El poder ejecutivo. El presidente del Gobierno y el Consejo de Ministros. Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. Designación, causas de cese y responsabilidad del Gobierno. El Consejo de Estado

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado del BOE: la Constitución Española de 1978 (Título IV, arts. 97 a 107, y Título V, arts. 108 a 116), la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria (Resolución de 22 de diciembre de 2025, BOE-A-2025-27158).

Índice

• 1. El poder ejecutivo y el Gobierno (art. 97)
• 2. La composición del Gobierno (art. 98)
• 3. El Presidente del Gobierno
• 4. Los Vicepresidentes y los Ministros
• 5. El Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas
• 6. Los órganos de colaboración y apoyo
• 7. La designación del Gobierno: la investidura (art. 99)
• 8. El cese del Gobierno y el Gobierno en funciones
• 9. Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales
• 10. La responsabilidad del Gobierno
• 11. El Consejo de Estado
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. El poder ejecutivo y el Gobierno (art. 97)

El poder ejecutivo corresponde al Gobierno, al que la Constitución dedica su Título IV, «Del Gobierno y de la Administración» (arts. 97 a 107). Su desarrollo lo lleva a cabo la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que regula su composición, organización y funcionamiento; la Administración General del Estado, en cambio, la regula la Ley 40/2015 (objeto del Tema 8). Conviene distinguir desde el principio ambas ideas: el Gobierno es el órgano de dirección política (decide), mientras que la Administración es el aparato que ejecuta esas decisiones, sirviendo con objetividad los intereses generales y sometido a la ley y al Derecho (art. 103).

El artículo 97 condensa las funciones del Gobierno: «El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes». Se distinguen así tres grandes cometidos: la dirección política (fijar la orientación del país, dentro y fuera, y de las Fuerzas Armadas), la función ejecutiva (aplicar las leyes y gobernar la Administración) y la potestad reglamentaria (dictar normas de rango inferior a la ley —reglamentos— para desarrollarlas y ejecutarlas). El Gobierno no es, pues, un mero ejecutor de las Cortes: tiene una dirección política propia, aunque sometida al control parlamentario y a la Constitución.

La dirección política es la función más característica y difícil de acotar: comprende la fijación de las grandes orientaciones del Estado (la agenda legislativa, la política económica, la exterior, la de defensa), la iniciativa legislativa (los proyectos de ley) y las decisiones de máxima trascendencia (declarar los estados excepcionales, negociar tratados, disolver las Cámaras). La función ejecutiva, más acotada, consiste en aplicar y ejecutar las leyes a través de la Administración. Y la potestad reglamentaria es la capacidad de dictar normas de rango inferior a la ley. Estas tres funciones se entrelazan: el Gobierno decide (dirección), norma (reglamento) y ejecuta (función ejecutiva), siempre «de acuerdo con la Constitución y las leyes» (art. 97).

En la práctica, los Gobiernos pueden ser mayoritarios (un solo partido con mayoría absoluta), de coalición (varios partidos que pactan un programa y se reparten las carteras) o en minoría (con apoyos puntuales). La Constitución no impone ningún modelo: solo exige que el Presidente obtenga la confianza del Congreso. Los Gobiernos de coalición han hecho más relevante la figura de las Vicepresidencias y de las Comisiones Delegadas como instrumentos de coordinación entre socios, y han puesto a prueba el principio de dirección presidencial frente al reparto pactado del poder.

El Gobierno es un órgano constitucional (creado directamente por la Constitución), colegiado (decide en Consejo de Ministros) y de composición política (sus miembros son de designación política, no funcionarial). Se sitúa en una posición de colaboración con las Cortes propia del parlamentarismo: nace de la confianza del Congreso (investidura) y responde ante él (responsabilidad política), pero dispone de instrumentos para dirigir e, incluso, para disolver las Cámaras.

Conviene detenerse en la potestad reglamentaria, que es la manifestación normativa del poder ejecutivo. Un reglamento es una norma de rango inferior a la ley dictada por el Gobierno o la Administración. Su relación con la ley se rige por dos principios: la jerarquía normativa (el reglamento no puede contradecir la ley ni la Constitución, art. 9.3 CE) y la reserva de ley (hay materias que solo puede regular la ley, vedadas al reglamento). Por su relación con la ley, los reglamentos se clasifican en ejecutivos (desarrollan o ejecutan una ley previa; exigen el dictamen preceptivo del Consejo de Estado) e independientes (regulan materias no reguladas por ley y no reservadas a ella, sobre todo de organización). Por el órgano que los dicta, se ordenan jerárquicamente: Reales Decretos del Consejo de Ministros y del Presidente del Gobierno (los de mayor rango), Órdenes de las Comisiones Delegadas, Órdenes Ministeriales y las disposiciones de los órganos inferiores. Un reglamento que vulnere la jerarquía o la reserva de ley es nulo de pleno derecho y su control corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 106.1 CE).

La elaboración de los reglamentos sigue un procedimiento reglado (Ley 39/2015 y Ley 50/1997) pensado para garantizar su calidad y la participación: comienza con una consulta pública previa (para recabar la opinión de los potenciales afectados antes de redactar el texto), continúa con la redacción del proyecto acompañado de una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, se somete a los informes preceptivos (entre ellos, el dictamen del Consejo de Estado para los reglamentos ejecutivos) y a la audiencia de los interesados y la información pública, y culmina con la aprobación por el órgano competente (Consejo de Ministros, para los reales decretos) y la publicación en el BOE, sin la cual el reglamento no produce efectos. La actuación normativa del Gobierno debe respetar, además, los principios de buena regulación (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia).

La posición del Gobierno se entiende mejor recordando la forma de gobierno española: un parlamentarismo racionalizado en el que el Ejecutivo es dual —el Rey es el Jefe del Estado (magistratura simbólica, Tema 4) y el Presidente del Gobierno es el jefe del Ejecutivo real—. A diferencia de un sistema presidencialista, el Gobierno no se elige directamente por los ciudadanos: emana del Congreso y subsiste mientras conserva su confianza. Y frente al modelo de la Segunda República, la Constitución de 1978 introdujo mecanismos de estabilidad (moción de censura constructiva, límites a la disolución) para evitar la fragilidad gubernamental.

