El personal al servicio de las Administraciones Públicas: concepto y clases. Derechos y deberes de los funcionarios. La carrera administrativa. Las incompatibilidades. Régimen disciplinario: faltas, sanciones y procedimiento.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (Estatuto Básico del Empleado Público), de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades, y del Real Decreto 33/1986 (régimen disciplinario), en su redacción vigente. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria (Resolución de 22 de diciembre de 2025, BOE-A-2025-27158).

Índice

• 1. Marco normativo: el carácter básico del EBEP
• 2. Concepto y clases de empleados públicos
  • 2.1. Funcionarios de carrera
  • 2.2. Funcionarios interinos
  • 2.3. Personal laboral
  • 2.4. Personal eventual
  • 2.5. Personal directivo profesional
  • 2.6. Grupos de clasificación profesional
• 3. Adquisición y pérdida de la condición de funcionario
  • 3.1. El proceso selectivo y las reservas de plazas
• 4. Derechos de los empleados públicos
• 5. La carrera administrativa
• 6. Deberes y Código de Conducta
• 7. El régimen de incompatibilidades
• 8. El régimen disciplinario
  • 8.1. Clases de faltas
  • 8.2. Sanciones
  • 8.3. Prescripción
  • 8.4. Concurrencia con la responsabilidad penal y patrimonial
• 9. Procedimiento disciplinario y medidas provisionales
• 10. Proyección en la Administración de la Seguridad Social
• Ideas fuerza

El Tema 19 aborda el estatuto del personal al servicio de las Administraciones Públicas, la materia que convierte al opositor en el sujeto que estudia: quién es empleado público, qué clases hay, qué derechos y deberes le acompañan, cómo progresa en su carrera, qué actividades puede o no compaginar con el puesto y qué le ocurre si incumple. La norma vertebradora es el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que refundió la Ley 7/2007 y sus reformas posteriores. A su lado conviven la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas y, en materia disciplinaria de la Administración General del Estado (AGE), el Real Decreto 33/1986, todavía aplicable con carácter transitorio en lo que no se oponga al Estatuto. Es un tema extenso y muy preguntado: reúne cinco bloques —clases de personal, derechos, carrera, incompatibilidades y disciplina— que el tribunal suele explorar con preguntas de detalle sobre plazos, listas cerradas y órganos competentes.

1. Marco normativo: el carácter básico del EBEP

El artículo 103.3 de la Constitución reserva a la ley el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. El Estado, en virtud del artículo 149.1.18.ª CE, dicta las bases del régimen estatutario de los funcionarios de todas las Administraciones; ese es el título competencial que sostiene el EBEP. El derecho de acceso en condiciones de igualdad se conecta, además, con el artículo 23.2 CE, que reconoce el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes.

El EBEP es, por tanto, legislación básica: fija un suelo común que las leyes de Función Pública del Estado y de las Comunidades Autónomas desarrollan. Muchos de sus preceptos remiten expresamente a «las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto», lo que explica que buena parte de la carrera, de la evaluación del desempeño o del catálogo de faltas graves y leves quede diferida a esa legislación de desarrollo. Se estructura en un título preliminar (objeto y principios) y varios títulos dedicados a las clases de personal, los derechos y deberes, la adquisición y pérdida de la relación de servicio, la ordenación de la actividad profesional, las situaciones administrativas y el régimen disciplinario. Su ámbito de aplicación alcanza al personal funcionario y, en lo que proceda, al laboral de la AGE, de las Comunidades Autónomas, de las entidades locales, de los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público, y de las Universidades públicas; determinado personal (jueces, fiscales, militares o personal estatutario de los servicios de salud) se rige por su normativa específica, con aplicación supletoria del Estatuto.

El artículo 1 del EBEP enuncia sus fundamentos de actuación: servicio a los ciudadanos y a los intereses generales; igualdad, mérito y capacidad en el acceso y la promoción; sometimiento pleno a la ley y al Derecho; igualdad de trato entre mujeres y hombres; objetividad, profesionalidad e imparcialidad garantizadas con la inamovilidad del funcionario de carrera; eficacia en la gestión de recursos humanos; desarrollo profesional permanente; transparencia; evaluación y responsabilidad en la gestión; jerarquía; negociación colectiva; y cooperación entre Administraciones. En el ámbito de la AGE, el Proyecto de Ley de la Función Pública de la Administración General del Estado se encuentra en tramitación; hasta su aprobación siguen operando, como derecho transitorio, normas preconstitucionales y reglamentarias en lo que no contradigan el Estatuto —señaladamente la Ley articulada de funcionarios civiles del Estado de 1964 en lo vigente y el RD 33/1986 en lo disciplinario—, así como el Reglamento general de ingreso (RD 364/1995).

Un apunte de evolución histórica ayuda a situar la norma. El modelo de función pública español se construyó sobre la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, se reformó profundamente con la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública —que introdujo el puesto de trabajo como eje del sistema y las relaciones de puestos de trabajo (RPT)— y culminó con el Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007), hoy refundido en el RDL 5/2015. El EBEP supuso un cambio de enfoque: un estatuto común a funcionarios y, en lo que proceda, a laborales; la introducción de la evaluación del desempeño como pieza de la carrera y de las retribuciones; la apuesta por la carrera horizontal; y un Código de Conducta con eficacia interpretativa. Buena parte de esa arquitectura quedó, sin embargo, pendiente del desarrollo por las leyes de Función Pública, lo que explica la coexistencia todavía hoy de preceptos del EBEP con normas de 1984, 1986 y 1995.

