Los recursos administrativos: concepto y clases. Recurso de alzada. Recurso potestativo de reposición. Recurso extraordinario de revisión. La jurisdicción contencioso-administrativa: objeto y plazos de interposición del recurso contencioso administrativo

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el texto consolidado de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC, arts. 112 a 126) y de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA). El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria (Resolución de 22 de diciembre de 2025, BOE-A-2025-27158).

Índice

• 1. Los recursos administrativos: concepto y fundamento
• 2. Objeto y clases (art. 112). Actos recurribles y fin de la vía administrativa
• 3. Las reglas comunes a todos los recursos (arts. 115 a 120)
• 4. El recurso de alzada (arts. 121 y 122)
• 5. El recurso potestativo de reposición (arts. 123 y 124)
• 6. El recurso extraordinario de revisión (arts. 125 y 126)
• 7. Los tres recursos, comparados
• 8. La jurisdicción contencioso-administrativa: naturaleza y objeto
• 9. Los órganos del orden contencioso-administrativo
• 10. Los plazos de interposición del recurso contencioso-administrativo (art. 46 LJCA)
• 11. El procedimiento contencioso-administrativo (nociones básicas)
• 12. El cómputo de los plazos: la clave para no equivocarse
• 13. Casos prácticos resueltos
• 14. Proyección en la Seguridad Social
• Esquema de repaso
• Ideas fuerza

1. Los recursos administrativos: concepto y fundamento

El recurso administrativo es el medio de impugnación que el ordenamiento pone en manos de los interesados para pedir a la propia Administración que revise un acto que consideran contrario a Derecho, antes de acudir —si es preciso— a los tribunales. Es, por tanto, una manifestación del derecho de defensa (art. 24 CE) proyectado sobre la vía administrativa y una consecuencia del principio de autotutela: como la Administración goza del privilegio de ejecutar sus propios actos, se le ofrece a cambio la oportunidad de corregirse a sí misma a instancia del ciudadano.

De ese concepto derivan las notas características del recurso administrativo:

• Se dirige a la propia Administración (no a un juez): quien resuelve es un órgano administrativo, no jurisdiccional.
• Presupone un acto administrativo previo que se impugna; no cabe recurso sin acto (ni, con carácter general, contra las disposiciones generales, como veremos).
• Persigue la revisión del acto: su anulación, revocación o modificación.
• Se funda en motivos de legalidad: cualquiera de las causas de nulidad (art. 47) o de anulabilidad (art. 48) de la Ley.
• Constituye, por regla general, un presupuesto necesario para acceder después a la vía judicial contencioso-administrativa: hay que agotar la vía administrativa antes de demandar a la Administración ante los tribunales.

Conviene distinguir el recurso administrativo de figuras próximas. No es lo mismo que la revisión de oficio (arts. 106 a 111), que estudia el Tema 15: la revisión de oficio la inicia la propia Administración —o el interesado mediante solicitud— frente a actos nulos de pleno derecho o para declarar la lesividad de los anulables, y no está sujeta, en el caso de los actos nulos, a plazo; el recurso, en cambio, lo interpone el interesado dentro de plazos breves y tasados. Tampoco es una reclamación (que puede referirse a la responsabilidad patrimonial o a otras pretensiones), ni una queja (que denuncia defectos de tramitación sin suspender ni condicionar el procedimiento). Y no debe confundirse el recurso administrativo con el recurso contencioso-administrativo, que ya es un proceso judicial ante los Juzgados y Tribunales del orden contencioso.

La finalidad última de esta fase de recursos es doble: ofrecer al ciudadano una vía de defensa rápida y gratuita (no exige abogado ni procurador) y permitir a la Administración depurar sus propios errores, descargando de asuntos a los tribunales. De ahí que el agotamiento de la vía administrativa opere como una suerte de filtro previo al proceso judicial.

1.1. Acto firme, acto consentido y agotamiento de la vía

Tres conceptos vertebran toda la materia y conviene precisarlos, porque de ellos depende qué recurso cabe en cada momento:

• Un acto es firme en vía administrativa cuando ya no admite recurso administrativo ordinario, bien porque se han agotado (se resolvió la alzada), bien porque han transcurrido los plazos para recurrir sin hacerlo. Contra un acto firme solo cabe, excepcionalmente, el recurso extraordinario de revisión (o, en su caso, la revisión de oficio).
• Un acto es consentido cuando el interesado dejó pasar el plazo para recurrirlo: quien no impugnó en plazo el acto originario no puede después atacarlo con ocasión de un acto posterior de mera aplicación o reproducción. El acto consentido deviene inatacable por las vías ordinarias.
• Agotar la vía administrativa (poner fin a la vía) es el presupuesto para acudir al contencioso: la LJCA solo admite el recurso frente a actos que pongan fin a la vía administrativa (art. 25.1). Si el acto no la agota y procede la alzada, interponer directamente el contencioso llevaría a su inadmisión.

De ahí la importancia de la naturaleza revisora de esta fase: los recursos administrativos no abren un procedimiento nuevo, sino que revisan uno ya concluido con un acto. Esa naturaleza explica los límites del artículo 118 (no cabe aportar en el recurso lo que se pudo aportar antes y no se hizo por causa imputable al interesado) y la prohibición de reformatio in peius: el recurso está al servicio de quien lo interpone.

