la acción pública y descansan en la colaboración entre Administraciones (Estado, Comunidades Autónomas y entidades locales) y con el tercer sector. Para el empleado público de la Seguridad Social no son materias ajenas ni teóricas: la perspectiva de género, la accesibilidad, la protección de las víctimas y la atención a la dependencia y a la discapacidad forman parte del modo ordinario de prestar el servicio, y su conocimiento es exigible tanto en el examen como en el desempeño diario del puesto.

La Ley 4/2023 no se agota en el Registro Civil. Contiene un amplio bloque de políticas públicas para la igualdad real de las personas LGTBI que se proyectan sobre la educación (protocolos frente al acoso escolar por LGTBIfobia), la sanidad (atención sin discriminación y despatologización de la transexualidad), el empleo (planes y medidas de igualdad en las empresas), la cultura, el deporte y los medios, y la atención a las personas mayores y a las víctimas de discriminación. Prevé medidas de acción positiva, la formación del personal al servicio de las Administraciones y un régimen sancionador propio, además de la garantía de indemnidad frente a represalias por denunciar. Como en las demás políticas del tema, rige el criterio de la transversalidad: la igualdad de las personas LGTBI ha de integrarse en el conjunto de la actuación de los poderes públicos, y las víctimas de discriminación disfrutan de la inversión de la carga de la prueba que con carácter general establece la Ley 15/2022.

8. Proyección en la Administración de la Seguridad Social

Estas políticas atraviesan el trabajo diario de la Administración de la Seguridad Social. En materia de igualdad, la AGE aplica sus planes de igualdad al personal, integra la perspectiva de género en la gestión y garantiza la presencia equilibrada en los tribunales de selección. En materia de violencia de género, la funcionaria víctima dispone de derechos específicos de movilidad, reducción de jornada, excedencia y suspensión con reserva del puesto (EBEP y LO 1/2004), y la Seguridad Social reconoce beneficios en materia de cotización y prestaciones a las víctimas. En materia de discapacidad, la asimilación del grado del 33 por ciento a los pensionistas de incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez conecta directamente con las prestaciones que gestiona el INSS, y el sistema reserva empleo público a personas con discapacidad. Y en materia de dependencia, aunque el SAAD lo gestionan las Comunidades Autónomas, el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO) —organismo del ámbito de la Seguridad Social— asume la coordinación estatal, la gestión de los servicios en Ceuta y Melilla y la Secretaría del Consejo Territorial, de modo que la materia forma parte natural del quehacer del Cuerpo.

Ideas fuerza

• Todas estas políticas desarrollan la igualdad real del art. 9.2 CE y legitiman las acciones positivas; el art. 14 CE prohíbe la discriminación.
• LO 3/2007: transversalidad (art. 15); discriminación directa/indirecta (art. 6) y acoso sexual/por razón de sexo (art. 7, siempre discriminatorios); presencia equilibrada 60/40 (DA 1.ª); planes de igualdad obligatorios en empresas de 50 o más personas.
• LO 1/2004: violencia sobre la mujer por cónyuge o pareja (o expareja), aun sin convivencia; incluye la violencia vicaria (art. 1.4); protección integral y Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género. El órgano judicial es hoy la Sección de Violencia sobre la Mujer del Tribunal de Instancia (art. 89 LOPJ, tras la LO 1/2025).
• Ley 15/2022: ley marco de igualdad de trato y no discriminación, con amplio catálogo de causas e inversión de la carga de la prueba.
• RDLeg 1/2013: persona con discapacidad = grado ≥ 33% (art. 4.2); cuota de reserva del 2% en empresas de 50 o más, y 7% en el empleo público.
• Ley 39/2006: el SAAD, derecho subjetivo; tres grados (I moderada, II severa, III gran dependencia, art. 26) y, desde el RDL 11/2025, un Grado III+ de dependencia extrema; los servicios son prioritarios sobre las prestaciones económicas; instrumento clave: el PIA.
• Ley 4/2023: rectificación registral despatologizada por libre voluntad; ≥16 años por sí misma, 14-16 asistida, 12-14 con autorización judicial; prohibición de las prácticas de conversión.