2. Concepto y clases de empleados públicos

El artículo 8 EBEP define al empleado público como quien desempeña funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales, y los clasifica en cuatro categorías: funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral (fijo, por tiempo indefinido o temporal) y personal eventual. Junto a ellas, el artículo 13 contempla la figura del personal directivo profesional. Los funcionarios se agrupan, a su vez, en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo (art. 75).

2.1. Funcionarios de carrera

Son (art. 9) quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. La nota decisiva es su reserva funcional: el ejercicio de funciones que impliquen participación directa o indirecta en potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales corresponde exclusivamente a los funcionarios, en los términos de la ley de desarrollo de cada Administración (art. 9.2). El funcionario de carrera goza de inamovilidad en su condición —que no en el puesto—, garantía que sirve a la imparcialidad del servicio y que distingue su vínculo de la relación laboral. Su relación es estatutaria: sus condiciones no se pactan en un contrato, sino que las fija la ley y pueden modificarse por ella, sin que exista un derecho adquirido al mantenimiento de una determinada regulación.

2.2. Funcionarios interinos

El artículo 10, en la redacción reforzada por las reformas de 2021 y 2023 frente a la temporalidad abusiva, los define como quienes, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados con carácter temporal para funciones propias de funcionarios de carrera en cuatro supuestos tasados: (a) existencia de plazas vacantes no cubiertas por funcionarios de carrera, por un máximo de tres años; (b) sustitución transitoria de los titulares, durante el tiempo estrictamente necesario; (c) ejecución de programas de carácter temporal, con duración máxima de tres años ampliable doce meses por las leyes de Función Pública; y (d) exceso o acumulación de tareas por un plazo máximo de nueve meses dentro de un periodo de dieciocho. Su selección es pública y se rige por igualdad, mérito, capacidad, publicidad y celeridad, con la finalidad de cubrir de inmediato el puesto, y en ningún caso genera la condición de funcionario de carrera. Transcurridos tres años desde el nombramiento por vacante se produce el fin de la relación de interinidad y la plaza solo podrá ocuparla un funcionario de carrera, salvo que el proceso selectivo quede desierto. La Administración formaliza de oficio la finalización de la interinidad por la cobertura reglada del puesto, por razones organizativas de supresión o amortización, por finalización del plazo o de la causa que motivó el nombramiento, sin derecho a compensación. Le es aplicable el régimen general del funcionario de carrera en lo adecuado a su condición temporal, salvo los derechos inherentes a la carrera.

La distinción entre el funcionario interino y el personal laboral temporal es conceptual, no de grado: el primero desempeña funciones propias de funcionario de carrera con vínculo estatutario y temporal; el segundo, tareas atribuibles a personal laboral con contrato de trabajo. Frente al abuso de la temporalidad, la Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, endureció las causas y plazos del artículo 10, articuló procesos extraordinarios de estabilización y previó una compensación económica a favor del personal interino cuyo cese incumpla los límites legales, además de responsabilidades para la Administración incumplidora. El objetivo declarado es que la interinidad sea la excepción y por tiempo estrictamente necesario, sin que en ningún caso genere derecho a la condición de funcionario de carrera al margen de un proceso selectivo que respete la igualdad, el mérito y la capacidad.

2.3. Personal laboral

Es (art. 11) quien, en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito en cualquiera de las modalidades de la legislación laboral, presta servicios retribuidos por la Administración; puede ser fijo, por tiempo indefinido o temporal. Su régimen jurídico es el del Estatuto de los Trabajadores y los convenios colectivos, con las especialidades del EBEP. Su selección también es pública y se rige por igualdad, mérito y capacidad (y celeridad para el temporal). Las leyes de Función Pública determinan qué puestos pueden desempeñarse por personal laboral, respetando en todo caso la reserva del artículo 9.2 a favor de los funcionarios: la frontera entre lo que puede hacer un laboral y lo que solo puede hacer un funcionario la marca la participación en potestades públicas.

2.4. Personal eventual

El artículo 12 reserva esta figura a quien, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, realiza solo funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial, retribuido con cargo a créditos presupuestarios consignados a ese fin. El número máximo y las condiciones retributivas son públicos. Su nombramiento y cese son libres, y el cese se produce, en todo caso, cuando cesa la autoridad a la que sirve. Su condición no constituye mérito para el acceso a la función pública ni para la promoción interna, precisamente porque no se ha seleccionado por mérito y capacidad. Le es aplicable, en lo adecuado a su naturaleza, el régimen general de los funcionarios de carrera.

2.5. Personal directivo profesional

El artículo 13 habilita al Gobierno y a los órganos de gobierno autonómicos para establecer su régimen específico. Desarrolla funciones directivas profesionales definidas como tales en las normas de cada Administración; su designación atiende a mérito, capacidad e idoneidad mediante procedimientos que garantizan publicidad y concurrencia; está sujeto a evaluación con arreglo a criterios de eficacia, eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados; y sus condiciones de empleo no son materia de negociación colectiva. Cuando reúne la condición de personal laboral, se somete a la relación laboral de carácter especial de alta dirección.

2.6. Grupos de clasificación profesional

El artículo 76 clasifica cuerpos y escalas según la titulación exigida para el acceso en los grupos A (subgrupos A1 y A2, título universitario de Grado), B (título de Técnico Superior) y C (subgrupos C1 y C2). Para el Subgrupo C1 —el de esta oposición— se exige el título de Bachiller o Técnico; para el C2, el de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria. La clasificación de un cuerpo en A1 o A2 depende del nivel de responsabilidad de las funciones y de las características de las pruebas de acceso. La disposición transitoria tercera del EBEP mantiene provisionalmente la correspondencia con los antiguos grupos A, B, C, D y E de la Ley 30/1984 hasta la generalización de la nueva estructura por las leyes de Función Pública.

