Atención al público. Atención de personas con discapacidad. Los servicios de información administrativa. Información general y particular al ciudadano. Iniciativas. Reclamaciones. Quejas. Peticiones.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado de la Ley 39/2015 (LPAC), la Ley Orgánica 4/2001 del derecho de petición, el Real Decreto 208/1996 (en su parte vigente), el Real Decreto 951/2005 y el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad (RDLeg 1/2013). El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria (Resolución de 22 de diciembre de 2025, BOE-A-2025-27158).

Índice

• 1. La Administración al servicio del ciudadano
• 2. La atención al público: canales y asistencia
• 3. Los servicios de información administrativa
• 4. Información general e información particular
  • 4.1. La información general (art. 2 RD 208/1996)
  • 4.2. La información particular (art. 3 RD 208/1996)
• 5. Los derechos del ciudadano y del interesado
  • 5.1. El derecho de acceso a la información pública
• 6. La atención a las personas con discapacidad
• 7. Iniciativas, reclamaciones, quejas y sugerencias
  • 7.1. Quejas y sugerencias
  • 7.2. Cartas de servicios
• 8. El derecho de petición
• 9. Cada figura en su sitio: no confundir las vías
• 10. Proyección en la Administración de la Seguridad Social
• Ideas fuerza

El Tema 20 se ocupa de la relación cotidiana entre la Administración y el ciudadano: cómo se le atiende, cómo se le informa, cómo se atiende a las personas con discapacidad y qué vías —iniciativas, reclamaciones, quejas, sugerencias y peticiones— tiene para dirigirse a los poderes públicos al margen del procedimiento administrativo formal. Es un tema de marcado carácter práctico y con una trampa normativa que conviene despejar de entrada: la vieja regulación de la información administrativa (Real Decreto 208/1996) sigue viva solo en parte —los artículos que distinguen la información general de la particular—, mientras que su antiguo «Libro de Quejas y Sugerencias» fue derogado y hoy la materia se rige por el Real Decreto 951/2005. El marco se completa con la Ley 39/2015 (LPAC), la Ley Orgánica 4/2001 del derecho de petición y el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad (RDLeg 1/2013).

1. La Administración al servicio del ciudadano

El artículo 103.1 de la Constitución ordena que la Administración sirva con objetividad los intereses generales y actúe con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. De ese mandato deriva la idea moderna de buena administración, reconocida como derecho en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que comprende, entre otras facultades, el derecho a que los asuntos se traten imparcialmente, equitativamente y dentro de un plazo razonable, a ser oído, a acceder al expediente y a obtener una resolución motivada. La atención y la información al ciudadano son la expresión más tangible de ese principio: la cara visible de una Administración que existe para servir, no para ser servida.

La buena administración se descompone en un haz de facultades que el ordenamiento español ha ido positivizando: el derecho a que el asunto se resuelva en un plazo razonable (con la obligación de resolver y notificar del art. 21 LPAC como concreción), el derecho a ser oído antes de una decisión desfavorable (trámite de audiencia), el derecho a una resolución motivada (art. 35 LPAC), el derecho de acceso al expediente y el derecho a la reparación de los daños causados por el funcionamiento de los servicios públicos (responsabilidad patrimonial). La atención y la información no son, por tanto, cortesías: son manifestaciones de derechos exigibles, cuyo incumplimiento tiene consecuencias jurídicas. Servir bien al ciudadano es, en rigor, cumplir la Constitución.

Esta concepción de servicio no es nueva, pero se ha intensificado. La Ley 30/1992 ya recogía en su célebre artículo 35 un catálogo de derechos de los ciudadanos —a conocer el estado de los procedimientos, a identificar a las autoridades, a obtener copia sellada, a no presentar documentos ya en poder de la Administración, a ser tratados con respeto y a obtener información y orientación—, que la Ley 39/2015 ha desdoblado y ampliado en sus artículos 13 y 53, incorporando la dimensión electrónica. La administración electrónica, lejos de deshumanizar la relación, aspira a hacerla más ágil y accesible, siempre que se garantice la asistencia a quien no puede o no sabe usar los medios digitales. El servicio al ciudadano se mide hoy por su accesibilidad, su calidad y su transparencia, tres ejes que vertebran todo este tema.

El ciudadano se relaciona hoy con la Administración desde una doble posición. Como administrado o ciudadano en general, es titular de los derechos del artículo 13 de la LPAC; como interesado en un procedimiento concreto, suma los derechos del artículo 53. Y lo hace a través de varios canales —presencial, telefónico y, de forma cada vez más preferente, electrónico— que la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015, junto con su reglamento de desarrollo (RD 203/2021), articulan en torno al Punto de Acceso General electrónico y a las sedes electrónicas.

2. La atención al público: canales y asistencia

La atención al público es el conjunto de actividades por las que la Administración recibe al ciudadano, lo orienta y le facilita el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. Se presta por distintos canales:

• Presencial, en las oficinas de asistencia en materia de registros y en las unidades de información, donde el ciudadano es recibido, identificado y orientado. Estas oficinas realizan hoy funciones de registro, expedición de copias auténticas, identificación y apoyo en el uso de medios electrónicos.
• Telefónico y telemático, mediante servicios de atención (por ejemplo, el número 060 de la Administración General del Estado) y buzones de correo electrónico.
• Electrónico, a través del Punto de Acceso General y de las sedes electrónicas, que canalizan la información, la presentación de solicitudes y la consulta del estado de los procedimientos.