2. Objeto y clases (art. 112). Actos recurribles y fin de la vía administrativa

El artículo 112 fija el objeto de los recursos y enumera sus clases. Son recurribles:

• Las resoluciones (actos que ponen fin al procedimiento).
• Los actos de trámite cualificados, esto es, los actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Frente a los demás actos de trámite (los no cualificados) no cabe recurso autónomo: la oposición a ellos se alega para que se tenga en cuenta en la resolución que ponga fin al procedimiento.

El recurso puede fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad de los artículos 47 y 48. Las clases de recurso administrativo son tres:

• El recurso de alzada (arts. 121 y 122), ordinario, ante el superior jerárquico, contra los actos que no ponen fin a la vía administrativa.
• El recurso potestativo de reposición (arts. 123 y 124), ante el mismo órgano, contra los actos que sí ponen fin a la vía administrativa.
• El recurso extraordinario de revisión (arts. 125 y 126), ante el mismo órgano que dictó el acto, contra actos firmes y solo por causas tasadas.

Dos advertencias del propio artículo 112 son objeto frecuente de pregunta:

• Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa (art. 112.3): un reglamento se impugna directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. No obstante, los recursos contra un acto de aplicación que se funden únicamente en la nulidad de la disposición general que le da cobertura (recurso indirecto) pueden interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.
• Las leyes pueden sustituir el recurso de alzada, en ámbitos sectoriales determinados, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucción jerárquica (art. 112.2); en las mismas condiciones puede sustituirse la reposición, respetando su carácter potestativo. Y las reclamaciones económico-administrativas se rigen por su legislación específica (art. 112.4).

2.1. El fin de la vía administrativa (art. 114)

Saber si un acto pone o no fin a la vía administrativa es la clave para elegir el recurso: si no la agota, procede la alzada; si la agota, cabe la reposición (potestativa) o acudir ya al contencioso. El artículo 114 enumera los actos que ponen fin a la vía administrativa. Con carácter general (art. 114.1):

• Las resoluciones de los recursos de alzada.
• Las resoluciones de los procedimientos de impugnación que sustituyan a la alzada (art. 112.2).
• Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.
• Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
• La resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial.
• La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora (art. 90.4).
• Las demás resoluciones cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

Además, en el ámbito estatal (art. 114.2) ponen fin a la vía administrativa los actos de los miembros y órganos del Gobierno, los de los Ministros y Secretarios de Estado, los de los órganos directivos con nivel de Director general o superior en materia de personal, y los de los máximos órganos de dirección de los organismos públicos, en los términos de sus estatutos. La regla práctica que conviene retener: si el acto proviene de un órgano sin superior jerárquico o de la cúspide del Departamento, agota la vía; si lo dicta un órgano con superior jerárquico, no la agota y procede la alzada.

2.2. Actos de trámite cualificados y la impugnación de los reglamentos

Dos matices del objeto merecen desarrollo por su frecuencia en el examen. Primero, los actos de trámite cualificados: no todo acto de trámite es recurrible de forma autónoma, solo el que decide el fondo (por ejemplo, una resolución que, aun llamándose «de trámite», resuelve anticipadamente la cuestión), impide continuar el procedimiento (un acuerdo de archivo o de inadmisión), o causa indefensión o perjuicio irreparable (la denegación de una prueba esencial). Los demás actos de trámite (un requerimiento de subsanación, la apertura de un plazo de alegaciones) no se recurren por separado: su eventual disconformidad se hace valer en el recurso contra la resolución final.

Segundo, la impugnación de los reglamentos. Como contra las disposiciones generales no cabe recurso administrativo (art. 112.3), se impugnan directamente ante el contencioso mediante el recurso directo (contra el reglamento en sí, en el plazo de dos meses desde su publicación). Pero, además, cabe el recurso indirecto: al impugnar un acto de aplicación del reglamento, el interesado puede fundar su recurso en la ilegalidad de la norma que le sirve de cobertura, sin límite temporal ligado a la publicación del reglamento. Si el que resuelve el recurso indirecto es competente para ello, puede además plantearse la cuestión de ilegalidad ante el órgano que dictó la disposición, mecanismo de la LJCA para depurar el reglamento con efectos generales.

3. Las reglas comunes a todos los recursos (arts. 115 a 120)

Antes de estudiar cada recurso conviene fijar el conjunto de reglas que la Ley aplica a todos ellos.

3.1. Interposición (art. 115)

El escrito de interposición del recurso debe expresar el nombre y apellidos del recurrente y su identificación, el acto que se recurre y la razón de su impugnación, el lugar, fecha, firma del recurrente e identificación del medio y del lugar para las notificaciones, el órgano al que se dirige y las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas. Un principio antiformalista relevante: el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no es obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter (art. 115.2). Y los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieran causado (art. 115.3).

3.2. Causas de inadmisión (art. 116)

El artículo 116 enumera, de forma tasada, las causas de inadmisión del recurso:

• Ser incompetente el órgano administrativo cuando el competente perteneciera a otra Administración (con remisión al órgano competente).
• Carecer de legitimación el recurrente.
• Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
• Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
• Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.

3.3. Suspensión de la ejecución (art. 117)

Rige la regla general del privilegio de autotutela: la interposición de un recurso no suspende, por sí sola, la ejecución del acto impugnado (art. 117.1), salvo que una disposición establezca lo contrario. No obstante, el órgano competente para resolver el recurso puede acordar la suspensión, de oficio o a solicitud del recurrente, previa ponderación razonada entre el perjuicio al interés público o a terceros y el que sufriría el recurrente, cuando concurra alguna de estas circunstancias (art. 117.2):

• Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
• Que la impugnación se funde en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.