2. La composición del Gobierno (art. 98)

Según el artículo 98.1, «El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley». La Ley 50/1997 (art. 1.2) ha concretado que el Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros; no ha añadido «demás miembros», de modo que hoy solo integran el Gobierno esos tres tipos de cargos. Es un dato de examen: los Secretarios de Estado NO son miembros del Gobierno (son órganos superiores de la Administración), y tampoco lo son los Subsecretarios ni los Directores Generales.

Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno (art. 1.3 de la Ley). El Gobierno tiene, así, una doble dimensión: como órgano colegiado (el Consejo de Ministros) y como suma de órganos unipersonales (el Presidente y cada Ministro al frente de su Departamento).

La Ley 50/1997 organiza el Gobierno sobre tres principios que explican su funcionamiento. El principio de dirección presidencial otorga al Presidente la determinación de las directrices políticas y la coordinación de los demás miembros. El principio de colegialidad y la consiguiente responsabilidad solidaria hacen que el Consejo de Ministros decida como órgano colegiado y responda en bloque. Y el principio departamental reconoce a cada Ministro una competencia y responsabilidad propias en la dirección de su Ministerio. Estos tres principios conviven: el Gobierno no es ni una suma de compartimentos estancos (departamentalismo puro) ni un poder unipersonal (presidencialismo puro), sino un órgano dirigido por su Presidente que decide colegiadamente respetando la esfera de cada Ministro.

El Gobierno se rige, en su organización y funcionamiento, por la Ley 50/1997 y por los Reales Decretos del Presidente del Gobierno sobre la composición y organización del Gobierno y de sus órganos de colaboración y apoyo, así como por las disposiciones organizativas internas del Presidente o del Consejo de Ministros (art. 17). Esta remisión a normas de rango reglamentario explica que la estructura concreta del Gobierno —número de Ministerios, de Vicepresidencias, de Comisiones Delegadas— pueda cambiar de una legislatura a otra sin necesidad de reformar la ley: es el Presidente quien, al formar Gobierno, diseña su arquitectura mediante reales decretos, dentro del marco que la Constitución y la Ley del Gobierno le fijan.

El art. 98 establece también el estatuto de sus miembros. El apartado 3 fija un régimen de incompatibilidades estricto: los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario (pueden, pues, ser a la vez diputados o senadores), ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. El apartado 4 remite a la ley la regulación del estatuto e incompatibilidades (hoy, la Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado). La finalidad es garantizar la dedicación exclusiva y evitar los conflictos de intereses.

La Ley 50/1997 (art. 11) precisa los requisitos de acceso a los cargos de miembro del Gobierno: ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo y no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme. Los Vicepresidentes y Ministros son nombrados y separados por el Rey a propuesta del Presidente (art. 12), y en esos nombramientos se garantiza, como novedad, el principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres, de forma que cada sexo suponga como mínimo el 40 % del conjunto (art. 12.2 bis). El régimen de incompatibilidades (Ley 3/2015) impone la dedicación exclusiva, la abstención en asuntos con conflicto de intereses, la declaración de bienes y actividades y limitaciones tras el cese (el llamado periodo de «puertas giratorias»). Con ello se busca preservar la imparcialidad y la integridad del alto cargo. Guardar secreto de las deliberaciones del Consejo de Ministros es, además, un deber expreso (art. 5.3).

3. El Presidente del Gobierno

El Presidente del Gobierno ocupa una posición de clara preeminencia dentro del Ejecutivo, propia del parlamentarismo racionalizado. No es un primus inter pares (primero entre iguales), sino un verdadero director: el art. 98.2 dispone que «dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión». Esa preeminencia se refleja en que es él quien recibe la confianza del Congreso (la investidura es personal, sobre su persona y su programa), quien propone al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y Ministros (art. 100 CE), y quien, con su cese (dimisión o fallecimiento), arrastra el cese de todo el Gobierno (art. 101).

El artículo 2.2 de la Ley 50/1997 enumera con detalle sus funciones. Entre las más relevantes: representar al Gobierno; establecer el programa político y las directrices de la política interior y exterior; proponer al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes, previa deliberación del Consejo de Ministros; plantear la cuestión de confianza ante el Congreso; proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso; dirigir la política de defensa y las funciones sobre las Fuerzas Armadas; convocar, presidir y fijar el orden del día del Consejo de Ministros; refrendar los actos del Rey y someterle las leyes para su sanción; interponer el recurso de inconstitucionalidad; crear, modificar y suprimir por real decreto los Departamentos Ministeriales y las Secretarías de Estado; proponer al Rey el nombramiento y separación de Vicepresidentes y Ministros; resolver los conflictos de atribuciones entre Ministerios; e impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno. Este catálogo muestra que el Presidente concentra la dirección estratégica del Ejecutivo.

La doctrina habla de una «presidencialización» de nuestro parlamentarismo: aunque el sistema es formalmente parlamentario, la posición del Presidente lo aproxima en la práctica a un líder con gran poder, pues de él dependen la formación, la orientación y la continuidad del Gobierno. Frente a ello, actúan los contrapesos del control parlamentario y la responsabilidad. En caso de ausencia, enfermedad o vacante, la Ley 50/1997 (art. 13) prevé la suplencia del Presidente: le sustituyen los Vicepresidentes por su orden y, en su defecto, los Ministros según el orden de precedencia de los Departamentos. Ahora bien, la suplencia es para el despacho ordinario: las decisiones más personales del Presidente (plantear la cuestión de confianza, proponer la disolución o el referéndum) no son delegables ni ejercitables por un suplente.

Conviene aislar el núcleo de facultades exclusivas del Presidente, que ni se delegan ni corresponden al Consejo de Ministros como órgano: proponer al Rey la disolución de las Cámaras (art. 115), plantear la cuestión de confianza (art. 112), proponer la convocatoria de un referéndum consultivo (art. 92) y proponer el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y Ministros (art. 100). Son decisiones que la Constitución vincula a la persona del Presidente y a su exclusiva responsabilidad. En cambio, otras muchas atribuciones (aprobar reglamentos, declarar los estados de alarma y excepción, aprobar proyectos de ley) corresponden al Consejo de Ministros como órgano colegiado. Distinguir lo que decide el Presidente por sí de lo que decide el Consejo de Ministros es una de las claves para acertar las preguntas del tema: por ejemplo, el Presidente propone la disolución, pero el decreto de disolución lo expide el Rey; y la cuestión de confianza la plantea el Presidente, pero previa deliberación del Consejo de Ministros.