La relación electrónica se apoya, además, en un conjunto de servicios comunes que conviene conocer: la Carpeta Ciudadana (un espacio personal donde el ciudadano consulta sus datos, expedientes y notificaciones ante las distintas Administraciones), las notificaciones electrónicas a través de la Dirección Electrónica Habilitada única (DEHú) y de las sedes, la cita previa para ordenar la atención presencial y evitar esperas, y los sistemas de identificación y firma (Cl@ve, certificado electrónico, DNI electrónico). La notificación se entiende practicada, en el ámbito electrónico, cuando se accede a su contenido o cuando transcurren diez días naturales desde su puesta a disposición sin acceder a ella (rechazo tácito), con las consecuencias que ello acarrea para los plazos del interesado. Todo este entramado no exime a la Administración de su deber de informar y asistir: la tecnología es el medio, no el fin, y el ciudadano conserva el derecho a ser ayudado.

La LPAC reconoce al ciudadano el derecho a comunicarse con las Administraciones a través de un Punto de Acceso General electrónico (art. 13.a) y a ser asistido en el uso de medios electrónicos (art. 13.b). Esta asistencia es capital: para quienes no estén obligados a relacionarse electrónicamente y no dispongan de medios, la Administración debe prestar apoyo, incluida la posibilidad de que un funcionario habilitado actúe mediante identificación o firma por funcionario habilitado (art. 12 LPAC). La atención, en todo caso, ha de dispensarse con respeto y deferencia (art. 13.e) y, cuando se solicite, en la lengua oficial que el ciudadano elija en su Comunidad Autónoma (art. 13.c).

La figura del funcionario habilitado merece detenimiento por su importancia práctica en la ventanilla. El artículo 12.2 de la LPAC permite que, cuando un interesado no disponga de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma en un procedimiento la realice un funcionario público habilitado, del que quedará constancia mediante el correspondiente consentimiento expreso del interesado, del que deberá quedar constancia. Cada Administración mantiene un registro de funcionarios habilitados, accesible e interoperable. Gracias a esta figura, una persona sin ordenador, sin certificado o sin destreza digital puede, acudiendo a una oficina de asistencia, presentar su solicitud electrónicamente a través del funcionario, sin quedar excluida de la administración electrónica. Es la traducción concreta del derecho a ser asistido en el uso de medios electrónicos (art. 13.b) y una garantía capital de igualdad frente a la brecha digital, especialmente relevante para las personas mayores y del medio rural.

Un instrumento capital de la atención presencial son las oficinas de asistencia en materia de registros. La LPAC obliga a cada Administración a mantener un registro electrónico general (art. 16) y a disponer de estas oficinas, en las que el ciudadano puede presentar documentos dirigidos a cualquier Administración, obtener el registro de sus escritos, la digitalización de la documentación en papel, copias auténticas, la identificación y firma por funcionario habilitado de quien no dispone de medios electrónicos, y la expedición de apoderamientos apud acta. Estas oficinas están interconectadas a través del Sistema de Interconexión de Registros (SIR), de modo que un escrito presentado en cualquier registro llega electrónicamente a su destino, cumpliéndose así la vieja regla de que el ciudadano puede presentar sus documentos en el registro de cualquier Administración (art. 16.4 LPAC). El 060 —teléfono, web y red de oficinas— actúa como punto de encuentro multicanal de la Administración General del Estado.

La calidad de la atención exige que el personal que la presta esté identificado (placa o tarjeta), que la información sea homogénea con independencia del canal, y que se respeten los tiempos de espera y la confidencialidad. La atención al público no es una tarea menor ni accesoria: es el momento en que el ciudadano experimenta a la Administración, y de su calidad depende en buena medida la confianza en las instituciones. De ahí que las cartas de servicios, los sistemas de quejas y sugerencias y la evaluación de la satisfacción —que se estudian más abajo— se orienten precisamente a medir y mejorar esa experiencia.

No todos los ciudadanos se relacionan igual con la Administración. El artículo 14 de la LPAC reconoce a las personas físicas el derecho a elegir en todo momento si se comunican por medios electrónicos o no, pudiendo cambiar de canal cuando quieran. En cambio, están obligados a relacionarse electrónicamente, al menos, las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan una actividad profesional de colegiación obligatoria (notarios y registradores incluidos) en los trámites propios de esa actividad, quienes representen a un obligado y los empleados públicos en los trámites por razón de su condición. Esta obligación explica por qué la atención presencial y la asistencia en el uso de medios electrónicos siguen siendo esenciales: la brecha digital no puede convertirse en una barrera de acceso a los servicios públicos, y la Administración debe garantizar que quien no está obligado ni sabe manejarse electrónicamente no quede excluido.

Rige, por último, un principio de multicanalidad: el ciudadano debe poder relacionarse con la Administración por el canal que elija —dentro de sus obligaciones legales— y recibir una atención de calidad equivalente en todos ellos, sin que la elección de un canal le suponga una merma de derechos. La información ofrecida por teléfono, en la oficina o en la web debe ser coherente y estar actualizada, para lo cual las Administraciones se apoyan en bases de conocimiento y en los inventarios de procedimientos. La multicanalidad convive con una apuesta decidida por el canal electrónico como preferente por su eficiencia, pero nunca excluyente para quien no puede usarlo.