Una regla de silencio muy preguntada: la ejecución del acto se entenderá suspendida si, transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión tuvo entrada en el registro del órgano competente, este no ha dictado y notificado resolución expresa (art. 117.3). Es decir, la solicitud de suspensión opera con silencio positivo. La suspensión puede prolongarse en vía contencioso-administrativa cuando el interesado lo haya solicitado y exista medida cautelar cuyos efectos se extiendan a esa vía.

3.4. Audiencia, resolución y prohibición de la reformatio in peius (arts. 118 a 120)

Cuando en la resolución del recurso hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que formulen alegaciones (art. 118). No se admitirán hechos, documentos o alegaciones del recurrente cuando, habiendo podido aportarlos antes, no lo hubiera hecho, ni cabrá solicitar la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en que se dictó el acto fuera imputable al interesado.

La resolución del recurso (art. 119) estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones, o declarará su inadmisión. Dos límites capitales:

• Cuando exista vicio de forma y no proceda resolver sobre el fondo, se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio se cometió.
• El órgano que resuelve no puede agravar la situación inicial del recurrente: rige la prohibición de la reformatio in peius (reforma peyorativa). El recurso solo puede mantener o mejorar la posición del recurrente, nunca empeorarla.

El artículo 119.3 añade que el órgano decidirá cuantas cuestiones plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados, pero en este último caso les oirá previamente; no obstante, no podrá abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos aplicables. Finalmente, el artículo 120 regula la pluralidad de recursos: cuando deban resolverse una pluralidad de recursos que traigan causa de un mismo acto y se hubiera interpuesto recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano podrá suspender la resolución de los recursos idénticos hasta que recaiga pronunciamiento judicial.

3.5. El principio antiformalista

La regulación de los recursos está presidida por un marcado antiformalismo, orientado a que el ciudadano no pierda su derecho por un tecnicismo. Se manifiesta en varias reglas: el error en la calificación del recurso no impide su tramitación si se deduce su verdadero carácter (art. 115.2), de modo que un escrito titulado «recurso de reposición» que en realidad procede como alzada debe tramitarse como tal; el recurso puede presentarse indistintamente ante el órgano que dictó el acto o ante el competente para resolverlo (en la alzada); y rige el deber de subsanación de los defectos formales antes de inadmitir. Como contrapeso, el art. 115.3 impide alegar los vicios que hagan anulable un acto a quien los hubiera causado. Este antiformalismo es coherente con el carácter gratuito y sin abogado de la vía administrativa: se busca una tutela accesible, no un obstáculo procesal.

4. El recurso de alzada (arts. 121 y 122)

El recurso de alzada es el recurso administrativo ordinario por excelencia. Su rasgo definitorio es que se interpone ante el superior jerárquico del órgano que dictó el acto, precisamente porque el acto no pone fin a la vía administrativa.

• Objeto (art. 121.1): las resoluciones y actos de trámite cualificados del art. 112.1 que no pongan fin a la vía administrativa. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección de personal y cualesquiera otros que actúen con autonomía funcional se consideran dependientes del órgano al que están adscritos.
• Órgano competente: el superior jerárquico del que dictó el acto. El recurso puede interponerse ante el órgano que dictó el acto (que deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y copia del expediente) o ante el competente para resolverlo (art. 121.2).
• Plazo de interposición (art. 122.1): un mes si el acto fuera expreso. Transcurrido ese plazo sin recurrir, la resolución será firme a todos los efectos. Si el acto no fuera expreso (silencio), el solicitante y otros interesados podrán interponer la alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio.
• Plazo de resolución (art. 122.2): tres meses. Transcurrido ese plazo sin resolución, el recurso se entiende desestimado (silencio negativo), salvo el supuesto del art. 24.1, tercer párrafo (doble silencio: si el acto recurrido lo fue por silencio positivo, el silencio del recurso es estimatorio).
• Recursos ulteriores (art. 122.3): contra la resolución de una alzada no cabe ningún otro recurso administrativo, salvo el extraordinario de revisión en los casos tasados del art. 125.1. La resolución de la alzada pone fin a la vía administrativa (art. 114.1.a) y abre la vía contencioso-administrativa.

La lógica del recurso de alzada es la del control jerárquico: el superior revisa lo actuado por el inferior. Por eso su interposición es obligatoria para agotar la vía administrativa cuando el acto no la agota: sin alzada previa (cuando procede), el recurso contencioso sería inadmisible por no haberse agotado la vía administrativa.

4.1. El silencio en la alzada y el «doble silencio»

El silencio juega en la alzada de forma que conviene precisar. Si la Administración no resuelve la alzada en tres meses, el interesado puede entenderla desestimada (silencio negativo) y acudir al contencioso, sin perjuicio del deber de resolver expresamente. Ahora bien, el art. 122.2 salva el supuesto del doble silencio del art. 24.1, tercer párrafo: cuando el recurso de alzada se interpone contra la desestimación por silencio de una solicitud, y la Administración tampoco resuelve la alzada en plazo, el silencio de esta última es estimatorio (positivo). Es una garantía frente a la doble inactividad de la Administración. Por su parte, el interesado que ha recurrido en alzada un acto expreso y no obtiene respuesta se encuentra ante un acto presunto, con las consecuencias vistas para el cómputo del plazo del contencioso (seis meses). Y recuérdese que, frente al acto presunto originario, la alzada puede interponerse en cualquier momento, sin el límite del mes.