4. Los Vicepresidentes y los Ministros

Los Vicepresidentes son cargos eventuales («en su caso»): pueden existir uno, varios o ninguno. El art. 3 de la Ley 50/1997 dispone que les corresponde el ejercicio de las funciones que les encomiende el Presidente: no tienen, por tanto, competencias propias predeterminadas, sino las que el Presidente les delegue (coordinación de áreas, sustitución, presidencia de comisiones). Si un Vicepresidente asume la titularidad de un Departamento Ministerial, ostenta además la condición de Ministro. La separación de un Vicepresidente lleva aparejada la extinción del órgano, salvo que simultáneamente se designe otro en su sustitución (art. 12.3). En los Gobiernos recientes, especialmente los de coalición, ha sido frecuente la existencia de varias Vicepresidencias, con un orden de prelación que determina, entre otras cosas, quién sustituye al Presidente y quién preside la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. La Vicepresidencia es, así, una pieza de coordinación y de jerarquía interna del Gobierno, cuya configuración depende por completo de la voluntad del Presidente.

Los Ministros tienen una doble naturaleza: son, a la vez, miembros del Gobierno (participan en el Consejo de Ministros en la dirección política) y jefes superiores de su Departamento (Ministerio). Como titulares de su Departamento, según el art. 4 de la Ley, les corresponde desarrollar la acción del Gobierno en su ámbito, ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento (mediante órdenes ministeriales) y refrendar los actos del Rey en materia de su competencia. Existen, además, los Ministros sin cartera, a los que se atribuye la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales sin estar al frente de un Departamento; su ámbito de competencias, estructura y medios se fijan por real decreto. Todos los Ministros tienen el mismo rango como miembros del Gobierno, con independencia de la importancia de su cartera.

Cada Departamento Ministerial se organiza en una estructura jerárquica que conviene distinguir (su estudio detallado corresponde al Tema 8, sobre la Administración General del Estado, pero enlaza directamente con el Gobierno). En la cúspide están los órganos superiores —el Ministro y los Secretarios de Estado—, a quienes corresponde establecer los planes de actuación del Departamento; por debajo, los órganos directivos —Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales—, a quienes corresponde su desarrollo y ejecución. La creación, modificación y supresión de los Ministerios y de las Secretarías de Estado se hace por real decreto del Presidente del Gobierno; la de los órganos directivos, por real decreto del Consejo de Ministros. Esta flexibilidad permite a cada Presidente diseñar la estructura del Gobierno al inicio de la legislatura.

5. El Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas

El Consejo de Ministros es el órgano colegiado del Gobierno: el Gobierno reunido para deliberar y decidir. Lo integran el Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros; lo convoca, preside y fija su orden del día el Presidente. El art. 5 de la Ley 50/1997 enumera sus funciones, que son las decisiones políticas y normativas de mayor calado: aprobar los proyectos de ley y remitirlos al Congreso (o al Senado); aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos; aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos; acordar la negociación y firma de tratados; declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso el de sitio; aprobar los reglamentos de desarrollo y ejecución de las leyes (previo dictamen del Consejo de Estado); crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Ministerios; y adoptar programas, planes y directrices vinculantes. Dos notas capitales: las decisiones del Consejo adoptan la forma de Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, y sus deliberaciones son secretas (art. 5.3). A sus reuniones pueden asistir los Secretarios de Estado cuando sean convocados, pero no tienen voto ni son miembros del Gobierno.

Sobre su funcionamiento conviene retener algunos rasgos. El Consejo de Ministros se reúne, por lo general, con periodicidad semanal, convocado por el Presidente. De cada reunión se levanta un acta en la que consta el lugar, la fecha, los asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados, pero no el contenido de las deliberaciones, que son secretas. Actúa como Secretario del Consejo el Ministro que se determine (tradicionalmente, el Ministro de la Presidencia). Sus decisiones no se someten a una votación formal al modo parlamentario: el Consejo funciona por consenso bajo la dirección del Presidente, coherente con la responsabilidad solidaria del Gobierno. Sus acuerdos se formalizan como Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros (los que aprueban reglamentos o nombramientos importantes) o como Acuerdos del Consejo de Ministros (decisiones no normativas). El Consejo puede, además, funcionar y adoptar acuerdos a distancia por medios electrónicos en los términos que la ley permite.

El Consejo de Ministros es, en rigor, un órgano complejo: es al mismo tiempo el «Gobierno reunido» (la dimensión colegiada del art. 1.2) y el máximo órgano de decisión del Estado en el plano ejecutivo. Sus acuerdos vinculan a toda la Administración General del Estado. Por eso la Ley reserva a su seno las decisiones de mayor calado y rodea sus deliberaciones de secreto: la colegialidad exige que, una vez adoptada la decisión, todos los miembros la asuman solidariamente ante el Congreso, con independencia de la posición que hubieran defendido en el debate interno. Esta lógica —discusión reservada, decisión colegiada, responsabilidad solidaria— es la que hace del Consejo de Ministros el corazón del poder ejecutivo.

Es importante distinguir el Consejo de Ministros del Gobierno (órgano estatal que aquí estudiamos) de otras figuras de nombre parecido: los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas (sus ejecutivos propios) y el Consejo de Estado (que no gobierna, sino que asesora). También conviene no confundir las Comisiones Delegadas del Gobierno —órganos colegiados del Gobierno para coordinar Ministerios— con la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios —órgano de preparación que no decide—.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno son también órganos colegiados, de composición reducida, pensados para coordinar la acción de varios Ministerios en un área concreta (por ejemplo, asuntos económicos, seguridad). Su creación, modificación y supresión las acuerda el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente (art. 6). El real decreto de creación fija quién las preside, quiénes las integran (miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado), sus funciones y su secretaría. Les corresponde examinar cuestiones que afecten a varios Ministerios, elaborar propuestas conjuntas y resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no deban elevarse al Consejo de Ministros. Sus deliberaciones también son secretas. Ejemplos habituales han sido la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos o las de seguridad, inteligencia o política exterior; su número y denominación varían con cada Gobierno, precisamente porque se crean por real decreto a medida de sus prioridades. A diferencia del Consejo de Ministros (cuyas funciones fija la ley), las Comisiones Delegadas tienen las funciones que les asigne su real decreto de creación o las que les delegue el Consejo de Ministros, lo que las convierte en instrumentos flexibles de coordinación interministerial.

