El poder legislativo. Las Cortes Generales: composición, atribuciones y funcionamiento. El Defensor del Pueblo

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado del BOE: la Constitución Española de 1978 (Título III, arts. 66 a 96, y art. 54), la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (LOREG), los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado y la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria (Resolución de 22 de diciembre de 2025, BOE-A-2025-27158).

Índice

• 1. El poder legislativo y la posición constitucional de las Cortes Generales
• 2. Bicameralismo y caracteres de las Cortes (arts. 66 y 67)
• 3. El Congreso de los Diputados: composición y sistema electoral (art. 68)
• 4. El Senado: cámara de representación territorial (art. 69)
• 5. El estatuto de los parlamentarios: prerrogativas (arts. 67, 70 y 71)
• 6. La organización de las Cámaras: Presidente, Mesa, Junta de Portavoces, grupos y comisiones
• 7. El funcionamiento: periodos de sesiones, quórum y mayorías (arts. 73, 79 y 80)
• 8. Las atribuciones de las Cortes Generales
• 9. El procedimiento legislativo (arts. 81 a 91)
• 10. La autorización de los tratados internacionales (arts. 93 a 96)
• 11. El Defensor del Pueblo (art. 54 CE y LO 3/1981)
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. El poder legislativo y la posición constitucional de las Cortes Generales

La división de poderes que vertebra el Estado constitucional atribuye a un órgano específico la función de crear las normas con rango de ley: el poder legislativo. En España ese órgano son las Cortes Generales, a las que la Constitución dedica su Título III (arts. 66 a 96), situado inmediatamente después de la Corona y antes del Gobierno y del Poder Judicial. Ese orden no es casual: las Cortes son la sede de la representación del pueblo español, del que emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2), y por eso encabezan la regulación de los poderes del Estado propiamente dichos.

El artículo 66.1 abre el Título con una definición de doble filo: «Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado». En una sola frase, la Constitución fija las dos ideas capitales del tema: las Cortes son un órgano representativo (encarnan la soberanía popular) y son un órgano bicameral (se componen de dos Cámaras). El apartado 2 añade las funciones: ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución. El apartado 3 corona el precepto con una garantía institucional: «Las Cortes Generales son inviolables».

Conviene precisar desde el principio el rasgo definitorio de nuestro sistema. Aunque el poder legislativo reside en las Cortes, la Constitución de 1978 configura un parlamentarismo racionalizado: el Gobierno nace de la confianza del Congreso (investidura del art. 99) y responde solidariamente ante él (art. 108), pero, al mismo tiempo, dispone de instrumentos para estabilizar su posición (moción de censura constructiva, cuestión de confianza, disolución anticipada). Las Cortes no son, pues, un poder aislado, sino el vértice de un sistema de relaciones fiduciarias con el Ejecutivo que se estudia con detalle en el Tema 7. Aquí interesa su composición, su organización interna, su funcionamiento y sus atribuciones, y de manera destacada la primera de ellas, la elaboración de las leyes.

Para situar el tema conviene recordar la distinción entre las dos grandes formas de gobierno democráticas. En el sistema presidencialista (Estados Unidos), el Ejecutivo y el Legislativo se eligen por separado, tienen mandatos independientes y no pueden derribarse mutuamente: rige una separación rígida de poderes. En el sistema parlamentario (España, Reino Unido, Alemania, Italia), el Gobierno emana del Parlamento y subsiste mientras cuenta con su confianza: rige una separación flexible, con colaboración e instrumentos recíprocos de presión (la moción de censura del lado del Parlamento; la disolución anticipada y la cuestión de confianza del lado del Gobierno). La Constitución de 1978 opta con nitidez por el modelo parlamentario, en su variante monárquica (Monarquía parlamentaria, art. 1.3) y racionalizada, es decir, con reglas escritas que buscan la estabilidad del Ejecutivo y evitan la fragilidad gubernamental que caracterizó a la Segunda República.

El término «Cortes» tiene además una fuerte carga histórica: designa desde la Edad Media a las asambleas estamentales de los reinos peninsulares (las Cortes de León de 1188 se citan a menudo como uno de los primeros parlamentos de Europa). La Constitución recupera ese nombre, pero le añade el adjetivo «Generales» para subrayar que representan a toda la Nación y no a estamentos o territorios concretos, y lo vacía de todo contenido estamental: hoy son un órgano plenamente democrático, elegido por sufragio universal. Su naturaleza es la de un órgano constitucional (creado directamente por la Constitución y en posición de paridad con los demás poderes), colegiado, deliberante y público, cuya legitimidad procede sin intermediarios del cuerpo electoral.

2. Bicameralismo y caracteres de las Cortes (arts. 66 y 67)

El Parlamento español es bicameral: se integra por el Congreso de los Diputados y el Senado. Ahora bien, no se trata de un bicameralismo perfecto o igualitario, sino de un bicameralismo imperfecto (también llamado atenuado o asimétrico) con clara preponderancia del Congreso. Esa preponderancia se manifiesta en casi todos los procedimientos: es el Congreso quien otorga y retira la confianza al Gobierno (investidura, moción de censura y cuestión de confianza), quien convalida los decretos-leyes (art. 86), quien levanta el veto del Senado y tiene la última palabra en el procedimiento legislativo (art. 90) y quien decide en caso de desacuerdo entre las Cámaras en las decisiones no legislativas (art. 74.2). El Senado, definido como Cámara de representación territorial (art. 69.1), ejerce sobre todo una segunda lectura de los textos y una función de integración territorial que la doctrina considera insuficientemente desarrollada.

El artículo 67 establece tres reglas sobre la condición de parlamentario. Primera: nadie puede ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente, ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de Diputado al Congreso (art. 67.1). Segunda, y capital para entender el mandato representativo: los miembros de las Cortes no están ligados por mandato imperativo (art. 67.2). Esto significa que el parlamentario representa a la Nación entera y no a sus electores concretos ni al partido que lo presentó: no puede ser jurídicamente obligado a votar en un sentido determinado, ni su escaño pertenece al partido (la conocida cuestión del «transfuguismo» se resuelve en el plano político, no en el de la titularidad del acta). Tercera: las reuniones de parlamentarios sin convocatoria reglamentaria no vinculan a las Cámaras ni permiten ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios (art. 67.3).