3. Los servicios de información administrativa

La información administrativa es el cauce a través del cual el ciudadano conoce la organización, los servicios y los procedimientos de la Administración, así como el estado de sus propios asuntos. Su regulación reglamentaria de referencia sigue siendo el Real Decreto 208/1996, de 9 de febrero, por el que se regulan los servicios de información administrativa y atención al ciudadano, si bien parcialmente derogado: el Real Decreto 776/2011 suprimió sus artículos sobre órganos colegiados de información (las Comisiones de Información Administrativa) y su Capítulo III, que contenía el antiguo Libro de Quejas y Sugerencias. Lo que permanece vigente —y es lo que el tribunal pregunta— es su núcleo conceptual: la distinción entre información general e información particular (arts. 2 y 3).

El Real Decreto describe la función de información como la que ofrece al ciudadano los datos que necesita para el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, y la enmarca junto a la atención personalizada —recepción, acogida y orientación— y a la gestión en relación con los servicios. Esta labor la desarrollan las unidades y oficinas de información y atención al ciudadano, integradas en la estructura de cada Departamento u organismo. La información, además, debe ser veraz, actualizada y comprensible, y su prestación nunca puede convertirse en una carga que sustituya a la obligación del ciudadano de cumplir los trámites, ni interpretarse como un acto administrativo que genere derechos por sí mismo: la información es una actividad de servicio, no una resolución.

El Real Decreto distingue, dentro de la actividad de atención al ciudadano, varias funciones complementarias. La función de información propiamente dicha ofrece los datos generales o particulares que se detallan más abajo. La función de orientación asesora sobre la manera de cumplimentar los trámites y sobre los requisitos exigidos. La función de gestión comprende la recepción y acogida del ciudadano, su ayuda en la cumplimentación de impresos y la recepción de documentación. Y una función de recepción de quejas y sugerencias —hoy encauzada por el RD 951/2005— cierra el ciclo, permitiendo que la Administración conozca las deficiencias que el ciudadano detecta. Estas funciones se prestan tanto por unidades departamentales de información (en cada ministerio y organismo) como por servicios centrales de coordinación, y se apoyan en publicaciones (guías, folletos, la Guía de procedimientos y servicios) y en los portales de internet. La organización distingue, así, entre las oficinas centrales —que fijan criterios, coordinan y elaboran los contenidos comunes— y las oficinas periféricas o de ventanilla —que atienden directamente al ciudadano en el territorio—, garantizando que la información sea uniforme en toda la red. La coordinación de la información administrativa persigue evitar el viejo problema de que cada oficina informe de forma distinta: hoy, el ciudadano tiene derecho a que lo que le digan en Madrid coincida con lo que le digan en cualquier otra provincia, porque todos beben de la misma base de conocimiento y del mismo inventario de procedimientos.

Conviene subrayar el valor jurídico de la información: es una actividad material, no un acto administrativo. Por eso una información errónea facilitada por una oficina no vincula a la Administración ni crea derechos —no convierte en procedente lo que la ley no permite—, pero sí puede generar responsabilidad patrimonial si causa un daño efectivo, individualizado y antijurídico que el ciudadano no tenga el deber de soportar (por ejemplo, la pérdida de un plazo por una indicación oficial equivocada). La Administración debe, además, informar de forma proactiva: la publicidad activa de la Ley 19/2013 obliga a difundir sin necesidad de solicitud la información institucional, organizativa, de relevancia jurídica y económica.

La información administrativa se ordena, además, en inventarios y catálogos que garantizan su homogeneidad. El Sistema de Información Administrativa (SIA) es el inventario oficial de procedimientos y servicios de las Administraciones, que asigna a cada uno un código y describe sus características, de modo que la información que se ofrece por cualquier canal sea coherente. A él se suman la Guía de procedimientos y servicios del Punto de Acceso General y los catálogos departamentales. La ventaja para el ciudadano es doble: encuentra la información estructurada y puede comprobar que lo que le dicen en la ventanilla coincide con lo publicado. Para la Administración, estos inventarios son la base de la interoperabilidad y de la simplificación: no se puede mejorar —ni suprimir cargas— lo que no está previamente identificado y descrito.

4. Información general e información particular

La distinción es el corazón del tema y la pregunta más recurrente.

4.1. La información general (art. 2 RD 208/1996)

Es la información sobre la identificación, fines, competencia, estructura, funcionamiento y localización de los organismos y unidades administrativas; sobre los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes; sobre la tramitación de procedimientos, los servicios públicos y demás prestaciones; y, en general, sobre cualquier dato que los ciudadanos tengan necesidad de conocer en sus relaciones con la Administración. Su nota definitoria es que se facilita obligatoriamente a los ciudadanos sin exigir para ello la acreditación de legitimación alguna (art. 2.2): puede solicitarla cualquier persona, incluso de forma anónima, y la Administración está obligada a proporcionarla. Se difunde por publicaciones, tablones, medios telefónicos, telemáticos y demás sistemas de comunicación.

4.2. La información particular (art. 3 RD 208/1996)

Es la referida al estado o contenido de los procedimientos en tramitación y a la identificación de las autoridades y del personal bajo cuya responsabilidad se tramitan. Aquí la regla se invierte: esta información solo puede facilitarse a las personas que tengan la condición de interesados en cada procedimiento o a sus representantes legales (art. 3.1). Incluye, además, los datos de carácter personal que afecten a la intimidad, que quedan protegidos por la normativa de protección de datos. La razón es evidente: mientras la información general es un bien público que a nadie perjudica difundir, la información particular toca la esfera de un procedimiento concreto y de datos personales, por lo que solo su titular —o quien lo represente— puede acceder a ella.