5. El recurso potestativo de reposición (arts. 123 y 124)

El recurso de reposición procede contra los actos que ponen fin a la vía administrativa. Su nota esencial es que es potestativo: el interesado puede elegir entre interponerlo (dando a la Administración una última oportunidad de rectificar) o acudir directamente al orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

• Objeto (art. 123.1): los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa. Se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto (de ahí su nombre: se pide al órgano que «reponga», que reconsidere).
• Carácter potestativo: el interesado no está obligado a interponerlo; puede impugnar el acto directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero si opta por la reposición, no podrá interponer el recurso contencioso hasta que la reposición sea resuelta expresamente o se haya producido su desestimación presunta (art. 123.2): no se pueden simultanear ambas vías.
• Plazo de interposición (art. 124.1): un mes si el acto fuera expreso; si no fuera expreso, en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto.
• Plazo de resolución (art. 124.2): un mes. Transcurrido sin resolución, se entiende desestimado (silencio negativo).
• Recursos ulteriores (art. 124.3): contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso. Queda expedita la vía contencioso-administrativa (y, en su caso, el extraordinario de revisión).

Repárese en la simetría y las diferencias con la alzada: ambas tienen un plazo de interposición de un mes (acto expreso), pero la alzada se resuelve en tres meses y la reposición en uno; la alzada va al superior jerárquico y es obligatoria para agotar la vía, mientras que la reposición va al mismo órgano y es potestativa. Y en ninguna de las dos cabe repetir el mismo recurso.

¿Conviene interponer la reposición o acudir directamente al contencioso? Al ser potestativa, la decisión es estratégica. A favor de la reposición juega su gratuidad y la posibilidad de que la Administración rectifique sin pleito; en contra, que consume tiempo (hasta un mes de resolución más el silencio) y que, mientras se sustancia, no puede acudirse al contencioso (art. 123.2). Un error habitual, que el examen castiga, es interponer reposición y contencioso a la vez: no se pueden simultanear; hay que esperar a que la reposición se resuelva expresamente o se desestime por silencio. Otro error es creer que la reposición interrumpe indefinidamente el plazo del contencioso: en realidad, el plazo de dos o seis meses del contencioso se reanuda desde la resolución (expresa o presunta) de la reposición (art. 46.4 LJCA).

6. El recurso extraordinario de revisión (arts. 125 y 126)

El recurso extraordinario de revisión es un recurso excepcional que permite reabrir, en casos muy graves y tasados, actos que ya son firmes en vía administrativa (es decir, actos que ya no admiten recursos ordinarios porque han transcurrido los plazos o se han agotado). Su carácter extraordinario se manifiesta en tres notas: solo procede contra actos firmes, solo por causas tasadas y se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto, que es también el competente para resolverlo.

Las cuatro causas tasadas del artículo 125.1 hay que memorizarlas con precisión:

• a) Que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
• b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
• c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
• d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible, declarada así por sentencia judicial firme.

Los plazos de interposición (art. 125.2) dependen de la causa:

• Para la causa a) (error de hecho): cuatro años siguientes a la fecha de notificación de la resolución impugnada.
• Para las demás causas (b, c y d): tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

En cuanto a la tramitación y resolución (art. 126): el órgano competente puede inadmitir a trámite el recurso, de forma motivada y sin necesidad de dictamen del Consejo de Estado, cuando no se funde en alguna de las causas tasadas o cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales. La resolución debe pronunciarse no solo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido. Y el plazo de resolución es de tres meses: transcurrido sin resolución expresa, el recurso se entiende desestimado (silencio negativo), quedando expedita la vía contencioso-administrativa. La interposición del recurso extraordinario de revisión no impide, por lo demás, el ejercicio de la revisión de oficio de actos nulos (art. 106) ni la rectificación de errores materiales (art. 109.2).

6.1. Recurso extraordinario de revisión y revisión de oficio: no confundir

Es uno de los pares que más se confunden, porque ambos permiten atacar actos firmes, pero son instituciones distintas:

• El recurso extraordinario de revisión (arts. 125-126) es un recurso: lo interpone el interesado, dentro de plazos tasados (4 años o 3 meses), por cuatro causas concretas (error de hecho, documentos posteriores, documentos o testimonios falsos, conducta punible), ante el órgano que dictó el acto.
• La revisión de oficio (art. 106) es una potestad de la propia Administración (que también puede instar el interesado), para expulsar del ordenamiento actos nulos de pleno derecho (art. 47.1), sin plazo y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico. Su reverso para los actos anulables favorables es la declaración de lesividad (art. 107) y el ulterior recurso de lesividad ante el contencioso.

En síntesis: la revisión de oficio se mueve en el terreno de la invalidez (nulidad/anulabilidad) y no tiene causas tasadas cerradas como el recurso de revisión; el recurso extraordinario de revisión se mueve en el de vicios sobrevenidos o graves tasados. Un mismo acto firme puede, según el defecto, dar lugar a una u otra vía, e incluso el art. 125.3 aclara que el recurso de revisión no perjudica el derecho a instar la revisión de oficio (art. 106) o la rectificación de errores (art. 109.2).

7. Los tres recursos, comparados

La confusión entre los tres recursos es la principal fuente de error del tema. Conviene fijar sus diferencias en un cuadro mental claro: la alzada es el recurso ordinario contra actos que no agotan la vía, ante el superior, y es obligatoria para agotar la vía; la reposición es potestativa, contra actos que sí agotan la vía, ante el mismo órgano; y la revisión es extraordinaria, contra actos firmes y solo por causas tasadas. En los tres, el silencio de la Administración al resolver es negativo (desestimatorio), con la única excepción del doble silencio positivo de la alzada.