La opción por dos Cámaras responde a tradiciones distintas. El bicameralismo puede justificarse por una lógica territorial (una cámara representa a la población y otra a los territorios, como en los Estados federales: el Bundesrat alemán o el Senado estadounidense) o por una lógica de reflexión y contrapeso (la segunda cámara modera y revisa el trabajo de la primera). El Senado español participa formalmente de la primera lógica —se autodefine como cámara territorial— pero funciona sobre todo con la segunda, como cámara de segunda lectura. Cuando las dos Cámaras tienen idénticos poderes se habla de bicameralismo perfecto (el caso italiano hasta fechas recientes); cuando una predomina, de bicameralismo imperfecto, que es el modelo español.

La inviolabilidad de las Cortes (art. 66.3) es una garantía institucional de la Cámara como tal: protege la sede, la autonomía y el libre funcionamiento del órgano frente a injerencias externas. No debe confundirse con la inviolabilidad y la inmunidad individuales de los parlamentarios (art. 71), que veremos más adelante y que amparan a la persona del Diputado o Senador.

3. El Congreso de los Diputados: composición y sistema electoral (art. 68)

El artículo 68 regula el Congreso. Su apartado 1 fija una horquilla: el Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley. Dentro de esa horquilla, la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (LOREG), ha fijado el número concreto: su artículo 162.1 dispone que el Congreso está formado por trescientos cincuenta Diputados. Es un dato clásico de examen: la cifra 350 no está en la Constitución (que solo da el margen 300-400), sino en la LOREG.

La circunscripción electoral es la provincia (art. 68.2). Cada una de las cincuenta provincias constituye una circunscripción, y las poblaciones de Ceuta y Melilla están representadas cada una por un Diputado. La ley distribuye el número total de escaños asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y repartiendo los demás en proporción a la población. La LOREG (art. 162.2 y 3) concreta ese mandato: a cada provincia le corresponde un mínimo inicial de dos Diputados y los 248 restantes se distribuyen en proporción a la población de derecho. La combinación de un mínimo por provincia con el reparto proporcional produce un efecto conocido: sobrerrepresenta a las provincias menos pobladas e infrarrepresenta a las más pobladas.

La elección se verifica en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional (art. 68.3). El sistema técnico lo fija la LOREG (art. 163): se aplica la regla D'Hondt (fórmula de la media mayor) tras excluir las candidaturas que no hayan alcanzado, al menos, el 3 % de los votos válidos emitidos en la circunscripción (la llamada barrera electoral). Las listas son cerradas y bloqueadas: el elector vota una candidatura y los escaños se adjudican a los candidatos por su orden de colocación. En Ceuta y Melilla, que eligen un solo Diputado, resulta proclamado el candidato más votado (sistema mayoritario).

El funcionamiento de la regla D'Hondt se entiende mejor con el ejemplo que la propia LOREG incorpora: una circunscripción que elige ocho diputados con 480.000 votos válidos repartidos entre seis candidaturas. Los votos de cada lista se dividen sucesivamente por 1, 2, 3… hasta el número de escaños, y los ocho cocientes mayores obtienen escaño. Si la candidatura A logra 168.000 votos, la B 104.000, la C 72.000 y la D 64.000, la tabla de cocientes atribuye cuatro escaños a A, dos a B y uno a C y a D. La consecuencia práctica es doble: D'Hondt prima ligeramente a las candidaturas más votadas y, sobre todo, penaliza la proporcionalidad en las circunscripciones pequeñas (las que eligen pocos diputados), donde el reparto se aproxima a un resultado casi mayoritario. Por eso el sistema español, siendo formalmente proporcional, produce resultados con un sesgo mayoritario apreciable.

Conviene retener también el calendario y los actos posteriores a la elección. Convocadas las elecciones por real decreto (que fija la fecha y disuelve las Cámaras salientes), la votación se celebra, se proclaman los electos por las Juntas Electorales y, dentro de los veinticinco días siguientes, el Rey convoca la sesión constitutiva del Congreso (art. 68.6), en la que se elige la Mesa de edad, se comprueban las credenciales y se elige al Presidente y a la Mesa definitiva. Solo desde entonces las nuevas Cortes están plenamente operativas.

El mandato es de cuatro años: el Congreso es elegido por ese periodo y el mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara (art. 68.4). Son electores y elegibles todos los españoles en pleno uso de sus derechos políticos (art. 68.5), y la ley reconoce y el Estado facilita el ejercicio del sufragio a los españoles residentes en el extranjero (el llamado voto rogado, hoy reformado para suprimir el trámite de ruego). Finalmente, el art. 68.6 fija los plazos electorales: las elecciones tendrán lugar entre los treinta y los sesenta días desde la terminación del mandato, y el Congreso electo debe ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.

4. El Senado: cámara de representación territorial (art. 69)

El artículo 69 define el Senado como la Cámara de representación territorial (art. 69.1). Su composición combina dos vías muy distintas: unos senadores se eligen directamente por los ciudadanos (senadores de elección directa o provinciales/insulares) y otros son designados por las Comunidades Autónomas (senadores autonómicos). Esta dualidad es la que explica que el Senado no sea una verdadera cámara federal.

Senadores de elección directa. En cada provincia se eligen cuatro senadores (art. 69.2). En las provincias insulares, tras la reforma del art. 69.3 de 2026, cada isla con Cabildo o Consejo Insular constituye una circunscripción: corresponden tres senadores a cada una de las islas mayores —Gran Canaria, Mallorca y Tenerife— y uno a cada una de las siguientes islas: Ibiza, Formentera, Menorca, Fuerteventura, La Gomera, El Hierro, Lanzarote y La Palma (art. 69.3). Las poblaciones de Ceuta y Melilla eligen cada una dos senadores (art. 69.4).

Aquí reside una de las novedades más recientes y sensibles del tema, que ninguna edición antigua de manual recoge bien. La cuarta reforma de la Constitución (2026) modificó el art. 69.3 para desdoblar la antigua agrupación «Ibiza-Formentera»: hasta entonces ambas islas formaban una sola circunscripción que elegía un único senador; tras la reforma, Formentera elige senador propio. En consecuencia, el número de senadores de elección directa asciende ahora a 209 (antes eran 208): 188 de las 47 provincias peninsulares (a razón de cuatro cada una), 9 de las tres islas mayores, 8 de las ocho islas menores —ya con Formentera contando aparte— y 4 de Ceuta y Melilla. Es un dato que hay que memorizar en su versión actualizada: quien responda «208» o mantenga que Ibiza y Formentera comparten una sola circunscripción del Senado estará repitiendo la regla ya derogada.