3. Adquisición y pérdida de la condición de funcionario

El acceso al empleo público responde a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad (art. 55), a los que el EBEP añade la publicidad de las convocatorias, la transparencia, la imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección, la independencia y discrecionalidad técnica de su actuación, la adecuación entre el contenido de los procesos y las funciones a desempeñar, y la agilidad. Los requisitos generales para participar (art. 56) son: tener la nacionalidad española —con la apertura del art. 57 a los nacionales de otros Estados de la Unión Europea para los puestos que no impliquen ejercicio de autoridad—, poseer la capacidad funcional para las tareas, tener cumplidos dieciséis años y no exceder la edad máxima de jubilación forzosa, no haber sido separado del servicio ni hallarse en inhabilitación, y poseer la titulación exigida.

Los sistemas selectivos (art. 61) son la oposición, el concurso-oposición y, con carácter excepcional, el concurso; la oposición es el sistema ordinario en los cuerpos de la AGE. Los órganos de selección (art. 60) son colegiados y su composición se ajusta a los principios de imparcialidad y profesionalidad y a la paridad entre mujer y hombre; su pertenencia es siempre a título individual, sin que quepa ostentarla en representación o por cuenta de nadie, y no pueden formar parte el personal de elección o designación política, los funcionarios interinos ni el personal eventual. La adquisición de la condición de funcionario de carrera exige (art. 62) la concurrencia sucesiva de: superación del proceso selectivo, nombramiento por el órgano competente, acto de acatamiento de la Constitución y, en su caso, del Estatuto de Autonomía y del resto del ordenamiento jurídico, y toma de posesión dentro del plazo establecido.

Las causas de pérdida de la condición de funcionario de carrera están tasadas en el artículo 63: (a) la renuncia, que ha de ser manifestada por escrito y aceptada, y que no inhabilita para nuevo ingreso; (b) la pérdida de la nacionalidad; (c) la jubilación total; (d) la sanción disciplinaria de separación del servicio que tuviere carácter firme; y (e) la pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público que tuviere carácter firme. La jubilación (art. 67) puede ser voluntaria —a solicitud del funcionario que reúna los requisitos del régimen de Seguridad Social aplicable—, forzosa o por incapacidad permanente. La forzosa se declara de oficio al cumplir el funcionario los sesenta y cinco años, con posibilidad de solicitar la prolongación de la permanencia en el servicio activo, como máximo, hasta los setenta, que la Administración resuelve de forma motivada; ahora bien, para el personal funcionario incluido en el Régimen General de la Seguridad Social —donde queda quien ingresa por esta convocatoria— la edad de jubilación forzosa es la prevista en las normas de dicho régimen para el acceso a la pensión contributiva sin coeficiente reductor por razón de la edad (art. 67.4).

3.1. El proceso selectivo y las reservas de plazas

El desarrollo reglamentario del acceso en la AGE sigue contenido en el Reglamento general de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado (RD 364/1995), aplicable en lo que no contradiga el EBEP. El proceso se inicia con la oferta de empleo público, instrumento de programación de las necesidades de recursos humanos que se aprueba anualmente y cuya ejecución debe desarrollarse en el plazo improrrogable que fijen las leyes de presupuestos; a partir de ella se publican las convocatorias, que junto con sus bases vinculan a la Administración, a los tribunales y a los aspirantes («la convocatoria es la ley del proceso»). Las bases fijan el número de plazas, los requisitos, el sistema selectivo, el programa, la composición del tribunal, el sistema de calificación y, en su caso, el curso selectivo o periodo de prácticas que completa la selección antes del nombramiento. El aspirante que supera el proceso adquiere la condición de funcionario en prácticas hasta el nombramiento definitivo.

El sistema atiende, además, a la igualdad efectiva. El EBEP obliga a reservar un cupo no inferior al siete por ciento de las vacantes para ser cubiertas por personas con discapacidad —de las que un porcentaje se destina a la discapacidad intelectual—, siempre que superen los procesos selectivos y acrediten la compatibilidad con las funciones (art. 59). Se contemplan igualmente medidas de adaptación de tiempos y medios en las pruebas. El artículo 57 abre el acceso a los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea —y, por extensión, a sus cónyuges y descendientes en las condiciones legales, y a los nacionales de Estados con tratados que lo prevean— en igualdad de condiciones que los españoles, salvo para aquellos empleos que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público o en la salvaguardia de los intereses del Estado, reservados a quienes tengan la nacionalidad española. El extranjero con residencia legal puede acceder, en su caso, como personal laboral.

4. Derechos de los empleados públicos

El EBEP distingue los derechos individuales (art. 14) de los derechos individuales que se ejercen colectivamente (art. 15). Entre los individuales figuran: la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera; el desempeño efectivo de las funciones propias de su condición profesional; la progresión en la carrera y la promoción interna conforme a igualdad, mérito y capacidad mediante sistemas objetivos y transparentes de evaluación; percibir retribuciones e indemnizaciones por razón del servicio; participar en la consecución de los objetivos de la unidad y ser informado por los superiores de las tareas; la defensa jurídica y protección de la Administración en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional por el ejercicio legítimo del cargo; la formación continua, preferentemente en horario laboral; el respeto a la intimidad, orientación e identidad sexual, expresión de género, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso; la no discriminación por razón de nacimiento, origen, sexo, religión, discapacidad, edad o cualquier otra condición; las medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral; la intimidad en el uso de dispositivos digitales y la desconexión digital; la jubilación; y las prestaciones de la Seguridad Social.