8. La jurisdicción contencioso-administrativa: naturaleza y objeto

Agotada la vía administrativa, el ciudadano que sigue disconforme puede acudir ya a los tribunales: se abre la vía judicial, de la que conoce el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, regulado por la Ley 29/1998, de 13 de julio (LJCA). Es la jurisdicción especializada en el control de la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, y realiza la garantía que proclama el artículo 106.1 de la Constitución: «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican».

El artículo 1 de la LJCA delimita su ámbito: los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocen de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos que excedan los límites de la delegación.

El artículo 25 concreta la actividad administrativa impugnable. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con:

• Las disposiciones de carácter general (reglamentos) —que, recuérdese, no admiten recurso administrativo pero sí contencioso, directo o indirecto—.
• Los actos expresos y presuntos de la Administración que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite cualificado.
• La inactividad de la Administración (cuando está obligada a una prestación concreta y no la realiza).
• Las actuaciones materiales que constituyan vía de hecho (actuación sin la cobertura de un acto o al margen del procedimiento).

Con la LJCA de 1998 el objeto del recurso dejó de ser solo el acto («recurso al acto») para pasar a ser la pretensión del recurrente frente a la Administración, lo que permite pedir no solo la anulación del acto, sino también el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas para su pleno restablecimiento, e incluso la indemnización de los daños.

8.1. Extensión y límites del orden contencioso

El orden contencioso-administrativo no conoce de todo lo que hace la Administración. Sus límites conviene tenerlos claros:

• Conoce de la actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo. Quedan fuera las controversias que la ley atribuye a otros órdenes: las cuestiones laborales y de Seguridad Social (prestaciones) corresponden al orden social; las civiles, al civil; las penales, al penal.
• No enjuicia los actos de dirección política del Gobierno en cuanto tales (relaciones internacionales, defensa, etc.), aunque sí controla sus elementos reglados, la protección de los derechos fundamentales y la eventual indemnización. La categoría de los antiguos «actos políticos» exentos de control ha quedado, así, muy reducida.
• Sí conoce, en cambio, de los contratos y actos administrativos, de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones (cualquiera que sea la naturaleza de la relación de la que derive), de la actuación de las corporaciones de Derecho público en el ejercicio de funciones públicas y de los actos administrativos de otros poderes del Estado (por ejemplo, en materia de personal o gestión patrimonial).

Históricamente, el contencioso nació como una jurisdicción revisora (se limitaba a confirmar o anular el acto). La LJCA de 1998 lo transformó en una jurisdicción de plena jurisdicción, capaz de reconocer y restablecer situaciones jurídicas e imponer condenas de hacer o de indemnizar, superando aquel modelo puramente anulatorio.

9. Los órganos del orden contencioso-administrativo

El orden contencioso-administrativo se estructura en varios niveles de órganos, cuyo conocimiento básico se exige en el examen (el reparto competencial detallado excede este tema):

• Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo (unipersonales, de ámbito provincial).
• Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo (ámbito nacional, para determinada actividad de la Administración General del Estado).
• Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (en cada comunidad autónoma).
• La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
• La Sala Tercera (de lo Contencioso-administrativo) del Tribunal Supremo, en la cúspide, competente entre otras cosas del recurso de casación.

El reparto de asuntos entre estos órganos atiende, fundamentalmente, al rango del órgano administrativo autor del acto y a la materia. Frente a las sentencias de los Juzgados y Salas caben, según los casos, los recursos de apelación y de casación, este último reservado al Tribunal Supremo (y a las Salas de los TSJ para la casación autonómica) y admitido cuando el asunto presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

9.1. El criterio del reparto de competencias

Sin necesidad de memorizar el detalle, conviene captar la lógica del reparto: cuanto más alto es el órgano administrativo autor del acto, más alto es el órgano judicial que lo controla. Así, de los actos de la Administración local y de buena parte de la autonómica y de la periférica del Estado conocen, en primera instancia, los Juzgados de lo Contencioso-administrativo; de los actos de ciertos órganos centrales del Estado, los Juzgados Centrales; de los actos de los Consejos de Gobierno autonómicos y de los órganos superiores autonómicos, las Salas de los TSJ; de los actos de los Ministros y Secretarios de Estado (con excepciones) y de organismos estatales, la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional; y de los actos del Consejo de Ministros y de los órganos constitucionales, la Sala Tercera del Tribunal Supremo. A este criterio orgánico se superponen reglas por razón de la materia (personal, tributos, extranjería) y de la cuantía (que determina, por ejemplo, el acceso a la apelación).

10. Los plazos de interposición del recurso contencioso-administrativo (art. 46 LJCA)

El artículo 46 de la LJCA fija los plazos para interponer el recurso contencioso-administrativo, que hay que dominar porque son el complemento natural de los plazos de los recursos administrativos:

• Acto expreso: dos meses contados desde el día siguiente al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa (o al de la publicación de la disposición general impugnada).
• Acto presunto (silencio administrativo): seis meses, contados, para el solicitante y otros interesados, a partir del día siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto.
• Inactividad de la Administración (art. 29): los dos meses se cuentan desde el día siguiente al vencimiento de los plazos del art. 29 (reclamación previa de tres meses y espera).
• Vía de hecho: diez días desde el día siguiente a la terminación del plazo del requerimiento del art. 30; si no hubo requerimiento, veinte días desde que se inició la actuación.
• Recurso de lesividad (impugnación por la propia Administración de sus actos anulables, previa declaración de lesividad): dos meses desde el día siguiente a la declaración de lesividad.
• Si precedió recurso potestativo de reposición, el plazo se cuenta desde el día siguiente a la notificación de la resolución expresa de la reposición o a aquel en que deba entenderse presuntamente desestimada.