La frontera se aprecia mejor con ejemplos. Preguntar qué documentos se necesitan para solicitar una subvención, dónde y hasta cuándo se presenta una instancia o cómo se rellena un formulario es información general: se responde a cualquiera, también por teléfono y sin pedir el nombre. En cambio, si me han concedido la subvención, qué falta en mi expediente o quién es el instructor de mi procedimiento es información particular: la Administración debe identificar a quien pregunta y comprobar que es el interesado o su representante, precisamente porque va a revelar datos de un procedimiento concreto. En la práctica, esto obliga a la cautela en la atención telefónica —donde no es fácil verificar la identidad— y a canalizar la información particular hacia la sede electrónica del interesado o a la atención presencial con acreditación. El error más frecuente y más grave es dar información particular a un familiar sin representación acreditada: por bienintencionado que sea, vulnera la protección de datos.

5. Los derechos del ciudadano y del interesado

La LPAC ordena los derechos en dos niveles. El artículo 13 enumera los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones: comunicarse a través del Punto de Acceso General electrónico; ser asistidas en el uso de medios electrónicos; utilizar las lenguas oficiales; acceder a la información pública, archivos y registros conforme a la Ley 19/2013 de transparencia; ser tratadas con respeto y deferencia; exigir responsabilidades a la Administración y a las autoridades; obtener y usar medios de identificación y firma electrónica; y a la protección de sus datos de carácter personal.

El artículo 53 añade los derechos del interesado en el procedimiento: conocer en cualquier momento el estado de la tramitación, el sentido del silencio, el órgano competente y los actos de trámite, así como acceder y obtener copia de los documentos; identificar a las autoridades y al personal responsable; no presentar documentos originales, salvo excepción, ni datos y documentos ya en poder de la Administración o elaborados por ella; formular alegaciones y aportar documentos antes del trámite de audiencia; y obtener información y orientación sobre los requisitos jurídicos o técnicos de sus proyectos. El derecho a no aportar documentos que ya obran en poder de la Administración es una de las grandes conquistas de la administración electrónica: descarga al ciudadano y obliga a las Administraciones a consultarse entre sí.

Varios de estos derechos merecen una lectura atenta por lo mucho que se preguntan. El derecho a no aportar documentos ya en poder de la Administración (art. 53.1.d) invierte la lógica tradicional: es la Administración la que debe recabar de oficio, por vía electrónica, los datos que ya tiene o que tienen otras Administraciones, salvo que el interesado se oponga o una ley especial lo impida. El derecho a obtener copia autenticada cuando excepcionalmente deba presentarse un original (art. 53.1.c) protege al ciudadano frente a la pérdida de sus documentos. Y el derecho a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase anterior al trámite de audiencia (art. 53.1.e), que deben ser tenidos en cuenta por el órgano al redactar la propuesta de resolución, garantiza la contradicción. Estos derechos del interesado conviven con deberes: el ciudadano ha de comportarse de buena fe, aportar datos veraces y colaborar en la tramitación, sin que el ejercicio de sus derechos ampare el abuso o el fraude.

5.1. El derecho de acceso a la información pública

Junto a la información administrativa del RD 208/1996, el ciudadano dispone de un derecho de acceso a la información pública regulado en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Cualquier persona puede solicitar el acceso a los contenidos o documentos que obren en poder de la Administración y hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, sin necesidad de motivar la solicitud. El acceso puede limitarse por los límites tasados de la ley (seguridad nacional, defensa, intereses económicos, protección de datos, etc.), aplicados de forma justificada y proporcionada. La solicitud se resuelve en el plazo máximo de un mes (ampliable por otro mes en caso de volumen o complejidad), y su denegación puede recurrirse mediante una reclamación potestativa ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, previa a la vía contencioso-administrativa. Conviene no confundir este derecho —acceso a información ya existente— con el derecho del interesado a conocer el estado de su procedimiento (art. 53 LPAC), ni con la información general del RD 208/1996.

Los tres planos se articulan por un límite común: la protección de datos personales (Reglamento General de Protección de Datos y Ley Orgánica 3/2018). La información general se difunde libremente porque no contiene datos personales; la información particular y el acceso a información pública ceden ante la privacidad de terceros, de modo que el empleado que atiende al público debe ponderar siempre qué se puede facilitar y a quién. Facilitar información particular a quien no es el interesado, o difundir datos personales protegidos, no solo es un error de atención: puede constituir una infracción en materia de protección de datos y una vulneración de un derecho fundamental. La regla operativa es sencilla: información general, a cualquiera; información sobre un expediente o sobre datos personales, solo a quien tenga derecho.

6. La atención a las personas con discapacidad

La atención al ciudadano debe ser accesible para todos. El RDLeg 1/2013 (Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social) construye este mandato sobre tres conceptos clave que conviene distinguir con precisión:

• Accesibilidad universal (art. 2.k): la condición que deben cumplir los entornos, procesos, bienes, productos y servicios para ser comprensibles, utilizables y practicables por todas las personas en condiciones de seguridad y comodidad y de la forma más autónoma posible; incluye la accesibilidad cognitiva (lectura fácil, pictogramas, sistemas aumentativos y alternativos de comunicación).
• Diseño universal o diseño para todas las personas (art. 2.l): concebir desde el origen entornos y servicios de modo que puedan usarse por todas las personas sin necesidad de adaptación ni de un diseño especializado.
• Ajustes razonables: las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas del ambiente físico, social o actitudinal que, en un caso particular, no impongan una carga desproporcionada, para garantizar a una persona con discapacidad el goce de sus derechos en igualdad de condiciones. Mientras la accesibilidad universal es una exigencia general y previa, el ajuste razonable es una respuesta individual a la situación concreta.