Senadores autonómicos. Además de los anteriores, las Comunidades Autónomas designan un senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio (art. 69.5). La designación corresponde a la Asamblea legislativa de la Comunidad Autónoma (o, en su defecto, a su órgano colegiado superior), que debe asegurar la adecuada representación proporcional. El número de senadores autonómicos no es fijo: varía con la población de cada Comunidad y se recalcula con cada censo, de modo que ronda en la actualidad los cincuenta y siete o cincuenta y ocho. Por eso el total de senadores es una cifra variable (en torno a 265-266), mientras que los de elección directa son un número cierto (209).

El sistema electoral del Senado (art. 69.2 y LOREG, arts. 165 y 166) es mayoritario con voto limitado: aunque en cada provincia se eligen cuatro senadores, el elector solo puede votar a un máximo de tres candidatos (dos en las islas mayores, Ceuta y Melilla; uno en las islas menores). Resultan proclamados los más votados. Este mecanismo persigue dar algún hueco a la segunda fuerza política, aunque en la práctica beneficia al partido mayoritario. El mandato del Senado es también de cuatro años (art. 69.6), y termina igualmente el día de la disolución de la Cámara.

El Senado tiene, con todo, alguna competencia exclusiva y de primer orden que compensa su posición subordinada en el procedimiento legislativo. La más relevante es la del artículo 155: si una Comunidad Autónoma incumple gravemente sus obligaciones constitucionales o atenta contra el interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento a su Presidente, puede adoptar medidas de coerción estatal, para lo que necesita la aprobación por mayoría absoluta del Senado (no del Congreso). Junto a ella, el Senado interviene en la distribución del Fondo de Compensación Interterritorial y en los convenios entre Comunidades (art. 74.2). La debilidad del Senado como cámara territorial —elegido en su mayor parte por circunscripción provincial y no autonómica, y sin capacidad real de bloqueo— alimenta desde hace décadas un debate de reforma que propone convertirlo en una verdadera cámara de las Comunidades Autónomas; ninguna de esas propuestas ha prosperado.

5. El estatuto de los parlamentarios: prerrogativas (arts. 67, 70 y 71)

El estatuto jurídico de Diputados y Senadores se compone de un conjunto de derechos, deberes, incompatibilidades y, sobre todo, de tres prerrogativas que no son privilegios personales, sino garantías funcionales establecidas para asegurar la libertad e independencia de las Cámaras. El Tribunal Constitucional ha insistido en que son irrenunciables y de interpretación restrictiva.

a) Inelegibilidades e incompatibilidades (art. 70). La ley electoral determina las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de Diputados y Senadores, que comprenden en todo caso a los componentes del Tribunal Constitucional, a los altos cargos de la Administración del Estado que determine la ley (con la excepción de los miembros del Gobierno), al Defensor del Pueblo, a los Magistrados, Jueces y Fiscales en activo, a los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo y a los miembros de las Juntas Electorales (art. 70.1). La inelegibilidad impide presentarse; la incompatibilidad obliga a optar entre el escaño y el otro cargo una vez electo. La validez de las actas y credenciales queda sometida a control judicial (art. 70.2), que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa.

b) Inviolabilidad (art. 71.1). Diputados y Senadores gozan de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. Es una garantía absoluta y perpetua: cubre los votos y las opiniones vertidos en el ejercicio del cargo (intervenciones en el Pleno y en comisiones, preguntas, enmiendas) y protege incluso después de haber cesado en el mandato respecto de aquellos actos. Su efecto es excluir toda responsabilidad —civil o penal— por esas manifestaciones.

c) Inmunidad (art. 71.2). Durante el periodo de su mandato, Diputados y Senadores gozan de inmunidad y solo pueden ser detenidos en caso de flagrante delito. No pueden ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva, autorización que se tramita a través del llamado suplicatorio. A diferencia de la inviolabilidad, la inmunidad es temporal (dura lo que el mandato) y de carácter procesal (no exime de responsabilidad, sino que somete su exigencia a un filtro de la Cámara para evitar persecuciones con móvil político).

d) Aforamiento (art. 71.3). En las causas contra Diputados y Senadores es competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Es el fuero especial: aparta al parlamentario del juez ordinario predeterminado y lo somete al más alto tribunal penal, garantía de imparcialidad frente a presiones. Por último, el art. 71.4 reconoce que los parlamentarios percibirán una asignación fijada por las respectivas Cámaras.

El Tribunal Constitucional ha perfilado el sentido de estas garantías. De la inmunidad ha dicho que no es un derecho subjetivo del parlamentario, sino una prerrogativa de la Cámara, de modo que la denegación del suplicatorio (la autorización para procesar) debe estar motivada y solo cabe cuando se aprecie que la causa persigue un fin de persecución política o de alteración de la composición de la Cámara; no puede usarse para amparar la impunidad ordinaria. La inviolabilidad, en cambio, es un límite material absoluto que sustrae las opiniones a todo enjuiciamiento. Ambas se interpretan de forma restrictiva, porque son excepciones al principio de igualdad ante la ley (art. 14) y al derecho al juez ordinario (art. 24.2).

Adquisición y pérdida de la condición de parlamentario. El escaño se adquiere con la proclamación por la Junta Electoral, pero su ejercicio pleno requiere cumplir tres requisitos que fijan los Reglamentos: presentar la credencial, declarar los bienes patrimoniales y las actividades (a efectos del control de incompatibilidades y de los registros de intereses) y prestar juramento o promesa de acatar la Constitución en la primera sesión del Pleno a la que se asista. La condición se pierde por decisión judicial firme que anule la elección, por fallecimiento o incapacitación, por extinción del mandato (agotamiento de la legislatura o disolución), por renuncia ante la Mesa y por incurrir en causa de incompatibilidad no subsanada.

Deberes. Frente a las prerrogativas, el estatuto impone deberes: asistir a las sesiones del Pleno y de las comisiones, acatar la Constitución, observar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentarias, no invocar la condición de parlamentario para el ejercicio de actividades mercantiles o profesionales y respetar el régimen de incompatibilidades. El incumplimiento puede acarrear sanciones disciplinarias e, incluso, la privación temporal de derechos parlamentarios.