La regla capital, que enlaza toda la cadena impugnatoria: dos meses si el acto es expreso, seis meses si es presunto. Es un contraste que el examen explota constantemente frente al mes de los recursos administrativos.

11. El procedimiento contencioso-administrativo (nociones básicas)

Aunque el programa acota el estudio de la jurisdicción contencioso-administrativa a su objeto y a los plazos de interposición, conviene tener una panorámica del proceso, porque contextualiza esos plazos y aparece con frecuencia como distractor.

11.1. Las partes

En el proceso contencioso hay siempre, al menos, dos partes enfrentadas. La parte demandante es quien ostenta un derecho o interés legítimo (art. 19 LJCA): particulares, corporaciones, asociaciones, sindicatos y, en su ámbito, las propias Administraciones. La parte demandada es la Administración autora de la actividad impugnada, a la que se añaden, en su caso, los codemandados (quienes tengan interés en el mantenimiento del acto) y la posible intervención del Ministerio Fiscal en los supuestos legalmente previstos. La Administración comparece y se defiende representada por sus servicios jurídicos (la Abogacía del Estado, los letrados de la Seguridad Social o los servicios jurídicos autonómicos o locales).

11.2. El procedimiento ordinario y el abreviado

La LJCA regula dos cauces. El procedimiento ordinario se inicia con un escrito de interposición sucinto (dentro del plazo del art. 46), tras el cual el órgano reclama a la Administración el expediente administrativo; recibido este, se formaliza la demanda, a la que sigue la contestación de la Administración; se abre, si procede, el periodo de prueba, y el proceso concluye con vista o conclusiones y la sentencia. El procedimiento abreviado (art. 78 LJCA), más ágil y basado en la vista oral, se reserva a los asuntos de menor cuantía (hasta 30.000 euros) y a determinadas materias (personal al servicio de las Administraciones —salvo separación de funcionarios inamovibles—, extranjería, inadmisión de peticiones de asilo, etc.); se inicia directamente por demanda.

11.3. Las medidas cautelares

Como la interposición del recurso contencioso tampoco suspende por sí sola la ejecución del acto (rige también aquí la ejecutividad), el interesado puede pedir medidas cautelares (arts. 129 a 136 LJCA), señaladamente la suspensión del acto. El juez las acuerda ponderando todos los intereses en conflicto y solo cuando la ejecución del acto pudiera hacer perder al recurso su finalidad legítima (el clásico periculum in mora), pudiendo denegarlas si de ellas se sigue una perturbación grave del interés general o de tercero. Es el correlato judicial de la suspensión administrativa del art. 117 LPAC.

11.4. La sentencia y los recursos contra ella

La sentencia puede declarar la inadmisibilidad del recurso (por falta de jurisdicción, de legitimación, por acto no susceptible de impugnación, por extemporaneidad, etc.), desestimarlo (el acto es conforme a Derecho) o estimarlo, en cuyo caso anula total o parcialmente la disposición o el acto, reconoce, si se pidió, una situación jurídica individualizada y adopta las medidas para su pleno restablecimiento, incluida en su caso la indemnización de daños. Contra las sentencias caben, según el órgano y la materia, el recurso de apelación (ante el órgano superior) y el recurso de casación (ante el Tribunal Supremo, o la Sala del TSJ para la casación autonómica), admisible cuando concurra interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Una vez firme, la sentencia debe ejecutarse, y la Administración está obligada a cumplirla en sus propios términos (art. 118 CE y arts. 103 y ss. LJCA).

11.5. La ejecución de las sentencias

La ejecución de las sentencias del contencioso tiene garantías reforzadas, porque históricamente fue el punto débil del control judicial de la Administración. La Administración condenada debe cumplir el fallo en sus propios términos, y el órgano judicial vela por su ejecución: puede requerir a las autoridades, imponer multas coercitivas a los responsables del incumplimiento, deducir el oportuno testimonio de responsabilidad penal por desobediencia y adoptar cuantas medidas sean necesarias para la efectividad de lo mandado. Solo por causas tasadas de imposibilidad material o legal puede acordarse la inejecución, y en tal caso procede la correspondiente indemnización. Se cierra así el círculo de la tutela: de nada serviría poder recurrir si la sentencia favorable no se cumpliera. Para el opositor, la idea clave es que la ejecutividad y la autotutela de la Administración ceden ante la cosa juzgada judicial: dictada sentencia firme, la Administración ya no decide si cumple, sino cómo y cuándo, bajo control del juez.

12. El cómputo de los plazos: la clave para no equivocarse

La correcta impugnación depende tanto de elegir el recurso como de respetar el plazo, y el cómputo esconde trampas que el examen explota. Conviene aplicar las reglas generales de los plazos (arts. 29 y 30 LPAC, estudiados en el Tema 16) a los plazos de recursos:

• Los plazos señalados por meses (el mes de la alzada y de la reposición; los dos o seis meses del contencioso; los tres meses o cuatro años de la revisión) se computan de fecha a fecha (art. 30.4 LPAC): vencen el día equivalente al de la notificación en el mes de vencimiento; si en ese mes no hay día equivalente, el plazo expira el último día del mes. Los plazos por meses o años no se descuentan los días inhábiles: son plazos de fecha a fecha.
• El dies a quo (día inicial) es siempre el día siguiente a la notificación o publicación del acto (o al día en que se producen los efectos del silencio).
• Si el último día del plazo es inhábil (sábado, domingo o festivo), se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente (art. 30.5).
• Frente a los actos presuntos (silencio), la LPAC permite recurrir en alzada o reposición en cualquier momento (no hay plazo de un mes), mientras que para el contencioso el plazo del acto presunto es de seis meses. Es una de las diferencias que más se preguntan.