En la atención al ciudadano, estos principios se traducen en obligaciones concretas: oficinas físicamente accesibles, atención preferente a personas con discapacidad, medios de apoyo a la comunicación oral y reconocimiento de las lenguas de signos españolas (Ley 27/2007), y accesibilidad de los sitios web y aplicaciones móviles del sector público (RD 1112/2018, que transpone la Directiva UE 2016/2102), que exige que sean perceptibles, operables, comprensibles y robustos y que publiquen una declaración de accesibilidad. La vulneración de estas obligaciones puede constituir discriminación —directa, indirecta o por asociación— en los términos definidos por el propio RDLeg 1/2013, y da lugar al correspondiente régimen de infracciones y sanciones.

En el ámbito específico de las relaciones con la Administración General del Estado, el Real Decreto 366/2007, de 16 de marzo, estableció las condiciones de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad en sus relaciones con la AGE: oficinas de atención al ciudadano accesibles (itinerarios, mobiliario, señalización, aseos), impresos y documentos comprensibles y en formatos alternativos, y atención adaptada a las distintas discapacidades. Las condiciones básicas de accesibilidad de los entornos, productos y servicios ya existentes debían quedar cumplidas, conforme a la disposición adicional del RDLeg 1/2013 y su normativa de desarrollo, en los plazos legalmente fijados —para los ya existentes, a más tardar el 4 de diciembre de 2017—, sin perjuicio de las adaptaciones progresivas. La accesibilidad no es, pues, un favor ni una mejora opcional: es un derecho exigible y una obligación de los poderes públicos.

Un instrumento transversal y frecuentemente olvidado son los ajustes de procedimiento: adaptaciones en la tramitación (plazos, formas de notificación, apoyos en la comprensión) que permiten a la persona con discapacidad participar en el procedimiento en igualdad de condiciones. Junto a ellos, el papel del CERMI (Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad) como interlocutor del movimiento asociativo, y la existencia de oficinas de atención a la discapacidad, completan un ecosistema orientado a que la relación con la Administración no dependa de la capacidad de la persona, sino del diseño accesible del propio servicio.

El marco de referencia internacional es la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, hecha en Nueva York el 13 de diciembre de 2006, ratificada por España y en vigor desde el 3 de mayo de 2008, que impuso el modelo social de la discapacidad —la discapacidad resulta de la interacción entre la deficiencia y las barreras del entorno, no de la persona— y del que el RDLeg 1/2013 es trasunto interno. De ella derivan la igualdad de oportunidades, la no discriminación y las medidas de acción positiva como principios rectores.

En el plano de la comunicación, la Ley 27/2007 reconoce las lenguas de signos españolas y regula los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, garantizando su empleo en las relaciones con las Administraciones públicas. En el plano digital, el Real Decreto 1112/2018 —que transpone la Directiva (UE) 2016/2102— exige que los sitios web y aplicaciones para dispositivos móviles del sector público sean perceptibles, operables, comprensibles y robustos, incorporen una declaración de accesibilidad y un mecanismo de comunicación para que cualquier persona pueda notificar deficiencias o solicitar información en un formato accesible. El cumplimiento de la accesibilidad digital se somete, además, a revisiones y monitorización periódicas, y las personas usuarias disponen del citado mecanismo de comunicación para reclamar; si la respuesta no es satisfactoria, cabe acudir a la unidad responsable de accesibilidad del organismo. La Administración debe, asimismo, garantizar la atención preferente, la eliminación de barreras en sus oficinas y la disponibilidad de formatos alternativos (braille, lectura fácil, subtitulado). El incumplimiento de las condiciones de accesibilidad, cuando es exigible, no es una mera recomendación: se integra en el régimen sancionador del título correspondiente del RDLeg 1/2013 y puede constituir una discriminación por razón de discapacidad.

A efectos prácticos, la condición de persona con discapacidad se reconoce, conforme al artículo 4.2 del RDLeg 1/2013, a quienes tienen un grado de discapacidad igual o superior al 33 por ciento; y la ley asimila a ese grado —para determinados efectos— a los pensionistas de la Seguridad Social con una incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez y a los pensionistas de clases pasivas por incapacidad permanente para el servicio. El grado se acredita mediante certificado o tarjeta acreditativa, con validez en todo el territorio nacional. En la ventanilla, esto se traduce en atención preferente, en la admisión de perros de asistencia, en la disponibilidad de bucle magnético e intérprete de lengua de signos cuando se precise, y en la puesta a disposición de la información en formatos accesibles —braille, macrocaracteres, subtitulado, audiodescripción y lectura fácil—. La accesibilidad cognitiva, mediante lectura fácil y pictogramas, resulta especialmente relevante en la atención a personas con discapacidad intelectual o del desarrollo y a personas mayores, y forma parte del contenido mismo de la accesibilidad universal.

7. Iniciativas, reclamaciones, quejas y sugerencias

Al margen del sistema de recursos, el ciudadano dispone de vías informales para participar en la mejora de los servicios y para manifestar su descontento. En la Administración General del Estado, la pieza central es el Real Decreto 951/2005, que establece el marco general para la mejora de la calidad mediante seis programas: análisis de la demanda y de la satisfacción de los usuarios, cartas de servicios, quejas y sugerencias, evaluación de la calidad de las organizaciones, reconocimiento (premios a la calidad y a las buenas prácticas) y observatorio de la calidad de los servicios públicos.