6. La organización de las Cámaras: Presidente, Mesa, Junta de Portavoces, grupos y comisiones

Las Cámaras gozan de autonomía (art. 72): establecen sus propios Reglamentos —cuya aprobación y reforma exige una votación final sobre su totalidad por mayoría absoluta—, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Cada Cámara elige a su Presidente y a los demás miembros de su Mesa, y las sesiones conjuntas las preside el Presidente del Congreso. Sobre esa base constitucional, los Reglamentos del Congreso y del Senado disciplinan los órganos de gobierno y de trabajo de cada Cámara.

El Presidente de la Cámara ostenta su representación, dirige los debates, mantiene el orden y ejerce, en nombre de la Cámara, todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de la sede (art. 72.3). El Presidente del Congreso desempeña, además, funciones de especial relieve constitucional: refrenda el nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución del art. 99 (véase el Tema 4) y es consultado por el Rey en la propuesta de candidato a la investidura.

La Mesa es el órgano rector colegiado que organiza el trabajo y gobierna interiormente la Cámara. En el Congreso se compone de la Presidencia, cuatro Vicepresidencias y cuatro Secretarías (art. 30 del Reglamento del Congreso): nueve miembros en total. En el Senado la Mesa la forman el Presidente, dos Vicepresidentes y cuatro Secretarios (art. 5 del Reglamento del Senado): siete miembros. Conviene memorizar la diferencia (4+4 en el Congreso frente a 2+4 en el Senado), porque es objeto habitual de pregunta.

La Junta de Portavoces la integran los portavoces de todos los grupos parlamentarios, bajo la presidencia del Presidente de la Cámara (art. 39 del Reglamento del Congreso). Es el órgano donde se fija el orden del día y se ordena el trabajo parlamentario; sus decisiones se adoptan habitualmente en voto ponderado (cada portavoz vale por el número de escaños de su grupo), de modo que reflejan la composición del Pleno sin necesidad de reunirlo.

Los grupos parlamentarios son las unidades básicas de agrupación de los parlamentarios por afinidad política; casi toda la vida de la Cámara (tiempos de intervención, composición de las comisiones, presentación de iniciativas) se articula a través de ellos. En el Congreso, para constituir grupo se exige un mínimo de quince Diputados; alternativamente, pueden formar grupo las formaciones que, sin llegar a ese número, hayan obtenido al menos cinco escaños y, al menos, el 15 % de los votos de las circunscripciones donde presentaron candidatura o el 5 % de los votos válidos en el conjunto de la Nación (art. 23 del Reglamento del Congreso; una reforma de 2026 rebaja esos umbrales al 10 % y al 3 %, pero con efectos desde la XVI legislatura). Los Diputados que no se integren en ninguno quedan en el Grupo Mixto. En el Senado el mínimo es de diez senadores (art. 27 del Reglamento del Senado); dentro de un grupo con senadores de dos o más Comunidades pueden constituirse grupos territoriales de al menos tres senadores (art. 32), figura que subraya el carácter territorial de la Cámara.

Las comisiones son órganos de trabajo compuestos por un número reducido de parlamentarios en proporción a la fuerza de los grupos. Las hay permanentes —que a su vez pueden ser legislativas (una por cada gran área o ministerio) o no legislativas (Reglamento, Estatuto de los Diputados, Peticiones)— y no permanentes, creadas para un trabajo concreto y que se extinguen al terminarlo, entre las que destacan las comisiones de investigación (art. 76: pueden crearse sobre cualquier asunto de interés público; sus conclusiones no vinculan a los Tribunales, pero pueden trasladarse al Ministerio Fiscal; es obligatorio comparecer a su requerimiento). El Pleno puede delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos y proposiciones de ley (competencia legislativa plena), salvo en las materias vedadas del art. 75.3 (reforma constitucional, cuestiones internacionales, leyes orgánicas y de bases y Presupuestos Generales del Estado), que siempre requieren decisión del Pleno.

Cierra el cuadro orgánico la Diputación Permanente (art. 78): en cada Cámara hay una, presidida por el Presidente de la Cámara y compuesta por un mínimo de veintiún miembros que representan a los grupos en proporción a su importancia numérica. Vela por los poderes de la Cámara cuando esta no está reunida (periodos entre sesiones), disuelta o con el mandato expirado, y asume en esos casos facultades tan relevantes como la convalidación de decretos-leyes (art. 86) o las derivadas de los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116). Reunida de nuevo la Cámara, la Diputación Permanente le da cuenta de los asuntos tratados.

Detrás de estos órganos políticos existe una administración parlamentaria profesional y permanente que da soporte técnico y jurídico a la Cámara con independencia de la mayoría de turno. A su frente está el Secretario o Secretaria General —que es, a la vez, Letrado Mayor— y un cuerpo de Letrados de las Cortes Generales, funcionarios que asesoran jurídicamente a la Mesa, a la Presidencia, a las comisiones y a las ponencias, y redactan los informes y dictámenes. El Estatuto del Personal de las Cortes Generales lo aprueban de común acuerdo las dos Cámaras (art. 72.1). Esta administración propia es una manifestación más de la autonomía de las Cortes: gestionan sus presupuestos, su personal y su sede sin injerencia del Ejecutivo. La primera reunión tras unas elecciones, la sesión constitutiva, la abre una Mesa de edad (el Diputado de más edad, asistido por los dos más jóvenes) que dirige la elección de la Presidencia y de la Mesa definitiva.

7. El funcionamiento: periodos de sesiones, quórum y mayorías (arts. 73, 79 y 80)

Las Cámaras se reúnen anualmente en dos periodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio (art. 73.1). Fuera de esos periodos pueden celebrarse sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras; deben convocarse sobre un orden del día determinado y se clausuran una vez agotado (art. 73.2). Adviértase que los meses de enero, julio y agosto quedan, por tanto, fuera de los periodos ordinarios.

Para adoptar acuerdos válidamente hacen falta dos requisitos distintos que no deben confundirse (art. 79). El primero es el quórum de constitución: las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros (art. 79.1). El segundo es el quórum de votación: los acuerdos, para ser válidos, deben aprobarse por la mayoría de los miembros presentes (mayoría simple), sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la Constitución o las leyes orgánicas (art. 79.2). El voto de Senadores y Diputados es personal e indelegable (art. 79.3), regla que la práctica ha modulado con el voto telemático autorizado por la Mesa en supuestos tasados (embarazo, enfermedad grave), pero que sigue prohibiendo la delegación del voto en otro parlamentario.