La regla mnemotécnica que ordena toda la materia: en vía administrativa, los recursos ordinarios (alzada y reposición) tienen un plazo de un mes frente al acto expreso; en vía judicial, el contencioso tiene dos meses (expreso) o seis meses (presunto). Y la revisión rompe la escala con sus cuatro años para el error de hecho.

Un ejemplo de cómputo despeja las dudas. Un acto que no agota la vía se notifica el lunes 3 de marzo. El plazo de un mes de la alzada empieza a contar el día siguiente (martes 4 de marzo) y vence, de fecha a fecha, el 3 de abril; si ese día fuera inhábil, se prorroga al primer día hábil siguiente. Al ser un plazo por meses, no se descuentan los sábados, domingos ni festivos intermedios. En cambio, un plazo por días (como los diez días para remitir el expediente en la alzada, art. 121.2) sí se cuenta por días hábiles, excluyendo sábados, domingos y festivos (art. 30.2 LPAC). Esta diferencia entre plazos por meses (de fecha a fecha) y por días hábiles es una fuente inagotable de preguntas y de errores prácticos.

13. Casos prácticos resueltos

La mejor forma de fijar el tema es aplicarlo a supuestos como los del examen:

• Caso 1. Una Dirección Provincial del INSS deniega, por resolución expresa, una prestación de gestión recaudatoria a una empresa. ¿Qué recurso procede? Como la Dirección Provincial tiene superior jerárquico, el acto no agota la vía administrativa: procede el recurso de alzada ante el órgano superior, en el plazo de un mes. (Nótese que, si se tratara de una resolución sobre prestaciones en sentido estricto, la vía sería la del orden social con reclamación previa; véase el apartado 14.)
• Caso 2. Un ministro dicta una resolución que perjudica a un interesado. Los actos de los ministros ponen fin a la vía administrativa (art. 114.2.b). El interesado puede interponer recurso potestativo de reposición ante el propio ministro en el plazo de un mes, o acudir directamente al contencioso-administrativo en el plazo de dos meses.
• Caso 3. Transcurren tres meses desde que se interpuso una alzada sin que la Administración resuelva. El interesado puede entender desestimada la alzada por silencio (negativo) y ya puede interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de seis meses (por tratarse de un acto presunto), sin perjuicio del deber de la Administración de resolver expresamente.
• Caso 4. Un acto quedó firme hace dos años porque no se recurrió en plazo; ahora aparece una sentencia penal firme que declara falso un documento decisivo en aquella resolución. Procede el recurso extraordinario de revisión (causa c del art. 125.1), en el plazo de tres meses desde que la sentencia quedó firme, ante el órgano que dictó el acto.
• Caso 5. Un interesado recurre en alzada y, al resolver, el órgano superior pretende imponerle una obligación mayor que la del acto originario. No puede: rige la prohibición de reformatio in peius (art. 119.3); la resolución del recurso no puede empeorar su situación de partida.

14. Proyección en la Seguridad Social

Este tema tiene una particularidad decisiva para el opositor de la Seguridad Social que conviene comprender bien, porque es contraintuitiva: no todos los actos de la Administración de la Seguridad Social se impugnan ante la jurisdicción contencioso-administrativa. El criterio depende de la materia:

• Las resoluciones sobre prestaciones del sistema (pensiones, incapacidad, prestaciones por desempleo gestionadas por las entidades gestoras, etc.) se impugnan ante el orden jurisdiccional social (Juzgados de lo Social), no ante el contencioso-administrativo. Y el requisito previo no es el recurso de alzada, sino la reclamación administrativa previa o, en su caso, el trámite específico previsto en la Ley reguladora de la Jurisdicción Social. Es la excepción más importante que debe retener el opositor: la controversia típica de una prestación denegada por el INSS termina en lo social, no en lo contencioso.
• En cambio, determinados actos de gestión recaudatoria, encuadramiento (afiliación, altas y bajas) y otros de naturaleza administrativa siguen el régimen general de recursos administrativos de la LPAC y, agotada la vía, la jurisdicción contencioso-administrativa; y los actos de gestión recaudatoria en vía ejecutiva tienen sus propias especialidades.

Para el trabajo cotidiano, la consecuencia práctica es que el personal administrativo debe informar correctamente del régimen de recursos en cada notificación (art. 40.2 LPAC: la notificación debe indicar los recursos que procedan, el órgano ante el que presentarlos y el plazo), distinguiendo con precisión los actos cuya impugnación corresponde al orden social de aquellos que van al contencioso-administrativo. Una notificación que indique mal el recurso o el plazo puede generar indefensión y, conforme al art. 40.3, no surtir efectos hasta que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido o interponga el recurso procedente.

Conviene, por último, no perder de vista la relación entre los recursos administrativos y la revisión de oficio: frente a un acto favorable ya firme que la Administración considera nulo, la vía no es «recurrir» (no cabe recurso contra los propios actos), sino la revisión de oficio del art. 106 o la declaración de lesividad del art. 107 y el posterior recurso de lesividad ante el contencioso; frente a un acto desfavorable, el interesado dispone de los recursos administrativos estudiados y, agotada la vía, del recurso contencioso-administrativo.