Merece la pena detenerse en los seis programas, porque el tribunal pregunta tanto su enumeración como su contenido. El programa de análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción mide, mediante estudios y encuestas, qué esperan los ciudadanos y en qué grado quedan satisfechos. El de cartas de servicios publica compromisos de calidad. El de quejas y sugerencias canaliza la retroalimentación del usuario. El de evaluación de la calidad de las organizaciones promueve la autoevaluación conforme a modelos de excelencia (como el modelo EFQM o el marco común europeo CAF) y la evaluación externa. El de reconocimiento articula los premios a la calidad e innovación y la certificación de las organizaciones que destacan. Y el observatorio de la calidad de los servicios públicos agrega y difunde de forma periódica una visión integrada de la percepción ciudadana. Todos comparten una filosofía: la Administración no mejora por decreto, sino midiendo, comparándose y rindiendo cuentas.

El análisis de la demanda identifica las necesidades y expectativas de los ciudadanos respecto de un servicio (qué esperan, con qué frecuencia lo usan, qué canales prefieren), mientras que la medición de la satisfacción evalúa, mediante encuestas y otros instrumentos, el grado en que el servicio recibido colma esas expectativas. Ambos estudios deben realizarse con rigor metodológico —muestras representativas, periodicidad, comparabilidad en el tiempo— para que sus resultados sirvan de base a decisiones de mejora y no de mera propaganda. El observatorio de la calidad integra esta información con la procedente de las quejas, las cartas de servicios y las evaluaciones, y publica una visión de conjunto de la percepción ciudadana sobre los servicios públicos estatales. La coordinación de todo el marco corresponde al órgano competente en materia de calidad y evaluación de la Administración General del Estado, en el ámbito de la Secretaría de Estado de Función Pública. El resultado buscado es una Administración que aprende de sus usuarios y ajusta sus procesos a lo que estos realmente necesitan.

7.1. Quejas y sugerencias

El programa de quejas y sugerencias permite al ciudadano presentar sus quejas sobre el funcionamiento de los servicios y formular sugerencias para mejorarlos. La unidad responsable ha de informar al interesado de las actuaciones realizadas en el plazo de veinte días hábiles. Su nota jurídica esencial es que las quejas y sugerencias no tienen, en ningún caso, la calificación de recurso administrativo ni su presentación interrumpe los plazos establecidos en la normativa vigente. No paralizan, por tanto, un procedimiento ni condicionan la resolución de un asunto: son un instrumento de retroalimentación de la Administración con sus usuarios, no un medio de impugnación. El ciudadano insatisfecho con la contestación —o con su ausencia— puede dirigirse al Defensor del Pueblo.

La tramitación de una queja o sugerencia sigue un cauce sencillo pero reglado. Presentada por cualquiera de los canales, se registra y se remite a la unidad responsable, que recaba la información necesaria de los servicios afectados, adopta —si procede— las medidas correctoras y contesta al ciudadano informándole de las actuaciones realizadas dentro de los veinte días hábiles. Si el ciudadano no recibe contestación en ese plazo, puede dirigirse a la Inspección General de Servicios del Departamento para conocer los motivos. Las quejas y sugerencias se agregan estadísticamente y nutren el informe anual y los planes de mejora: una acumulación de quejas sobre un mismo trámite es una señal objetiva de que algo debe rediseñarse. Conviene insistir en que la queja no exige forma solemne ni abogado, es gratuita y no cierra ninguna otra vía: quien presenta una queja conserva íntegros sus recursos administrativos y judiciales sobre el fondo del asunto.

7.2. Cartas de servicios

Las cartas de servicios son documentos que informan a los ciudadanos sobre los servicios que tiene encomendados una organización, sobre los derechos de los usuarios y sobre los compromisos de calidad en su prestación, así como los indicadores para evaluar su cumplimiento. Constituyen una autolimitación voluntaria y pública de la Administración, que se compromete ante el ciudadano a unos estándares medibles. El resto de programas —análisis de la demanda, evaluación, reconocimiento y observatorio— completan un ciclo de mejora continua orientado a la calidad del servicio público.

Las cartas de servicios se aprueban por resolución del titular del órgano u organismo, se publican y se difunden entre los ciudadanos, y deben actualizarse periódicamente cuando cambien las circunstancias o los compromisos. Su contenido típico incluye los datos identificativos del órgano, los servicios prestados, los derechos de los usuarios, las formas de colaboración y participación, los compromisos de calidad ofrecidos (tiempos de respuesta, horarios, medios), los indicadores para su seguimiento y las medidas de subsanación en caso de incumplimiento. Existen también cartas de servicios electrónicos, referidas específicamente a los servicios prestados por medios telemáticos. El incumplimiento de los compromisos de una carta no genera, por sí solo, responsabilidad patrimonial ni derecho a indemnización, pero compromete públicamente a la organización y alimenta los sistemas de evaluación y reconocimiento. Todo el marco descansa en una idea sencilla: hacer explícito y medible lo que el ciudadano puede esperar, para poder exigirlo y mejorarlo.