Es imprescindible dominar el sistema de mayorías, porque las preguntas de examen juegan constantemente con ellas:

• Mayoría simple (más votos a favor que en contra, entre los presentes): es la regla general del art. 79.2.
• Mayoría absoluta (la mitad más uno del total de miembros de la Cámara): investidura en primera votación (art. 99), moción de censura (art. 113), aprobación y reforma de los Reglamentos (art. 72), aprobación de las leyes orgánicas en el Congreso (art. 81.2), veto del Senado (art. 90.2), autorización de sesiones secretas (art. 80).
• Mayoría de tres quintos: designación por las Cámaras de los magistrados del Tribunal Constitucional (art. 159), de los vocales del Consejo General del Poder Judicial y —lo veremos— del Defensor del Pueblo (art. 2 LO 3/1981); también el procedimiento agravado de reforma constitucional del art. 168.
• Mayoría de dos tercios: en el procedimiento agravado de reforma (art. 168) tras la disolución, la ratificación exige dos tercios de cada Cámara.

Por último, la publicidad: las sesiones plenarias de las Cámaras son públicas, salvo acuerdo en contrario de cada Cámara adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento (art. 80). La publicidad de los trabajos parlamentarios es una exigencia del principio democrático; su excepción (sesiones secretas) es tasada.

8. Las atribuciones de las Cortes Generales

El art. 66.2 enuncia el haz de competencias de las Cortes, que la doctrina agrupa en varias funciones:

a) Función legislativa. Es la primera y más característica: las Cortes ejercen la potestad legislativa del Estado, esto es, aprueban las leyes. Se desarrolla en el epígrafe siguiente. Incluye también la delegación de esa potestad en el Gobierno dentro de límites tasados (leyes de bases y textos refundidos, arts. 82 a 85) y el control de la legislación de urgencia del Gobierno (convalidación de decretos-leyes, art. 86).

b) Función presupuestaria y financiera. Las Cortes aprueban los Presupuestos Generales del Estado, cuya elaboración corresponde en exclusiva al Gobierno (art. 134), y ejercen el control de su ejecución con el auxilio del Tribunal de Cuentas (art. 136). La potestad tributaria originaria y el establecimiento de tributos se reservan también a la ley (art. 133).

c) Función de control del Gobierno. Las Cortes controlan la acción del Gobierno. Este control se ejerce por instrumentos ordinarios (preguntas, interpelaciones, mociones, comparecencias y comisiones de investigación) y por instrumentos extraordinarios que comprometen la responsabilidad política (cuestión de confianza del Gobierno y moción de censura del Congreso), que se estudian en el Tema 7. Es un control eminentemente del Congreso, pero el Senado también dispone de preguntas, interpelaciones y comisiones.

Conviene distinguir esos instrumentos ordinarios de control. Las preguntas son solicitudes de información concretas dirigidas al Gobierno; pueden ser de respuesta oral (en el Pleno o en comisión) o escrita. Las interpelaciones versan sobre los motivos o propósitos de la política del Ejecutivo en cuestiones de política general, y su rasgo distintivo es que pueden dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición (art. 111 CE). Las comparecencias permiten llamar a los miembros del Gobierno y a altos cargos a informar; los ministros tienen, a su vez, acceso a las Cámaras y pueden ser oídos en ellas (art. 110). Mención aparte merece el examen del estado de la Nación y las comunicaciones e informes que el Gobierno remite. Todo este control tiene una función esencialmente informativa y de crítica pública: no derriba al Gobierno (para eso está la moción de censura), pero somete su actuación al escrutinio permanente de la Cámara y de la opinión pública.

d) Funciones de integración y otras. Corresponden a las Cortes, entre otras, la autorización de los tratados internacionales (arts. 93 y 94), la autorización de los estados de excepción y de sitio y la intervención en el de alarma (art. 116), la provisión de la sucesión y la Regencia y la recepción del juramento del Rey y del Príncipe (Título II, Tema 4), la designación de altos órganos del Estado (magistrados del TC, vocales del CGPJ, Defensor del Pueblo, consejeros del Tribunal de Cuentas) y la autorización de referendos consultivos (art. 92). El derecho de petición ante las Cámaras (art. 77) permite dirigirles peticiones por escrito, quedando prohibida la presentación directa por manifestaciones ciudadanas; las Cámaras pueden remitirlas al Gobierno, que está obligado a explicarse sobre su contenido si aquellas lo exigen.

Especial mención merecen las sesiones conjuntas de ambas Cámaras (art. 74.1), que se reúnen para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye a las Cortes (las relativas a la Corona). Y las decisiones no legislativas del art. 74.2 (autorización de tratados del art. 94.1, convenios entre Comunidades del art. 145.2 y distribución del Fondo de Compensación del art. 158.2) se adoptan por mayoría de cada Cámara; si no hay acuerdo, lo intenta una Comisión Mixta y, en última instancia, decide el Congreso por mayoría absoluta: nueva manifestación de la preponderancia de la Cámara baja.

9. El procedimiento legislativo (arts. 81 a 91)

La elaboración de las leyes es la función estelar de las Cortes. La Constitución distingue varios tipos de normas con rango de ley y regula sus procedimientos.

a) Iniciativa legislativa (art. 87). Corresponde al Gobierno (mediante proyectos de ley, que aprueba el Consejo de Ministros y remite al Congreso con una exposición de motivos y los antecedentes necesarios, art. 88, y que gozan de prioridad en la tramitación), y al Congreso y al Senado (mediante proposiciones de ley). Además, las Asambleas de las Comunidades Autónomas pueden solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto o remitir a la Mesa del Congreso una proposición, delegando hasta tres miembros para su defensa. Existe también la iniciativa legislativa popular, que exige no menos de 500.000 firmas acreditadas y que no procede en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia (art. 87.3).

b) Leyes orgánicas (art. 81). Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. La materia de ley orgánica es tasada (reserva material) y está reforzada por esa mayoría (rigidez procedimental); no existe entre ley orgánica y ordinaria una relación de jerarquía, sino de competencia.

La relación entre ley orgánica y ley ordinaria es una de las cuestiones más finas del tema. No es de jerarquía (ambas tienen el mismo rango de ley y proceden del mismo órgano, las Cortes), sino de competencia: cada una tiene reservado su ámbito material. Una ley ordinaria que invadiera la materia reservada a ley orgánica sería inconstitucional por infracción del procedimiento; y una ley orgánica que regulara materias no reservadas incurriría en un exceso —la doctrina habla de «congelación de rango»— que el propio legislador puede corregir después con ley ordinaria. El Tribunal Constitucional interpreta de forma estricta el ámbito de la ley orgánica (art. 81) para no vaciar el principio democrático de mayoría simple que rige la legislación ordinaria: la reserva de ley orgánica es una excepción y, como tal, no se extiende por analogía.