6. Los órganos de colaboración y apoyo

Junto a los órganos del Gobierno propiamente dichos, la Ley 50/1997 regula una serie de órganos de colaboración y de apoyo que no forman parte del Gobierno pero que resultan imprescindibles para su funcionamiento.

Los Secretarios de Estado (art. 7) son órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específico de un Departamento (o de la Presidencia del Gobierno). Actúan bajo la dirección del Ministro del que dependen. No son miembros del Gobierno, aunque son cargos de designación política de altísimo nivel. Se sitúan entre el Ministro y los órganos directivos del Departamento: dirigen y coordinan un gran sector de actividad (una «Secretaría de Estado»), pero bajo la autoridad del Ministro, que conserva la titularidad del Departamento. Se nombran y separan por real decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente o del Ministro correspondiente. Su existencia permite descargar al Ministro de la gestión directa de áreas muy amplias, reservándole la dirección política del conjunto.

La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8) es el gran órgano de preparación del Consejo de Ministros. La integran todos los Secretarios de Estado y todos los Subsecretarios de los distintos Departamentos (asiste también el Abogado General del Estado); la preside un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, el Ministro de la Presidencia. Su función esencial es el examen previo de todos los asuntos que vayan a someterse al Consejo de Ministros —salvo los nombramientos, ceses, los ascensos a la categoría de oficiales generales y aquellos que, por urgencia, deban ir directamente al Consejo—, de manera que al Consejo lleguen ya depurados. La Secretaría de la Comisión la ejerce el Subsecretario de la Presidencia. Sus deliberaciones son reservadas y, dato clave, NO puede adoptar decisiones ni acuerdos por delegación del Gobierno: solo prepara, no decide. Este matiz —preparar frente a decidir— es exactamente el que distingue a este órgano de las Comisiones Delegadas, que sí son órganos colegiados del Gobierno con capacidad de resolver. Un opositor debe tener esta diferencia perfectamente clara, porque es un clásico de examen.

El Secretariado del Gobierno (art. 9) es el órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Se integra en el Ministerio de la Presidencia y asume la asistencia al Ministro-Secretario del Consejo, la remisión de las convocatorias, el archivo y custodia de las actas, y la correcta publicación en el BOE de las disposiciones del Gobierno, además de tramitar la sanción y promulgación de las leyes y la expedición de los reales decretos. Por último, los Gabinetes (art. 10) son órganos de apoyo político y técnico del Presidente, los Vicepresidentes, los Ministros y los Secretarios de Estado; sus miembros realizan tareas de confianza, asesoramiento, seguimiento e información especial, sin que puedan adoptar actos o resoluciones que correspondan a los órganos administrativos. El Gabinete de la Presidencia del Gobierno tiene una relevancia singular como órgano de asistencia directa del Presidente. Su personal es de libre designación y cese y cesa automáticamente cuando cesa el titular al que sirve.

Es fundamental fijar la distinción capital del tema: los miembros del Gobierno (Presidente, Vicepresidentes, Ministros) integran el Gobierno y participan en el Consejo de Ministros; los órganos de colaboración y apoyo (Secretarios de Estado, Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, Secretariado del Gobierno, Gabinetes) no forman parte del Gobierno y no adoptan las decisiones políticas, sino que las preparan, ejecutan o asisten. Confundir ambos planos —por ejemplo, afirmar que la Comisión General decide por delegación, o que los Secretarios de Estado son miembros del Gobierno— es el error más frecuente del tema.

7. La designación del Gobierno: la investidura (art. 99)

El nacimiento de un nuevo Gobierno se produce mediante el procedimiento de investidura del artículo 99, que se activa tras cada renovación del Congreso (elecciones) y en los demás supuestos constitucionales (dimisión, moción de censura fallida que no lo es, pérdida de una cuestión de confianza). Sus fases son:

• Consultas y propuesta del candidato. El Rey, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria y a través del Presidente del Congreso, propone un candidato a la Presidencia del Gobierno (art. 99.1). El Rey no elige libremente: propone a quien, según las consultas, tenga posibilidades de obtener la confianza.
• Programa y solicitud de confianza. El candidato expone ante el Congreso el programa político del Gobierno que pretende formar y solicita la confianza de la Cámara (art. 99.2).
• Votaciones. En primera votación se exige la mayoría absoluta. Si no se alcanza, cuarenta y ocho horas después se somete la misma propuesta a segunda votación, en la que basta la mayoría simple (art. 99.3). Si tampoco se obtiene, se tramitan sucesivas propuestas.
• Disolución automática. Si transcurridos dos meses desde la primera votación de investidura ningún candidato ha obtenido la confianza, el Rey disuelve ambas Cámaras y convoca nuevas elecciones, con el refrendo del Presidente del Congreso (art. 99.5).

Obtenida la confianza, el Rey nombra Presidente al candidato investido (acto debido, refrendado por el Presidente del Congreso), y este propone al Rey el nombramiento de los demás miembros del Gobierno (art. 100). Nótese la clave del sistema: solo el Presidente es investido por el Congreso; los Ministros no se someten a votación, sino que los nombra el Rey a propuesta del Presidente.

La investidura del art. 99 se activa en varios supuestos, no solo tras las elecciones: también cuando el Gobierno dimite, cuando el Presidente fallece, cuando el Gobierno pierde una cuestión de confianza (art. 114.1) y, en general, siempre que quede vacante la Presidencia. En cambio, si prospera una moción de censura, no hay investidura: el candidato incluido en la moción se entiende ya investido por el propio voto de censura (art. 114.2). Es una diferencia fina pero muy preguntada. En cuanto al refrendo, el nombramiento del Presidente investido y el decreto de disolución automática del art. 99.5 los refrenda el Presidente del Congreso (excepción a la regla general del refrendo del art. 64, que estudiamos en el Tema 4). La duración de la legislatura es de cuatro años, coincidente con el mandato del Congreso, salvo disolución anticipada.