Los derechos de ejercicio colectivo (art. 15) son la libertad sindical, la negociación colectiva y la participación en la determinación de las condiciones de trabajo, el ejercicio de la huelga —con garantía del mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad—, el planteamiento de conflictos colectivos y el derecho de reunión. La negociación colectiva se articula a través de las Mesas de negociación (arts. 33 a 38); la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas es el órgano de mayor alcance, y los acuerdos que versan sobre materias competencia del Consejo de Ministros o de los órganos de gobierno requieren su aprobación expresa y formal para tener validez y eficacia.

En materia retributiva, el artículo 22 clasifica las retribuciones de los funcionarios en básicas y complementarias. Las básicas (art. 23), fijadas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, se integran única y exclusivamente por el sueldo asignado a cada subgrupo o grupo de clasificación y por los trienios —una cantidad igual para cada subgrupo por cada tres años de servicio—. Las complementarias (art. 24), cuya cuantía y estructura fija cada Administración, retribuyen la progresión alcanzada en la carrera, las características del puesto (especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad o condiciones en que se desarrolla el trabajo), el grado de interés, iniciativa o esfuerzo y el rendimiento o resultados obtenidos, y los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal. Las cuantías básicas y el incremento global de las complementarias han de reflejarse cada ejercicio en la Ley de Presupuestos, sin que puedan acordarse incrementos superiores a los límites que esta fije. Las pagas extraordinarias son dos al año, cada una por el importe de una mensualidad de retribuciones básicas y de la totalidad de las complementarias, con las excepciones del artículo 24 c) y d).

El estatuto de derechos se completa con la jornada de trabajo (art. 47), los permisos (art. 48: por fallecimiento o enfermedad grave de familiares, por traslado de domicilio, para exámenes, por deber inexcusable, por asuntos particulares —los llamados «moscosos»—, etc.) y las vacaciones (art. 50), que serán, cada año natural, de veintidós días hábiles —o de los días que en proporción correspondan si el tiempo de servicio fue menor—. En materia de conciliación, el permiso por nacimiento para la madre biológica y para el otro progenitor se ha equiparado y ampliado a diecinueve semanas por el Real Decreto-ley 9/2025, y se reconocen permisos por adopción, guarda con fines de adopción o acogimiento, por lactancia y por cuidado de hijo menor afectado por enfermedad grave.

La representación del personal funcionario se articula a través de los Delegados de personal y las Juntas de Personal (para el laboral, los comités de empresa), órganos electivos que ejercen la representación unitaria; junto a ellos, las secciones sindicales canalizan la acción sindical en la unidad. La negociación versa sobre las materias del artículo 37 EBEP —retribuciones, jornada, planes de empleo, criterios de acceso, carrera, promoción, acción social— y quedan excluidas de ella las decisiones que afectan a las potestades de organización, al ejercicio de derechos por los ciudadanos, al procedimiento de formación de los actos administrativos y a la determinación de condiciones de trabajo del personal directivo. Cuando no se alcanza acuerdo, la Administración conserva la facultad de establecer las condiciones de trabajo, dentro de los límites presupuestarios y legales, en garantía del interés general.

Al margen de las retribuciones, el empleado público percibe indemnizaciones por razón del servicio —dietas, gastos de viaje, indemnización por traslado de residencia y asistencias— reguladas para la AGE por el RD 462/2002, que no tienen naturaleza retributiva sino resarcitoria de los gastos que el servicio ocasiona. En cuanto a la protección social, conviene distinguir dos regímenes que coexisten en la función pública: el mutualismo administrativo (MUFACE, para quienes ingresaron con anterioridad y quedaron encuadrados en el régimen de Clases Pasivas) y el Régimen General de la Seguridad Social, en el que se integra el personal que accede desde 2011 —y, por tanto, quien apruebe esta oposición—, de modo que sus contingencias comunes y profesionales, su incapacidad temporal y su jubilación se rigen por la Ley General de la Seguridad Social. A ello se añaden los planes de acción social y de igualdad que cada Administración negocia con la representación del personal.

5. La carrera administrativa

El artículo 16 reconoce a los funcionarios de carrera el derecho a la promoción profesional y define la carrera como el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso conforme a igualdad, mérito y capacidad. Las leyes de Función Pública pueden articular, de manera aislada o simultánea, cuatro modalidades:

• Carrera horizontal (arts. 16.3.a y 17): progresión de grado, categoría o escalón sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo, valorando la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño; a cada grado se le fija una remuneración y los ascensos son consecutivos con carácter general.
• Carrera vertical (art. 16.3.b): ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión previstos en el Estatuto.
• Promoción interna vertical (arts. 16.3.c y 18): ascenso desde un cuerpo o escala de un subgrupo (o grupo, si no tiene subgrupo) a otro superior.
• Promoción interna horizontal (arts. 16.3.d y 18): acceso a cuerpos o escalas del mismo subgrupo profesional.

La promoción interna (art. 18) se realiza mediante procesos selectivos que garantizan igualdad, mérito y capacidad; exige poseer los requisitos de ingreso, tener una antigüedad mínima de dos años de servicio activo en el subgrupo inferior y superar las correspondientes pruebas selectivas. Las Administraciones han de adoptar medidas que incentiven la participación de su personal en estos procesos. La evaluación del desempeño (art. 20) es el procedimiento por el que se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados; ha de ajustarse en todo caso a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación, aplicándose sin menoscabo de los derechos de los empleados, y despliega efectos en la carrera horizontal, la formación, la provisión de puestos y la percepción de retribuciones complementarias. La continuidad en un puesto obtenido por concurso queda vinculada a la evaluación del desempeño, previa audiencia del interesado y mediante resolución motivada.