Conviene, en fin, distinguir la reserva de ley de la reserva de ley orgánica. La reserva de ley (a secas) significa que determinadas materias solo pueden regularse por norma con rango de ley, quedando vedadas al reglamento autónomo; abarca, por ejemplo, la regulación del ejercicio de los derechos y libertades (art. 53.1) o el establecimiento de tributos (art. 31.3). La reserva de ley orgánica es más intensa y estrecha: reclama, además, la mayoría absoluta del Congreso. Toda materia de ley orgánica está sujeta a reserva de ley, pero no toda reserva de ley exige ley orgánica. Y una precisión frecuente en el examen: los Presupuestos Generales del Estado se aprueban por ley ordinaria, no orgánica, si bien con un procedimiento especial (art. 134) e importantes límites materiales y temporales.

c) Legislación delegada: decretos legislativos (arts. 82 a 85). Las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas (nunca las reservadas a ley orgánica). La delegación se otorga mediante una ley de bases cuando su objeto sea formar textos articulados, o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos en uno solo. Debe ser expresa, para materia concreta y con plazo; se agota por su uso y no cabe subdelegación. Las normas que dicta el Gobierno en su ejercicio se titulan Decretos Legislativos (art. 85). Las leyes de bases no pueden autorizar su propia modificación ni facultar para dictar normas retroactivas (art. 83).

d) Decretos-leyes (art. 86). En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales en forma de Decretos-leyes, que no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. Deben someterse inmediatamente a debate y votación de totalidad del Congreso en el plazo de treinta días, que se pronuncia sobre su convalidación o derogación; dentro de ese plazo, las Cortes pueden además tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

e) Tramitación y papel del Senado (arts. 89 a 91). Aprobado un proyecto por el Congreso, su Presidente lo remite al del Senado. El Senado dispone de dos meses para, mediante mensaje motivado, oponer su veto (que debe aprobarse por mayoría absoluta) o introducir enmiendas (por mayoría simple). Frente al veto, el Congreso puede levantarlo ratificando el texto por mayoría absoluta, o bien por mayoría simple transcurridos dos meses desde su interposición; frente a las enmiendas, se pronuncia aceptándolas o no por mayoría simple. El plazo de dos meses se reduce a veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso (art. 90.3). Aprobada definitivamente la ley, el Rey la sanciona en el plazo de quince días, la promulga y ordena su inmediata publicación (art. 91). La sanción regia es un acto debido: el Rey no puede vetar (véase el Tema 4).

f) La vida de una ley: fases del procedimiento ordinario. Merece la pena seguir el iter completo de una ley, porque es una pregunta recurrente. (1) Iniciativa: el proyecto (del Gobierno) o la proposición (de las Cámaras, de una Asamblea autonómica o popular) llega a la Mesa del Congreso, que ordena su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes. Las proposiciones no gubernamentales requieren, además, un trámite previo de toma en consideración por el Pleno. (2) Enmiendas: se abre un plazo para presentar enmiendas, que pueden ser a la totalidad (de devolución o de texto alternativo, solo a proyectos, y las debate el Pleno) o al articulado (de supresión, modificación o adición). (3) Ponencia: una ponencia designada en el seno de la comisión competente elabora un informe sobre el texto y las enmiendas. (4) Comisión: la comisión debate y vota artículo por artículo y emite un dictamen. (5) Pleno del Congreso: debate y votación del dictamen; las enmiendas rechazadas en comisión pueden mantenerse como votos particulares. (6) Senado: recibido el texto, la Cámara alta dispone de dos meses (veinte días si es urgente) para vetarlo o enmendarlo; el proyecto vuelve entonces al Congreso, que resuelve. (7) Sanción, promulgación y publicación: el Rey sanciona en quince días, promulga y ordena la publicación en el BOE, momento a partir del cual la ley existe y —tras la vacatio legis de veinte días, salvo que la propia ley disponga otra cosa— entra en vigor.

Existen especialidades procedimentales que abrevian ese recorrido. En el procedimiento de lectura única, cuando la naturaleza del proyecto lo aconseje o su simplicidad lo permita, el Pleno debate y vota directamente el texto en su conjunto, sin pasar por comisión. En la competencia legislativa plena de las comisiones (art. 75.2), el Pleno delega la aprobación final en la comisión, salvo en las materias vedadas del art. 75.3. Y el procedimiento de urgencia reduce los plazos a la mitad.

Junto a estos existen procedimientos legislativos especiales (ley de Presupuestos del art. 134, con iniciativa gubernamental exclusiva y límites a las enmiendas; leyes de armonización del art. 150.3; estatutos de autonomía; competencia legislativa plena de las comisiones del art. 75.2) y la reforma constitucional (Título X), que se estudió en el Tema 1.

10. La autorización de los tratados internacionales (arts. 93 a 96)

Aunque la conclusión de los tratados corresponde al Gobierno y al Rey (que los firma, art. 63.2), las Cortes intervienen de forma decisiva en los más importantes. Conviene distinguir tres niveles.

Tratados del art. 93 (por los que se atribuye a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, como los de integración en la Unión Europea): su celebración se autoriza mediante ley orgánica. Tratados del art. 94.1 (de carácter político o militar; los que afecten a la integridad territorial o a los derechos del Título I; los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda; y los que exijan modificar o derogar una ley o medidas legislativas para su ejecución): requieren la previa autorización de las Cortes Generales. Los demás tratados (art. 94.2) no necesitan autorización, pero el Congreso y el Senado son inmediatamente informados de su conclusión.

El control de constitucionalidad previo del art. 95 permite que, antes de celebrar un tratado con estipulaciones contrarias a la Constitución, se exija su revisión; el Gobierno o cualquiera de las Cámaras pueden requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no contradicción. Finalmente, el art. 96 fija la recepción del Derecho internacional: los tratados válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno y solo pueden derogarse, modificarse o suspenderse en la forma prevista en ellos o según el Derecho internacional; su denuncia sigue el mismo procedimiento que su aprobación.

11. El Defensor del Pueblo (art. 54 CE y LO 3/1981)

El Defensor del Pueblo es la institución española homologable a los ombudsman escandinavos. La Constitución lo regula en un solo precepto, situado significativamente entre las garantías de los derechos fundamentales: el artículo 54, que remite a una ley orgánica y lo define como «alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título [el Título I], a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales». Esa ley es la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.