Un cuadro final ordena la excepción de la Seguridad Social. Ante una prestación denegada por el INSS, el Instituto Social de la Marina o el SEPE (desempleo): reclamación administrativa previa (o el trámite equivalente) y, si se desestima, demanda ante el Juzgado de lo Social. Ante un acto de gestión recaudatoria o de encuadramiento de la Tesorería General (una providencia de apremio, una liquidación de cuotas, un acto de afiliación): recurso de alzada —salvo que el acto agote la vía— y, agotada esta, recurso contencioso-administrativo. La diferencia no es un capricho: responde a que la relación jurídica de protección (prestaciones) se ha considerado tradicionalmente próxima a la relación laboral y de ahí su atribución al orden social, mientras que la relación de cotización y recaudación es de naturaleza netamente administrativa. Dominar esta distinción evita el error más costoso para el ciudadano —acudir al orden equivocado— y es una de las razones por las que el art. 40.2 LPAC exige que la notificación indique con exactitud el recurso procedente, el órgano y el plazo.

Esquema de repaso

Los tres recursos administrativos

Recurso	Alzada	Reposición	Revisión
Contra	Actos que NO ponen fin a la vía admin.	Actos que SÍ ponen fin a la vía admin.	Actos FIRMES en vía admin.
Ante quién	Superior jerárquico	El mismo órgano	El mismo órgano que lo dictó
Carácter	Ordinario; obligatorio para agotar la vía	Potestativo	Extraordinario; causas tasadas
Plazo interposición	1 mes (expreso)	1 mes (expreso)	4 años (error de hecho) / 3 meses (demás)
Plazo resolución	3 meses	1 mes	3 meses
Silencio	Negativo (salvo doble silencio positivo)	Negativo	Negativo

Plazos del recurso contencioso-administrativo (art. 46 LJCA)

Acto expreso	2 meses desde la notificación/publicación
Acto presunto	6 meses desde el acto presunto
Vía de hecho	10 días (con requerimiento) / 20 días (sin él)
Lesividad	2 meses desde la declaración de lesividad

Recuerda: recursos administrativos 1 mes (alzada y reposición, acto expreso); recurso contencioso 2 meses (expreso) o 6 meses (presunto). La alzada va al superior y es obligatoria; la reposición va al mismo órgano y es potestativa; la revisión es extraordinaria y tasada. No cabe recurso administrativo contra disposiciones generales. Rige la prohibición de reformatio in peius.

Ideas fuerza

• El recurso administrativo se dirige a la propia Administración para revisar un acto por motivos de nulidad (art. 47) o anulabilidad (art. 48); agotar la vía administrativa es requisito para acudir al contencioso.
• Hay tres clases (art. 112): alzada, reposición (potestativa) y revisión (extraordinaria). Contra las disposiciones de carácter general no cabe recurso administrativo (art. 112.3), solo contencioso.
• Son recurribles las resoluciones y los actos de trámite cualificados (deciden el fondo, impiden continuar, causan indefensión o perjuicio irreparable).
• Alzada (arts. 121-122): contra actos que NO agotan la vía; ante el superior jerárquico; 1 mes (expreso); resolución 3 meses, silencio negativo (salvo doble silencio); agota la vía administrativa.
• Reposición (arts. 123-124): potestativa, contra actos que SÍ agotan la vía; ante el mismo órgano; 1 mes (expreso); resolución 1 mes, silencio negativo; no se puede simultanear con el contencioso.
• Revisión (arts. 125-126): contra actos firmes, ante el mismo órgano, por cuatro causas tasadas; plazo 4 años (error de hecho) o 3 meses (demás); resolución 3 meses, silencio negativo.
• La interposición de un recurso no suspende la ejecución (art. 117.1), pero cabe suspender ponderando; la solicitud de suspensión tiene silencio positivo al mes (art. 117.3).
• Rige la prohibición de reformatio in peius (art. 119.3): la resolución del recurso no puede agravar la situación del recurrente.
• La jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA, art. 106.1 CE) controla la actuación de las AAPP sujeta al Derecho Administrativo: actos, disposiciones generales, inactividad y vía de hecho (arts. 1 y 25).
• Plazos del contencioso (art. 46 LJCA): 2 meses (acto expreso), 6 meses (presunto).
• ⚠ En la Seguridad Social, las prestaciones se impugnan ante el orden social (previa reclamación administrativa), no ante el contencioso; este conoce de otros actos de gestión (recaudación, encuadramiento).
• Acto firme = ya no admite recurso ordinario (solo revisión extraordinaria); acto consentido = no se recurrió en plazo y deviene inatacable. Agotar la vía administrativa es presupuesto del contencioso.
• No confundir el recurso extraordinario de revisión (recurso del interesado, causas tasadas, 4 años/3 meses) con la revisión de oficio (potestad de la Administración frente a actos nulos, sin plazo, con dictamen del Consejo de Estado).
• Contra los reglamentos: recurso directo (2 meses desde la publicación) o indirecto (impugnando un acto de aplicación por la ilegalidad de la norma), más la cuestión de ilegalidad.
• Dictada sentencia firme, la Administración debe ejecutarla en sus propios términos, bajo control del juez (multas coercitivas, responsabilidad penal por desobediencia): la autotutela cede ante la cosa juzgada.