La provisión de puestos de trabajo se realiza por concurso —procedimiento normal, consistente en la valoración de méritos y capacidades y, en su caso, aptitudes, conforme a las bases— y por libre designación con convocatoria pública, apreciación discrecional de la idoneidad, para puestos de especial responsabilidad y confianza (arts. 78 a 80). El grado personal se adquiere por el desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante el tiempo reglamentario y consolida un mínimo de derechos retributivos. Las situaciones administrativas (arts. 85 a 92) —servicio activo, servicios especiales (por ejemplo, para desempeñar cargos electivos o de designación política, con derecho a reingresar al servicio activo en la misma localidad y cómputo del tiempo), servicio en otras Administraciones, excedencia (voluntaria por interés particular, por agrupación familiar, por cuidado de familiares o por razón de violencia de género) y suspensión de funciones (firme, cuando deriva de sanción o pena)— completan el régimen de la vida administrativa del funcionario, con distintos efectos sobre la reserva del puesto, el cómputo de antigüedad y la percepción de retribuciones.

Cada situación produce efectos jurídicos propios. En servicio activo el funcionario tiene la plenitud de derechos y deberes. En servicios especiales —por ejemplo, para ser miembro del Gobierno, de una asamblea legislativa, alto cargo, o para prestar servicios en organizaciones internacionales— percibe las retribuciones del cargo que desempeña (no las de origen), se le computa el tiempo a efectos de ascensos, trienios, promoción interna y derechos en la Seguridad Social, y tiene derecho a reingresar al servicio activo en la misma localidad (art. 87.2 y 87.3). La excedencia por interés particular exige haber prestado servicios efectivos durante un mínimo de cinco años y no da lugar a reserva de puesto ni al cómputo de antigüedad, ni a retribución alguna; la excedencia por cuidado de familiares y la excedencia por razón de violencia de género sí reconocen, en cambio, reserva del puesto durante un tiempo y cómputo de antigüedad, como medidas de protección. La suspensión firme de funciones —consecuencia de sanción disciplinaria o de pena— priva del ejercicio de las funciones y de los derechos inherentes a la condición durante el tiempo que dure.

La estructura de puestos se ordena por niveles, del 1 al 30, que expresan la responsabilidad del puesto y determinan el complemento de destino; el grado personal que el funcionario consolida se corresponde con esos niveles y no puede exceder del nivel del puesto ni, con carácter general, adquirirse a saltos, garantizándose un intervalo de niveles dentro de cada cuerpo o escala. La relación de puestos de trabajo (RPT) —o el instrumento organizativo equivalente— es la pieza que ordena los puestos, precisa sus requisitos, su forma de provisión y su nivel, y opera como bisagra entre la organización administrativa y la carrera del funcionario. Junto a la provisión ordinaria por concurso y libre designación, el EBEP y su normativa de desarrollo contemplan formas de movilidad: la redistribución y la reasignación de efectivos, las comisiones de servicios —de carácter temporal, para cubrir un puesto con carácter urgente—, la permuta y la movilidad por motivos de salud o de violencia de género, que permite a la víctima el traslado a otro puesto con reserva del de origen.

6. Deberes y Código de Conducta

El artículo 52 establece que los empleados públicos deben desempeñar con diligencia las tareas asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento, actuando conforme a un elenco de principios —objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres— que inspiran el Código de Conducta. Este se desdobla en principios éticos (art. 53) y principios de conducta (art. 54), y sus reglas informan la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos: no son, por tanto, meras declaraciones, sino criterios con eficacia jurídica.

Entre los principios éticos (art. 53) destacan el respeto a la Constitución y al resto del ordenamiento, la satisfacción de los intereses generales con imparcialidad y al margen de posiciones personales, familiares o clientelares, la lealtad y buena fe con la Administración, los superiores, los compañeros, los subordinados y los ciudadanos, el respeto a los derechos fundamentales evitando toda discriminación, el deber de abstención en los asuntos en que se tenga interés personal y la prohibición de contraer obligaciones que supongan un conflicto de intereses, la prohibición de aceptar tratos de favor, el no influir en la agilización de un trámite sin justa causa, la diligencia en resolver dentro de plazo y el deber de secreto de las materias clasificadas o cuya difusión esté prohibida. Los principios de conducta (art. 54) concretan el trato con atención y respeto a los ciudadanos, superiores y demás empleados, el cumplimiento de la jornada y el horario, la obediencia a las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico —en cuyo caso deben ponerse inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes—, la información al ciudadano, la administración de los recursos y bienes públicos con austeridad, el rechazo de cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, la garantía de la constancia de los documentos, la actualización de la formación, la observancia de la seguridad y salud laboral y la atención al ciudadano en la lengua oficial que solicite.

Los deberes del empleado público se enmarcan, además, en el conjunto más amplio de la ética pública y la buena administración. La Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, contiene principios éticos y de actuación exigibles a los responsables públicos, y la propia Constitución (art. 103.1) somete a la Administración al servicio objetivo de los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. En este marco, el deber de abstención (arts. 23 y 24 de la Ley 40/2015), el régimen de conflictos de intereses y las obligaciones de publicidad y transparencia completan el estatuto deontológico del empleado, que no se agota en el Código de Conducta del EBEP sino que se integra con esa normativa transversal. El incumplimiento de estos deberes, según su gravedad, puede desembocar en responsabilidad disciplinaria conforme al Título correspondiente del Estatuto.