Naturaleza (art. 1 LO 3/1981). El Defensor es un comisionado parlamentario: no es un órgano de la Administración ni un tribunal, sino un colaborador de las Cortes especializado en la defensa de los derechos del Título I mediante la supervisión de la actividad de la Administración. Actúa con autoridad (auctoritas), no con potestad de mando: sus resoluciones no anulan actos ni imponen sanciones; su fuerza reside en la persuasión, la publicidad de sus informes y su legitimación para acudir al Tribunal Constitucional.

La figura tiene un origen histórico preciso: el ombudsman (literalmente, «hombre que da trámite» o representante) nació en Suecia en 1809 como comisionado del Parlamento para vigilar a la Administración, y desde allí se extendió por toda Europa. La Constitución de 1978 lo incorporó con el nombre castellano de Defensor del Pueblo. No debe confundirse con el Ministerio Fiscal (que promueve la acción de la justicia y defiende la legalidad, art. 124) ni con los tribunales: el Defensor no juzga ni ejecuta, supervisa y recomienda. Muchas Comunidades Autónomas han creado su propio comisionado con nombres singulares —Síndic de Greuges (Cataluña y Comunidad Valenciana), Ararteko (País Vasco), Valedor do Pobo (Galicia), Justicia de Aragón, Diputado del Común (Canarias), Procurador del Común (Castilla y León)—, que supervisan la Administración autonómica y local de su territorio y coordinan su actividad con el Defensor del Pueblo estatal (art. 12 LO 3/1981).

Elección y mandato (arts. 2 a 4). Es elegido por las Cortes Generales para un periodo de cinco años (obsérvese: cinco, no cuatro ni nueve). El procedimiento se sustancia a través de una Comisión Mixta Congreso-Senado, que propone el candidato o candidatos. Resulta designado quien obtenga una votación favorable de las tres quintas partes del Congreso y, después, sea ratificado por esa misma mayoría de tres quintos del Senado. Si no se alcanzan esas mayorías, la Comisión formula sucesivas propuestas en el plazo de un mes; en tal caso, una vez conseguidos los tres quintos del Congreso, basta la mayoría absoluta del Senado para la designación. Puede ser Defensor cualquier español mayor de edad en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos (art. 3). Los Presidentes del Congreso y del Senado acreditan con sus firmas el nombramiento, que se publica en el BOE, y el Defensor toma posesión ante las Mesas de ambas Cámaras reunidas conjuntamente (art. 4).

Estatuto personal (arts. 6 y 7). El Defensor no está sujeto a mandato imperativo alguno ni recibe instrucciones de ninguna autoridad; desempeña sus funciones con autonomía y según su criterio (art. 6.1). Goza de inviolabilidad: no puede ser detenido, expedientado, multado, perseguido o juzgado por las opiniones o los actos realizados en el ejercicio de su cargo (art. 6.2). En los demás casos, y mientras esté en funciones, solo puede ser detenido en caso de flagrante delito, y la decisión sobre su inculpación, prisión, procesamiento y juicio corresponde exclusivamente a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (art. 6.3): comparte, pues, el aforamiento de los parlamentarios. El cargo es incompatible con todo mandato representativo, cargo político, función administrativa, afiliación a partido o sindicato y ejercicio profesional (art. 7).

Los Adjuntos (art. 8). El Defensor está auxiliado por un Adjunto Primero y un Adjunto Segundo, en quienes puede delegar sus funciones y que le sustituyen por su orden en los casos de imposibilidad temporal o cese. Los nombra y separa el propio Defensor, previa conformidad de las Cámaras.

Cese (art. 5). El Defensor cesa por renuncia; por expiración del plazo del nombramiento; por muerte o incapacidad sobrevenida; por actuar con notoria negligencia en sus deberes; y por haber sido condenado por sentencia firme por delito doloso. En los casos de muerte, renuncia y expiración del plazo, la vacante la declara el Presidente del Congreso; en los otros dos (negligencia y condena), se decide por mayoría de tres quintos de cada Cámara, con debate y audiencia del interesado.

Ámbito y legitimación para presentar quejas (arts. 9 a 12). El Defensor puede iniciar y proseguir, de oficio o a petición de parte, cualquier investigación sobre actos y resoluciones de la Administración pública y sus agentes; sus atribuciones alcanzan a ministros, autoridades administrativas, funcionarios y cuantos actúen al servicio de las Administraciones. Puede dirigirse a él toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, sin que sean impedimento la nacionalidad, la residencia, el sexo, la minoría de edad, la incapacidad legal, el internamiento en un centro penitenciario ni cualquier relación de sujeción con la Administración (art. 10.1). En cambio, ninguna autoridad administrativa puede presentar quejas en asuntos de su competencia (art. 10.3). Su actividad no se interrumpe aunque las Cortes no estén reunidas, hayan sido disueltas o haya expirado su mandato: en tales casos se dirige a las Diputaciones Permanentes (art. 11). También supervisa la actividad de las Comunidades Autónomas y coordina sus funciones con los comisionados autonómicos (Síndic de Greuges, Ararteko, Valedor do Pobo, etc.), sin perjuicio de que la declaración de los estados de excepción o de sitio no interrumpe su actividad (art. 11.3, en relación con el art. 55 CE).

Tramitación de las quejas (arts. 15 a 25). La queja se presenta firmada por el interesado, en escrito razonado y en el plazo máximo de un año desde que tuvo conocimiento de los hechos (art. 15.1). Es un procedimiento gratuito y no es preceptiva la asistencia de abogado ni procurador (art. 15.2). El Defensor registra y acusa recibo, y puede rechazar —siempre por escrito motivado— las quejas anónimas o aquellas en que aprecie mala fe, carencia de fundamento o inexistencia de pretensión; sus decisiones no son susceptibles de recurso (art. 17). No entra en el examen de quejas sobre las que exista resolución judicial pendiente y suspende su actuación si el interesado interpone demanda o recurso ante los tribunales ordinarios o el Tribunal Constitucional (art. 17.2). Admitida la queja, promueve una investigación sumaria e informal y reclama al organismo afectado un informe en el plazo de quince días; la negativa o negligencia en remitirlo puede considerarse actitud hostil y entorpecedora, que se hace pública (art. 18). Todos los poderes públicos están obligados a auxiliarle con carácter preferente y urgente (art. 19), y puede recabar cualquier documento, incluso los clasificados como secretos, cuya no remisión exige acuerdo del Consejo de Ministros (art. 22). Si conoce hechos presumiblemente delictivos, lo pone de inmediato en conocimiento del Fiscal General del Estado (art. 25).