En cuanto a la presentación, las quejas y sugerencias pueden formularse por medios electrónicos (formulario en la sede electrónica), presencialmente en las oficinas de asistencia o por correo postal, y admiten la identificación del reclamante para poder recibir contestación. Cada organización cuenta con una unidad responsable —a menudo la Inspección de Servicios o una unidad de calidad— encargada de su seguimiento y de elaborar un informe anual. Junto a las quejas y sugerencias, el ordenamiento reconoce las iniciativas: propuestas del propio personal o de los ciudadanos para mejorar la organización y la calidad de los servicios, que se enmarcan igualmente en la cultura de mejora continua. Estas iniciativas conectan con instrumentos más amplios de participación ciudadana: la consulta pública previa y los trámites de audiencia e información pública en la elaboración de normas (art. 133 de la LPAC), que permiten a ciudadanos y organizaciones opinar antes de aprobar reglamentos; y, en el plano legislativo, la iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE y Ley Orgánica 3/1984), que exige no menos de 500.000 firmas acreditadas para presentar una proposición de ley, con materias excluidas. Todos estos cauces comparten una misma idea democrática: que la Administración y el legislador escuchen a la ciudadanía y le abran vías reales de intervención. La Inspección General de Servicios de cada Departamento supervisa el funcionamiento de las unidades y el cumplimiento de los compromisos de las cartas de servicios. Nada de esto sustituye al Defensor del Pueblo (art. 54 CE), alto comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos del Título I, ante quien el ciudadano puede acudir gratuitamente para que supervise la actividad de la Administración.

8. El derecho de petición

El derecho de petición es una de las instituciones más antiguas del constitucionalismo: nació como la facultad de dirigirse al soberano para pedir gracia o reparación cuando no existían tribunales ni parlamentos accesibles. Hoy conserva ese carácter residual y subsidiario, pero se ha reforzado como derecho fundamental con tutela reforzada. El derecho de petición está reconocido en el artículo 29 de la Constitución y desarrollado por la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre. Es la facultad de dirigirse a los poderes públicos para solicitar algo o formular una propuesta o sugerencia sobre materias de su competencia, cuando no exista un procedimiento específico para ello.

Titulares (art. 1): toda persona natural o jurídica, con independencia de su nacionalidad, individual o colectivamente, sin que del ejercicio pueda derivarse perjuicio para el peticionario. Destinatarios (art. 2): cualquier institución pública, administración o autoridad, respecto de las materias de su competencia. Objeto (art. 3): cualquier asunto de la competencia del destinatario, afecte solo al peticionario o sea de interés general; quedan fuera las solicitudes, quejas o sugerencias para las que el ordenamiento prevea un procedimiento específico distinto. La petición se formula por escrito —también por medios electrónicos— con la identidad del solicitante, el objeto y el destinatario (art. 4).

El procedimiento marca plazos precisos: la Administración acusa recibo de la petición dentro de los diez días siguientes a su recepción (art. 6.2); si concurre causa de inadmisión, la declaración de inadmisibilidad, siempre motivada, debe acordarse y notificarse en los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a la presentación (art. 9); y, admitida a trámite, la autoridad está obligada a contestar y notificar la contestación en el plazo máximo de tres meses desde la presentación (art. 11). La tutela del derecho se articula por la vía del artículo 53.2 de la Constitución (procedimiento preferente y sumario y, en su caso, amparo), siendo recurribles en vía contencioso-administrativa la inadmisión, la falta de contestación en plazo y la contestación que no reúna los requisitos mínimos (art. 12).

Dos precisiones cierran el régimen. Primera: cuando el destinatario no es competente, viene obligado a remitir la petición al órgano que lo sea y a comunicárselo al peticionario. Segunda —y muy preguntada—: el artículo 29.2 de la Constitución impone un límite subjetivo singular. Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar solo pueden ejercer el derecho de petición individualmente —no de forma colectiva— y con arreglo a su legislación específica. Para el resto de los ciudadanos, en cambio, la petición puede ser individual o colectiva. Anualmente, la autoridad u órgano competente confecciona una memoria de las actividades derivadas de las peticiones recibidas (art. 11.5), instrumento de transparencia y de rendición de cuentas sobre el uso de este derecho.

La tramitación añade dos reglas prácticas. Si el escrito no reúne los requisitos del artículo 4 o no refleja los datos con claridad, se requiere la subsanación en el plazo de quince días, con apercibimiento de tenerle por desistido si no lo hace (art. 7.2). Y en las Comunidades con lengua cooficial, el peticionario puede formular su petición a la Administración General del Estado en cualquiera de las lenguas oficiales y obtener respuesta en la lengua de su elección (art. 5). Cuando la petición se dirige a las Cámaras, opera además la regla del artículo 77 de la Constitución: el Congreso y el Senado pueden recibir peticiones por escrito, quedando prohibida su presentación directa por manifestaciones ciudadanas, y pueden remitirlas al Gobierno, que está obligado a explicarse sobre su contenido si las Cámaras lo exigen.

Importa retener la diferencia entre la petición y las figuras vecinas. La petición del artículo 29 CE es un derecho fundamental de contenido graciable: se tiene derecho a pedir y a obtener una respuesta, pero no a que lo pedido se conceda. No cabe petición cuando el ordenamiento prevé un procedimiento específico (una solicitud reglada, un recurso, una reclamación tasada), de modo que la petición es una vía residual pensada para lo que carece de cauce propio. Su fuerza está en la obligación de la Administración de acusar recibo y contestar de forma motivada dentro de plazos ciertos, y en su tutela reforzada por el artículo 53.2 CE.