El papel del Rey en la investidura es de árbitro neutral, no de decisor: propone al candidato tras las consultas, pero es el Congreso quien otorga o niega la confianza, y el nombramiento regio es un acto debido refrendado por el Presidente del Congreso (Tema 4). Solo en escenarios de gran fragmentación, cuando ningún candidato reúne apoyos claros, adquiere relieve la labor de mediación del Rey en las consultas. La investidura española se caracteriza, frente a otros modelos, por ser de la persona del Presidente (no del Gobierno en su conjunto) y por su doble umbral (mayoría absoluta y, si falla, simple), un diseño pensado para facilitar la formación de Gobierno sin renunciar a exigir un respaldo inicial reforzado.

8. El cese del Gobierno y el Gobierno en funciones

El artículo 101 enumera las causas de cese del Gobierno: (1) tras la celebración de elecciones generales; (2) en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria (moción de censura aprobada o cuestión de confianza perdida); y (3) por dimisión o fallecimiento del Presidente. Adviértase que el Gobierno cesa en bloque por estas causas, ligadas a la persona del Presidente o a la relación de confianza con el Congreso; el cese o la dimisión de un Ministro concreto, en cambio, no hace cesar al Gobierno. La enumeración del art. 101 es tasada: no cesa el Gobierno por la mera celebración de elecciones autonómicas o municipales, ni por cambios en la mayoría que no se traduzcan en una moción de censura. Un dato interesante que refuerza la continuidad institucional es que la Ley 50/1997 (art. 12.4) prevé que por real decreto se regule el estatuto aplicable a los ex Presidentes del Gobierno tras su cese, en reconocimiento de la relevancia del cargo desempeñado; algunos de ellos, además, pasan a ser Consejeros natos y vitalicios del Consejo de Estado (art. 8 LO 3/1980), como vimos.

El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno (art. 101.2), para evitar el vacío de poder. Ahora bien, el Gobierno en funciones tiene sus poderes limitados (art. 21 de la Ley 50/1997): debe facilitar el traspaso de poderes y limitar su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de otras medidas salvo casos de urgencia o interés general acreditados. En concreto, el Presidente en funciones NO puede: proponer la disolución de las Cámaras, plantear la cuestión de confianza ni proponer la convocatoria de un referéndum. Y el Gobierno en funciones NO puede: aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos ni presentar proyectos de ley. Estas limitaciones garantizan que un Gobierno sin respaldo parlamentario actual no adopte decisiones que condicionen al que ha de sucederle.

La noción de «despacho ordinario de los asuntos públicos» ha sido perfilada por los tribunales: comprende la gestión corriente que no implique nuevas orientaciones políticas ni condicione al futuro Gobierno. La Ley admite excepciones por urgencia acreditada o interés general. Además, durante el periodo de Gobierno en funciones no existe la relación de confianza con el Congreso (por eso el Gobierno en funciones no puede ser sometido a moción de censura ni plantear cuestión de confianza), aunque sí subsisten los instrumentos de información y control ordinario (preguntas, comparecencias). El objetivo constitucional es doble: evitar el vacío de poder (siempre hay un Gobierno) y, a la vez, limitar su capacidad de decisión mientras carece de respaldo parlamentario renovado.

9. Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales

El Título V de la Constitución (arts. 108 a 116) regula las relaciones entre el Gobierno y las Cortes, que son el núcleo del parlamentarismo: el Gobierno nace de la confianza del Congreso y responde ante él, pero dispone de instrumentos de estabilización.

La responsabilidad política solidaria (art. 108). El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados (no ante el Senado). «Solidariamente» significa que responde en bloque: la censura al Gobierno lo derriba entero, no a un Ministro concreto. Esta responsabilidad se exige por los mecanismos de la moción de censura y la cuestión de confianza.

El control ordinario (arts. 109 a 111). Las Cámaras pueden recabar información y ayuda del Gobierno (art. 109); reclamar la presencia de sus miembros, que a su vez tienen acceso a las Cámaras (art. 110); y someter al Gobierno a interpelaciones y preguntas, con un tiempo mínimo semanal; toda interpelación puede dar lugar a una moción en que la Cámara fije su posición (art. 111). Es un control que informa y critica, pero no derriba.

El control ordinario dispone de instrumentos variados que conviene distinguir. Las preguntas piden información concreta y admiten respuesta oral (en el Pleno o en comisión) o escrita. Las interpelaciones versan sobre la política general del Gobierno y pueden dar lugar a una moción. Las comparecencias llaman a los miembros del Gobierno a informar. Las comisiones de investigación (art. 76) pueden crearse sobre cualquier asunto de interés público; sus conclusiones no vinculan a los tribunales, pero es obligatorio comparecer ante ellas. Además, dos órganos auxiliares de las Cortes refuerzan el control: el Defensor del Pueblo (alto comisionado para los derechos, Tema 5) y el Tribunal de Cuentas (supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, dependiente de las Cortes, art. 136). Todo este control no compromete por sí la continuidad del Gobierno, pero somete su actuación al escrutinio público, que es la esencia del sistema democrático.

La cuestión de confianza (art. 112). La plantea el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, ante el Congreso, sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entiende otorgada por mayoría simple. Si el Congreso la niega, el Gobierno presenta su dimisión y se abre el proceso de investidura del art. 99 (art. 114.1). La cuestión de confianza es un arma del Presidente para reafirmar su respaldo.

La moción de censura (arts. 113 y 114). Es el instrumento con que el Congreso exige la responsabilidad política del Gobierno. Sus rasgos, muy exigidos en examen, son: se adopta por mayoría absoluta; debe ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados; es constructiva, esto es, ha de incluir un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno (no basta con derribar; hay que ofrecer recambio); no puede votarse hasta que transcurran cinco días desde su presentación, y en los dos primeros días pueden presentarse mociones alternativas; y si no es aprobada, sus signatarios no pueden presentar otra en el mismo periodo de sesiones. Si prospera, el Gobierno dimite y el candidato incluido en ella se entiende investido de la confianza de la Cámara, siendo nombrado Presidente por el Rey (art. 114.2). El carácter constructivo —tomado del modelo alemán— busca la estabilidad: evita derribar un Gobierno sin tener mayoría para formar otro.