7. El régimen de incompatibilidades

La Ley 53/1984, de 26 de diciembre, desarrolla la reserva del artículo 103.3 CE y parte de un principio general (art. 1): el personal a su servicio no podrá compatibilizar sus actividades con el desempeño, por sí o mediante sustitución, de un segundo puesto, cargo o actividad en el sector público, salvo en los supuestos que la propia Ley prevé, ni percibir más de una remuneración con cargo a los presupuestos de las Administraciones Públicas o de los entes de ellas dependientes. Se entiende por remuneración cualquier derecho de contenido económico derivado de una prestación o servicio personal, sea fijo o variable, periódico u ocasional. Y, en cualquier caso, el desempeño del puesto es incompatible con cualquier cargo, profesión o actividad, pública o privada, que pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia. Su ámbito (art. 2) es amplísimo e incluye expresamente al personal al servicio de la Seguridad Social, de sus Entidades Gestoras y de cualquier otra entidad de la misma.

El desempeño de un segundo puesto en el sector público solo se admite excepcionalmente para las funciones docente y sanitaria y en los supuestos que, por razón de interés público, determine el Consejo de Ministros por Real Decreto (u órgano de gobierno autonómico); requiere autorización previa y expresa de compatibilidad, no supone modificación de la jornada ni del horario de ninguno de los dos puestos y se otorga siempre en razón del interés público (art. 3). Además, el desempeño de un puesto público es incompatible con la percepción de pensión de jubilación o retiro por cualquier régimen público y obligatorio, que queda en suspenso mientras dure. Para autorizar la compatibilidad entre actividades públicas (art. 7), la cantidad total percibida por ambos puestos no puede superar la remuneración prevista para el cargo de Director General ni la del puesto principal —en dedicación ordinaria— incrementada en un porcentaje según el grupo (un 30% para el grupo A, 35% para el B, 40% para el C, y así sucesivamente); superar esos límites en cómputo anual exige acuerdo expreso del Gobierno u órgano competente por razones de especial interés para el servicio. Los servicios del segundo puesto no computan a efectos de trienios ni de derechos pasivos, y las pagas extraordinarias y prestaciones familiares solo se perciben por uno de los puestos.

El ejercicio de actividades privadas requiere el previo reconocimiento de compatibilidad (art. 14); la resolución motivada, que ha de dictarse en el plazo de dos meses, corresponde al Ministerio de la Presidencia (a propuesta del Subsecretario del Departamento correspondiente), al órgano competente de la Comunidad Autónoma o al Pleno de la Corporación Local, y queda automáticamente sin efecto en caso de cambio de puesto en el sector público. Están en todo caso prohibidas (art. 12) las actividades privadas relacionadas con asuntos en que se esté interviniendo, se haya intervenido en los dos últimos años o se tenga que intervenir por razón del puesto; la pertenencia a consejos de administración u órganos rectores de empresas cuya actividad se relacione con el Departamento; el desempeño de cargos en empresas concesionarias, contratistas o con participación del sector público; y la participación superior al 10% en el capital de esas empresas. Un límite retributivo cierra el sistema (art. 16): no cabe autorizar ni reconocer compatibilidad a quien perciba retribuciones complementarias que incluyan el factor de incompatibilidad; solo se exceptúa —para actividades privadas— cuando el complemento específico o concepto equiparable no supere el 30% de la retribución básica, excluidos los conceptos derivados de la antigüedad.

El sistema de incompatibilidades se cierra con dos piezas prácticas. La primera es la declaración: quien accede a un puesto debe formular declaración de las actividades que viene desempeñando, y no puede tomar posesión de un segundo puesto público mientras no acredite el cese o la autorización de compatibilidad. La segunda es la vertiente sancionadora: el incumplimiento de las normas de incompatibilidades constituye infracción disciplinaria —falta muy grave si desemboca en una situación de incompatibilidad, o grave, según los casos— y la Ley 53/1984 prevé además que el desempeño de un puesto incompatible sin autorización obligue a optar por uno de ellos y, en su defecto, a la pérdida del segundo, sin perjuicio de la responsabilidad en que se hubiera incurrido. La finalidad última del régimen es doble: preservar la dedicación del empleado al servicio público y garantizar su objetividad e imparcialidad, evitando que intereses privados contaminen el ejercicio de la función.

8. El régimen disciplinario

La potestad disciplinaria es una manifestación del poder de autoorganización de la Administración y se explica por la relación de especial sujeción que vincula al empleado público con la Administración a la que sirve: no se trata del ius puniendi general del Estado sobre el ciudadano, sino de la facultad de corregir internamente los incumplimientos de los deberes del cargo. De ahí que sus infracciones se refieran a conductas cometidas «en el ejercicio de sus funciones y cargos», y que el Código de Conducta de los artículos 52 a 54 opere como criterio interpretativo del propio régimen sancionador.

El régimen disciplinario del EBEP (arts. 93 a 98) regula la responsabilidad disciplinaria del personal a su servicio, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial o penal que pudiera concurrir. Quedan sujetos a ella tanto los funcionarios como el personal laboral (art. 93); incurre en la misma responsabilidad quien induce a la comisión de la falta, y también responde quien encubre faltas consumadas muy graves o graves cuando de ello se derive daño grave para la Administración o los ciudadanos. El régimen del personal laboral se rige, en lo no previsto en el Estatuto, por la legislación laboral.

El ejercicio de la potestad disciplinaria (art. 94) se ajusta a los principios de legalidad y tipicidad de faltas y sanciones a través de la predeterminación normativa; irretroactividad de las disposiciones sancionadoras desfavorables y retroactividad de las favorables; proporcionalidad; culpabilidad; y presunción de inocencia. Cuando de la instrucción de un procedimiento disciplinario resulten indicios fundados de criminalidad, se suspende su tramitación y se pone en conocimiento del Ministerio Fiscal; los hechos declarados probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a la Administración.