9. Cada figura en su sitio: no confundir las vías

El tribunal explota la confusión entre figuras que se parecen pero tienen naturaleza y efectos distintos. Conviene fijarlas:

• La solicitud inicia un procedimiento administrativo (art. 66 LPAC) y obliga a la Administración a resolver.
• El recurso administrativo (alzada, reposición, revisión) impugna un acto por motivos de legalidad y sí paraliza o condiciona su eficacia; lo resuelve la propia Administración.
• La reclamación puede referirse a la responsabilidad patrimonial o a pretensiones previas a la vía judicial (por ejemplo, la reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social).
• La queja denuncia el mal funcionamiento de un servicio y la sugerencia propone mejorarlo (RD 951/2005): no son recurso ni interrumpen plazos.
• La petición (LO 4/2001) es un derecho fundamental para dirigirse a los poderes públicos cuando no hay procedimiento específico; genera obligación de acuse y de contestar, no necesariamente de acceder a lo pedido.

La regla de oro: si existe un procedimiento específico para lo que se quiere (una solicitud, un recurso, una reclamación tasada), esa es la vía; la petición es residual y la queja nunca sustituye al recurso.

10. Proyección en la Administración de la Seguridad Social

La atención al ciudadano es una de las funciones más visibles del Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social. Los Centros de Atención e Información de la Seguridad Social (CAISS) del INSS, las Administraciones de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) y el Instituto Social de la Marina (ISM) prestan tanto información general —requisitos de las pensiones, trámites de afiliación, cotización o prestaciones, que se facilita a cualquier persona sin acreditar legitimación— como información particular sobre el estado de un expediente concreto, reservada al interesado o a su representante. La atención se organiza mediante cita previa y a través de la Sede Electrónica de la Seguridad Social y el servicio Tu Seguridad Social, que canalizan la relación electrónica y la consulta del estado de los trámites conforme al artículo 53 de la LPAC. El ciudadano insatisfecho con la atención recibida puede presentar una queja o sugerencia al amparo del RD 951/2005 —que no es un recurso ni interrumpe los plazos de su expediente— y, si su pretensión afecta a una prestación, deberá utilizar la reclamación administrativa previa y la vía del orden social, no la queja. Todo ello con pleno respeto a la accesibilidad y a la atención preferente de las personas con discapacidad y mayores.

La distinción entre información general y particular tiene en la Seguridad Social una aplicación diaria y fácil de ilustrar. Que un ciudadano pregunte qué requisitos se exigen para la jubilación, qué documentos hay que aportar para una prestación por nacimiento o cuál es el plazo de una reclamación es información general: se le facilita a cualquiera, sin pedirle que acredite nada. Que ese mismo ciudadano pregunte en qué estado está su expediente de incapacidad permanente, qué informe médico consta o qué ha resuelto el Equipo de Valoración de Incapacidades (EVI) es información particular: solo puede dársela si es el interesado o su representante debidamente acreditado, porque afecta a datos personales y a un procedimiento concreto. El empleado del Cuerpo Administrativo que atiende en un CAISS debe tener esta frontera perfectamente interiorizada, porque de ella depende tanto el derecho a la información como la protección de datos. A su vez, la asimilación del artículo 4.2 del RDLeg 1/2013 conecta ambos mundos: un pensionista de incapacidad permanente absoluta o gran invalidez tiene reconocida, a ciertos efectos, la condición de persona con discapacidad, con la atención preferente y los apoyos que ello comporta.

En síntesis, este tema dibuja la Administración orientada al ciudadano: le atiende por múltiples canales y le asiste cuando lo necesita; le informa —general o particularmente, según quién pregunte— con veracidad y respeto a sus datos; le garantiza la accesibilidad sea cual sea su situación; le mide y mejora la calidad con cartas de servicios, quejas y evaluaciones; y le reconoce, para lo que carece de cauce propio, el derecho fundamental de petición. Para el aspirante al Cuerpo Administrativo de la Seguridad Social, dominar estas figuras no es solo materia de examen: es la descripción de su futuro trabajo diario en una ventanilla, un teléfono o una sede electrónica al servicio de las personas.

Ideas fuerza

• La atención y la información al ciudadano son expresión del principio de servicio objetivo a los intereses generales (art. 103.1 CE) y de la buena administración (art. 41 CDFUE).
• El RD 208/1996 está parcialmente derogado (RD 776/2011): siguen vigentes los arts. 2 y 3 (información general y particular); su Libro de Quejas y Sugerencias fue derogado —hoy rige el RD 951/2005—.
• Información general (art. 2): sobre organización, requisitos y trámites; se facilita a cualquiera, sin acreditar legitimación, incluso de forma anónima.
• Información particular (art. 3): sobre el estado de un procedimiento; solo al interesado o su representante.
• El art. 13 LPAC recoge los derechos de las personas (PAG electrónico, asistencia, lenguas, respeto y deferencia); el art. 53, los derechos del interesado (conocer el estado, no aportar documentos ya en poder de la Administración).
• La accesibilidad se ordena en tres conceptos: accesibilidad universal (general y previa), diseño para todas las personas (desde el origen) y ajustes razonables (respuesta individual).
• Quejas y sugerencias (RD 951/2005): se contestan en veinte días hábiles; no son recurso ni interrumpen plazos. Las cartas de servicios publican compromisos de calidad e indicadores.
• Derecho de petición (LO 4/2001, art. 29 CE): toda persona, cualquier nacionalidad; acuse en 10 días, inadmisión motivada en 45 días hábiles, contestación en 3 meses; procede cuando no hay procedimiento específico.
• No confundir: solicitud (inicia y obliga a resolver), recurso (impugna un acto), reclamación, queja/sugerencia (no recurso) y petición (residual, derecho fundamental).