Conviene fijar las diferencias entre los dos instrumentos de responsabilidad, porque las preguntas los cruzan. La cuestión de confianza la plantea el Presidente (arma del Gobierno), versa sobre su programa o una declaración de política general, y la confianza se otorga por mayoría simple; si la pierde, el Gobierno dimite. La moción de censura la promueve el Congreso (arma de la oposición), la proponen al menos la décima parte de los Diputados, exige mayoría absoluta para prosperar, es constructiva (incluye candidato) y solo puede votarse tras cinco días. La asimetría de mayorías es deliberada: es más fácil ganar la confianza (mayoría simple) que censurar al Gobierno (mayoría absoluta), lo que refuerza la estabilidad del Ejecutivo. En ambos casos, la relación de confianza se sustancia en exclusiva ante el Congreso: el Senado no participa.

Un último instrumento del Título V son los estados excepcionales (art. 116), estudiados con detalle en el Tema 2. Baste recordar el reparto de papeles entre Gobierno y Cortes: el estado de alarma lo declara el Gobierno por decreto (máximo 15 días; la prórroga la autoriza el Congreso); el estado de excepción, el Gobierno previa autorización del Congreso (máximo 30 días, prorrogables por otros 30); y el estado de sitio lo declara el Congreso por mayoría absoluta, a propuesta del Gobierno. Durante su vigencia no cabe disolver el Congreso y su funcionamiento no puede interrumpirse.

El conjunto de estos mecanismos configura un parlamentarismo racionalizado orientado a la estabilidad del Ejecutivo. La moción de censura constructiva (que exige mayoría absoluta y candidato alternativo), la investidura simplificada en segunda votación (mayoría simple), la asimetría de mayorías entre confianza (simple) y censura (absoluta) y los límites a la disolución persiguen todos el mismo objetivo: que España no repita la inestabilidad gubernamental de otras épocas. El precio de esa estabilidad es un Ejecutivo fuerte, con un Presidente de gran poder, cuyo contrapeso son el control parlamentario, la responsabilidad política y penal, el control de constitucionalidad de sus normas y el control judicial de su actuación administrativa. En ese equilibrio entre dirección política eficaz y sometimiento al Derecho reside la clave del Título IV y del Título V de la Constitución.

Para esta oposición conviene subrayar la conexión del Gobierno con la Seguridad Social. La dirección política de la Seguridad Social corresponde al Gobierno, y en particular al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (Tema 12), que ejerce sus competencias a través de las entidades gestoras (el INSS, el IMV) y los servicios comunes (la TGSS). Muchas de las normas centrales de la materia —los reglamentos que desarrollan la Ley General de la Seguridad Social, la revalorización anual de las pensiones, la fijación de las bases y tipos de cotización— se aprueban precisamente mediante Reales Decretos del Consejo de Ministros, en ejercicio de la potestad reglamentaria que estudiamos, y previo dictamen del Consejo de Estado cuando son reglamentos ejecutivos. Así, el estudio del poder ejecutivo no es una materia abstracta: es el marco desde el que se dictan las normas que el opositor manejará a diario en su puesto de trabajo.

La disolución de las Cámaras (art. 115). El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad, puede proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes, que decreta el Rey. Hay tres límites: no cabe cuando esté en trámite una moción de censura; no procede una nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior (salvo la disolución automática del art. 99.5); y no cabe mientras estén declarados los estados de alarma, excepción o sitio (art. 116.5).

10. La responsabilidad del Gobierno

Hay que distinguir dos tipos de responsabilidad. La responsabilidad política (art. 108) es la que el Gobierno tiene, solidariamente y ante el Congreso, por su gestión; se exige por la moción de censura y la cuestión de confianza y se traduce en el cese. Es una responsabilidad de oportunidad, no jurídica: no requiere haber infringido ninguna norma, basta con la pérdida de la confianza.

La responsabilidad criminal (art. 102) es distinta: la del Presidente y los demás miembros del Gobierno se exige ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (aforamiento). Si la acusación fuere por traición o delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, solo podrá plantearse por iniciativa de la cuarta parte del Congreso y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo; y en estos supuestos no cabe la prerrogativa de gracia (el indulto). Junto a ellas, existe la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de los servicios públicos (art. 106) y la sujeción de la actuación del Gobierno al control de los tribunales (control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa, art. 106.1) y del Tribunal Constitucional.

Mención aparte merecen los llamados actos políticos o de gobierno: decisiones de dirección política que el Gobierno adopta en ejercicio de su función constitucional (por ejemplo, la disolución de las Cámaras, la convocatoria de un referéndum, las relaciones internacionales o la defensa). Estos actos no son actos administrativos y, tradicionalmente, se consideraban no fiscalizables por los tribunales. Hoy, sin embargo, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la doctrina precisan que ningún acto del Gobierno queda por completo exento de control: aunque su núcleo de oportunidad política no sea revisable, sí lo son sus elementos reglados, la eventual lesión de derechos fundamentales y la responsabilidad patrimonial que puedan generar. La regla de cierre del Estado de Derecho (art. 9.3 y 106.1 CE) es que toda actuación del poder está sometida a la Constitución y al resto del ordenamiento.

Conviene, por tanto, ordenar los distintos controles a que está sujeto el Gobierno. El control político lo ejerce el Congreso (preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación, y en última instancia la moción de censura y la cuestión de confianza). El control de constitucionalidad de sus normas con fuerza de ley (decretos-leyes y decretos legislativos) y de sus actos que afecten a derechos fundamentales lo ejerce el Tribunal Constitucional. El control de legalidad de la potestad reglamentaria y de la actuación administrativa lo ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa. El control económico y financiero de la gestión de los fondos públicos lo ejerce el Tribunal de Cuentas, dependiente de las Cortes (art. 136), con una función fiscalizadora y otra de enjuiciamiento de la responsabilidad contable de quienes manejan caudales públicos. Y el control preventivo de juridicidad de sus normas lo aporta, con carácter consultivo, el Consejo de Estado. Esta pluralidad de controles —político, constitucional, judicial, contable y consultivo— es la expresión práctica de que el Gobierno, por muy fuerte que sea, no es un poder ilimitado.

11. El Consejo de Estado

El artículo 107 define el Consejo de Estado como «el supremo órgano consultivo del Gobierno» y remite a una ley orgánica su composición y competencia: es la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. Es esencial situarlo bien: no forma parte del Gobierno ni de la Administración activa; es un órgano consultivo que ejerce su función con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia (art. 1 LO 3/1980). Tiene su sede en el Palacio de los Consejos, en Madrid.