8.1. Clases de faltas

Las faltas disciplinarias pueden ser muy graves, graves y leves (art. 95.1). La lista de faltas muy graves es una enumeración cerrada del propio EBEP (art. 95.2) e incluye, entre otras: el incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los respectivos Estatutos de Autonomía en el ejercicio de la función pública; toda actuación que suponga discriminación y el acoso por razón de origen, sexo, religión, discapacidad, edad u orientación e identidad sexual, así como el acoso moral y sexual; el abandono del servicio; la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos; la publicación o utilización indebida de la documentación o información reservada; la negligencia en la custodia de secretos oficiales que provoque su difusión; el notorio incumplimiento de las funciones esenciales del puesto; la violación de la imparcialidad utilizando las facultades del cargo para influir en procesos electorales; la desobediencia abierta a las órdenes de un superior, salvo que constituyan infracción manifiesta del ordenamiento; la prevalencia de la condición de empleado público para obtener un beneficio indebido; la obstaculización de las libertades públicas y los derechos sindicales; los actos para coartar el derecho de huelga o el incumplimiento de los servicios esenciales en caso de huelga; el incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades cuando dé lugar a una situación de incompatibilidad; la incomparecencia en las comisiones de investigación parlamentarias; y el acoso laboral.

Las faltas graves y leves, en cambio, no las tipifica directamente el EBEP: el artículo 95.3 remite su establecimiento a la ley de las Cortes Generales o de la asamblea legislativa autonómica (o al convenio colectivo, para el personal laboral), que ha de atender a tres circunstancias —el grado en que se ha vulnerado la legalidad, la gravedad de los daños causados al interés público, al patrimonio o a los bienes de la Administración o de los ciudadanos, y el descrédito para la imagen pública de la Administración—, y el artículo 95.4 defiere el régimen de las leves a las leyes de Función Pública de desarrollo. En la Administración General del Estado esa ley todavía no se ha dictado, por lo que, mientras no se apruebe la Ley de Función Pública de la AGE, rigen como derecho transitorio, y en lo que no se opongan al Estatuto, los artículos 7 y 8 del RD 33/1986. El artículo 7 enumera las faltas graves —entre ellas la falta de obediencia debida, el abuso de autoridad, la grave desconsideración con superiores, compañeros o subordinados, el incumplimiento injustificado de la jornada que acumulado suponga un mínimo de diez horas al mes, o la tercera falta injustificada de asistencia en un periodo de tres meses cuando las dos anteriores hubieran sido sancionadas como leves—; el artículo 8, las faltas leves —la incorrección con el público o los compañeros, el incumplimiento injustificado del horario cuando no suponga falta grave, la falta de asistencia injustificada de un día o el descuido o negligencia en el ejercicio de las funciones—.

8.2. Sanciones

El artículo 96.1 enumera las sanciones imponibles: la separación del servicio de los funcionarios —que en el interino comporta la revocación del nombramiento y que solo puede sancionar la comisión de faltas muy graves—; el despido disciplinario del personal laboral (solo faltas muy graves), que comporta la inhabilitación para un nuevo contrato con funciones similares; la suspensión firme de funciones —o de empleo y sueldo, para el laboral— con una duración máxima de seis años; el traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia; el demérito, que penaliza a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria; y el apercibimiento; además de cualquier otra que establezca una ley. El alcance de cada sanción se individualiza conforme al artículo 96.3 atendiendo a cuatro criterios: el grado de intencionalidad, descuido o negligencia revelado en la conducta; el daño al interés público; la reiteración o reincidencia; y el grado de participación. Estos cuatro criterios de individualización de la sanción no deben confundirse con las tres circunstancias —vulneración de la legalidad, gravedad de los daños y descrédito de la imagen pública— que, conforme al apartado 3 del artículo 95, orientan a la ley de desarrollo cuando tipifica las faltas graves: unas gradúan la sanción en el caso concreto; las otras guían la definición legal de la infracción.

8.3. Prescripción

El artículo 97 fija plazos propios que desplazan a los del viejo reglamento. Las faltas prescriben: las muy graves a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. Las sanciones impuestas prescriben: las de faltas muy graves a los tres años, las de faltas graves a los dos años y las de faltas leves al año. El plazo de prescripción de las faltas comienza a contarse desde que se hubieran cometido —y desde el cese de su comisión cuando se trate de faltas continuadas—; el de las sanciones, desde la firmeza de la resolución sancionadora. Es un cuadro que conviene memorizar con precisión, porque es de los puntos que el tribunal pregunta con cifras cruzadas.

8.4. Concurrencia con la responsabilidad penal y patrimonial

La responsabilidad disciplinaria es independiente de la penal y de la patrimonial que un mismo hecho pueda generar: la corrección disciplinaria se impone «sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial o penal que pudiera derivarse» (art. 94.1). Ahora bien, la relación con el orden penal está sujeta a límites. Rige el principio non bis in idem, que impide sancionar dos veces por los mismos hechos cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento; por eso, cuando de la instrucción resultan indicios de delito, el procedimiento disciplinario se suspende hasta que recaiga resolución penal, y los hechos probados por sentencia firme vinculan a la Administración. La jurisprudencia admite, no obstante, la compatibilidad de la sanción penal y la disciplinaria cuando el fundamento es distinto —el interés protegido por la relación especial de sujeción del funcionario no coincide siempre con el bien jurídico penal—. La responsabilidad patrimonial del funcionario frente a la Administración por los daños causados por dolo, culpa o negligencia grave se exige, en su caso, por el procedimiento de la Ley 40/2015, previa instrucción del oportuno expediente.