Resultado de su intervención (arts. 28 a 32). El Defensor no puede modificar ni anular los actos de la Administración, pero sí puede sugerir la modificación de los criterios utilizados y, si lo aconseja una interpretación conforme a la Constitución, sugerir al órgano legislativo o a la Administración que modifiquen una norma. Con ocasión de sus investigaciones puede formular a las autoridades y funcionarios advertencias, recomendaciones, recordatorios de deberes legales y sugerencias; en todos los casos, aquellos están obligados a responder por escrito en el plazo de un mes (art. 30). Si no obtiene una respuesta adecuada, puede elevar el asunto a la máxima autoridad del departamento y, en último término, destacarlo en su informe con mención de los nombres de quienes no colaboraron. Da cuenta de su gestión a las Cortes en un informe anual (que presenta en periodo ordinario de sesiones) y puede presentar informes extraordinarios cuando la gravedad o urgencia lo aconsejen; todos los informes se publican (art. 32).

Legitimación procesal. Es una de las claves del tema: el Defensor del Pueblo está legitimado para interponer el recurso de inconstitucionalidad (art. 162.1.a CE) y el recurso de amparo (art. 162.1.b), y también puede instar el procedimiento de habeas corpus. Esta legitimación —que comparte, en el recurso de inconstitucionalidad, con el Presidente del Gobierno, 50 diputados, 50 senadores y los órganos de las Comunidades Autónomas— convierte a la institución en un actor relevante de la jurisdicción constitucional y no en un mero recomendador.

Esquema de repaso

Las Cortes Generales	Representan al pueblo español (art. 66.1). Bicamerales (Congreso + Senado), inviolables (66.3). Ejercen la potestad legislativa, aprueban los Presupuestos y controlan al Gobierno (66.2). Bicameralismo imperfecto con preponderancia del Congreso.
Congreso (art. 68)	300-400 diputados en la CE; la LOREG fija 350. Circunscripción provincial; Ceuta y Melilla 1 c/u. Representación proporcional (D'Hondt, barrera del 3 %). Mandato de 4 años. Mínimo inicial de 2 por provincia + 248 proporcionales.
Senado (art. 69)	Cámara de representación territorial. 4 senadores por provincia; islas mayores 3, menores 1 (Formentera ya elige senador propio: 209 de elección directa); Ceuta y Melilla 2 c/u. Autonómicos: 1 por CA + 1 por millón de habitantes (cifra variable). Voto mayoritario limitado.
Prerrogativas (art. 71)	Inviolabilidad: por opiniones en el ejercicio (absoluta y perpetua). Inmunidad: detención solo por flagrante delito; no inculpados ni procesados sin autorización de la Cámara (suplicatorio). Aforamiento: Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
Órganos internos	Presidente; Mesa (Congreso 1+4+4 = 9; Senado 1+2+4 = 7); Junta de Portavoces; grupos (Congreso 15 o 5+%; Senado 10; territorial 3); comisiones (permanentes legislativas y no; de investigación); Diputación Permanente (mínimo 21).
Funcionamiento	Dos periodos ordinarios: sept-dic y feb-jun (art. 73). Quórum de constitución: mayoría de miembros; acuerdos por mayoría de presentes (art. 79). Voto personal e indelegable. Sesiones públicas salvo acuerdo por mayoría absoluta (art. 80).
Tipos de ley	Orgánicas (art. 81): DD.FF., Estatutos, régimen electoral; mayoría absoluta del Congreso, votación final. Decretos legislativos (82-85): delegación por ley de bases (articulados) u ordinaria (refundidos). Decretos-leyes (86): urgencia; convalidación del Congreso en 30 días.
Papel del Senado (art. 90)	2 meses para vetar (mayoría absoluta) o enmendar (mayoría simple). El Congreso levanta el veto por mayoría absoluta, o simple tras 2 meses. Urgentes: 20 días naturales. El Rey sanciona en 15 días (art. 91).
Defensor del Pueblo	Alto comisionado de las Cortes (art. 54 CE; LO 3/1981). Elegido por 3/5 de cada Cámara, 5 años. Español mayor de edad. Adjunto Primero y Segundo. Inviolable; aforado ante la Sala de lo Penal del TS. Informe anual. Legitimado para recurso de inconstitucionalidad, amparo y habeas corpus.

Ideas fuerza

• Las Cortes Generales representan al pueblo español y son bicamerales (Congreso + Senado) e inviolables (art. 66). El bicameralismo es imperfecto, con preponderancia del Congreso.
• El Congreso tiene 350 diputados (cifra de la LOREG, no de la CE, que da 300-400), circunscripción provincial, D'Hondt con barrera del 3 % y mandato de 4 años.
• El Senado es la Cámara de representación territorial: 209 senadores de elección directa (Formentera ya elige el suyo tras la reforma de 2026; no digas 208 ni «Ibiza-Formentera» como una sola circunscripción) más los autonómicos (1 por CA + 1 por millón, cifra variable).
• Las prerrogativas del art. 71 no son privilegios: inviolabilidad (opiniones), inmunidad (detención solo por flagrante delito; suplicatorio) y aforamiento ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
• Memoriza las Mesas: Congreso 1 + 4 + 4 = 9; Senado 1 + 2 + 4 = 7. Grupo parlamentario: 15 diputados / 10 senadores. Diputación Permanente: mínimo 21.
• Dos periodos ordinarios de sesiones (sept-dic y feb-jun): quedan fuera enero, julio y agosto. Quórum de constitución = mayoría de miembros; acuerdos = mayoría de presentes; voto personal e indelegable.
• Las leyes orgánicas (art. 81) exigen mayoría absoluta del Congreso en votación final; su relación con la ley ordinaria es de competencia, no de jerarquía.
• En el procedimiento legislativo, el Senado dispone de 2 meses para vetar (por mayoría absoluta) o enmendar; el Congreso tiene la última palabra. El Rey sanciona en 15 días (acto debido).
• El Defensor del Pueblo es el alto comisionado de las Cortes para los derechos del Título I: elegido por 3/5 de cada Cámara para 5 años, inviolable y aforado, con Adjunto Primero y Segundo, informe anual y legitimación para el recurso de inconstitucionalidad, el amparo y el habeas corpus.