El Consejo de Estado es una de las instituciones más antiguas del Estado español: sus orígenes se remontan al siglo XVI, y la Constitución de 1978 lo mantuvo como órgano de garantía. Su función responde a una idea sencilla pero valiosa: antes de que el Gobierno apruebe determinadas normas o resuelva ciertos asuntos delicados, un órgano imparcial y experto examina su legalidad y, cuando procede, su acierto. No sustituye al Gobierno —que decide— ni a los tribunales —que juzgan a posteriori—, sino que aporta una garantía preventiva de juridicidad. De ahí que su independencia respecto del Gobierno al que asesora sea la condición de su utilidad: un consultor sometido a quien consulta no garantizaría nada.

Naturaleza y función. El Consejo de Estado vela por la observancia de la Constitución y del ordenamiento jurídico y valora, cuando procede, la oportunidad y conveniencia de los asuntos. Su instrumento es el dictamen. Los dictámenes tienen dos caracteres capitales que conviene no confundir: pueden ser preceptivos (obligatorio pedirlos, cuando una ley lo establece) o facultativos (a voluntad del consultante); y, en cuanto a su fuerza, NO son vinculantes salvo que la ley disponga lo contrario (art. 2.2). Es decir: aunque a veces haya que pedir el dictamen, el Gobierno no está obligado, por regla general, a seguirlo. Cuando una resolución sigue el dictamen, se usa la fórmula «de acuerdo con el Consejo de Estado»; cuando se aparta de él, la fórmula «oído el Consejo de Estado». Y una regla de cierre: en los asuntos en que sea preceptiva la consulta y el Ministro disienta del parecer del Consejo, la decisión corresponde en todo caso al Consejo de Ministros.

Composición. El Consejo de Estado se integra por el Presidente (nombrado por real decreto, libremente, entre juristas de reconocido prestigio), los Consejeros permanentes (en número igual al de las Secciones, inamovibles, que garantizan la continuidad y el criterio del órgano), los Consejeros natos y los Consejeros electivos, más el Secretario General y el Cuerpo de Letrados. Los Consejeros natos lo son por razón del cargo que ocupan: los ex Presidentes del Gobierno (con carácter vitalicio, si manifiestan su voluntad de incorporarse), el Director de la Real Academia Española y los Presidentes de las Reales Academias de Ciencias Morales y Políticas y de Jurisprudencia y Legislación, el Presidente del Consejo Económico y Social, el Fiscal General del Estado, el Jefe del Estado Mayor de la Defensa, el Presidente del Consejo General de la Abogacía, el Abogado General del Estado y el Gobernador del Banco de España, entre otros. Los Consejeros electivos son diez, nombrados por real decreto por un periodo de cuatro años, entre quienes han desempeñado altos cargos (diputados o senadores, magistrados del TC, Defensor del Pueblo, vocales del CGPJ, Ministros o Secretarios de Estado, etc.); de esos diez, dos deben haber sido Presidente de un Consejo Ejecutivo autonómico durante un mínimo de ocho años, y su mandato es de ocho años (art. 9.2 LO 3/1980). En el nombramiento de los consejeros se garantiza la presencia equilibrada de mujeres y hombres (mínimo el 40 % de cada sexo). El Consejo funciona en Pleno, en Comisión Permanente y en Comisión de Estudios, y se estructura en Secciones.

Conviene relacionar el Consejo de Estado con sus equivalentes autonómicos. Muchas Comunidades Autónomas han creado Consejos Consultivos propios (el Consejo Consultivo de cada Comunidad), que ejercen en el ámbito autonómico una función análoga a la del Consejo de Estado: dictaminan sobre la actividad de la Administración autonómica (revisión de oficio, responsabilidad patrimonial, reglamentos ejecutivos autonómicos, etc.). Donde existe el Consejo Consultivo autonómico, la consulta se dirige a él, y no al Consejo de Estado, en los asuntos de competencia autonómica. Se preserva así el reparto competencial sin merma de la garantía consultiva.

Consultas del Pleno y de la Comisión Permanente. El reparto de asuntos entre el Pleno y la Comisión Permanente es materia habitual de examen. El Pleno (art. 21 LO 3/1980) dictamina, entre otros, los anteproyectos de reforma constitucional (cuando no los haya elaborado el propio Consejo), los anteproyectos de leyes de ejecución de tratados o del Derecho de la Unión Europea, los proyectos de decretos legislativos, y los asuntos de Estado de especial trascendencia. La Comisión Permanente (art. 22) dictamina, entre otros, las disposiciones reglamentarias en ejecución de las leyes y sus modificaciones, los anteproyectos de ley orgánica de transferencia o delegación a las Comunidades Autónomas, la revisión de oficio de actos y disposiciones, los recursos administrativos de revisión y la nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando el contratista se oponga. Existe, además, la regla de exclusividad: los asuntos dictaminados por el Consejo de Estado no pueden remitirse a informe de ningún otro órgano de la Administración.

Entre los dictámenes preceptivos de la Comisión Permanente destacan, por su frecuencia práctica, los siguientes: los reglamentos ejecutivos (los que desarrollan una ley) y sus modificaciones; la revisión de oficio de actos y disposiciones administrativas nulos; los recursos administrativos de revisión; la nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando el contratista se oponga; y la responsabilidad patrimonial de la Administración en las reclamaciones de cuantía elevada. Retener estos supuestos es útil porque son los que con más probabilidad aparecen en un examen: obligan a pedir el dictamen, pero —salvo excepción legal— el órgano decisor no queda vinculado por él. La diferencia entre preceptivo (hay que pedirlo) y vinculante (hay que seguirlo) es la clave del tema: la inmensa mayoría de los dictámenes del Consejo de Estado son preceptivos pero no vinculantes. Omitir un dictamen preceptivo, en cambio, vicia el procedimiento y puede acarrear la nulidad de la disposición o el acto.

Además de dictaminar, el Consejo de Estado realiza estudios, informes y memorias que el Gobierno le solicite, y elabora las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el Gobierno le encomiende (a través de su Comisión de Estudios). Eleva anualmente al Gobierno una Memoria en la que recoge las observaciones sobre el funcionamiento de los servicios públicos que resulten de sus dictámenes y las sugerencias de mejora normativa. En definitiva, el Consejo de Estado es una pieza de garantía técnico-jurídica del Estado de Derecho: no gobierna ni administra, pero contribuye a que las normas y actos del Gobierno se ajusten a la Constitución y al ordenamiento antes de aprobarse. Por eso su autonomía e independencia (art. 1.2 LO 3/1980) son esenciales: solo un órgano imparcial puede cumplir esa función de control preventivo.