9. Procedimiento disciplinario y medidas provisionales

El artículo 98 impone que no se imponga sanción por la comisión de faltas muy graves o graves sino mediante el procedimiento previamente establecido; la imposición de sanciones por faltas leves se lleva a cabo por procedimiento sumario con audiencia al interesado. El procedimiento se estructura conforme a los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, con pleno respeto a los derechos y garantías de defensa del presunto responsable, y exige la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendadas a órganos distintos —garantía capital: quien instruye no puede ser quien sanciona—. Cuando así lo prevean las normas reguladoras, cabe adoptar mediante resolución motivada medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer.

La suspensión provisional como medida cautelar en la tramitación de un expediente disciplinario no puede exceder de seis meses, salvo en caso de paralización del procedimiento imputable al interesado; también puede acordarse durante la tramitación de un procedimiento judicial y se mantiene por el tiempo que se extienda la prisión provisional u otras medidas que determinen la imposibilidad de desempeñar el puesto (en este caso, la suspensión que exceda de seis meses no supone pérdida del puesto). El funcionario suspenso provisional tiene derecho a percibir las retribuciones básicas y, en su caso, las prestaciones familiares por hijo a cargo. Si la suspensión provisional se eleva a definitiva, el funcionario deberá devolver lo percibido; si no llega a convertirse en sanción, la Administración le restituye la diferencia entre lo percibido y lo que habría debido percibir, y el tiempo se computa como servicio activo, con inmediata reincorporación y reconocimiento de todos los derechos económicos. El tiempo de suspensión provisional es de abono para el cumplimiento de la suspensión firme. En la AGE, la tramitación se completa transitoriamente con el RD 33/1986 (acuerdo de incoación, nombramiento de instructor y, en su caso, secretario, pliego de cargos, práctica de prueba, propuesta de resolución y resolución del órgano competente) en lo compatible con el Estatuto y con la Ley 39/2015.

10. Proyección en la Administración de la Seguridad Social

El personal funcionario que ingresa en el Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social queda plenamente sometido al EBEP y a la Ley 53/1984. Tres notas conviene retener para el examen. Primera: por el Subgrupo C1 se accede con el título de Bachiller o Técnico (art. 76 EBEP), y sus retribuciones básicas —sueldo y trienios— se fijan cada año en la Ley de Presupuestos. Segunda: el régimen de incompatibilidades de la Ley 53/1984 incluye expresamente al personal al servicio de la Seguridad Social y de sus Entidades Gestoras (art. 2.1.f), de modo que el funcionario del INSS, la TGSS o el ISM necesita el reconocimiento de compatibilidad para cualquier actividad privada y no puede compatibilizar, salvo excepción legal autorizada, un segundo puesto público; el incumplimiento de estas normas, cuando desemboque en una situación de incompatibilidad, constituye falta muy grave (art. 95.2.n EBEP). Tercera: el encuadramiento en el Régimen General de la Seguridad Social —y no en el régimen de Clases Pasivas— de quien ingresa desde 2011 determina que su edad de jubilación forzosa sea la del artículo 205 de la Ley General de la Seguridad Social por remisión del artículo 67.4 del EBEP, y que sus prestaciones se rijan por dicho régimen. En lo demás, la potestad disciplinaria la ejerce el órgano competente del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones o de las entidades gestoras, con el mismo cuadro de faltas, sanciones, prescripción y procedimiento del Estatuto, sin especialidad alguna respecto del resto de la AGE.

Ideas fuerza

• El TREBEP (RDL 5/2015) es legislación básica (art. 149.1.18.ª CE) y remite gran parte de su desarrollo a las leyes de Función Pública; en la AGE, la ley de desarrollo sigue en tramitación.
• Cuatro clases de empleados (art. 8): funcionario de carrera, interino, laboral y eventual; más el directivo (art. 13). Solo el funcionario ejerce potestades públicas (art. 9.2).
• El funcionario interino se nombra por necesidad y urgencia en cuatro supuestos tasados (vacante ≤ 3 años; sustitución; programa temporal; acumulación de tareas ≤ 9 meses en 18).
• Al Subgrupo C1 se accede con Bachiller o Técnico (art. 76). Los requisitos generales de acceso están en el art. 56 (nacionalidad, capacidad, 16 años, no separación, titulación).
• Las retribuciones básicas (art. 23) son solo sueldo y trienios, fijados en los PGE; las pagas extraordinarias son dos al año.
• La carrera puede ser horizontal (sin cambiar de puesto) o vertical; la promoción interna exige dos años de antigüedad (art. 18). El procedimiento normal de provisión es el concurso.
• El Código de Conducta (arts. 52-54) informa la interpretación del régimen disciplinario; la obediencia cede ante la infracción manifiesta del ordenamiento.
• Incompatibilidades (Ley 53/1984): un solo puesto público, salvo excepción autorizada; las actividades privadas exigen reconocimiento previo (resolución en dos meses); prohibida la participación superior al 10% en contratistas del sector público.
• Las faltas muy graves son lista cerrada del art. 95.2; las graves y leves se remiten a la ley de desarrollo y, transitoriamente en la AGE, a los arts. 7 y 8 del RD 33/1986.
• No confundir las tres circunstancias del apartado 3 del art. 95 (orientan la tipificación de la falta grave) con los cuatro criterios del art. 96.3 (individualizan el alcance de la sanción).
• Prescripción (art. 97): faltas 3/2 años y 6 meses (muy grave/grave/leve); sanciones 3/2/1 año. La separación del servicio solo por falta muy grave; la suspensión firme máxima de seis años.
• El procedimiento exige separación entre instrucción y sanción (órganos distintos); las leves van por procedimiento sumario; la suspensión provisional no excede de seis meses salvo paralización imputable.