Cierra el estudio del poder ejecutivo la conexión con la Administración, que es el aparato al servicio del Gobierno. El artículo 103.1 CE proclama que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El Gobierno dirige esa Administración (art. 97), pero no se confunde con ella: mientras el Gobierno cambia con las elecciones, la Administración es una organización profesional y permanente, servida por funcionarios seleccionados por mérito y capacidad, cuyo estudio corresponde al Tema 8. Esa continuidad de la Administración, ajena a los vaivenes políticos, es una garantía para el ciudadano: los servicios públicos —y, entre ellos, los de la Seguridad Social— siguen prestándose con normalidad aunque cambie el Gobierno o este se encuentre en funciones, porque quienes los sirven no son cargos políticos, sino empleados públicos profesionales sometidos a la ley y al Derecho.

Esquema de repaso

Funciones (art. 97)	El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa; ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria.
Composición (art. 98)	Presidente + Vicepresidente(s), en su caso + Ministros (con o sin cartera). Se reúnen en Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas. Los Secretarios de Estado NO son miembros del Gobierno. Incompatibilidad estricta (98.3).
Presidente	Dirige y coordina (98.2); preeminencia. Propone disolución, cuestión de confianza y referéndum; convoca y preside el Consejo; propone al Rey el nombramiento de VP y Ministros; interpone recurso de inconstitucionalidad (art. 2 Ley 50/1997).
Consejo de Ministros	Órgano colegiado. Aprueba proyectos de ley, Presupuestos, decretos-leyes y legislativos, reglamentos (previo dictamen del Consejo de Estado), estados de alarma y excepción. Deliberaciones secretas (art. 5).
Órganos de apoyo	Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (prepara el Consejo; NO decide por delegación; deliberaciones reservadas). Secretariado del Gobierno (apoyo; publicación en el BOE). Gabinetes (apoyo político y técnico).
Investidura (art. 99)	El Rey propone candidato (previa consulta, por el Presidente del Congreso). 1.ª votación: mayoría absoluta; a las 48 h, 2.ª: mayoría simple. A los 2 meses sin investidura: disolución automática. Solo se inviste al Presidente.
Cese y funciones	Cesa por elecciones, pérdida de confianza, dimisión o fallecimiento del Presidente (art. 101). Sigue en funciones (despacho ordinario); NO disolución, NO cuestión de confianza, NO referéndum, NO Presupuestos (art. 21 Ley).
Gobierno–Cortes	Responsabilidad solidaria ante el Congreso (108). Cuestión de confianza: la plantea el Presidente, mayoría simple (112). Moción de censura: Congreso, mayoría absoluta, constructiva, 1/10 de diputados, 5 días (113). Disolución: la propone el Presidente (115).
Consejo de Estado	Supremo órgano consultivo del Gobierno (art. 107; LO 3/1980). Dictámenes preceptivos o facultativos; no vinculantes salvo que la ley diga lo contrario. Pleno (art. 21) y Comisión Permanente (art. 22). «De acuerdo con» / «oído el Consejo de Estado».

Ideas fuerza

• El Gobierno dirige la política interior y exterior y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria (art. 97). Lo regula la Ley 50/1997. No confundir Gobierno (dirige) con Administración (ejecuta).
• El Gobierno se compone de Presidente, Vicepresidente(s) en su caso y Ministros (art. 98; art. 1 Ley 50/1997). Los Secretarios de Estado NO son miembros del Gobierno.
• El Presidente dirige y coordina (98.2), tiene preeminencia, propone al Rey el nombramiento de Ministros (100) y con su dimisión o fallecimiento cesa todo el Gobierno (101).
• El Consejo de Ministros es el órgano colegiado (aprueba proyectos de ley, Presupuestos, decretos-leyes, reglamentos, estados de alarma y excepción); sus deliberaciones son secretas. La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios lo prepara, pero no decide por delegación.
• La investidura (art. 99): el Rey propone candidato; mayoría absoluta en primera votación y mayoría simple 48 horas después; a los dos meses sin investir, disolución automática. Solo se inviste al Presidente.
• El Gobierno en funciones despacha lo ordinario y no puede disolver las Cámaras, plantear la cuestión de confianza, convocar referéndum ni aprobar los Presupuestos (art. 21 Ley 50/1997).
• El Gobierno responde solidariamente ante el Congreso (108). La cuestión de confianza (la plantea el Presidente) se gana por mayoría simple (112); la moción de censura (la propone 1/10 de diputados) exige mayoría absoluta y es constructiva: incluye candidato alternativo (113-114).
• La disolución (art. 115) la propone el Presidente bajo su exclusiva responsabilidad; no cabe con una moción de censura en trámite, ni antes de un año desde la anterior, ni durante los estados excepcionales.
• El Consejo de Estado (art. 107; LO 3/1980) es el supremo órgano consultivo del Gobierno; sus dictámenes son preceptivos o facultativos y, por regla general, no vinculantes. Actúa en Pleno (reforma constitucional, decretos legislativos) y Comisión Permanente (reglamentos ejecutivos, revisión de oficio). Consejeros electivos: diez, por cuatro años (dos de ellos, ex Presidentes de Consejo Ejecutivo autonómico, por ocho).
• No confundir: la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios PREPARA el Consejo (no decide por delegación); las Comisiones Delegadas son órganos del Gobierno que sí DECIDEN; el Consejo de Estado asesora; y el Consejo de Ministros es el órgano colegiado que gobierna.
• El Gobierno está sometido a cinco controles: político (Congreso), de constitucionalidad (TC), de legalidad (jurisdicción contencioso-administrativa), económico-contable (Tribunal de Cuentas) y consultivo preventivo (Consejo de Estado).
• Facultades exclusivas del Presidente (no del Consejo): proponer la disolución (115), plantear la cuestión de confianza (112), proponer el referéndum (92) y proponer el nombramiento de Ministros (100). El Gobierno en funciones no puede ejercer ninguna de las tres primeras.
• La responsabilidad criminal del Presidente y de los Ministros se exige ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (art. 102); por traición o delito contra la seguridad del Estado, solo a iniciativa de una cuarta parte del Congreso y con mayoría absoluta, sin que quepa indulto.